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COMPTES RENDUS DE LA MISSION D'EVALUATION ET DE CONTROLE DE LA SECURITE SOCIALE


Mercredi 22 mai 2013

- Présidence de M. Yves Daudigny, président -

Agences régionales de santé (ARS) - Audition de M. Gérard Roche, président du conseil général de la Haute-Loire, membre du bureau de l'Assemblée des départements de France (ADF)

M. Yves Daudigny, président. - Dans le cadre de nos travaux sur les ARS, nous recevons Gérard Roche, président du conseil général de la Haute-Loire et sénateur, qui intervient aujourd'hui au nom de l'Assemblée des départements de France (ADF).

Les conseils généraux constituent des interlocuteurs de premier plan des ARS, dont la compétence s'étend au secteur médico-social, domaine dans lequel les départements ont affirmé de longue date leur place et leur expertise. Qu'il s'agisse de la planification médico-sociale, de la mise en oeuvre des procédures de création d'établissements et services ou de leur tarification, ARS et départements sont régulièrement amenés à intervenir de façon conjointe. Comment se structurent les relations entre les conseils généraux et les ARS ? Estimez-vous que ces dernières se sont pleinement approprié le volet médico-social de leur champ de compétences ? Quel bilan tirez-vous de la participation des départements au fonctionnement de la démocratie sanitaire et des modifications intervenues en termes de planification médico-sociale ? Quel regard portez-vous également sur la procédure d'appel à projet créée par la loi HPST ?

M. Gérard Roche, président du conseil général de la Haute-Loire, membre du bureau de l'Assemblée des départements de France (ADF). - Traditionnellement, les départements travaillaient sur les questions sociales et médico-sociales avec les directions départementales de l'action sanitaire et sociale (Ddass), elles-mêmes sous l'autorité du préfet. Leurs relations étaient proches et le climat généralement bon.

La création des ARS a eu un impact ambivalent. Elle a permis d'apporter davantage de cohérence à la mise en oeuvre des politiques médico-sociales. Mais les départements ont très vite compris que les directeurs généraux d'ARS étaient avant tout des « commissaires du Gouvernement », chargés de répartir des enveloppes financières contraintes sans avoir besoin de rechercher nécessairement la concertation. Ceci étant, les qualités personnelles des hommes placés à la tête des ARS ont beaucoup joué et les relations avec les présidents de conseils généraux ont donc pu varier d'une région à l'autre. En tout état de cause, le poids des ARS est parfois difficile à vivre pour les acteurs de terrain que sont les conseils généraux.

Les ARS se sont pleinement emparées du volet médico-social de leur champ de compétences. Cela s'est fait en partie aux dépens de la prise en compte des problématiques propres à certains territoires. Les délégations territoriales ont souvent permis de créer un lien durable entre conseils généraux et ARS. Mais si l'information se transmet bien du niveau régional vers les départements, il est beaucoup plus difficile de faire remonter les interrogations et les demandes de ces derniers vers les ARS. Nous disposons donc de peu de retours sur l'écho que peuvent trouver au niveau régional les travaux que nous menons avec les délégations territoriales.

Au sein des organes de démocratie sanitaire, les disparités de représentation entre les différents acteurs sont patentes. En particulier, les conseils de surveillance des ARS ne comportent que deux représentants des départements. Certes, l'ADF a obtenu que chaque conseil général soit représenté au sein des autres instances. Mais au final, les départements ont le sentiment d'être moins entendus que le secteur sanitaire ou que les établissements et services médico-sociaux.

Les documents de planification régionale, très volumineux, n'ont pas véritablement fait l'objet d'une élaboration concertée. Ils ont généralement été communiqués en une fois et au dernier moment aux départements qui disposaient dès lors de peu de recul pour les analyser. Dans ces conditions, il était difficile pour les conseils généraux de faire entendre leurs demandes, alors même qu'ils sont confrontés à des difficultés récurrentes. Par exemple, une part non négligeable des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), prestation gérée par les départements, souffre de troubles du comportement non diagnostiqués, ce qui rend difficile leur réinsertion professionnelle. La mise en oeuvre des politiques de protection de l'enfance se heurte également au manque de pédopsychiatres. Nous ne sommes pas non plus entendus concernant les services de soins infirmiers à domicile (Ssiad), qui sont nécessaires dans certaines zones urbaines ou rurales insuffisamment couvertes par l'activité libérale. Les Ssiad ont également pour avantage de permettre à des aides-soignantes, profession qui n'existe pas en libéral, d'intervenir à domicile. Une autre difficulté concerne le manque de places dans les services de soins de suite et de réadaptation (SSR), qui complique les sorties d'hospitalisation ; les Ehpad accueillent ainsi des personnes qui ont besoin d'un accompagnement médicalisé relevant théoriquement du SSR.

Les programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie (Priac) n'ont pas assez pris en compte, quant à eux, les besoins recensés dans les schémas départementaux. Concernant les personnes âgées, les deux difficultés essentielles sont le maintien à domicile et le paiement du reste à charge en Ehpad. Or, les solutions qui nous sont proposées, par exemple pour la formation des aidants, ne sont pas à la hauteur des enjeux parce qu'elles ne répondent pas directement à nos difficultés. Cette incompréhension risque de susciter du découragement.

L'ADF considère que les procédures d'appels à projet sont essentielles lorsqu'il s'agit de créer des structures nouvelles. Elles sont même salutaires car elles assurent une certaine cohérence dans l'implantation des établissements sur les territoires. Il n'en est pas de même pour ce qui est des projets d'extensions ou de transformations. Sont exonérées de l'appel à projet les extensions inférieures à 30 % ou quinze places ou lits par rapport à la capacité initialement autorisée. L'ADF propose de porter ce seuil à 50 %. Concernant les requalifications, l'ADF souhaite qu'un nouvel agrément puisse se substituer au précédent devenu obsolète sans qu'il soit nécessaire de procéder à un appel à projet. Le droit actuel le permet, mais uniquement dans des cas limités. Il serait souhaitable d'aller vers davantage de souplesse, par exemple pour les requalifications de structures pour jeunes handicapés accueillant des personnes relevant de l'amendement « Creton » en places de maison d'accueil spécialisée (Mas) ou de foyer d'accueil médicalisé (Fam). En outre, les structures expérimentales et les lieux de vie et d'accueil (LVA) devraient être exonérés de la procédure d'appel à projet. Il en est de même pour les établissements publics sociaux et médico-sociaux départementaux, qui accueillent essentiellement des enfants en difficulté, ainsi que pour les établissements ayant conclu un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom).

Nous sommes globalement satisfaits de la mise en place des fonds de restructuration des services d'aide à domicile. Mais cela ne change pas le fond du problème. Structurellement, la situation des associations ne s'améliore pas car deux problèmes fondamentaux demeurent : le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa) à domicile ; la coexistence des régimes d'autorisation et d'agrément, une charge supplémentaire pesant sur le bénéficiaire lorsque celui-ci fait appel à un service agréé.

Les ARS sont légitimes pour mener des projets visant à la mise en place de parcours de santé. Mais il faut parler plus globalement de parcours de vie. De façon générale, cette question renvoie à celles des ruptures de prise en charge des patients et de la désertification médicale. Si les centres hospitaliers universitaires continuent d'attirer les jeunes médecins, cela n'est pas toujours le cas pour les hôpitaux de moindre taille, contraints de recourir à l'intérim pour un coût très élevé. Dans certains territoires ruraux, l'absence de médecins au sein des services départementaux d'incendie et de secours (Sdis) crée des risques médico-légaux. On l'a vu, le manque de places en soins de suite et de réadaptation (SSR) conduit à une augmentation de la durée moyenne de séjour dans les hôpitaux. L'enjeu pour les ARS est de parvenir à supprimer tous ces hiatus dans la chaîne de soins avant de mettre en place le parcours de santé, puis le parcours de vie.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Quelle analyse fait l'ADF du dispositif de pilotage des ARS au niveau national ? Etes-vous consultés sur ce point ? Estimez-vous que les directeurs généraux d'ARS disposent d'une autonomie, notamment financière, suffisante ?

Lors de l'audition des fédérations représentant les établissements médico-sociaux, la Fédération hospitalière de France a estimé que la coordination sur le terrain des politiques publiques dans le secteur médico-social n'était pas encore aboutie. Certaines personnes que nous avons entendues ont suggéré la création d'une agence nationale de santé. L'ADF partage-t-elle cette position ? L'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (Uniopss) a quant à elle parlé d'une « fracture institutionnelle » entre les ARS et les conseils généraux, qui nuirait à la coordination entre les schémas régionaux et départementaux.

L'ARS Bretagne vient de conclure une convention de partenariat avec les quatre départements de la région afin d'avancer de façon concertée sur l'échange de données et la mise en place d'outils d'observation communs, sur l'articulation entre projet régional de santé (PRS) et schémas départementaux ainsi que sur la recherche d'une plus grande cohérence dans la mise en place des politiques territoriales. Il me semble qu'il s'agit là d'une solution d'avenir pour dépasser les défauts que vous avez soulignés.

M. Gérard Roche. - A l'échelle nationale, les départements ne sont pas associés aux réunions du conseil national de pilotage (CNP) des ARS ou à leur préparation. Au niveau régional, ils sont très minoritaires dans les conseils de surveillance des ARS. Une agence nationale de santé serait-elle nécessaire ? Peut-être, mais les départements estiment qu'ils n'ont pas à intervenir dans le champ sanitaire.

La fracture mentionnée par l'Uniopss existe en effet, notamment pour l'exercice de missions communes telles que la mise en oeuvre des procédures d'appels à projet. Cela peut créer des situations conflictuelles dans certaines régions. Pour ce qui est des services de SSR, nous avons des divergences d'appréciation. Les ARS ont engagé, dans une logique de rentabilité, une politique de regroupement des services afin de leur faire atteindre le seuil critique de quatre-vingts lits. Or, les départements estiment que le maintien de services de quinze à vingt lits est nécessaire dans certaines zones rurales.

Au final, les départements ne se sentent réellement entendus que lorsqu'ils interviennent directement dans le financement des établissements. Il conviendrait d'assurer une plus grande unité dans le fonctionnement des ARS et dans la façon dont elles envisagent leurs relations avec les départements.

M. Alain Milon, rapporteur. - Pour résumer à grands traits votre intervention, dont je partage un certain nombre de points, on peut avoir l'impression que trois personnes se sont exprimées. En premier lieu, le président de conseil général éprouve quelques difficultés à partager le pouvoir, ce qui est humain. En second lieu, le médecin souhaiterait que les ARS parviennent à rattraper en quatre années quarante ans de séparation entre les secteurs sanitaire et médico-social. Or, malgré les difficultés, il me semble que la dynamique engagée va dans le bon sens. En troisième lieu, le sénateur fait le constat que, chaque acteur ayant une appréciation très personnelle de ses propres attentes, leur confrontation est nécessairement source d'incompréhensions.

Concernant le secteur SSR, il pourrait en effet être souhaitable que, dans des départements peu urbanisés, des structures inférieures à quatre-vingts lits soient maintenues sur le territoire. Mais comment les financer ? Et qui doit le faire ?

J'ai été très intéressé par vos propos concernant la psychiatrie. Nous sommes confrontés à une véritable difficulté dans la formation des jeunes médecins et leurs choix de spécialités. Comment faire en sorte que les jeunes s'intéressent à nouveau à la psychiatrie ? Peut-être faudrait-il trouver les moyens d'inciter voire de contraindre les étudiants à s'orienter vers cette spécialité aujourd'hui peu attractive ?

M. Jean-Noël Cardoux. - Au-delà des questions de personnes, la volonté de lisser les éventuelles difficultés qui peuvent naître entre ARS et conseils généraux existe. Dans ma région, le premier directeur général de l'ARS était un préfet, ce qui explique peut-être son attitude parfois dirigiste et le peu d'attention qu'il accordait aux demandes des conseils généraux. Il est en outre anormal que les conseils de surveillance des ARS ne comptent que deux représentants des conseils généraux. La région Centre est par exemple composée de six départements dont les caractéristiques et problématiques sont diverses ! Il serait souhaitable que chaque département puisse être représenté afin que les spécificités de chacun soient prises en compte. Pour le moment, il est très difficile aux représentants des départements de faire entendre leur voix.

L'élaboration des schémas régionaux aurait gagné à s'appuyer sur les travaux déjà menés dans les départements. Mais cela n'a pas été le cas. Le département du Loiret a même reçu le PRS après qu'il ait été adopté par l'ARS ! Nous l'avons d'ailleurs désapprouvé car il ne répondait pas au manque criant d'établissements pour enfants handicapés psychiques dans le département, alors même que le conseil général et la direction départementale de la cohésion sociale s'étaient engagés à mettre en place une structure adaptée.

Concernant la démocratie sanitaire, les conseils généraux sont en permanence convoqués à un grand nombre de réunions qu'il est très difficile de classer par ordre de priorité, y compris pour l'ARS.

Avant même le vote de la loi HPST, le Loiret a été précurseur dans la mise en oeuvre des appels à projet. Il avait en effet institué des procédures de ce type afin d'encadrer la multiplication d'initiatives isolées et peu coordonnées sur le territoire. Lancer un appel à projet est particulièrement utile au moment de la création d'établissements. Mais la procédure doit être allégée lorsqu'il s'agit de les étendre ou de les transformer.

Concernant les interventions à domicile, se pose le problème de la dualité entre les régimes d'agrément et d'autorisation. En libéralisant le système d'interventions à domicile, la loi dite « Borloo » du 26 juillet 2005 avait pour objectif de créer des économies d'échelle. C'est l'inverse qui s'est produit. Libéraliser un système qui est essentiellement financé par des fonds publics à travers l'Apa n'est pas une bonne idée. Les acteurs privés ont engagé des démarches commerciales agressives pour des prix au final supérieurs à ceux proposés par les structures autorisées. Le département du Loiret cherche aujourd'hui à sortir de cette dualité. Il travaille par ailleurs à la mise en place d'un système de télétransmission destiné à assurer le suivi des plans d'aide définis dans le cadre de l'Apa.

Certes, les fonds de restructuration des services d'aide à domicile ont été les bienvenus. Mais ils n'ont servi qu'à repousser dans le temps les difficultés...

Le problème de la désertification médicale est connu de longue date. Nous constatons sur le terrain que les incitations ne fonctionnent pas. Il semble que la coercition ne soit pas non plus une solution. Faut-il développer davantage la télémédecine, les maisons de santé pluridisciplinaires, revoir la répartition des compétences entre personnels de santé etc. ? Les solutions sont aujourd'hui connues. Reste à prendre des décisions courageuses et à assurer leur mise en oeuvre.

M. Alain Milon, rapporteur. - Je vais prendre l'exemple de l'acte d'accouchement. Il est payé en 2013 au même prix que dans les années 1990. Tant qu'aucun effort ne sera fait pour que la tarification rattrape un peu le retard qu'elle a pris, les jeunes médecins ne voudront pas travailler en libéral et privilégieront le salariat. A partir du moment où il est difficile d'envisager une revalorisation ambitieuse des tarifs, compte tenu de l'état de nos finances publiques, peut-être faut-il s'engager vers le salariat. Je ne vois pas vraiment, à l'heure actuelle, de troisième voie possible.

M. René-Paul Savary. - Dans la Marne, j'ai le sentiment que le problème de la désertification médicale est moins prégnant, notamment depuis la mise en place de maisons de santé pluridisciplinaires.

La différence d'échelle entre départements et ARS crée nécessairement des points d'achoppement. Les ARS ne se sont pas suffisamment appuyées sur l'expérience des conseils généraux et sur les actions qu'ils avaient déjà engagées. De leur côté, ces derniers ont vu leurs marges de manoeuvre limitées par la création des ARS, notamment en termes de tarification ou de création d'établissements. Les objectifs inscrits dans les Priac sont fixés de façon uniforme au niveau régional, ce qui peut conduire à un nivellement par le bas pour certains départements, davantage avancés que leurs voisins.

Dans mon département, les appels à projet ont été engagés tardivement en raison des retards pris dans la planification. Leur évaluation est donc difficile pour le moment. Mais il me semble d'ores et déjà que les procédures gagneraient à être simplifiées.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Lorsqu'ont été mis en place les plans gérontologiques départementaux, chaque département avait sa propre vision des choses : certains privilégiaient le maintien à domicile, d'autres l'accueil en établissement. Je conçois donc qu'il soit difficile pour les équipes de l'ARS de parvenir à construire des schémas unifiés à l'échelle de la région. C'est là que la contractualisation décidée en Bretagne entre l'ARS et les départements prend toute sa valeur puisqu'elle montre qu'il est possible de travailler en amont à l'élaboration d'une vision partagée, sans aller à l'encontre des politiques déjà engagées dans chaque département.

Le périmètre de compétences des ARS n'est-il pas trop ambitieux ? Elles interviennent sur des sujets très nombreux tout en demeurant sollicitées en permanence par des administrations centrales qui continuent de fonctionner sans se coordonner.

Les cultures professionnelles au sein des agences demeurent également très différentes. Des frictions fortes sont apparues dès l'origine en ce qui concerne la gestion du risque et les contrôles de l'assurance maladie.

Il est par ailleurs difficile de percevoir quelles ont été les logiques à l'oeuvre dans la sélection des directeurs généraux d'ARS. Face au directeur général, quel doit être le rôle du préfet de région en tant que président du conseil de surveillance ?

M. René Teulade. - Le problème fondamental de notre système de santé est de concilier deux démarches économiquement incompatibles : prescriptions libérales et prestations socialisées. Pour y parvenir, des changements profonds de comportements des prescripteurs et des patients sont indispensables.

M. Alain Milon, rapporteur. - J'irais plus loin : jusqu'où doit aller la solidarité ? A quel moment commence l'assurantiel ?

M. Louis Pinton. - Il me semble difficile de parler de prescription libérale lorsque les médecins sont payés à 95 % par un organisme collectif. L'acte médical n'est pas libéral, contrairement à l'acte vétérinaire.

Mon département est confronté à une difficulté qui n'a pas encore été évoquée. Le vieillissement des membres des conseils d'administration de certains Ehpad conduit parfois à des problèmes de gestion dans ces structures. Certaines sont quasiment en situation de cessation de paiement. Or, le département s'étant souvent porté caution pour les emprunts souscrits par les Ehpad, il est appelé en renfort pour assainir leur situation financière. Il serait souhaitable de réfléchir à la mise en place de garde-fous pour éviter ces dérives de gestion.

M. Gérard Roche. - Concernant la désertification médicale, il convient de noter que sur cent étudiants en médecine, vingt-cinq n'exercent jamais. Sur les soixante-quinze restants, 20 % seulement exercent en libéral. En troisième cycle, un stage d'un an est normalement proposé chez un médecin généraliste. Cela pourrait susciter des vocations, mais les médecins traitants, débordés de travail, ne demandent pas toujours l'agrément pour devenir formateurs. Nous devons nous interroger sur les motivations qui conduisent les jeunes à entamer aujourd'hui des études de médecine. En outre, ils souhaitent, peut-être plus qu'avant, trouver un équilibre entre vie professionnelle et vie personnelle. Mais je dois dire que j'ai été assez scandalisé lorsque j'ai vu des internes défiler dans la rue contre d'éventuelles mesures de coercition.

L'étendue du périmètre de compétences des ARS peut en effet susciter des interrogations. Il était malgré tout souhaitable de placer sous une même autorité les secteurs sanitaire et médico-social, en particulier dans le contexte actuel de vieillissement de la population. J'aurais cependant trouvé logique qu'une telle structure soit dirigée par le préfet comme l'étaient les Ddass, car les conseils généraux entretiennent de bonnes relations avec eux.

Concernant la conciliation entre prescriptions libérales et prestations socialisées, y a-t-il de la place pour une activité libérale dans notre système de santé ? Il s'agit d'un problème de fond qu'il nous est impossible de trancher aujourd'hui.

Le problème des conseils d'administration trop âgés se pose en effet dans certains établissements privés à but non lucratif. La mise en jeu de la garantie départementale ne doit en aucun cas être systématique et ne peut être une facilité.

M. Alain Milon, rapporteur. - Au moment du vote de la loi HPST, le rapprochement entre les secteurs sanitaire et médico-social a été justifié par le fait que le secteur sanitaire, mieux doté, devait contribuer à financer le médico-social. C'est tout le principe de la fongibilité asymétrique.

M. Yves Daudigny, président. - La création des ARS est une belle idée et le rapprochement des secteurs sanitaire et médico-social porteur de beaucoup de bénéfices pour l'avenir. Si des conflits et des difficultés émergent nécessairement, l'intelligence des comportements devrait finir par l'emporter, en particulier lorsque la situation des finances publiques appelle à la responsabilisation de chacun.

M. Gérard Roche. - Je rappellerai pour finir que le principe de fongibilité asymétrique n'est pas totalement respecté. En effet, une fraction des ressources propres de la CNSA est prélevée chaque année pour abonder les crédits de l'assurance maladie destinés aux établissements médico-sociaux.

Jeudi 23 mai 2013

- Présidence de M. Yves Daudigny, président -

Fiscalité comportementale - Audition de M. Joël Forgeau, président et Mme Audrey Bourolleau, déléguée générale de Vin et société

M. Yves Daudigny, président. - Après la séance d'hier après-midi consacrée aux agences régionales de santé (ARS) chères à nos collègues Jacky Le Menn et Alain Milon, nous nous retrouvons aujourd'hui pour évoquer, dans le cadre de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), la fiscalité comportementale, qui constitue notre second thème de contrôle pour l'année 2013.

L'actualité est venue démontrer le caractère sensible de ce sujet. Après les réactions suscitées par l'amendement relatif à l'augmentation de la taxe sur l'huile de palme en novembre dernier, nous assistons ces derniers jours à une levée de bouclier de l'ensemble de la filière viticole et de ses nombreux soutiens suite à la publication, dans le Journal du Dimanche (JDD) daté du 12 mai, d'un article évoquant une possible augmentation des taxes sur le vin.

Lobbyistes bien entendu, mais aussi sénateurs, députés - à titre individuel ou dans le cadre de structures telles que le groupe d'études sur la vigne et le vin - et même le ministre de l'agriculture Stéphane Le Foll - sont montés au créneau pour condamner toute évolution de la fiscalité sur le vin.

Je tiens à rassurer tous ceux qui se sont exprimés sur le sujet : pour le moment, aucune position n'a été arrêtée dans le cadre de la mission concernant les perspectives d'évolution des taxes sur les alcools en général et sur le vin en particulier. Selon la pratique habituelle, l'ensemble des propositions de la mission ne seront arrêtées et rendues publiques qu'à l'issue de leur adoption formelle par l'ensemble des membres de la Mecss.

Chacun pourra constater que nous n'en sommes pas encore là ! Nous continuons à écouter et à dialoguer avec les experts, les économistes et les professionnels du secteur des alcools, comme nous l'avons déjà fait avec les représentants du monde du tabac et comme nous le ferons avec ceux de l'alimentation dans les semaines à venir.

Nous abordons par conséquent ces auditions sans a priori et sans parti pris, conformément à l'esprit qui caractérise les travaux de notre Haute Assemblée.

Ceci étant dit, je souhaiterais qu'aucun sujet ne soit tabou dans le cadre des travaux de la Mecss. Nous devons faire l'effort d'examiner, en tenant compte bien entendu des nécessaires contraintes économiques et des légitimes préoccupations de santé publique, la pertinence de l'ensemble des taxes comportementales existantes. C'est à cette seule condition qu'à l'issue de nos travaux, nous pourrons proposer des conclusions crédibles nous permettant de peser sur le contenu des prochaines lois de financement de la sécurité sociale.

Pour ouvrir cette séance consacrée à la fiscalité des alcools nous accueillons M. Joël Forgeau, président et Mme Audrey Bourolleau, déléguée générale de Vin et société qui fédèrent et représentent l'ensemble des acteurs de la filière viti-vinicole française.

Comme vous pouvez l'imaginer, monsieur le président, nous avons lu avec beaucoup d'attention non seulement le communiqué de presse que vous avez signé au nom de Vin et société sur une hausse éventuelle des taxes applicables au vin, mais aussi les déclarations de Mme Bourolleau dans les différents articles parus à la suite du papier du JDD.

Nous connaissons donc déjà votre position sur le sujet ! Je vous propose néanmoins de développer vos arguments pendant une vingtaine de minutes avant de répondre aux nombreuses questions que mes collègues ne manqueront pas de vous poser.

M. Joël Forgeau, président de Vin et société - Monsieur le président, je tenais d'abord à vous remercier de nous recevoir dans le cadre des travaux de la Mecss.

Vin et société fédère l'intégralité de la viticulture française et des maisons de négoce. Nous rassemblons vingt-huit membres, sept organisations nationales, vingt et une organisations professionnelles régionales rassemblant l'ensemble des 500 000 hommes et femmes qui travaillent pour le vin en France.

Je tiens d'abord à vous alerter sur le caractère inaudible de la fiscalité comportementale.

Comment expliquer que le vin, produit 100 % made in France, second secteur exportateur du pays et produit emblématique de notre culture et de notre art de vivre, soit taxé en France pour des raisons de santé publique ? Comment expliquer la mise en oeuvre d'une fiscalité comportementale qui ne changerait en rien les comportements. Comment accepter une mesure stigmatisante qui ne distingue pas la consommation excessive d'une consommation mesurée ? Pensez-vous vraiment que la taxation soit une solution efficace pour lutter contre des excès qui nuisent à l'ensemble de la société ?

Je souhaite attirer l'attention de la mission sur notre opposition au principe même d'une fiscalité qui ciblerait le vin comme produit dangereux pour la santé et impacterait la situation économique et sociale de la filière.

Mme Audrey Bourolleau, déléguée générale de Vin et société - Avant de vous présenter en détail les différents axes évoqués par le président, je souhaiterais à mon tour vous remercier pour cette audition. Je tiens également à préciser que toutes les données sur lesquelles s'appuieront mes propos sont issues de documents, d'études ou de rapport publics français ou étrangers.

Notre première inquiétude concerne l'impact dramatique qu'aurait la mise en place d'une fiscalité comportementale sur l'image de nos produits à l'international.

En 2012, le vin, deuxième secteur exportateur derrière l'aéronautique mais devant le luxe, a rapporté près de 7,6 milliards d'euros et attiré sur notre territoire près de 12 millions de touristes venus découvrir nos 10 000 caves touristiques.

Comment expliquer aux consommateurs étrangers que la France s'apprête à taxer, pour des raisons de santé publique, un produit dont Serge Renaud, père du French paradox, avait souligné les bienfaits dans le cadre d'une consommation mesurée et d'un régime dit méditerranéen.

Vin et société prend pleinement sa part de responsabilité sociétale en défendant la définition et la promotion d'une consommation mesurée. Je tiens à rappeler que la modération est définie dans le programme national nutrition santé (PNNS) et dans les rapports successifs de l'Organisation mondiale de la santé (OMS). Elle s'entend comme deux verres par jour pour les femmes, trois pour les hommes et le respect d'un jour d'abstinence par semaine.

Nous tenons à souligner que la mise en place d'une fiscalité comportementale sur le vin, en ciblant l'ensemble des consommateurs, n'opérerait aucune distinction entre les différents modes de consommation. Or, si nous regrettons les comportements excessifs, nous nous opposons fermement à la stigmatisation d'une consommation mesurée.

Le recensement qu'effectue la filière depuis dix ans sur le portail public pubmed, nous permet de constater qu'aucun consensus scientifique n'existe concernant les effets négatifs qu'entraînerait une consommation mesurée de vin sur la santé publique. Nous vous engageons, dans le cadre de vos travaux de contrôle, à tenir compte de cet état de fait.

Le dernier baromètre santé de l'INPES montre par ailleurs que les modes de consommation du vin ont changé au fil du temps : 45 % des français sont désormais des consommateurs occasionnels et 38 % d'entre eux ne boivent pas de vin, chiffre qui pourrait atteindre 43 % en 2015.

On boit moins mais mieux dans notre pays : 85 % de la consommation du vin en France est effectuée à table et 90 % est réalisée en famille ou entre amis. Le vin est un art de vivre, un produit culturel et de transmission, une fierté nationale.

Divers exemples montrent par ailleurs qu'une taxe comportementale sur le vin serait inefficace au regard des objectifs poursuivis. A fiscalité constante, on constate ainsi une diminution structurelle - de l'ordre de 20 % sur la dernière décennie - de la consommation de vin en France. A contrario, la consommation des spiritueux est restée stable malgré l'alourdissement de la fiscalité adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2012. Au-delà de nos frontières, la politique de taxe élevée menée par le Royaume-Uni ne permet pas d'endiguer le développement de la pratique du binge drinking chez les jeunes.

La mise en place d'une telle fiscalité risquerait en revanche d'entraîner des reports de consommation vers des produits de moindre qualité et un approvisionnement vers des pays frontaliers moins taxés.

Les conclusions du rapport du bureau régional Europe de l'OMS 2012 doivent également nous interpeller. Ce document, qui définit un indice de dangerosité de l'alcool sur une échelle de 1 à 5, attribue aux pays du sud de l'Europe, à la fois producteurs de vin et bénéficiant d'une fiscalité favorable, des indices moins élevés qu'aux pays du Nord du continent qui se caractérisent pourtant par une fiscalité élevée. L'existence d'une culture du vin et d'une éducation au produit dès le plus jeune âge réduirait donc la dangerosité de la consommation de boissons alcoolisées.

Les données relatives à l'âge de la première alcoolisation nous préoccupent néanmoins : onze ans chez les garçons et treize ans chez les filles. La prise en charge de ces comportements à risque ne peut s'effectuer que par la mise en oeuvre d'une véritable éducation aux arômes et aux goûts dans notre pays.

Le dernier axe de mon exposé concerne le caractère déstabilisant d'une fiscalité comportementale sur l'économie de notre filière.

Je tiens d'abord à préciser que le chiffre des exportations françaises de vin masque d'importantes disparités entre les 87 000 exploitations réparties dans les soixante-six départements producteurs de vins. La Loire n'est pas le Bordelais et le Beaujolais n'est pas la Champagne.

Si la fiscalité est restée constante ces dernières décennies, les droits de circulation et la taxe sur la valeur ajoutée représentent tout de même plus d'un milliard d'euros de recettes fiscales en 2012. S'ajoutent à ce chiffre les recettes issues du foncier viticole qui fait vivre nos régions, qui façonne nos paysages et qui crée un maillage local et régional d'exploitation.

Nous tenons par ailleurs à vous alerter sur la vulnérabilité de notre filière : une exploitation sur quatre a fermé depuis 2000, un viticulteur sur quatre a plus de soixante ans et 73 % des exploitants arrivant à l'âge de la retraite ne savent pas à qui transmettre leur exploitation. Nous sommes préoccupés aujourd'hui par le manque d'attractivité de nos métiers.

Dans ces conditions, une pression fiscale supplémentaire serait injuste : elle impacterait les viticulteurs les plus fragiles, ceux qui n'ont pas les moyens d'aller conquérir des marchés à l'export.

Enfin, nous regrettons que sur le milliard d'euros de recettes fiscales issues du vin, 10 % seulement soient alloués à l'INPES, organisme en charge de mener des politiques de prévention et d'éducation permettant de lutter efficacement contre les excès.

M. Joël Forgeau, président de Vin et société - Je tiens à rappeler notre opposition catégorique à ce dispositif. Nous rejetons le principe même d'une fiscalité comportementale.

Nous tenons également à souligner l'absence totale de dialogue avec les autorités de santé et avec le pouvoir exécutif en matière de prévention de l'alcoolisme. A quelques mois de la discussion d'une nouvelle loi de santé publique, la mise en sommeil du conseil de la modération et de la prévention en est la preuve. Or seules les politiques de prévention et de pédagogie permettent de lutter efficacement contre les comportements excessifs, transgressifs et dangereux pour la santé.

Des campagnes d'information se mettent pourtant en place dans d'autres pays. Wine in moderation, qui fédère l'ensemble de la viticulture européenne et dont fait partie Vin et société, travaille avec la direction générale de la santé et des consommateurs de la Commission européenne. Au Québec, Educalcool collabore étroitement avec les services de santé. A quand des pratiques similaires en France ?

Je vous remercie pour votre écoute.

M. Yves Daudigny, président. - Dans le cadre de notre mission, nous souhaitons distinguer les recettes fiscales issues de la TVA des recettes provenant des droits de circulation. Pour le vin, ces dernières représentent un peu plus de 100 millions d'euros par an.

Mme Audrey Bourolleau, déléguée générale de Vin et société - Les droits de circulation représentent effectivement 110 millions d'euros pour le vin. Ils n'ont pas été créés dans le cadre d'une loi de financement de la sécurité sociale et n'ont jamais eu de visée comportementale. Nous rejetons aujourd'hui le motif du prélèvement envisagé.

M. Joël Forgeau, président de Vin et société - Les revenus issus des droits de circulation sur les vins bénéficient aujourd'hui au régime social des non-salariés agricoles.

M. Yves Daudigny, président. - L'ensemble des taxes pesant sur les alcools et les tabacs sont affectées à la sécurité sociale. Au moment de leur création, ces taxes n'étaient pas considérées comme des taxes comportementales.

Mme Catherine Deroche, rapporteure - Je souhaiterais préciser, comme l'a déjà fait Yves Daudigny, qu'aucune décision quant aux conclusions de notre rapport n'a encore été prise. Ceci étant dit, que pensez-vous de l'augmentation des taxes sur les spiritueux et les bières ?

M. Joël Forgeau, président de Vin et société - Nous nous sommes attachés à démontrer que la mise en oeuvre d'une fiscalité comportementale ne changerait en rien les conséquences liées à une consommation excessive d'alcool. Notre objectif est de promouvoir une consommation mesurée et de lutter, en collaboration avec les pouvoirs publics, contre une consommation excessive.

Mme Catherine Deroche, rapporteure - J'apprécie votre combat pour une consommation de vin mesurée. Je note d'ailleurs que les représentants de produits ayant potentiellement des conséquences négatives sur la santé, je pense ici au tabac, s'inscrivent dans une démarche préventive et responsable. Je m'interroge néanmoins sur l'intérêt pour la filière de promouvoir un mode de consommation qui entraînerait mécaniquement une diminution des ventes ?

M. Joël Forgeau, président de Vin et société - La diminution du nombre de consommateurs réguliers de vin est un fait de société. Cette tendance risque de perdurer dans les prochaines années en France et dans le monde. Heureusement, nous pouvons compter sur des entreprises dynamiques à l'export qui portent haut les couleurs du pays sur le marché international et font rentrer de l'argent dans les caisses de l'Etat.

A la différence de l'industrie du tabac, nous disposons d'un nombre important d'études démontrant qu'une consommation modérée de vin n'entraîne aucune conséquence négative sur la santé.

Mme Audrey Bourolleau, déléguée générale de Vin et société - En matière de prévention et de sensibilisation, Vin et société prend ses responsabilités en organisant, en partenariat avec la sécurité routière, des distributions d'éthylotests sur le terrain.

S'agissant de la notion de modération, nous nous trouvons dans une situation paradoxale. On nous demande de définir la modération mais nos campagnes de communication basées sur les repères de consommation du PNNS ou de l'OMS sont taxées de prosélytisme. Il y a quelques années, une de nos campagnes utilisant le slogan « buvons moins, buvons meilleur » a ainsi été jugée illicite par la Cour de cassation.

Les associations de lutte contre l'alcoolisme refusent aujourd'hui catégoriquement que nous participions au financement d'une campagne d'information sur les repères de consommation en prétextant qu'il s'agirait d'une incitation à la consommation. Cette absence de dialogue montre que nous ne sommes plus dans une politique de consommation responsable mais dans une politique d'interdit et de déresponsabilisation. Nous souhaitons d'ailleurs attirer prochainement l'attention des pouvoirs publics sur ce sujet.

M. Yves Daudigny, président. - Je tiens de nouveau à préciser que, jusqu'à cet instant, nous n'avons jamais envisagé d'augmenter la taxation sur le vin. Je considère donc que l'offensive que vous menez est à caractère préventif.

Je ne suis en aucun cas un fanatique de la taxation. Mes démarches précédentes, concernant l'huile de palme en particulier, ont été motivées par des arguments de santé publique et non par la collecte de recettes fiscales supplémentaires. Je suis par ailleurs consommateur de vin et élu d'un département producteur de champagne. Les procès d'intention qui peuvent m'être intentés n'ont par conséquent aucun fondement.

J'entends bien votre argumentation sur les conséquences dommageables que pourrait avoir une augmentation de la fiscalité du vin sur l'image du produit à l'international. Je la trouve néanmoins fragile. A l'occasion d'un déplacement en Ecosse, j'ai pu constater qu'une bouteille de whisky était vendue plus cher à la sortie de la distillerie que dans les rayons des grandes surfaces françaises. Cet écart de prix, lié à la taxation élevée du whisky en Ecosse, ne nuit pourtant ni à l'image du produit ni à ses exportations dans le monde.

Je souscris par ailleurs aux arguments culturels et économiques que vous avancez. Ils sont incontestables. Néanmoins, si l'on aborde la question de la fiscalité des alcools sous l'angle de la santé publique, un raisonnement rigoureux conduirait à considérer qu'un gramme d'alcool devrait être taxé de manière identique quelle que soit la boisson concernée. Dans la mesure où le vin représente plus de 57 % de la consommation d'alcool pur pour seulement 4 % des taxes collectées, une telle approche conduirait inévitablement à une augmentation de la fiscalité sur le vin. Que vous inspire ce type de raisonnement ?

M. Joël Forgeau, président de Vin et société - S'agissant du whisky écossais, je tiens à rappeler que les politiques de taxation menées en Europe du nord ne fonctionnent pas. Nous avons déjà cité les études et les chiffres qui permettent de le constater.

Nous sommes là pour travailler sur ce qui peut fonctionner et j'espère que vos conclusions mettront en évidence la nécessité de mettre en place dans notre pays une politique d'éducation au goût, au plaisir et au vin ainsi qu'une politique basée sur des repères de consommation.

Mme Audrey Bourolleau, déléguée générale de Vin et société - Vis-à-vis des autres boissons alcoolisées, le vin a des caractéristiques propres. D'une part, il ne constitue pas une clé d'entrée vers l'alcool puisque 0,6 % seulement des français âgés de dix-huit à vingt-cinq ans déclare consommer du vin. Nous sommes néanmoins préoccupés par le développement du binge drinking qui constitue une pratique dramatique en termes de santé publique.

D'autre part, le mode de consommation du vin - essentiellement à table, associé à de l'alimentation - entraîne des conséquences différentes de celles constatées pour les autres modes de consommation.

Nous ne contestons pas le fait qu'il y ait la même dose d'alcool dans un verre de vin que dans 3 centilitres de whisky. Mais une fiscalité au degré, alignée par exemple sur celle applicable à la bière, entraînerait une forte augmentation du prix de vente de la bouteille de vin - de l'ordre de 30 à 60 centimes d'euros par bouteille pour un prix de vente moyen estimé à 2,85 euros - ainsi qu'une dégradation de la compétitivité vis-à-vis des productions italiennes ou espagnoles.

M. René-Paul Savary. - On voit ici l'influence de la fiscalité non pas sur le comportement des consommateurs mais sur le comportement commercial. Je rappelle qu'en réaction à la mise en place d'une taxe sur les boissons sucrées, la grande distribution s'est approvisionnée en Coca-Cola dans les pays limitrophes. On boit toujours autant de Coca-Cola mais on détruit des emplois français.

La filière viticole emploie près de 500 000 hommes et femmes dans notre pays et génère une importante activité économique. Dans le cadre du groupe d'études vigne et vin, nous nous battons actuellement contre l'application de la « directive nitrates » qui ne permettra plus aux viticulteurs de traiter correctement les vignes lorsqu'elles sont plantées sur une terre viticole dont la pente est supérieure à 15 % et contre la libéralisation des droits de plantation qui permettait de planter des ceps quelle que soit la géologie du sol. L'écotaxe, applicable au 1er juillet, va également renchérir le coût de transport des bouteilles de vin.

La filière ne refuse pas de participer à l'effort fiscal du pays mais souhaite éviter qu'une taxe connotée péjorativement n'écorne l'image d'un produit prisé à l'international. L'Ecosse est d'ailleurs un exemple à ne pas suivre tant il serait regrettable de devoir se rendre à l'étranger pour acheter du vin français.

Je peux par ailleurs constater dans mon département que les campagnes de prévention, d'éducation mais aussi de répression ont prouvé leur efficacité en matière de sécurité routière. Nos concitoyens ont pris conscience des dangers de l'alcool au volant. C'est par ces voies-là que nous pourrons limiter les abus d'alcool et responsabiliser les consommateurs.

Mme Audrey Bourolleau, déléguée générale de Vin et société - L'Espagne vient de lancer une campagne financée à hauteur de 7 millions d'euros par des fonds européens autour du thème « qui sait boire sait vivre ». Le ministère de l'agriculture italien a quant à lui lancé une campagne d'éducation aux goûts et aux arômes baptisée vino e giovani. Nous ne pouvons malheureusement pas mettre en place dans notre pays ces politiques car toute campagne de prévention est sanctionnée avant d'avoir pu être mise en oeuvre.

M. Yves Daudigny, président. - J'en viens à l'autre aspect du sujet qui est l'aspect fiscal. Dans l'article du Journal du Dimanche, vous déclarez : «  nous acceptons de participer à la réduction du déficit public mais qu'on ne vienne pas nous chercher sur des problèmes de santé publique ». Dois-je comprendre que vous accepteriez en revanche la mise en place d'une taxe autre que comportementale ?

M. Joël Forgeau, président de Vin et société - Nous sommes auditionnés ici sur le thème de la fiscalité comportementale. En matière de finances publiques, notre contribution est déjà suffisamment élevée.

En tant que président de la confédération des vignerons du Val-de-Loire, je constate que nous avons perdu près de 1 000 exploitations viticoles en moins de dix ans, 4 000 des 13 000 hectares de muscadet ont été arrachés au cours des cinq dernières années, plus de 50 % des maisons historiques ont disparu en dix ans. Je suis le président d'une filière qui n'attire plus. Comment inciter un jeune à reprendre une exploitation qu'il a deux chances sur trois de ne pas pouvoir transmettre ?

Le milliard d'euros de recettes fiscales annuelles ne tient pas compte des taxes foncières qui font vivre les régions ni de la batterie de taxes et d'écotaxes évoquées par M. Savary dont nous devons nous acquitter. Par ailleurs, 500 000 hommes et femmes ne pointent pas au chômage tous les matins grâce à une filière qui refuse de percevoir des aides directes de la politique agricole commune. Si l'on veut pérenniser cette filière, si l'on veut former des viticulteurs, nous n'avons pas besoin d'une attaque sur le plan comportemental.

Notre espoir est double à l'issue de cette audition : que vous oubliez cette taxe comportementale sur le vin dont l'inefficacité est désormais prouvée et que vous nous aidiez à mettre en place des actions de prévention et d'éducation efficaces inspirées des actions qui fonctionnent en Europe et au Canada.

M. Yves Daudigny, président. - Je vous entends bien mais le développement de votre filière repose essentiellement sur la conquête de marchés internationaux. Or les taxes françaises sont sans effet sur vos exportations.

Mme Audrey Bourolleau, déléguée générale de Vin et société - Même si j'assume pleinement ma déclaration au JDD, je ne suis pas ici pour commenter les articles de presse. La mission de la Mecss portant uniquement sur la fiscalité comportementale, je vous invite à nous revoir dans le cadre d'une loi de finances pour aborder le sujet d'une taxation élargie du vin.

M. Yves Daudigny, président. - Je ne peux pas accepter votre argument. Vous ne pouvez pas utiliser, lorsque cela vous arrange, des arguments sans rapport avec la santé pour contester la mise d'une taxe comportementale sur le vin et nous interdire, lorsque cela vous dérange, d'élargir la discussion. En tant que parlementaire, sachez que nous votons les recettes de l'Etat comme celles de la sécurité sociale. Par conséquent, tous les sujets relatifs à la taxation du vin nous intéressent.

Mme Audrey Bourolleau, déléguée générale de Vin et société - Je vous rappelle que la France est le seul pays producteur de vin à payer des droits d'accise en Europe, ce qui pénalise notre compétitivité vis-à-vis de pays tels que l'Italie ou de l'Espagne. Compte tenu de la fragilité de nos entreprises, la contribution fiscale de la filière vin nous paraît déjà suffisamment élevée.

Par ailleurs, l'année 2013 a été marquée par le déplafonnement des droits permettant le financement de l'Inao, organisme de qualité parapublic, et par l'augmentation des droits de circulation pour suivre l'augmentation du niveau général des prix.

M. Yves Daudigny, président. - Je trouve que notre entretien se termine de façon désagréable. Vous ne pouvez pas me dire qu'une taxation à caractère comportemental va nuire à l'exportation du vin français et refuser de répondre à mes interrogations sur le sujet.

Mme Audrey Bourolleau, déléguée générale de Vin et société - Je retire mes propos. Nous souhaitons simplement rester sur le sujet de la fiscalité comportementale. La concurrence est effectivement un enjeu de taille pour la filière. Je vous remercie pour cette audition.

M. Yves Daudigny, président. - Excusez-moi mais c'est bien vous qui avez abordé le sujet de l'exportation ! Je suis très libre avec ces sujets. Je consomme du vin, je ne suis pas un fanatique de la taxation mais je souhaite comprendre la situation.

M. René-Paul Savary. - Nous prenons le risque d'abîmer des filières entières pour régler nos problèmes de finances publiques. Les agro-ressources et la filière viticole permettent pourtant de maintenir des emplois dans nos régions. La Champagne-Ardenne, en particulier, dispose d'une balance commerciale excédentaire grâce à ces secteurs. Il faut donc être prudent sur le sujet et explorer parallèlement des modalités de réduction de la dépense publique.

M. Timothé de Romance - La fiscalité comportementale est perçue sur le terrain comme une excuse permettant d'augmenter les recettes fiscales. Vous nous avez cependant rassurés en nous indiquant que vous ne cherchiez pas de recettes fiscales supplémentaires.

M. Yves Daudigny, président. - Je vous remercie d'être venus vous exprimer devant nous.

Fiscalité comportementale - Audition de Mmes Sylvie Hénon-Badoinot, présidente, Myriam Decoeur-Michel, directeur général, et M. Gilles Rouvière, directeur général adjoint, de la Fédération française des spiritueux

M. Yves Daudigny, président. - Nous poursuivons nos auditions de la matinée en accueillant Mme Sylvie Henon-Badoinot, présidente de la Fédération française des spiritueux, accompagnée de Mme Myriam Decoeur-Michel, directeur général, et M. Gilles Rouvière, directeur général adjoint.

J'imagine, madame la présidente, que la question de la fiscalité est un sujet que vous connaissez bien puisque les spiritueux sont les boissons alcoolisées auxquelles nous appliquons aujourd'hui les taux de taxe les plus élevés.

Contrairement à la situation observée sur le vin, le cidre ou encore la bière, ces taxes pèsent fortement sur la structure de prix de vos produits dont elles représentent plus de 80 %.

Certains de vos adhérents - en particulier la société Pernod Ricard - ont même, il y quelques mois, saisi le Conseil constitutionnel dans le cadre d'une question préalable de constitutionnalité pour faire constater que le différentiel de fiscalité appliquée aux différentes boissons alcoolisées constituait « une rupture d'égalité devant l'impôt ».

Vous comprendrez, madame la présidente, qu'il s'agit de sujets situés au coeur de nos préoccupations. Je vais donc vous laisser les aborder pendant une vingtaine de minutes avant que chacun puisse ensuite réagir à vos propos.

Je vous remercie en tout cas sincèrement d'avoir accepté de participer à nos travaux.

Mme Sylvie Hénon-Badoinot, présidente de la Fédération française des spiritueux. - Nous sommes heureux de l'occasion qui nous est offerte d'avoir un débat serein qui est toujours préférable à une discussion par médias interposés. La filière de spiritueux contribue déjà beaucoup, comme vous l'avez souligné, au financement de la sécurité sociale.

Je suis moi-même particulièrement sensible aux problématiques de santé publique ayant été présidente de l'association « Entreprises et Prévention ». Nous regrettons que, sur les 2,8 milliards d'euros de ressources fiscales auxquelles notre filière contribue, seuls 5 millions d'euros soient affectées à l'INPES.

La fiscalité additionnelle sur le secteur, indexée sur l'inflation, est d'environ 50 millions d'euros par an. Nous souhaiterions que cette somme soit affectée à des actions de prévention sur des thématiques précises : l'alcool et la sécurité routière, les femmes enceintes et les jeunes.

Mme Myriam Decoeur-Michel, directeur général de la Fédération française des spiritueux. - Il est peut-être utile de rappeler quelques éléments de contexte. La Fédération française des spiritueux a été créée en 1996 par le rapprochement de syndicats préexistants. Elle compte aujourd'hui 200 adhérents directs ou indirects qui représentent la totalité des quarante-six catégories de spiritueux.

M. Yves Daudigny, président. - Pouvez-vous nous rappeler quelle est la définition d'un spiritueux ?

Mme Myriam Decoeur-Michel. - Il s'agit d'un alcool produit par distillation ou macération de produits agricoles. La filière est une grande consommatrice de ces produits et utilise, par exemple, 110 000 tonnes de fruits par an.

On compte 2 500 opérateurs dont 2 000 microdistilleries.

Le chiffre d'affaires de la filière est de 2,5 milliards d'euros hors taxe en France et de 6 milliards avec les exportations. Les spiritueux représentent avec le vin le deuxième poste de la balance commerciale et la France est le deuxième producteur européen après le Royaume-Uni.

Je rappelle que le repas gastronomique inscrit au patrimoine immatériel de l'humanité par l'Unesco comprend un apéritif et un digestif, et la fabrication de spiritueux est un domaine d'excellence reconnu à l'étranger.

Nous animons de nombreuses manifestations nationales et locales, et le « spiritourisme » amène de nombreux visiteurs dans de nombreux territoires.

Mme Catherine Deroche. - N'y a-t-il pas un degré minimal d'alcool nécessaire pour les spiritueux ?

Mme Myriam Decoeur-Michel. - Il faut effectivement un taux minimal de 15° pour être classé parmi les spiritueux.

Je conclurai en notant que la consommation de spiritueux est en baisse, spécialement en 2012.

Mme Catherine Deroche. - C'est sans doute l'effet de la conjoncture mondiale.

Mme Sylvie Hénon-Badoinot. - Il y a eu en 2012 une augmentation forte de la fiscalité sur les spiritueux qui a eu pour conséquence une augmentation du prix de 1,2 à 1,5 euro par bouteille. Ceci a eu un effet direct sur les ventes même s'il y a une baisse tendancielle de la consommation de certains produits.

M. Yves Daudigny, président. - Pour être précis, il s'agit là des mesures votées en 2011 dans le cadre du PLFSS pour 2012.

Mme Sylvie Hénon-Badoinot. - Effectivement, les hausses de prix ont été appliquées par la grande distribution à partir de janvier. Les enseignes ont à cette occasion refusé toute augmentation du prix de vente de la part des producteurs, ce qui a empêché de répercuter la hausse des matières premières.

Mme Catherine Deroche. - Les vins cuits font-ils partie des spiritueux ?

M. Gilles Rouvière, directeur général adjoint de la Fédération française des spiritueux. - Les vins fermentés, même s'ils titrent à plus de 15°, ne sont pas classés comme spiritueux, ce sont des produits intermédiaires qui ont une fiscalité spécifique prévue par l'article 402 bis du code général des impôts.

Mme Catherine Deroche. - Vous nous avez dit que l'augmentation des taxes avait limité la capacité de négociation avec la grande distribution, quelle part représente-t-elle dans la vente des spiritueux ?

Mme Sylvie Hénon-Badoinot. - Elle est clairement majoritaire. Elle s'inscrit dans le cadre d'une évolution des formes de consommation. La fermeture des open-bars, à laquelle nous étions favorables, et le succès des campagnes de sécurité routière font que la consommation a désormais lieu principalement dans le cadre du domicile. C'est principalement le vin qui accompagne le repas mais en dehors de ce cadre, on constate un affranchissement des interdits de consommation qui peut mener à des comportements excessifs.

Il faut donc expliquer aux jeunes adultes les risques liés à la consommation excessive à un moment où on enregistre une augmentation du nombre de comas éthyliques. Or, faire évoluer les comportements va être particulièrement difficile puisque 80 % de la consommation a lieu à domicile.

M. René-Paul Savary. - Quel est la part de la consommation qui est associée aux comportements excessifs ?

Mme Sylvie Hénon-Badoinot. - Environ 1 % à 2 %.

Mme Jacqueline Alquier. - Dans les départements frontaliers, les consommateurs n'hésitent pas à s'approvisionner à l'étranger. La baisse de la consommation enregistrée en France est-elle liée à une augmentation de ces achats transfrontaliers ?

Mme Sylvie Hénon-Badoinot. - Nos adhérents ne notent pas d'augmentation de ce type de consommation mais le phénomène est réel. Notre filière ne demande toutefois pas d'harmonisation des taxes sur les spiritueux au niveau européen.

Mme Catherine Deroche. - Quelle est la part des spiritueux français dans la consommation nationale ?

M. Gilles Rouvière. - On peut estimer à partir des différentes catégories de spiritueux que la part globale des spiritueux français est de 40 % à 45 % du marché national.

Mme Sylvie Hénon-Badoinot. - Plusieurs spiritueux produits en France sont principalement vendus à l'étranger. Le Cognac est exporté à 98 %, plusieurs liqueurs également. La France est productrice de vodka et exporte largement sa production. A l'inverse, il existe un « paradoxe du whisky » dont le succès en France est lié à une image plus moderne que celle du Cognac.

Mme Myriam Decoeur-Michel. - Nous encourageons les producteurs français à déposer des demandes d'indication géographique afin de mieux ancrer leurs productions dans le territoire.

M. Yves Daudigny, président. - S'agissant de la taxation et de l'image à l'exportation, le whisky est un cas intéressant car il est très taxé en Ecosse sans que cela nuise à son image et à sa consommation en France.

M. René-Paul Savary. - Je pense qu'il faut distinguer entre les différentes taxes. Les effets en termes d'image d'une taxe comportementale peuvent être très négatifs alors même que ses effets sur la santé publique sont incertains.

Mme Myriam Decoeur-Michel. - Il nous apparaît que les comportements excessifs ont des causes multifactorielles et qu'agir par l'intermédiaire d'une taxe sur un type de produits ne saurait être très efficace.

M. Yves Daudigny, président. - La fiscalité comportementale a un double objectif, infléchir les comportements et financer notre système d'assurance maladie, qui est, il est vrai, surtout efficace dans le domaine curatif et moins en prévention. L'ambiguïté est que si l'objectif premier était atteint et que les comportements changeaient, la ressource fiscale disparaîtrait.

Mme Sylvie Hénon-Badoinot. - La consommation de spiritueux a beaucoup évolué ces dernières années et s'est déplacée vers le soir et le week-end avec une consommation moyenne en baisse. Il existe néanmoins des problèmes liés à des comportements d'alcoolisation massive.

M. René-Paul Savary. - La baisse de la consommation est un phénomène naturel qui est sans doute lié au succès des campagnes de sécurité routière. On voit bien que, s'agissant de l'alcool, la politique de santé publique n'a pas besoin de passer par la fiscalité. Le cas du tabac me semble différent en ce qu'il est immédiatement nocif.

M. Yves Daudigny, président. - La consommation d'alcool pose néanmoins des problèmes de santé publique.

M. René-Paul Savary. - Oui, mais ceux-ci peuvent-ils être réglés par une taxe ?

M. Yves Daudigny, président. - Sans doute pas réglés, mais il faut déterminer quelle peut-être l'efficacité d'une taxation de ce type.

Mme Sylvie Hénon-Badoinot. - La notion de fréquence de consommation est importante. Pour les spiritueux, moins de 1 % des consommateurs boit un alcool distillé tous les jours. Ce chiffre est de 2 % pour la bière et de 13 % pour le vin.

M. Yves Daudigny, président. - Il paraît difficile de concevoir un système de taxation qui puisse viser la fréquence de consommation. D'autant qu'on peut considérer que notre système d'assurance maladie repose sur la solidarité entre biens portants et malades. Toute personne qui consomme de l'alcool pourrait donc être appelée à contribuer pour la prise en charge des dépenses de santé liées à l'alcool.

Pourriez-vous m'indiquer comment se situe la France en matière de taxation ?

Enfin, du point de vue de la santé publique, un gramme d'alcool absorbé a les mêmes effets quel que soit le produit qui le contient, or la taxation des différents types d'alcool est très différente puisqu'elle est cinquante fois plus élevée pour les spiritueux que pour le vin. Qu'en pensez-vous ?

Mme Sylvie Hénon-Badoinot. - Nous sommes convaincus que les unités d'alcool sont équivalentes. Nous ne demandons néanmoins pas une augmentation de la fiscalité sur les autres filières. Nous prenons plutôt position sur le fait que la fiscalité sur les spiritueux a atteint un plafond et qu'il convient sans doute de mieux répartir les sommes collectées pour les orienter vers la prévention. Je regrette d'ailleurs la disparition du Conseil de prévention et de modération qui était une instance utile.

Mme Myriam Decoeur-Michel. - En matière de droits d'accise, la France se situe au dixième rang en Europe après des pays comme la Suède, la Finlande et l'Irlande. Si l'on rajoute la cotisation de sécurité sociale qui a augmenté considérablement avec la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, la France se place en sixième position.

Mme Sylvie Hénon-Badoinot. - On peut relever que les pays du Nord, où les taxes sont les plus élevées, ne parviennent pas à imposer la modération. A l'inverse, en Italie, la taxation est faible et les excès moins nombreux car maîtriser son comportement est important.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - La taxation sur les spiritueux représente 2,8 milliards d'euros par an au total, dont 2,1 au titre du seul droit d'accise.

Mme Sylvie Hénon-Badoinot. - On peut s'interroger sur la légitimité de la part de TVA perçue sur les droits d'accise.

Mme Myriam Decoeur-Michel. - Dans sa décision rendue suite à la question prioritaire de constitutionnalité déposée par plusieurs de nos adhérents, le Conseil constitutionnel a indiqué que les taxes sur les spiritueux étaient des taxes de rendement. De plus, la Cour des comptes a noté que les objectifs de lutte contre l'alcoolisme en France sont sous-financés et qu'il faut augmenter la prévention. La part des taxes collectées sur les spiritueux et affectée à l'INPES est de 5,4 millions en 2011 sur un budget total de 90 millions d'euros.

Mme Sylvie Hénon-Badoinot. - Nous souhaitons qu'une véritable politique d'éducation à la consommation soit mise en place et nous disposons de plusieurs éléments pour promouvoir la modération.

Fiscalité comportementale - Audition de MM. Philippe Vasseur, président, et Pascal Chèvremont, délégué général des Brasseurs de France

M. Yves Daudigny, président. - Nous concluons notre matinée d'auditions par les représentants des brasseurs. La fiscalité sur la bière a été substantiellement augmentée à la suite de l'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. A l'occasion du débat, le Sénat avait réussi à élaborer un compromis ; malheureusement, le rejet global du PLFSS par notre assemblée n'a pas permis la prise en compte de cette solution. Nous sommes d'autant plus attentifs à l'évaluation des conséquences de la hausse des droits d'accise sur la bière.

M. Philippe Vasseur, président de Brasseurs de France. - « Substantiel » est un terme tout à fait adapté, puisque l'augmentation s'élève à 160 % ! Comme il était à craindre, nous avons constaté une réduction de la consommation de bière durant le premier trimestre 2013, même si un certain nombre de facteurs interagissent lorsqu'une telle hausse de la fiscalité est décidée. Avant de vous apporter des précisions sur les conséquences que nous avons constatées, nous devons nous interroger sur l'objectif de la mesure et sur la cible de la population : cette décision est-elle satisfaisante d'un point de vue comportemental ? A-t-elle réellement concerné les personnes qui consomment de manière excessive ? Il nous semble qu'ont plutôt été touchés les consommateurs ordinaires.

Mme Catherine Deroche, rapporteur. - Disposez-vous d'études sur ce point ?

M. Philippe Vasseur. - Pas encore, mais la consommation excessive n'est pas nécessairement découragée par le facteur prix.

M. Pascal Chèvremont, délégué général de Brasseurs de France. - Le chiffre d'affaires de la profession s'est élevé à 2 milliards d'euros environ en 2012 en « sortie de brasserie », c'est-à-dire avant les frais de distribution. Les trois quarts des ventes sont réalisées dans la distribution et un quart dans les cafés, hôtels et restaurants (CHR). En ajoutant les frais de logistique et les autres charges intermédiaires, les ventes aux consommateurs se sont élevées à 7 milliards d'euros environ en 2012, dont 4,8 milliards en CHR et 2,2 dans la distribution. On le voit, le « coefficient multiplicateur » entre la sortie de production et la vente est naturellement plus important en CHR qu'en magasin, du fait des coûts logistiques.

Pour 2013, un montant de 800 millions d'euros de recettes fiscales est attendu en droits d'accise pour le secteur des brasseurs, soit une augmentation de 500 millions par rapport à 2012 !

L'augmentation des prix consécutive à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 est intervenue dès janvier et a été très nette dans la distribution : + 14 % sur le premier trimestre. Elle a été plus lente en CHR car les établissements ont plus ou moins répercuté la hausse des droits d'accise : en moyenne, un demi est passé de 2,63 euros au comptoir fin 2012 à 2,70 euros en mars. Elle a été plus forte pour les bières les moins chères du fait du caractère forfaitaire des droits d'accise : ainsi, les bières « premier prix » ont progressé de 25,9 %, celles de marques liées à des distributeurs de 15,1 % ; les marques nationales, qui représentent environ 90 % du marché, ont augmenté de 12,5 %.

Par ailleurs, les bières sans alcool et les panachés représentent un marché stable mais faible, autour de 2 % ou 3 % pour chacune de ces catégories. On peut relever que ces produits, lorsque leur titre alcoométrique n'excède pas 0,5 %, ont été frappés par la création, au 1er janvier 2012, de la taxe sur les boissons sucrées qui s'élève à 7,16 euros par hectolitre.

Quasiment l'ensemble des brasseries a été touché par cette augmentation fiscale. Le taux réduit, qui bénéficie aux petits producteurs, a mécaniquement progressé puisqu'il s'élève à 50 % du taux normal. De quatre avant la loi de financement, nous sommes passés à deux taux selon que la brasserie produit annuellement plus ou moins de 200 000 hectolitres : de ce fait, les brasseries qui produisent moins de 10 000 hectolitres par an ont vu les droits d'accise progresser de 160 %, comme celles qui produisent plus de 200 000 hectolitres ; l'augmentation a été de 120 % pour celles qui produisent entre 10 000 et 50 000 hectolitres et de 75 % pour celles produisant entre 50 000 et 200 000 hectolitres. Au total, seules huit brasseries n'ont pas été touchées par une augmentation de 160 %.

En ce qui concerne la structure des entreprises, il existe 530 brasseries en France, qui sont principalement des filiales de sociétés internationales ou des petits producteurs ; peu d'entreprises sont de taille intermédiaire et elles sont souvent familiales et situées dans le Nord et l'Est du pays. On peut souligner que le secteur se diversifie et s'étoffe puisque soixante brasseries se sont créées en 2011 et quatre-vingt en 2012, mais c'était avant l'augmentation des taxes...

Le marché se répartit en trois tiers d'un poids relativement équivalent en volumes : les bières qui sont dites « de luxe », car dans les années 1950 elles étaient plus alcoolisées que les bières « de table », ont un degré d'alcool autour de 4° à 4,5° ; les bières blondes sont plus alcoolisées (5° à 5,5°) ; les bières de spécialités, en croissance, correspondent aux bières blanches, ambrées, d'abbaye, régionales ou artisanales...

La France est un pays qui consomme structurellement peu de bière, environ 30 litres par an par habitant contre environ 100 litres en Allemagne, en Belgique ou au Royaume-Uni.

Mme Catherine Deroche, rapporteur. - Même si les pyramides des âges sont globalement proches en Europe, il serait cependant intéressant de comparer par habitant au-dessus d'un certain âge pour ne pas compter les enfants...

M. Pascal Chèvremont. - Absolument, mais c'est cette statistique par habitant qui est utilisée pour les comparaisons internationales.

La consommation se porte principalement sur des marques pour un ensemble de raisons : faiblesse structurelle du marché, tendance à la baisse (la consommation de bière a baissé de 35 % en France depuis un pic en 1976), culture du goût des Français, appétence pour les terroirs et l'ancrage territorial...

Au total, la France se situe à l'avant-dernier rang en Europe en termes de consommation de bière, mais au 8e rang en termes de taxation : pour une bière à 4,8°, les droits s'élèvent à 34,56 euros par hectolitre depuis le 1er janvier 2013 contre 9,44 euros en Allemagne, 9,96 euros en Espagne ou 20,53 euros en Belgique. Ces disparités posent d'ailleurs la question de la distorsion entre pays frontaliers.

M. Yves Daudigny, président. - Quelle est la part de la consommation qui est produite en France ?

M. Philippe Vasseur. - Sur environ 20 millions d'hectolitres consommés, 6 millions sont importés. La France produit entre 16 et 17 millions d'hectolitres, dont 2-3 millions sont exportés. La production nationale représente donc environ 70 % de la consommation. Nos exportations sont principalement destinées à des pays limitrophes et s'expliquent d'abord du fait de l'implantation d'usines par des entreprises internationales pour des motivations logistiques. Pour autant, il existe un véritable marché d'exportation, qu'on pourrait cependant, à ce stade, qualifier de niche : cela concerne certaines bières artisanales qui s'exportent assez bien vers les Etats-Unis. Nous espérons naturellement que ce mouvement va s'amplifier.

L'augmentation des prix, à compter de janvier 2013, a eu un impact significatif sur les volumes : à la fin du premier trimestre, ils ont baissé de 30 % en sortie de brasserie. Pour autant, il est encore un peu tôt pour tirer des conclusions définitives de ce seul chiffre : plusieurs facteurs ont joué, notamment l'anticipation de la hausse de la fiscalité par les acteurs économiques qui ont commandé nettement plus qu'habituellement en fin d'année 2012, ce qui a d'ailleurs en partie désorganisé la filière de production. De ce fait, les stocks étaient très élevés en début d'année. La baisse des volumes a été la moins importante dans les hyper- et supermarchés (- 2 % contre une progression moyenne antérieure de 1,5 %) ; elle a été plus sensible dans les magasins de proximité (- 6 % contre + 2,3 % en moyenne), dans le hard-discount (- 9,3 %) et, surtout, dans les cafés, hôtels et restaurants où elle atteint entre 12 % et 15 %.

M. Yves Daudigny, président. - L'impact a été particulièrement important dans ce secteur alors même qu'il connaissait déjà des difficultés.

M. Philippe Vasseur. - Le secteur des CHR souffre de manière générale, ce que révèlent clairement diverses études sur les défaillances d'entreprises.

M. Pascal Chèvremont. - Les bières représentent environ 37 % du chiffre d'affaires des cafés et débits de boissons. En outre, les brasseurs leur accordent souvent des prêts et des facilités et on constate depuis peu que même des entreprises qui se portaient très bien jusque-là demandent aujourd'hui des délais de paiement.

Une autre comparaison est parlante : le secteur de la brasserie représente 18 % de la consommation d'alcool pur en France mais 23 % des recettes fiscales liées aux droits d'accise sur les alcools.

M. Yves Daudigny, président. - La part des bières dans ces recettes fiscales, hors TVA, s'élevait à 11,5 % en 2012. Il s'agit donc du chiffre 2013 ?

M. Pascal Chèvremont. - Oui. Vous voyez que l'augmentation décidée en loi de financement est très importante... Elle double la part des bières dans l'ensemble, sans que la consommation n'augmente !

Mme Catherine Deroche, rapporteur. - Que prévoit le droit communautaire en matière de taxation ?

M. Pascal Chèvremont. - La directive d'harmonisation date de 1992, elle a d'ailleurs entraîné, en 1993 déjà, une forte hausse du prix des bières. Elle prévoit un taux minimum selon le type d'alcool : il est par exemple fixé à ... zéro pour le vin ! Dans ce cadre, les Etats membres disposent d'une certaine marge de manoeuvre. Pour les bières, la directive prévoit qu'en dessous de 200 000 hectolitres, le taux peut être réduit, au plus à 50 % du taux normal, mais elle n'impose pas la manière de faire. Ainsi, en Belgique, il existe plusieurs taux réduits s'échelonnant de manière relativement linéaire jusqu'à 200 000 hectolitres, ce qui permet d'éviter les effets de seuil.

M. Philippe Vasseur. - En Belgique, les droits d'accise sur les bières sont bien inférieurs alors même que l'ensemble des prélèvements obligatoires se situe à un niveau très élevé.

Mme Catherine Deroche, rapporteur. - Quelle appréciation portez-vous sur le niveau de taxation du vin en France ?

M. Philippe Vasseur. - Nous ne souhaitons absolument pas nous engager dans un mauvais débat qui opposerait tel ou tel alcool. Il est vrai, on l'a vu récemment, que la filière vinicole dispose de moyens d'information nettement supérieurs à ceux des autres professions. Nous constatons également, nous vous l'avons montré par des chiffres éloquents, que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 a ciblé les brasseurs. Au total, nous estimons que les efforts doivent être équitablement répartis.

En outre, c'est la consommation excessive qui est nocive, quel que soit l'alcool « utilisé » ; c'est elle qui doit faire l'objet d'actions de prévention, actions dans lesquelles nous nous sommes d'ailleurs engagés. Il existe des mésusages sur tous les produits !

Mme Catherine Deroche, rapporteur. - Justement, quel rôle peut jouer la fiscalité sur les comportements et sur la consommation excessive ?

M. Pascal Chèvremont. - Il n'est pas certain qu'il y ait un lien. Dans les pays du Nord de l'Europe, la taxation est très forte et il existe pourtant des phénomènes de comportement excessif ou déraisonnable. En France, alors que le nombre de personnes ayant un problème avec l'alcool n'a pas diminué, nous devons axer les politiques publiques sur la prévention.

Selon l'Observatoire français des drogues et des toxicomanies qui a réalisé une étude en prenant en compte les litres d'alcool pur pour permettre des comparaisons plus pertinentes, la consommation d'alcool s'élevait en 2010 à 2,2 litres par an et par habitant de plus de quinze ans pour les bières, à 2,7 litres pour les spiritueux et à 6,9 litres pour les vins.

M. Yves Daudigny, président. - Outre ces différences de consommation très sensibles, les tableaux comparatifs de la fiscalité sur les alcools révèlent des écarts qui peuvent être saisissants. Une bière à 5° est généralement soumise à un droit d'accise de 36 centimes le litre et, pour un vin à 12°, le droit d'accise s'élève à 4 centimes : sans prendre en compte la différence de degré d'alcool, la bière est donc neuf fois plus taxée que le vin. En se référant à l'unité d'alcool pur pour établir une comparaison plus juste, l'écart va même de 1 à 22 !

Mme Catherine Deroche, rapporteur. - Cette situation justifie la préparation de notre rapport, pour au minimum fournir un état des lieux de la fiscalité actuelle sur les alcools.