Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION INONDATIONS DANS LE VAR


Mardi 5 juin 2012

 - Présidence de M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur -

Audition de Mme Valérie November, géographe, directrice de recherche au CNRS

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Merci d'avoir accepté de venir vous entretenir avec nous. La réflexion quant aux réponses à apporter aux inondations s'inscrivent habituellement dans le cadre intellectuel et organisationnel qui est celui de la protection. Il semble que nous arrivions aujourd'hui aux limites de cette approche, en tous cas au niveau pratique. Les territoires à risques sont aussi des territoires où l'on vit et où les habitants ont envie de continuer à vivre. Il nous est donc apparu intéressant que vous dressiez devant nous l'état de votre réflexion sur cette question qui, si je vous ai bien lu, va dans ce sens. Comment vous démarquez-vous de la problématique habituelle ? Pour quelles raisons ? Quelles perspectives cela ouvre-t-il ?

Mme Valérie November. - Je dois tout d'abord préciser que je m'intéresse aux risques collectifs -dont ceux liés aux inondations. Je ne suis donc pas spécialiste des risques d'inondations mais travaille également sur les risques industriels, environnementaux, sociaux, comme la vidéosurveillance.

J'étudie plus particulièrement la relation entre les risques, les territoires et les acteurs concernés par l'identification et la gestion de cette problématique. Mon travail porte sur l'identification et l'évaluation des risques ainsi que sur les aspects de surveillance, de monitoring et de gestion. J'étudie également la question de leur visualisation ; c'est pourquoi j'ai essayé de dresser un tableau de bord afin de les identifier différemment.

Je prendrais comme point de départ une inondation que j'ai étudiée et qui remonte à dix ans. Même si elle s'est révélée de faible ampleur, elle a touché une zone qui, de mémoire d'habitant, n'avait jamais été inondée.

Les inondations mettent en jeu des eaux de ruissellement intenses, des remontées de nappes superficielles ; beaucoup de choses se passent donc d'un point de vue hydrologique. Cette zone est située en périphérie de Genève, dans le petit village de Lully, habité par des rurbains. Cet événement n'a fait aucune victime mais a beaucoup marqué les esprits car il est survenu la nuit et s'est déroulé dans un endroit censé être sûr.

L'inondation a eu lieu en 2002, sur un terrain initialement classé agricole. Il s'agit d'une histoire classique, avec une zone qui se développe à partir des années 1990 et un vieux village situé sur le coteau qui ne peut être touché par les inondations.

On a des connaissances historiques sur le développement du lieu : cet ancien marécage a connu des améliorations foncières ; il a été drainé et a subi un remaniement considérable. Le tracé de la rivière l'Aire a été corrigée maintes fois ; celui de Dufour remonte ainsi à 1837.

La situation est cependant connue : une carte de danger a en effet été publiée en 2000. Elle identifie le risque dû aux crues et la zone est classée en zone bleue.

Le lopin inondé a été identifié à risques en 1982 grâce au plan Ortis. En 2001, le nouveau plan directeur du canton de Genève -les prérogatives étant passées de la commune au canton- ne fait pourtant plus du tout référence aux risques d'inondations.

Les connaissances sont donc disponibles mais ne sont pas toujours activées. Il existait cependant des indices morphologiques territoriaux : des travaux de corrections ont été entrepris après de fortes crues, ainsi que des travaux de drainage. La toponymie est en outre caractéristique des zones humides.

On pouvait également faire appel à la mémoire des maraîchers qui ont vendu ces terrains agricoles déclassés en zones à bâtir. Chaque hiver, ils racontaient qu'ils se rendaient en barque sur les lieux mais on n'en a pas tenu compte. Une galerie de décharge a même été construite en 1981 après des épisodes de crues.

Des signaux faibles existaient également, notamment du fait d'inondations dues à des eaux de ruissellement en 1983 et en 2001, huit ou neuf mois avant la catastrophe. Les fondations des maisons en construction avaient alors été inondées et les futurs propriétaires avaient posé des questions à l'architecte, qui leur avait répondu que le problème allait être réglé. Il existait donc bien là des indices selon lesquels les lieux étaient à fort potentiel inondable.

Il existait également des documents relatifs à l'aménagement du territoire et des plans localisés remontant à 1982, comme le plan Ortis, qui établissaient le risque, ainsi que des cartes recensant les dangers de l'Aire. Cependant, celles-ci ont été publiées par le service de l'eau et n'ont pas été consultées par le service de l'aménagement du territoire qui délivre le permis de construire : à l'époque, lorsque la distance entre la rivière et l'habitation était supérieure à 100 mètres, il n'était en effet pas réglementaire de faire analyser les documents par le service de l'eau ! Ceci a été ensuite corrigé.

Cette catastrophe, même si elle a été limitée, a conduit à une réévaluation du risque et à un changement des pratiques -comme souvent en pareil cas- ainsi qu'à de nouvelles normes institutionnelles et organisationnelles.

Cette inondation est donc à l'origine d'une série d'innovations et d'opportunités. Sur le plan de la réorganisation des connaissances, elle a contribué, à l'échelon cantonal, à la création du DomEau, regroupement de tous les services liés à l'eau, de l'eau potable jusqu'aux eaux usées. Ceci a permis de donner une vision plus globale des problèmes hydrologiques du canton et surtout de clarifier les compétences des services. On a ainsi initié une nouvelle fonction chargée d'étudier la problématique de l'eau dans son ensemble, les risques dus aux eaux de ruissellement n'étant jusqu'alors pas pris en compte ni même cartographiés.

On a également établi un système d'alerte. La météo suisse n'ayant pas lancé d'alerte particulière ce jour-là, il a été décidé d'induire une réduction spécifique du seuil pluviométrique à cet endroit. Il a d'autre part été décidé de créer un répondeur téléphonique destiné à l'information du public ainsi qu'une cellule d'intempéries genevoise qui regroupe les différents acteurs devant intervenir lors d'intempéries. Depuis lors, Genève a mis sur pied un certain nombre d'autres cellules (canicule, etc.).

L'Aire étant une rivière franco-suisse, une réforme de la loi sur l'eau a conduit à l'adoption du Schéma de Protection, d'Aménagement et de Gestion des Eaux (SPAGE) qui préconise la gestion intégrée avec les Français et à la création d'une association locale de citoyens qui vérifient l'état de la rivière. Celle-ci existe toujours et participe à la réalisation des mesures de sécurisation du tronçon d'eau. C'est un interlocuteur crédible qui sert à transmettre le ressenti des habitants que les services experts ne peuvent posséder.

On a pu noter une grande réactivité ; des projets en cours ont été réactivés ou accélérés. Il existait ainsi un projet de renaturation de l'Aire avant l'inondation. Après la catastrophe, il est devenu légitime d'intégrer la question des inondations dans ce projet ; la vitesse a été réévaluée et le tronçon où a eu lieu l'inondation a été le premier à être réévalué. On a également réalisé de nouveaux documents, comme la carte des ruissellements, qui n'existait pas.

Cet événement a donc constitué un électrochoc qui a favorisé le partage des connaissances et à leur réactualisation.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est classique : lorsqu'il se passe quelque chose, on intervient puis on oublie ! Cela démontre que le laxisme et l'amnésie ne sont pas seulement français ! On a tendance à poser le problème en termes de morale : c'est en fait assez général...

Mme Valérie November. - C'est pourquoi je voulais vous faire part de cet exemple...

On fait souvent face à des séries de rendez-vous manqués : les informations ne sont pas prises en compte par les acteurs et ne se traduisent pas en actions concrètes. Dans beaucoup de situations, il existe des métriques sectorielles très localisées. On agit comme si le territoire était doté de barrières. On comprend qu'il existe des raisons administratives mais la question des risques dépasse néanmoins le territoire.

Dans l'exemple en question, le calcul de crue était bon mais il n'existait pas de réflexion en termes de bassin-versant. Depuis, les choses ont beaucoup changé. Il n'y avait pas non plus de mise en relation avec la dynamique d'extension du village. Les connaissances hydrologiques n'étaient donc pas mises en relation avec les questions d'aménagement du territoire. Or, la problématique des eaux de ruissellement est totalement induite par l'urbanisation.

J'attire votre attention sur le fait que si les connaissances sur les risques existent, le risque identifié n'est parfois pas celui à l'origine de la catastrophe. C'est un problème intrinsèque à la notion de risques. On se prépare à quelque chose, on élabore des plans mais ce n'est pas ainsi que les choses se produisent.

Les recherches montrent qu'il est nécessaire d'intégrer la réflexion sur les risques à la réflexion sur l'urbanisme et l'aménagement du territoire.

Le problème vient du fait qu'il s'agit d'instances différentes, dotées de temporalités conflictuelles. Le temps de l'aménagement du territoire n'est pas le même que celui des risques qui peuvent se produire. Ils ont des cinétiques différentes.

Comment flexibiliser l'aménagement du territoire ? En Suisse, on établit souvent un plan directeur coulé dans le marbre, qui délimite une zone à bâtir sur le long terme -30 à 50 ans...

Les catastrophes permettent d'induire un certain nombre de changements mais on prétend souvent que la mémoire du risque ou de la catastrophe se conserve sept ans maximum ; au-delà il est très difficile de se souvenir des choses...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - D'où cela vient-il ?

Mme Valérie November. - Ce n'est pas scientifique. Il n'existe pas de chiffres précis mais les praticiens et les professionnels s'accordent autour de cette évaluation, sauf si l'on ravive la mémoire du risque.

Le second désavantage de la catastrophe vient du fait qu'elle ne permet pas de donner une autre vision que celle du passé. On a certes besoin de tirer des leçons du passé pour élaborer des statistiques, mais il convient aussi de s'affranchir de l'expérience du passé et de s'ouvrir aux dynamiques territoriales -d'où la nécessité d'un changement de vision.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le territoire bougeant, les éléments peuvent aussi évoluer et ne pas être les mêmes...

Mme Valérie November. - En effet. Aucune catastrophe ne ressemble à une autre et les ingrédients du risque ne sont jamais les mêmes. C'est pourquoi j'en arrive à mon équation -qui est très succincte et peut varier selon les disciplines- selon laquelle le risque est constitué par le danger multiplié par la vulnérabilité. Un tel raisonnement ne permet toutefois pas de prendre en compte la diversité des connaissances qui existent, la connaissance experte étant à la base de cette équation.

Cela ne renseigne pas non plus sur les acteurs. Bien sûr, il existe des acteurs stables, institutionnels mais on trouve également sur le territoire de nouveaux habitants qui ne connaissent rien du passé du lieu. Comment les impliquer dans la connaissance de leur territoire ?

Cette équation ne permet pas plus de suivre les transformations du risque à travers le temps et l'espace.

C'est pourquoi je ne parle jamais d'aléa ou de danger et de vulnérabilité : selon moi, c'est la vision experte des ingénieurs. Je préfère parler d'un processus à décrypter. Pour dire qu'il y a un risque, il faut être capable de l'identifier, de le décrire et de la qualifier. Il existe des éléments catastrophiques pour nous renseigner mais aussi des micro-événements qu'on n'a pas l'habitude de prendre en compte de façon sérieuse. Il s'agit de petites alertes.

Quand on interviewe les gens sur le terrain, on en retire le sentiment que cela faisait un certain temps que les choses avaient changé. Comment se saisir de ces micro-événements en amont, avant que la catastrophe ne se produise ?

Ces événements constituent un autre moment, fait d'une multiplicité d'expériences. Chaque acteur concerné -institutionnel, politique, économique, habitants, riverains, météorologues, scientifiques- bénéficie d'une multiplicité d'expériences qui vont produire une pluralité de connaissances.

Au cours de ce processus, des arguments vont se développer. Des contradictions, des désaccords, voire des controverses et des conflits vont apparaître. Cela fait partie de la saisie du risque.

Je propose de ne plus se pencher sur les catastrophes mais d'être attentif au risque lui-même. Vous aurez peut-être remarqué que dans la présentation des situations, risques et catastrophes sont mêlés. Pourtant le risque préexiste avant toute catastrophe. Il est porteur de signaux. Une fois qu'il s'est transformé en catastrophe ou en micro-événement, il va laisser un certain nombre d'empreintes ou de traces sur le territoire qui peuvent constituer le moyen de le garder en mémoire.

Pour comprendre cette dynamique et la gérer, il faut admettre qu'il existe des enjeux territoriaux et une spatio-temporalité des risques.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Qu'est-ce que cela signifie ?

Mme Valérie November. - Il s'agit de prêter attention aux dynamiques du territoire. On réfléchit rarement à la façon dont les risques se distribuent sur le territoire. Tous les endroits ne sont pas des lieux à risques ; il en existe de plus dangereux que d'autres. On recense par exemple des lieux d'accumulation des risques : à Lyon, on rencontre un cumul de risques -industriels, hydrauliques, etc.

Dans certains endroits, on n'a pas cherché à savoir s'il existait une usine ou si plusieurs types de risques se superposaient ni si les populations voisines connaissent ou non l'endroit où elles habitaient.

On rencontre également des transferts de risques. Un rapport controversé de 2002 montre que les aménagements sur le Rhône réduisent le risque d'inondations à certains endroits mais conduisent à le transférer ailleurs. Cela n'a pas réduit le danger.

Il faut donc gérer les risques de façon globale et demeurer attentif aux effets du transfert de gestion ce qui, souvent, n'est pas le cas.

L'idée du tableau de bord, que vous pourrez retrouver su Internet, est de créer un lieu où sont réunies les différentes connaissances -rapports, lois, plans directeurs, observations des habitants. Les acteurs y sont classés par catégorie. 

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Qui a élaboré ce site ?

Mme Valérie November. - J'en suis l'auteur, avec l'aide d'un développeur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il s'agit donc d'endroits que vous avez étudiés.

Mme Valérie November. - En effet, il s'agit du village de Lully. L'idée est de recenser les territoires concernés en fonction des risques, de pouvoir retrouver les sources et explorer les situations à risques. Cet outil permet d'établir les liaisons qui font souvent défaut entre les différentes connaissances.

Pour conclure, il faut admettre que le risque prend en compte des situations potentiellement conflictuelles. Le risque est le produit de négociations politiques, sociales, économiques, institutionnelles qui, toutes, produisent des connaissances qu'il est important de mettre en relation. C'est ce que pourrait permettre ce tableau de bord.

Il faut, pour prendre ces dynamiques en compte, intégrer les acteurs concernés très en amont et mener des concertations et des simulations. Il est également nécessaire de considérer les micro-événements qui se sont produits sans toutefois déclencher de catastrophe. Ce sont toutes ces connaissances qui permettront de développer la prévention.

Il faut enfin travailler sur les articulations entre les échelles. Certaines connaissances sont d'origine locale et d'autres plutôt d'origine nationale. Leur traduction a parfois du mal à se faire et il faut donc favoriser ces articulations. C'est une des pistes qui peut permettre de s'affranchir des modèles établis. C'est une des clés d'une gestion "intégrée" des risques dans le territoire -bien que je n'aime pas ce mot qui fait souvent référence aux services de l'État et non à l'ensemble des acteurs concernés.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'une de nos préoccupations est de montrer les limites de l'approche purement protectrice. Que reprochez-vous le plus à la façon actuelle de concevoir les choses ? Quels sont les points qui vous paraissent devoir être les plus remis en cause ?

Vous évoquiez les potentialités transformatrices du risque sur les territoires : tant qu'on n'arrivera pas à intégrer cette réflexion à la dynamisation des territoires, il ne se passera rien !

Mme Valérie November- Je le répète, nous sommes focalisés sur les catastrophes du passé qui encombrent l'approche que l'on peut avoir de la protection et amènent à penser en termes d'évacuation.

Par ailleurs, le risque constitue une scorie d'un territoire qui se surajoute aux autres éléments. On fait fausse route si l'on considère que le risque ne fait pas partie intégrante du territoire. On ne raisonne alors qu'en termes d'évacuation ; or, certaines personnes n'ont pas envie d'évacuer. Que fait-on dans ce cas ? Cela soulève des questions d'équité de traitement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Existe-t-il un exemple d'application de ce type de démarche -mis à part des exemples historiques ? Venise a bien réglé son problème ! Pourtant, la cité était inondable.

Mme Valérie November. - Oui, les Vénitiens ont construit sur pilotis et ont momentanément résolu leurs soucis mais la cité a également un problème d'érosion.

Le problème vient d'une vision techniciste des choses. L'équation dont j'ai parlé ne fait que refléter une façon de gérer les problèmes. On pourrait changer la façon d'informer la population. De nos jours, les nouveaux habitants sont informés du risque d'inondation ; les anciens habitants ne disposaient pas de ces éléments...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - On reste là dans la logique de la protection. En quoi cela dynamise-t-il le territoire ?

Mme Valérie November. - La façon de considérer le risque et de le gérer peut permettre de dynamiser le territoire et de le transformer. Ce n'est pas toujours pris en compte. On réfléchit souvent à un risque en particulier : il faut considérer le risque et le territoire conjointement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - A-t-on commencé à y réfléchir sous cet angle ?

Mme Valérie November. - En Suisse, tout ce qui peut permettre aux différents acteurs de se concerter et de saisir du problème constitue autant de façons différentes d'approcher la dynamique risque-territoire. C'est de cette manière que peuvent naître des solutions auxquelles on n'a pas forcément pensé en amont. Il n'existe pas qu'une seule solution.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Disposez-vous d'exemples ?

Mme Valérie November. - Lully est un bon exemple en ce sens que les acteurs et les habitants ont été intégrés dans le processus. Celui-ci ne traitait pas directement du risque mais il a été intégré ; cela a conduit à modifier le projet d'aménagement afin de satisfaire tout le monde.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Certains peuvent ne pas vouloir partir ni que l'on fasse quoi que ce soit qui puisse augmenter les risques ! On ne peut parler de dynamisme dans ce cas-là !

Mme Valérie November. - Il faut aussi changer la culture du risque dans la population. Ce changement de paradigme est en train de se produire. L'Angleterre, qui connaît beaucoup d'inondations, s'est heurtée à la même question. Une équipe de recherche et des victimes d'inondations ont travaillé ensemble pour construire un nouveau modèle. Ce modèle est maintenant utilisé par le ministère.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Que pensez-vous de la technique du zonage ?

Mme Valérie November. - Le problème vient de la transposition des cartes de danger dans les instruments d'aménagement du territoire. J'ai suivi ce processus dans le canton de Vaud. Certaines zones changent complètement de couleur.

On est dans un problème de temporalité. Les temporalités ont été normées par les institutions ; la carte de danger est valable pour un certain nombre d'années. Or, les choses peuvent varier avec le changement climatique, tout comme le territoire en fonction de sa croissance. Certains endroits peuvent être déclassés et le plan directeur peut bouger.

La temporalité est une des questions les plus difficiles à prendre en compte. Je pense qu'il faudrait nettement assouplir les questions de zonage. Pourquoi interdire à tout prix 1a fréquentation en été d'une résidence secondaire située en zone rouge ? Il faut se pencher sur la dynamique spatiale. Des compromis sont parfois possibles dans les zonages en fonction des périodes de l'année. Cette possibilité ne figure nulle part dans la loi ni dans la prescription.

Aujourd'hui, étant donné la densité et la variabilité d'occupation du territoire, il faut être davantage à l'écoute des usages.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - En France, la dynamique des territoires se réfère souvent à la capacité de développer des activités, d'urbaniser davantage, dans une logique de croissance économique.

Pour vous, il s'agit d'abord de créer une situation de consensus permettant aux habitants de choisir le modèle de développement qu'ils souhaitent ?

Mme Valérie November. - C'est cela.

Un risque offre toujours deux faces, une face négative mais aussi une opportunité de transformation. On considère toujours le risque comme susceptible d'empêcher le développement des territoires et non comme un élément de concertation permettant d'établir des priorités.

Il faut accepter le risque comme le produit d'une négociation et non comme un facteur de vulnérabilité. Je considère que le risque constitue pour les différents acteurs l'occasion de s'approprier un territoire. Il faut faire en sorte que la culture du risque ne se développe pas uniquement à partir d'aspects négatifs.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est peut-être la façon de responsabiliser les esprits. Associer les habitants aux différentes phases de la réflexion peut sans doute amener à réduire les conflits liés aux risques, qui sont toujours traumatisants.

Mme Valérie November. - Les questions se posent avec plus d'acuité quand le risque n'a pas été identifié a priori.

Audition de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public à la Cour administrative d'appel de Marseille

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Si cette mission traite des inondations dans le Var, nous avons considéré qu'il s'agissait d'un problème plus large, celui des inondations en général et de la façon dont on les traite, à savoir essentiellement sous l'angle de la protection avec pour conséquence que les prescriptions sont difficilement appliquées...

Par ailleurs, certaines questions ne sont jamais abordées, comme celle de la propriété des cours d'eau, qui correspondait sans doute à l'état d'une société essentiellement rurale disparue aujourd'hui : les gens censés entretenir les cours d'eau ne le font pas et ceux qui veulent intervenir se mettent en porte-à-faux. Pouvez-vous nous éclairer sur ce sujet ?

Par ailleurs, de façon récurrente, certains PPRI sont invalidés par le tribunal administratif. Quel sont les motifs les plus souvent invoqués ?

M. Samuel Deliancourt. - J'ai transmis aux membres de la commission une étude qui dresse un état des lieux de la jurisprudence. J'ai effectué des recherches pour envisager le maximum de sujets qui pourraient vous éclairer dans la rédaction de votre rapport.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Existe-t-il des points sur lesquels il serait souhaitable d'améliorer la législation ?

M. Samuel Deliancourt. - Il va me falloir plus d'une heure !

Tout d'abord, les cours d'eau non domaniaux constituent un héritage de l'ancien régime ; les règles applicables aujourd'hui sont issues des règles façonnées à la révolution française.

Les cours d'eau non domaniaux représentaient pour les seigneurs un droit de police qui, peu à peu, s'est transformé en droit de propriété. La révolution ayant aboli les droits féodaux s'est alors posée la question de la propriété de ces cours d'eau non domaniaux et non navigables.

L'inspiration vient ici du droit romain : on a partagé le lit par moitié et attribué un droit d'usage au propriétaire de l'eau, auquel vient s'ajouter, pour l'administration, un droit de regard appelée par la suite police de l'eau et police du curage.

Le droit de police sur l'eau a existé de tout temps, l'autorité déconcentrée de l'État étant chargée d'assurer le libre écoulement des eaux. Le premier texte sur le libre écoulement des eaux remonte à l'an II, époque à laquelle on avait déjà conscience des problèmes de sécurité.

La propriété induisant l'obligation d'entretien du cours d'eau, on a accordé en contrepartie aux propriétaires un droit d'usage et de pêche qu'ils n'utilisent bien évidemment plus aujourd'hui...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Comment définir un cours d'eau ?

M. Samuel Deliancourt. - Il n'existe pas de définition législative, ni réglementaire du cours d'eau. La seule référence officielle se trouve dans une circulaire du ministère de l'environnement datant de 2005, qui a posé les bons critères, en reprenant ceux dégagés par la jurisprudence.

Il existe ainsi deux conditions pour caractériser un cours d'eau : un lit naturel qui n'est pas forcément le lit initial et une alimentation suffisant la plupart du temps -au moins la moitié de l'année-, ce qui revient en fait à celui du débit suffisant et pérenne du cours d'eau.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - S'il ne s'agit pas d'un cours d'eau, qu'est-ce que cela peut être ?

M. Samuel Deliancourt. - Ce peut être un talweg, une ravine, un fossé d'écoulement, etc.

La qualification de cours d'eau entraîne des obligations et des responsabilités. Si ce n'est pas un cours d'eau, le préfet n'a pas obligation d'intervenir au titre de la police spéciale pour assurer le libre écoulement des eaux. Le propriétaire dont la propriété longe ce fossé ou cette ravine n'a pas d'obligation d'entretien. On se retrouve donc dans une situation où il s'agit en premier lieu de savoir s'il existe un cours d'eau pour déterminer si l'autorité administrative ou le propriétaire doit intervenir.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il n'y a donc pas de pouvoirs de police en l'absence de cours d'eau ?

M. Samuel Deliancourt. - Le maire dispose de pouvoirs de police sur les eaux stagnantes -mais on est là sur des questions de salubrité publique.

En cas de ruissellement dû notamment à l'imperméabilisation des sols, il faut déterminer qui est le propriétaire. Le fond sur lequel naît cet écoulement peut engager la responsabilité de ce dernier vis-à-vis du propriétaire de la voie communale. Le fait que l'écoulement naturel de l'eau ait été entravé va entraîner un certain nombre de dégâts sur la chaussée, sur la bande de roulement. C'est alors le propriétaire de la voie publique qui pourra demander réparation.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Lorsque les riverains n'assurent pas l'entretien, un syndicat mixte en prend généralement la responsabilité.

S'il s'agit d'un cours d'eau, il existe une police du droit d'usage. Quelle est la possibilité juridiquement fondée pour le syndicat mixte d'agir afin de régler les problèmes liés à un écoulement intermittent et dangereux ?

M. Samuel Deliancourt. - Pour une ravine, il n'existe aucune obligation d'intervention.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Sur quel fondement juridique s'appuyer malgré tout si la situation est dangereuse ?

M. Samuel Deliancourt. - Le maire peut intervenir aux frais avancés de la collectivité, en application de l'article L. 2212-4 du code général des collectivités, en cas de péril imminent, y compris sur une propriété privée.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Peut-il se faire rembourser ?

M. Samuel Deliancourt. - Il le peut mais ce n'est toutefois pas le cas en pratique, le propriétaire étant généralement insolvable ou inconnu. La commune considère alors, face à un danger pour la sécurité, que les travaux relèvent de sa mission de service public, l'idée première demeurant l'identification du propriétaire des parcelles concernées pour le mettre face à ses responsabilités.

Lorsqu'on est propriétaire, on a obligation de ne pas empêcher un écoulement et de ne pas causer de dommages à la propriété située en aval. Il s'agit là de règles de responsabilité civile normales, la collectivité publique pouvant intervenir en cas de risques.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - En théorie, de quoi le propriétaire est-il responsable ?

M. Samuel Deliancourt. - Il est responsable des dommages qu'il peut causer. Le problème vient de ce qu'il faut qu'il y ait dommage avant de déterminer qui en est responsable.

Dans le cas présent, il s'agit d'avoir une action préventive : soit le maire intervient pour réaliser des travaux ou met le propriétaire en demeure de les faire, soit le propriétaire les fait de lui-même. L'obligation du propriétaire n'étant sanctionnée que par la mise en jeu de sa responsabilité, il faut attendre le dommage. Il ne s'agit donc pas de prévention.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Si l'eau vient de plus loin, comment déterminer les responsabilités ?

M. Samuel Deliancourt. - On a la même problématique à propos des cours d'eau non domaniaux : cinq propriétaires sur six ne font rien et c'est le dernier en aval qui doit assurer l'entretien ! C'est là que commencent les difficultés...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Existe-t-il une arme juridique dans ce cas ?

M. Samuel Deliancourt. - Le préfet peut intervenir et mettre en demeure le propriétaire riverain de procéder aux travaux...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est profondément injuste !

M. Samuel Deliancourt. - D'où l'intérêt du syndicat intercommunal. Les propriétaires riverains participent en effet indirectement à la constitution et au financement du syndicat intercommunal. Celui-ci demandera des cotisations aux propriétaires riverains en fonction de l'intérêt que ceux-ci retireront de l'entretien et non du tonnage retiré sur le cours d'eau.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cette formule peut-elle s'appliquer s'agissant des ravines ?

M. Samuel Deliancourt. - Selon moi, oui. L'article 211-7 qui fixe les missions pour lesquelles ces syndicats peuvent être constitués, comme l'entretien des cours d'eau, y sont spécifiquement énoncées. Il prévoit, selon moi de manière limitative, l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau.

Pour les ravines, les syndicats peuvent faire figurer son entretien dans leurs statuts mais la loi devrait les y autoriser. Certains interviennent d'ores et déjà sans en avoir la compétence.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quand l'urbanisation se densifie, le problème n'est pas seulement théorique. Dans les inondations, le ruissellement joue un rôle fondamental. Si on n'inclut pas ce type de problématique dans l'ensemble, on passe à côté d'une partie du sujet.

M. Samuel Deliancourt. - Si vous souhaitez modifier l'article L. 211-7 s'agissant des missions confiées aux syndicats intercommunaux pour l'entretien des cours d'eau et autres, il vous faut au préalable définir la notion de cours d'eau et lui donner une qualification législative.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - On peut prendre celle jurisprudentielle : elle a l'air de convenir.

M. Samuel Deliancourt. - En effet. Son intérêt réside dans le fait qu'elle est commune aux juridictions judiciaires et administratives. Le Conseil d'État l'a d'ailleurs consacrée dans un arrêt du 21 octobre 2011. La seule difficulté, que l'on retrouve dans la circulaire de 2005 et dans différents commentaires, réside dans la notion de lit et de permanence du débit. Un troisième critère à envisager pourrait être l'existence d'une vie aquatique dont on se sert pour l'instant comme faisceau d'indices pour déterminer s'il s'agit ou non d'un cours d'eau. En effet, si le débit du cours d'eau est suffisant et pérenne, la vie s'y développe.

S'agissant du domaine public, le code général de la propriété des personnes publiques, dans son article 2111-1, définit le domaine public comme un bien affecté soit à l'usage du public, soit à un service public et spécialement aménagé à cet effet.

Seul est concerné, s'agissant du risque d'inondations, le domaine public fluvial qui appartient à l'Etat ou, depuis les lois du 13 août 2004, aux collectivités qui se sont vues transférer une partie de celui-ci. Dans ce cas, elles ont une obligation d'entretien qui se retrouve qui découle de la qualité de propriétaire.

Cependant, peu importe que les digues et berges, qui sont des ouvrages de protection, appartiennent au domaine public ou à des particuliers dans la mesure où une collectivité peut toujours intervenir pour réaliser des travaux destinés à l'utilité générale et à la protection des terres.

La notion d'ouvrage public est totalement indépendante de la notion de propriété, ce qui rend plus aisée l'intervention d'une commune ou d'un Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI).

Le problème est que l'on ne sait pas forcément à qui appartiennent les digues ni qui les a édifiées et sur quel fond...

La domanialité ne peut donc fonder l'intervention de la collectivité ; elle n'est pas non plus nécessaire dès lors qu'il s'agit d'un ouvrage public, la collectivité pouvant intervenir pour réaliser des travaux afin que l'ouvrage satisfasse à sa finalité qui est la protection des terres situées derrière lui. Les cours d'eau non domaniaux ne font par exemple pas partie du domaine public puisque les propriétaires en sont des personnes privées ; pourtant, les personnes publiques peuvent intervenir.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Dans l'hypothèse où la collectivité réalise des travaux publics, comment les choses se passent-elles ?

M. Samuel Deliancourt. - Elle peut les financer sur le budget communal, l'intérêt général y étant attaché. Ces travaux auront alors la qualité de travaux publics, indépendamment du fond.

Selon la jurisprudence, le plus important est de savoir qui est propriétaire du lit du cours d'eau -domanial ou non- et de connaître l'origine du dommage, les obligations d'entretien dépendant du propriétaire.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur.- Si une collectivité publique intervient pour entretenir des berges ou un ouvrage, la responsabilité est-elle transférée sur le chef de la collectivité ou le propriétaire demeure-t-il responsable ?

M. Samuel Deliancourt. - En l'état du droit, ce n'est pas complètement tranché. Les collectivités n'ont pas l'obligation d'édifier des digues de protection contre l'action des flots, qu'il s'agisse des risques de submersion marine ou en matière de cours d'eau non domaniaux. La loi du 16 septembre 1807 sur l'assèchement des marais prévoit simplement que l'État peut intervenir mais aucune autre disposition ne lui en fait l'obligation. Sans texte, il n'y a pas d'obligation et donc pas de responsabilité.

On ne peut reprocher à une collectivité publique de ne pas avoir construit. En revanche, elle peut, par offre de concours, participer à l'édification d'un ouvrage de protection. Un arrêt du Conseil d'état du 17 mai 1946, commune de Vieux-Boucau, le prévoit.

Une fois l'ouvrage construit, la collectivité a une obligation d'entretien sur l'ouvrage dont elle est propriétaire, Lorsqu'on ne connaît pas le propriétaire ou qu'il s'agit d'un propriétaire privé, la collectivité peut intervenir.

Un ouvrage de protection mal entretenu peut nuire au libre écoulement des eaux ; des branchages peuvent s'y coincer, fragiliser la digue ou provoquer, au moyen d'un embâcle, une vague qui peut submerger la digue ou compromettre sa solidité. Des arbres peuvent aussi se retrouver coincés entre les piliers des ponts.

S'il s'agit d'un cours d'eau domanial, l'Etat ou la collectivité publique sont obligés d'en assurer l'entretien.

Un problème identique se pose en matière de chemins ruraux : les communes n'ont pas d'obligation d'entretien mais les entretiennent cependant et se retrouvent ensuite confrontées à des problèmes de responsabilité.

C'est pourquoi le Conseil d'Etat, dans un arrêt « Commune de Bollène » de 2006 a considéré qu'était responsable celui qui avait la garde de l'ouvrage.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Qui est le gardien de l'ouvrage ?

M. Samuel Deliancourt. - C'est celui qui dispose des pouvoirs de direction et de contrôle de l'ouvrage. Quand on ne sait pas à qui appartient l'ouvrage ou qui l'a financé, on cherche à savoir qui intervient sur l'ouvrage. Les titres de propriété de certains ouvrages édifiés par des particuliers ont disparu, les mutations de propriétés n'ayant pas été forcément répertoriées. Cette solution jurisprudentielle permet à la commune qui détient la maîtrise d'oeuvre des travaux de revendiquer la garde de l'ouvrage. On peut donc considérer que le fait d'entretenir l'ouvrage transfère également sa responsabilité.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est donc la collectivité qui est responsable ?

M. Samuel Deliancourt. - Oui mais elle peut l'être du fait de l'insuffisance de son réseau d'évacuation, notamment des eaux pluviales. Elle a quasiment une obligation de résultat et doit disposer des canalisations en nombre suffisant et au diamètre adéquat pour évacuer les eaux, y compris celles issues de fortes précipitations -sauf cas de force majeure.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Un des paradoxes est que plus le maire s'engage dans la lutte, plus il prend de risques !

M. Samuel Deliancourt. - Oui et non car s'il ne s'engage pas, on va le lui reprocher.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est paradoxal !

M. Samuel Deliancourt. - En tout état de cause, une commune est obligée d'avoir un système suffisant pour assurer l'évacuation des eaux pluviales. Il s'agit quasiment d'une obligation de résultat.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - En milieu rural, les constructions peuvent être dispersées dans la nature ou regroupées en lotissements, souvent à proximité d'un oued qui voit l'eau passer une fois de temps en temps. On peut réaliser un ouvrage de franchissement avec des enrochements. Vient la catastrophe. Les mesures qui permettent de régler les problèmes de crues décennales ne sont pas suffisantes pour des crues plus importantes mais engagent la responsabilité de la commune contre laquelle les riverains peuvent se retourner.

M. Samuel Deliancourt. - La jurisprudence précise bien que les collectivités publiques ne sont responsables de ces dommages que si les travaux ont contribué à aggraver ceux-ci... Dans ce cas, la collectivité est responsable des dommages occasionnés par les travaux.

Pour admettre une responsabilité, il faut constater un manquement à une obligation -en cas de responsabilité pour faute- ou un élément à l'origine du dommage dans le cas de la responsabilité sans faute.

En réalité, pour aboutir juridiquement à cette solution, il faudrait que les collectivités aient une obligation de protection des propriétés riveraines quel que soit le moyen.

En pleine crue, faire intervenir quelqu'un est extrêmement dangereux ! On ne peut donc le reprocher à personne -sauf si c'est possible techniquement. Dans ce cas, la responsabilité sera engagée et l'on pourra indemniser les propriétaires situés en aval.

Le système de responsabilité sans faute est en fait un système d'indemnisation.

Le propriétaire riverain peut cumuler deux types d'actions. Il peut reprocher au préfet de ne pas avoir pris d'arrêté au titre de sa police spéciale, sa propriété ayant été inondée du fait des cours d'eau insuffisamment entretenus situés en amont. L'Etat aurait dû en effet mettre en demeure tous les propriétaires situés en amont d'entretenir le cours d'eau non domanial.

Il peut concomitamment rechercher la responsabilité de la commune qui aura construit l'ouvrage - digue, berge, pont, passerelle - qui a aggravé les dommages infligés à sa propriété du fait de l'existence d'un ouvrage public construit sur le cours d'eau. Il s'agit là d'une responsabilité sans faute.

Si tout est regroupé dans le cadre d'une seule action, le maire et l'État vont s'appeler mutuellement en garantie au cours de l'instance pour dire qu'ils ne sont pas responsables -mais c'est sans incidence : chacun prendra ses responsabilités vis-à-vis de la victime, qui sera finalement indemnisée.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cela pose un problème dans la mesure où, la plupart du temps, il s'agit de propriétaires qui n'auraient rien fait. Comment peut-on améliorer le dispositif ?

M. Samuel Deliancourt. - Certains propriétaires riverains n'entretiennent en effet pas leur cours d'eau et vont rechercher la responsabilité de l'Association Syndicale Autorisée (ASA) ou du syndicat après avoir été inondés, alors qu'ils n'ont pas respecté leurs propres obligations d'entretien.

On peut considérer ce cas de figure sous deux angles : en premier lieu, si l'on considère que le syndicat est compétent pour intervenir, on peut penser que le propriétaire s'est totalement déchargé sur celui-ci -ce qui est logique puisqu'il paye des cotisations à cette fin. Dans ce cas, si le syndicat est compétent pour intervenir, le propriétaire peut ne jamais avoir alerté ce dernier sur le fait que sa propriété avait besoin d'entretien. Il s'agit là d'une faute de la victime qui devient, à hauteur de 10, 20 ou 30 %, une cause exonératoire de responsabilité pour le syndicat mixte.

En second lieu, on peut considérer cette situation sous l'angle du régime de responsabilité pour faute prouvée, la victime bénéficiant des travaux de curage réalisés par le syndicat. Ce sera alors au propriétaire de prouver que le syndicat aurait dû intervenir. Si la victime n'a pas informé le syndicat qu'il devait agir, la boucle est bouclée.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Si l'on en arrive à de telles contorsions intellectuelles et juridiques, c'est bien parce qu'on n'arrive pas à poser le problème correctement !

M. Samuel Deliancourt. - Le premier problème vient de ce que les propriétaires riverains ont une obligation d'entretien qui constitue une aberration juridique, technique et financière. Elle coûte extrêmement cher. Par définition, un cours d'eau traverse des propriétés ; une gestion globale et intégrée est donc nécessaire. C'est pourquoi la loi sur l'eau et les milieux aquatiques a modifié le cadre légal.

Il faudrait sans doute prévoir, qu'à partir du moment où existe un syndicat intercommunal, le propriétaire est exonéré de son obligation d'entretien, qui revient à la charge du syndicat ; il conviendrait alors d'introduire une disposition selon laquelle il appartient au propriétaire d'informer ledit syndicat.

L'obligation de curage dite « à vieux fonds, vieux bords », qui consistait à remettre les cours d'eau dans leur état antérieur, conduisait à draguer le fond. Or, rien n'est plus destructeur pour la vie aquatique, la boue restant en suspension durant des jours. La loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 a prévu de ne plus curer mais d'entretenir les berges dans le respect de la topographie et de l'hydrographie.

La loi, qui pose par ailleurs d'autres problèmes, parle d'obligation d'entretien groupé -qui existait déjà auparavant mais qui n'était pas appliquée dès lors qu'il s'applique à l'échelle de l'unité hydrographique. Ceci permet une vision globale, plus respectueuse de l'environnement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pouvez-vous nous indiquer une piste pour régler le problème de la responsabilité des collectivités dont les ouvrages peuvent aggraver les dommages en cas de crues ?

M. Samuel Deliancourt. - Dans la jurisprudence, seul le cas de force majeure est exonératoire de responsabilité, soit totalement, soit partiellement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pour l'entretien des digues, l'article 562-8-1 du code de l'environnement limite la responsabilité de celui qui entretient un ouvrage de façon régulière. Peut-on envisager d'étendre ce dispositif aux ouvrages publics, de manière générale?

M. Samuel Deliancourt. - C'est envisageable à condition de savoir qui a réalisé l'ouvrage et qui l'entretient.

En droit administratif, il existe la responsabilité à propos de l'entretien courant pour les voies publiques, par exemple : ce n'est pas à la victime de prouver l'absence d'entretien de la voie publique mais à la collectivité d'en prouver le bon entretien. Il s'agit là d'un renversement de la charge de la preuve.

A l'heure actuelle, le régime d'aggravation des dommages causés du fait de la présence d'un ouvrage est un régime de responsabilités pour risques donc sans faute. Vous proposez un changement de régime : on pourrait retomber dans le même schéma, la collectivité devant prouver qu'elle a correctement assuré l'entretien courant de l'ouvrage.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quelles sont les raisons les plus courantes d'annulation des PPRI ?

M. Samuel Deliancourt. - Deux logiques s'affrontent. La première est celle de la prévention à outrance, surtout dans les communes rurales où le prix au mètre carré n'est pas le même qu'en ville. A l'inverse, il existe également des communes, soucieuses de leur développement économique, qui fournissent des contre-études contredisant celles demandées par le préfet pour l'élaboration des plans de prévention ; ces contre-études visent à limiter au maximum les zones où les constructions seront interdites ou soumises à prescriptions.

En cas de contentieux, les magistrats administratifs cherchent à comprendre les études qui leur sont présentées. Le retour d'expérience est également intéressant : on peut se servir des crues centennales, confronter les différentes expertises, nommer un autre expert - mais cela se fait peu.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Beaucoup de PPRI sont-ils invalidés ?

M. Samuel Deliancourt. - Je n'ai pas connaissance de statistiques précises mais les invalidations sont généralement partielles. Si la juridiction fait droit à la demande présentée par un particulier, l'annulation ne concernera que le zonage considéré.

L'Etat ayant compétence pour déterminer les zones inondables ou non, les collectivités peuvent avoir l'impression que l'on porte atteinte à leur principe de libre administration. Le PPRI ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles, lorsqu'il est adopté, doit être annexé au plan local d'urbanisme et vaut servitude d'utilité publique au sens de l'article 126-1 du code de l'urbanisme. Les collectivités se retrouvent alors avec un document qu'elles n'ont pas adopté mais qui a été élaboré dans le cadre d'une concertation dont les modalités sont définies par le préfet.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Intégrer les prescriptions du PPRI au moment de l'élaboration du plan local d'urbanisme constituerait il un progrès ?

M. Samuel Deliancourt. - En pratique, les communes reprennent le zonage du PPRI en l'intégrant dans le règlement et dans les documents graphiques du PLU.

J'ai l'impression que cela fonctionne assez bien en matière de sécurité publique. Les maire peuvent même s'appuyer sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour refuser un permis de construire en cas de risque pour la sécurité publique.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Si le fait d'établir des documents d'urbanisme ou des PPRI ne met pas la collectivité à l'abri de ses responsabilités à quoi bon en élaborer ?

M. Samuel Deliancourt. - Selon la jurisprudence, le caractère fautif dans la délivrance d'une autorisation de construire est établi seulement si le permis a été délivré alors que le risque d'inondations était soit notoirement connu, soit révélé par un document existant.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est un paradoxe de ce système : on élabore des documents d'urbanisme mais, même si on les applique, il n'existe pas de sécurité juridique !

M. Samuel Deliancourt. - Si le document va trop loin, il sera annulé car rien ne le justifie ; s'il ne va pas assez loin, on estimera qu'il existe une inégalité fautive.

J'ajoute que si un permis de construire a été délivré en zone inondable, on reconnaîtra la faute de la collectivité mais en prenant en compte la responsabilité exonératoire de la victime qui aurait dû prendre des précautions.

Le Conseil d'État estime que la responsabilité peut être atténuée par la faute commise par les pétitionnaires qui ont commis une imprudence en s'étant abstenus, eu égard à la situation de leur parcelle, de ne pas vérifier si celle-ci était exposée aux crues éventuelles du cours d'eau situé à proximité.

Enfin, s'il existe une responsabilité de la commune qui a délivré le permis, on peut aussi considérer qu'il y en a une de l'État dès lors que le zonage est connu, les permis étant soumis au contrôle de légalité. Cependant, une faute lourde est exigée, rendant plus délicat la recherche de la responsabilité de l'État. Il convient ensuite de faire la part des responsabilités en tenant compte de clauses exonératoires, chacun intervenant avec une vision, des enjeux et des intérêts différents...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je vous remercie pour votre contribution écrite et vous invite à nous faire part de vos idées en matière de clarification des responsabilités.