Mercredi 9 avril 2014
- Présidence de M. Michel Savin, président -La réunion est ouverte à 14 heures.
Table ronde avec la participation de directions nationales de contrôle de gestion
M. Michel Savin, président. - À l'heure où le nouveau Premier ministre entend engager une réforme territoriale ambitieuse et impliquer fortement les collectivités territoriales dans la recherche d'économies, le contrôle des finances des clubs est un sujet sensible. Un rapport d'une mission d'inspection publié en juillet 2013 a pointé un certain nombre de dysfonctionnements. Aussi avons-nous souhaité rencontrer des responsables de directions nationales de contrôle de gestion (DNCG).
M. Richard Olivier, président de la DNCG pour la ligue de football professionnel, est accompagné de M. Belsoeur, président du comité stratégique des stades et de Mme Cécile Huet, responsable des affaires juridiques de la commission de contrôle des clubs professionnels ; M. Philippe Ausseur, président de la commission de contrôle de gestion de la direction nationale de conseil et de contrôle de gestion pour la ligue nationale de basketball, est venu avec Mme Marie Dvorsak, contrôleur de gestion ; M. Jean-Christophe Rougé, membre du conseil supérieur de la direction nationale d'aide et de contrôle de gestion pour la ligue de rugby, avec M. Marc Le Nerrant.
M. Richard Olivier, président de la DNCG pour la ligue de football professionnel. - Nos interlocuteurs sont les clubs, davantage que les collectivités territoriales, même si celles-ci jouent un rôle important auprès d'eux. Les faillites récentes de clubs, que nous avons réussi à différer jusqu'au terme des championnats, ont eu un fort impact sur les finances locales, notamment lorsque les collectivités territoriales concernées avaient fait construire des stades.
Notre mission est de nous assurer de la pérennité des clubs, notamment pour garantir l'équité sportive des championnats. Nous supervisons une quarantaine de clubs, qui sont auditionnés deux fois par an par une commission de dix-huit personnes, comportant des fiscalistes, des juristes, d'anciens dirigeants de clubs... Cela nous donne une appréciation raisonnable de la santé financière de l'ensemble des clubs. Quand l'un d'entre eux est en difficulté, nous lui demandons d'apporter des fonds propres supplémentaires.
Nous devons également contribuer à la régulation économique des championnats. Tout le monde n'interprète pas cette mission de la même manière. Devons-nous réguler le nombre de participants ? Les présidents de clubs s'y opposent.
Pour évaluer la santé financière des clubs, nous examinons leurs comptes prévisionnels avant le début de la saison. Depuis vingt-cinq ans que nous existons, aucun club n'a fait faillite pendant un championnat. Cela pourrait arriver, cela dit. Le plus gros risque, évidemment, ce sont les stades.
M. Philippe Ausseur, président de la commission de contrôle de gestion de la direction nationale de conseil et de contrôle de gestion (DNCCG) pour la ligue nationale de basketball. - Nous sommes garants, aussi, de la pérennité des clubs, partant de l'équité des championnats : nous devons éviter la défaillance d'un club en cours de championnat. Nous avons aussi une mission de conseil, notamment sur des sujets fiscaux et sociaux. Nous centralisons les contrôles et alertons les clubs sur les risques auxquels ils sont exposés. La DNCCG comporte huit personnes, dont trois experts-comptables, un juriste et d'anciens présidents de clubs ou des personnalités du basketball, n'ayant bien sûr plus aucune fonction dans un club ou dans une instance nationale.
Les collectivités territoriales sont essentiellement vues comme des sponsors, dont le calendrier financier diffère de celui des clubs, qui va du 1er juillet au 30 juin. Nous cherchons à obtenir d'elles qu'elles confirment leurs engagements de subventions le plus tôt possible, afin que les clubs puissent construire leurs budgets.
Les équipements dont notre sport a besoin sont plus modestes que ceux nécessaires au football : il s'agit de salles, qui peuvent avoir d'autres usages. En France, il y a très peu de nouvelles salles.
M. Richard Olivier. - Le football a tout asséché !
M. Philippe Ausseur. - Exactement !
M. Richard Olivier. - En football, nous sommes tous bénévoles. Mes effectifs sont de quatre personnes, soit deux fois moins que pour le basketball. Il s'agit de deux spécialistes de finance, d'un juriste et d'un administrateur. L'essentiel, pour nous, est constitué par les auditions.
M. Philippe Ausseur. - Nous avons trois experts-comptables, mais les autres sont des bénévoles ! Notre personnel représente environ 1,5 équivalent temps plein. Nous voyons les clubs une ou deux fois par an, et leur réclamons un arrêté comptable au 31 décembre, visé par les commissaires aux comptes, sur lesquels nous nous appuyons autant que possible.
M. Jean-Christophe Rougé, membre du conseil supérieur de la direction nationale d'aide et de contrôle de gestion (DNACG) de la ligue nationale de rugby. - Créée après celle de football, la ligue nationale de rugby s'est calée sur son système de contrôle de gestion des clubs professionnels. La DNACG se compose d'une commission de contrôle des championnats professionnels comprenant dix membres (des experts-comptables et un avocat fiscaliste) et d'un conseil supérieur réunissant des personnalités issues du monde de l'entreprise ou de l'administration. La commission contrôle les documents comptables, établit les autorisations de masses salariales en début de saison, et dialogue avec la ligue nationale de rugby sur les questions de réglementation, quand le conseil participe aux principales décisions et sanctions. La commission de contrôle rend compte devant le conseil supérieur. Ses membres touchent une indemnité. Chaque expert-comptable est en charge du suivi de certains clubs pour toute la saison, et éventuellement pour la saison suivante, mais pas davantage, afin d'assurer un brassage. Des auditions régulières sont complétées par des visites sur place, qui renforcent la relation avec les conseils de chaque club, et parfois avec les représentants des collectivités territoriales.
Nous dialoguons beaucoup avec les responsables de la ligue nationale, ce qui nous a amenés à participer à l'évolution de la réglementation. Ainsi, à notre initiative, le règlement de la ligue nationale de rugby prévoit désormais pour les clubs un fonds de réserve obligatoire, proportionnel aux masses salariales engagées, afin d'amortir l'éventuelle défaillance d'un sponsor. Nous travaillons actuellement sur un salary cap, qui plafonnerait la masse salariale en valeur absolue et non plus relative. Nous réclamons aux clubs des états financiers au 31 décembre et au 31 mars, ce qui donne une vision assez précise pour l'année suivante.
Les recettes des matchs ne représentent que 19 % des produits d'exploitation des clubs professionnels de rugby. Pouvoir recevoir du public représente pour eux un atout financier considérable. Cet état de fait peut conduire à des délocalisations ou des relocalisations dont les résultats peuvent être spectaculaires, comme on le voit quand le club Bègles-Bordeaux joue au stade Chaban-Delmas.
M. Stéphane Mazars, rapporteur. - Vous adressez-vous uniquement aux clubs professionnels ? Comment les identifiez-vous ?
M. Philippe Ausseur. - En basketball, le critère est la participation aux championnats Pro A, qui concerne 16 clubs, et Pro B, qui rassemble 18 clubs.
M. Richard Olivier. - Il en va de même pour le football : les clubs qui participent au championnat de France de Ligue 1 et de Ligue 2 doivent disposer du statut professionnel. Un club rétrogradé peut conserver le statut professionnel pendant deux saisons.
M. Jean-Christophe Rougé. - Pour le rugby, seuls les clubs qui participent aux championnats professionnels (14 en première division ; 16 en deuxième division) sont concernés. Nous échangeons avec la commission de contrôle de niveau fédéral pour homogénéiser nos analyses.
M. Philippe Ausseur. - Même chose pour le basketball.
M. Stéphane Mazars, rapporteur. - Quelle est la situation financière actuelle des clubs ? Que représentent pour eux les apports des collectivités territoriales ?
M. Philippe Ausseur. - Le millésime 2012-2013 a été bon : les situations nettes et les résultats nets ont tous deux progressé. Pour la première fois, les résultats cumulés de la Pro A et de la Pro B étaient positifs. Espérons que nous y sommes pour quelque chose ! Nous avons alerté les clubs sur les aléas que la crise faisait peser sur les recettes de sponsoring, qui représentent environ 48 % du total, quand les recettes des matchs s'élèvent à 15 % en Pro A. Les subventions des collectivités territoriales, elles, constituent 29 % des budgets. Les résultats sont équivalents en Pro B.
M. Richard Olivier. - Les résultats ont été un peu meilleurs que l'année passée, mais ils peuvent se détériorer les années prochaines. Le football vit des entreprises : une grande partie des recettes est constituée par des abandons de créances qu'elles consentent. Sans cela, tout le système s'effondre. Voilà pourquoi nous nous opposons au fair-play financier.
Le coût des stades est une variable majeure. La plupart des clubs doivent faire appel aux collectivités territoriales pour les financer. Celles-ci considèrent ensuite - à juste titre - qu'elles en sont propriétaires, et qu'elles doivent les gérer. Les clubs se sentent alors privés de leur principal outil.
M. Jean-Christophe Rougé. - En Top 14, les subventions des collectivités territoriales ont représenté 4 % du budget en 2012-2013. Les contrats de prestation de service atteignent un montant à peu près équivalent : les collectivités territoriales privilégient le sport comme support de communication. En deuxième division, la part des subventions des collectivités territoriales est double. Ces montants incluent la société professionnelle et l'association, de manière à ce que celle-ci ne vienne pas trop en aide à celle-là.
Peu de clubs ont effectué des investissements dans des stades, suite à une expérience malheureuse en ce domaine. Les outils réglementaires et financiers nécessaires à de tels investissements ne sont souvent pas à leur portée. Pour un tel investissement, les banques prêtent à douze ou quinze ans, de sorte que l'amortissement financier ne coïncide pas avec l'amortissement comptable. Le bail emphytéotique concerne plutôt le terrain.
M. Stéphane Mazars, rapporteur. - Vous avez évoqué un salary cap dans le rugby. Quels sont les points de vue sur la question dans les milieux du football et du basketball ? Comment articuler les exigences du fair-play financier et les vôtres ?
M. Richard Olivier. - Nous ne sommes pas favorables à un salary cap car la loi nous permet d'adapter à chaque club les contraintes que nous lui fixons. La contrainte de salary cap n'est pas assez complète : il faudrait l'étendre aux frais d'exploitation pour éviter les détournements. Mieux vaut adapter les contraintes à chaque club, et y inclure les frais d'exploitation, en en retranchant les frais de formation, parce que les centres de formation équilibrent leurs comptes, et que les indemnités de mutation sont normées.
M. Alain Belsoeur, président du comité stratégique des stades. - Il nous arrive de limiter la masse salariale des joueurs sous contrat d'un club, puisque ces contrats doivent être homologués par la ligue. Le montant des subventions des collectivités territoriales représente 1 % en Ligue 1 et 8 % en Ligue 2.
M. Philippe Ausseur. - Bien que la notion de salary cap vienne du basketball américain, la ligue française y est opposée. Nous disposons déjà de mesures claires de limitation de la masse salariale. Un salary cap est une sanction pour certains, un danger pour d'autres. Mieux vaut respecter l'économie propre de chaque club.
M. Jean-Christophe Rougé. - J'approuve ces analyses. Il faut aussi prendre en compte le droit à l'image donné à chaque joueur. Le rugby est confronté à une croissance trop rapide des salaires, dont le marché s'est emballé. Un salary cap était devenu indispensable. Le plafond a été déterminé en fonction du montant maximal engagé par le club qui a la plus forte masse salariale : il s'agit d'une valeur absolue. Bien sûr, nous tenons compte de la spécificité de chaque club. L'an dernier, nous avons prononcé sept mesures de limitation salariale à titre provisoire, sur un total de trente clubs et nous en avons maintenu trois.
M. Richard Olivier. - Mieux vaut le fair-play a priori, qui consiste à contrôler la masse salariale sur la base des comptes prévisionnels - ce que font les DNCG. Le contrôle a posteriori du fair-play fait par l'UEFA intervient quand il est trop tard.
M. Stéphane Mazars, rapporteur. - En 2013, un rapport formulait des interrogations sur l'indépendance des DNCG. Il la qualifiait de « fragile », car ne reposant que « sur l'éthique individuelle des experts et des dirigeants des organisations sportives » ; il pointait encore « un risque élevé de conflits d'intérêts dans des organisations où le pouvoir de décision, tant en matière de règles que de mise en oeuvre des contrôles, appartient à ceux qui doivent observer ces règles et sont soumis à ces contrôles. » Êtes-vous suffisamment indépendants ?
M. Richard Olivier. - Cela vise-t-il le sport amateur ou professionnel ? Nous avons eu ce débat avec la ligue. Il s'est accentué ces dernières années. J'ai toujours considéré qu'il ne fallait pas toucher à une construction fragile : le mieux est l'ennemi du bien. Le système de DNCG marche superbement : aucune faillite n'est intervenue depuis vingt-cinq ans. Les auditions n'ont jamais posé problème, et ont évité tout incident de parcours pendant le championnat. Les relations au jour le jour avec les ligues ont sans doute donné lieu à quelques tiraillements. Il n'empêche que ce système étant au coeur du football, il sent ses évolutions mieux que ne le ferait une instance éloignée. L'essentiel est que les clubs puissent effectuer toute la saison.
M. Philippe Ausseur. - Le basketball est le premier sport à avoir mis en place un contrôle de gestion. Depuis vingt ans, la DNCCG est devenue vraiment indépendante, aussi bien par rapport aux clubs que par rapport à la ligue, dont aucun représentant ne siège à la DNCCG. Les décisions de la DNCCG sont souveraines. Le premier appel se fait devant elle, le deuxième devant la fédération : la ligue n'a pas le moindre pouvoir sur ses décisions. De plus, l'une de nos missions est d'anticiper les problèmes et d'apporter du conseil. Les permanents de la ligue nationale nous aident dans cette tâche. Nous allons ainsi beaucoup plus loin.
M. Jean-Christophe Rougé. - Je suis entré à l'organisme qui a préparé la ligue professionnelle sous l'égide de la fédération française de rugby en 1996. J'ai connu trois présidents de cette ligue. À chaque changement, j'ai remis ma démission ; à chaque fois, elle m'a été refusée. Il n'y a jamais eu d'intervention politique de la ligue ou de la fédération dans les décisions ou les sanctions que la DNACG a prises. Si nous avons pu alerter les dirigeants de ces instances de problèmes qui apparaissaient, ils ne sont pas intervenus pour autant. Seules deux des quinze personnes qui composent le conseil supérieur ont eu une pratique du rugby dans leur jeunesse. Sept des dix membres de la commission de contrôle découvrent le rugby à travers leur fonction.
Mme Cécile Huet, responsable des affaires juridiques de la commission de contrôle des clubs professionnels. - Le cadre légal préserve bien cette indépendance : la DNACG garde la main sur les objectifs qu'il fixe.
M. Alain Néri. - Le libellé de vos fonctions est clair : qu'il ajoute au contrôle de gestion le conseil ou l'aide, votre rôle est de salubrité publique. C'est important pour les clubs, comme pour leur environnement : il leur faut faire face à la pression grandissante des supporteurs qui aiment sans compter...
M. Richard Olivier. - Tout à fait !
M. Alain Néri. - Vous avez un rôle primordial lorsque la passion l'emporte sur la raison. J'ai entendu des voix dernièrement s'indignant que le Paris Saint-Germain (PSG) ait perdu le match avec un budget de 100 millions d'euros. Heureusement que le budget ne détermine pas le résultat !
Je suis favorable à l'encadrement de ces entreprises un peu particulières, qui vivent certes peu des subventions publiques, mais beaucoup du sponsoring, c'est-à-dire de subventions privées. Des DNCG européennes, voire mondiales ne correspondraient-elles pas davantage au sport d'aujourd'hui ? Je le vois près de chez moi : même dans le rugby, le club de Montferrand, qui ne comptait que des joueurs du cru, n'en compte plus qu'un ou deux. Il faudrait, comme pour le dopage, étendre ce modèle à l'Europe, puis au monde.
M. Philippe Ausseur. - Il y a beaucoup d'autres entreprises qui fonctionnent sur un modèle atypique : les journaux gratuits, qui dépendent exclusivement de la publicité...
M. Alain Néri. - Je n'ai pas dit que j'étais favorable aux journaux gratuits !
M. Philippe Ausseur. - L'important, c'est la manière dont le club fait face à l'aléa sportif, qui détermine le retour sur investissement d'une collectivité ou d'une personne privée comme M. Aulas. Dans ma discipline, le basketball, les États-Unis ont résolu le problème en créant une ligue fermée, ce qui garantit que l'outil sera bien exploité.
M. Alain Néri. - Mais du point de vue de l'éthique ...
M. Philippe Ausseur. - Quant à l'extension des DNCG, elle me semble compromise par un cadre juridique, des charges sociales et des règles concernant les subventions propres à chaque État. Ce qui n'empêche pas qu'il en faudrait dans tous les pays.
M. Richard Olivier. - Il y aurait aussi un problème de gouvernance : qui fixerait les critères ?
M. Maurice Vincent. - À Lyon, M. Aulas n'investit pas 400 millions d'euros comme vous le dites, mais 135 en commun avec M. Seydoux, le reste étant financé par des emprunts bancaires garantis par le département et la métropole.
M. Richard Olivier. - C'est juste. J'aurais dû parler de fonds propres.
M. Maurice Vincent. - D'après vous, quel que soit le modèle choisi (maîtrise d'ouvrage publique ou PPP), l'idée des collectivités qui réalisent un investissement est de faire du stade un objet qui leur soit propre, ce qui pose des problèmes dans la gestion par le club. Au contraire, je crois qu'elles cherchent à concilier l'intérêt du club avec les règles de la comptabilité publique et le retour sur investissement, ce qui passe par la redevance d'occupation du stade.
M. Richard Olivier. - Le rôle de Vinci n'est pas clair.
M. Maurice Vincent. - Les élus recherchent l'équilibre.
M. Alain Belsoeur. - Je suis président du comité stratégique des stades de la ligue de football professionnel : les clubs n'obtiennent pas, loin s'en faut, le surplus de bénéfices qu'ils pouvaient espérer de stades plus grands : Lille, passé de 15 000 à 35 000 spectateurs, ne touche pas un centime de plus.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - Vous m'étonnez !
M. Alain Belsoeur. - Je parle du résultat net.
M. Dominique Bailly. - C'est à cause du PPP !
M. Alain Belsoeur. - Pas seulement, mais c'est un vrai problème. L'US Valenciennes nous dit que son nouveau stade lui coûte plus cher. La France a été candidate à l'Euro 2016 pour moderniser ses équipements, comme l'Allemagne avec la coupe du monde 2006. Mais que faisons-nous collectivement pour suivre son modèle ? Entre 2000 et maintenant, sa Ligue 1 est passée de 20 000 spectateurs - comme nous aujourd'hui en comptant les 20 % de places gratuites - à 45 000. Attention à notre modèle économique : nous risquons de nous retrouver avec des éléphants blancs. Le football français est financé à 11 % seulement par l'activité sportive, contre 25 à 30 % en Allemagne ou en Grande-Bretagne. La différence de chiffre d'affaires entre Bundesliga et Ligue 1 est de 500 millions : c'est énorme ! Les Français sont 10 à 11 millions à se dire passionnés par le football, mais ils ne viennent pas au stade. Il nous faut par conséquent nous inspirer des bonnes pratiques en matière d'accueil, de prestations, de sécurité pour leur donner envie de venir. C'est un travail d'intérêt national qui concerne bien entendu les collectivités.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - Les services de contrôle de gestion des clubs sont essentiels pour les collectivités, mais à la seule condition qu'elles aient avec eux un dialogue direct. Leur travail, présenté par les clubs eux-mêmes, donne toujours le même résultat : tout va très bien. Nous aurions besoin de votre aide lorsque nous devons prendre une décision d'investissement. J'ai ainsi dû résister à un président de club qui n'était pas même encore en Pro D2, et qui me demandait de lui construire un stade. Vous avez un rôle important à jouer.
M. Dominique Bailly. - M. Todeschini et moi sommes les auteurs d'un rapport sur le financement public des grandes infrastructures sportives. Un point pose problème : une collectivité qui construit un équipement veut percevoir une redevance du club occupant. Mais ce dernier devrait pour augmenter ses bénéfices l'utiliser à des fins autres que sportives et organiser des concerts ou des fêtes. Or si le stade est construit en PPP, il ne le peut pas. Il est donc préférable que les actionnaires de la société de gestion et du club soient les mêmes. Le stade Océane du Havre est en ce domaine un modèle. C'est pourquoi la conclusion de notre rapport était : non aux PPP.
M. Michel Savin, président. - Pouvez-vous donner des conseils aux collectivités avant un investissement, et le faites-vous ?
M. Richard Olivier. - Il faudrait encore qu'on nous le demande.
M. Philippe Ausseur. - On ne s'adresse à nous que lorsqu'il est trop tard. Vous avez raison, il arrive que certains clubs n'aient même pas la jouissance des buvettes pendant les matchs. Doit-on s'immiscer dans les décisions des collectivités ? Je ne le crois pas : certaines préféreront les PPP, d'autres la maîtrise d'oeuvre publique, d'autres l'investissement privé... Et nous sommes conseils des clubs. Nous sommes intervenus à Villeurbanne, car il s'agissait d'un projet du club.
M. Jean-Christophe Rougé. - Il nous est interdit de nous immiscer dans les décisions de gestion des clubs, qui ont des conseils, comme les collectivités territoriales. Nous pouvons en revanche participer à une réflexion collective. Ce qui manque, ce sont les échanges. Certes nous en avons avec les clubs, et, informellement, avec les élus. Or nous en avons besoin pour définir un modèle économique, avec les conseils des clubs, experts-comptables et commissaires aux comptes - même s'il ne faudrait peut-être pas compter ces derniers comme des conseils...
M. Richard Olivier. - Cela se discute.
M. Jean-Christophe Rougé. - Nous devons parfois leur rappeler que nous ne sommes plus à la kermesse, mais face à des entreprises.
M. Michel Savin, président. - Ce sera le mot de la fin. Je vous remercie.
Audition de MM. Rémi Duchêne, inspecteur général de l'administration, et Bertrand Jarrige, inspecteur général de la jeunesse et des sports
M. Michel Savin, président. - Nous poursuivons nos auditions avec MM. Rémi Duchêne, inspecteur général de l'administration, et Bertrand Jarrige, inspecteur général de la jeunesse et des sports, co-auteurs en juillet 2013 du rapport de la mission d'évaluation de la politique de soutien au sport professionnel et des solidarités avec le sport amateur, qui a mis l'accent sur les déficiences du contrôle de gestion des clubs et sur l'absence de véritable régulation. Mettre en place, comme elle l'a proposé, une autorité indépendante préserverait les collectivités territoriales sollicitées par les ligues et les clubs, mais soumises à des normes sur lesquelles elles n'ont pas de prise.
M. Rémi Duchêne, inspecteur général de l'administration. - Les aides des collectivités territoriales aux clubs sportifs peuvent prendre la forme de subventions ou d'achats de prestations. Le code du sport encadre le montant annuel maximal par sport et limite ces aides aux trois missions de service public que sont la formation, la cohésion sociale et la sécurité, ces dernières entendues au sens large, puisque intégrant par exemple dans la sécurité la prévention de la violence.
L'on se heurte d'abord à des difficultés techniques, ainsi sur le calcul des subventions cumulées, ou parce que la saison sportive ne coïncide pas avec l'annualité budgétaire ; surtout, les clubs ne produisent pas de document attestant de la finalité d'intérêt général de la subvention, et les préfectures ne les contrôlent pas. Les subventions servent ainsi trop souvent à alimenter des dépenses de fonctionnement, y compris des dépenses salariales.
La loi ne dit pas si le plafond des achats de prestations s'entend hors taxe ou TVA comprise. Comme cela peut prendre des formes aussi différentes que l'achat de places distribuées gratuitement ou à prix réduit aux enfants des collèges et l'achat d'espace publicitaire pour la promotion de la collectivité elle-même, nous sommes favorables à l'établissement d'un plafond dans le plafond pour réorienter les dépenses vers des actions véritablement destinées au public. Nous préconisons également d'établir une réunion annuelle de contrôle de la correcte application des seuils, de cibler les subventions servant à des dépenses salariales, de demander des études d'impact par mission et de compter la TVA dans le calcul des plafonds d'achat.
Premier enjeu, réorienter les dépenses des collectivités du fonctionnement vers l'équipement. Lors de nos déplacements à Montpellier comme au Mans, nous avons constaté qu'elles contribuaient à l'inflation salariale. Est-il légitime d'aider des disciplines où règne le sport business ?
M. Bertrand Jarrige, inspecteur général de la jeunesse et des sports. - Les équipements représentent en effet un enjeu central dans la relation entre clubs et collectivités. Dans ce domaine, la répartition des compétences est ambiguë : théoriquement, le code du sport interdit aux ligues d'avoir des exigences ayant trait à la commercialisation du spectacle sportif. En réalité, tous les acteurs se renvoient la balle... Les collectivités se plaignent que les fédérations et les ligues imposent des normes sans en supporter le coût ; ces dernières parlent de simples recommandations ; les clubs se plaignent de n'être associés que tardivement aux décisions des collectivités.
Les conditions de mise à disposition d'équipements municipaux ou communautaires sont instables : elles devraient en effet tenir compte de la valeur locative et du chiffre d'affaires que dégage le spectacle professionnel, ce qui n'est pas le cas partout, loin s'en faut. Nous avons même vu des cas de gratuité. Une épée de Damoclès juridique pèse alors sur les délibérations correspondantes, et les annulations se sont multipliées, comme à Villeurbanne pour l'Astroballe ou à Paris pour Roland-Garros.
Résultat, l'engagement financier des collectivités reste très élevé. Étant généralement le maître d'ouvrage de ces équipements, elles supportent les aléas sportifs du club, ainsi qu'on l'a vu au Mans ou à Grenoble. Certains grands projets pour l'Euro 2016 ont recours aux PPP, dont les loyers très importants sur le long terme ne pourront peut-être pas être répercutés sur les clubs, comme à Marseille ou demain à Lille. Certains projets se présentent comme purement privés, alors qu'aucun n'aurait été possible sans un apport des collectivités, comme le stade de Décines à Lyon, où la chronique judiciaire se poursuit, le projet d'Aréna 92 du Racing Metro de Nanterre, où le conseil général s'est engagé à acquérir un immeuble de bureaux, ou même la rénovation des bétons du Parc des Princes, que la Ville de Paris finance à hauteur d'une vingtaine de millions d'euros.
Une idée s'impose face à cette situation, que ce soit à la Commission grands stades Euro 2016 ou à la commission Arénas 2015 : une plus grande implication des clubs. Cela tarde à se concrétiser. Un petit nombre de clubs de football et de rugby sont propriétaires de leur stade, pour des raisons historiques, et d'autres, comme l'Olympique Lyonnais, le Racing Metro 92 ou le PSG, ont des projets. La formule du bail emphytéotique, ouverte par le législateur, n'a été choisie que pour quatre projets qui n'ont finalement pas vu le jour. Un frein important est l'impossibilité pour les collectivités d'aider les clubs pour leurs investissements.
Nos préconisations sont les suivantes : prendre une nouvelle circulaire des ministères de l'intérieur et des sports sur le sujet - la précédente date de 2002 ; sécuriser le modèle économique : la ligue ouverte avec ses montées et descentes, à laquelle tous sont très attachés, pose un problème ; peut-être faudrait-il au moins amortir ces mouvements. Enfin, transposer pour les équipements le régime d'aide spécifique pour l'Euro 2016, auquel la Commission européenne a donné un accord en décembre dernier.
M. Stéphane Mazars, rapporteur. - Nous l'avons entendu hier encore, l'heure est aux économies, notamment pour les collectivités. Dans ce contexte, doivent-elles être aussi présentes aux côtés des sports les plus développés ? Les aides doivent se concentrer sur les équipements pour promouvoir un nouveau modèle où les clubs s'approprieront leur outil, ou tout au moins auront les mains libres dans leurs stades. Peut-on selon vous faire un distinguo en ce domaine entre sports ?
Le rapport de forces entre collectivités et clubs est plutôt en faveur de ces derniers, qui bénéficient de l'appui de l'opinion publique et de la presse. Les collectivités, qui doivent suivre la raison, et non la passion, ont parfois du mal à leur résister. Vous préconisez la création d'une autorité administrative indépendante pour réguler ce domaine qui devient de plus en plus assimilable au business et où les risques de conflits d'intérêt sont nombreux. Enfin, vous avez, à propos des DNCG, évoqué de possibles conflits d'intérêt.
M. Rémi Duchêne. - Les finances publiques sont en effet une denrée rare à utiliser le mieux possible. La prédominance des dépenses de fonctionnement dans les aides est un problème. La seule exception concerne les centres de formation, qui constituent certes un investissement immatériel, mais dont la qualité est reconnue internationalement. C'est le contraire au Mans, ou encore à Montpellier, où les collectivités ont fait le choix de faire du sport un vecteur de dynamisme et d'affichage, en y consacrant des dizaines de millions d'euros ; les équipements ne s'en ressentent guère : le stade de la Mosson est vétuste : le stade de rugby, quoique datant de 2007, ne peut accueillir faute de place les rencontres européennes du club, qui ont lieu à la Mosson, dont elles endommagent les pelouses...
La disproportion est souvent grande entre les investissements, toujours faits en fonction des meilleurs résultats des équipes, et la réalité : qui connaît un peu l'histoire sportive sait que le Mans n'avait pas besoin d'un stade de 25 000 places, malgré les voix s'exprimant en faveur de la construction d'un pôle sportif fédérant les populations... La vitrine coûte cher !
Une politique vertueuse serait d'augmenter le contrôle, avec une certification par des commissaires aux comptes des subventions et des achats de prestations et un contrôle régulier par l'État, car cela relève du contrôle de légalité, de l'objet des subventions : lorsque nous entendons que tel joueur a été dans les quartiers pour faire une démonstration, nous disons que ce n'est pas ce que la loi appelle la cohésion sociale. Il conviendrait de faire porter les subventions sur les investissements, pas seulement sur la sécurité, mais aussi pour que les spectateurs n'aient plus l'impression de venir dans un univers carcéral de grillages et de barrières, où les supporteurs invités doivent marcher entre deux rangées de CRS. Les stades pourraient alors accueillir femmes, enfants et vieillards... Le succès du modèle allemand réside aussi dans cette modification de la sociologie du spectateur.
M. Bertrand Jarrige. - Les tableaux annexés à notre rapport montrent une situation très diverse d'une discipline à une autre. Certaines seraient incapables de vivre sans les subventions publiques ; le football et le rugby ne sont pas dans ce cas, mais les aides représentent 30 % des recettes des clubs de basketball, 50 % pour le handball et 80 % pour le volleyball. Quelles que soient les perversions du système actuel, l'on ne peut y mettre fin brutalement.
Peut-on pour autant créer une réglementation à géométrie variable ? Les collectivités ont pu faire accepter un régime en 2000-2001 à la Commission européenne pour leur permettre de résister à l'inflation des demandes des clubs. Il serait difficile de revenir treize ans plus tard devant une Commission bien plus attentive qu'alors à ces sujets pour faire valider un nouveau régime d'aides. Mieux vaut s'assurer que ce régime n'est pas trop détourné et renforcer les contrôles.
Certes les clubs de football et la plupart des clubs de rugby pourraient être autonomes financièrement. Cela relève de la responsabilité des collectivités territoriales, qui d'ailleurs agissent dans ce sens. Il convient de distinguer la régulation et le contrôle de gestion. La première dépend des fédérations et des ligues, dont le pouvoir a été encore renforcé par la loi sur le sport de 2012. Le contrôle de gestion est la vérification que les règles fixées par celles-ci sont respectées. En France, la régulation est faible car les fédérations ne sont pas allées au bout de leurs pouvoirs. Le salary cap ou plafond salarial n'a été mis en place que dans le rugby, et encore au niveau de la masse salariale du premier club ; le dispositif du joueur formé localement ne s'applique pas partout et dans des conditions particulières ; la licence club ne sert qu'à obtenir un label et des subsides supplémentaires. Les fédérations sont sous l'influence des clubs. Les réunions du conseil d'administration de la ligue du football professionnel sont toutes précédées par une réunion de l'union des clubs professionnels qui arrête toutes les décisions à prendre. Elles ne sont dès lors pas les mieux placées pour édicter des règles dans un contexte juridique de plus en plus complexe.
Le contrôle de gestion, s'il fonctionne plutôt bien, reste un régime de droit coutumier : le football et le rugby ont mis en place des structures qui ont été consacrées par la loi, mais aucun texte ne prévoit le détail de l'organisation des commissions chargées du contrôle de gestion. C'est pourquoi nous proposons de prendre un texte réglementaire à ce propos. Autre point, l'impensable est arrivé : une fédération a en effet décidé de passer outre une décision des instances de gestion, validée par deux fois par les instances d'appel. Bien qu'elle ait refusé de rétrograder le club du Mans au nom de l'intérêt supérieur du football, ce club a pourtant fini en liquidation judiciaire au terme d'une saison qu'il a eu du mal à terminer. La loi devrait réaffirmer le caractère indépendant et intangible de ces décisions lorsqu'elles sont prises dans les règles, et qui ne devraient être remises en cause ni devant la fédération, ni devant le Comité national olympique et sportif français (CNOSF), mais bien uniquement devant les tribunaux. Cela éviterait d'assister de nouveau à une lente agonie, comme celle du Mans.
Faut-il une autorité indépendante pour exercer ce pouvoir de régulation ? L'Autorité de la concurrence, à qui nous l'avons demandé, considère que cela n'est pas de son ressort, car elle ne descend pas dans le détail de chaque secteur. Cette autorité doit-elle se consacrer à tous les sports ou seulement aux plus développés ? Certains proposent qu'elle ne soit compétente que sur le football. Cette autorité devrait être compétente sur les trois niveaux : édiction des règles, contrôle de leur application et sanction en cas d'infraction. Un arbitrage sera nécessaire entre la nouvelle autorité et le pouvoir sportif ; la précédente ministre n'avait pas accepté cette proposition. Par mesure d'économie, nous envisagions plutôt une réaffectation à une autorité existante : l'Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel), par exemple, qui reprendrait certaines compétences du CSA, tant l'enjeu des droits télévisés est essentiel. Nous avions laissé de côté l'Agence française de lutte contre le dopage, qui dépend de l'Agence mondiale et du code mondial.
Dernier point : l'articulation entre notre contrôle de gestion, celui mis en place à l'UEFA et celui qui devrait être mis en place dans l'ensemble des fédérations étrangères.
M. Stéphane Mazars, rapporteur. - Comment les fédérations ont-elles perçu votre rapport ?
M. Rémi Duchêne. - M. Vincent et moi étions à la commission Glavany ; nous avions pu observer le fonctionnement des clubs et de la ligue de football, semblable à ce que décrivait Bertrand Jarrige : ces acteurs ont sorti de leur chapeau des propositions négociées ailleurs. J'ajouterai en mon nom personnel que cette défiance très forte est non seulement déplaisante, mais surtout qu'elle démontre chez des personnes investies de missions de service public qu'elles ont largement perdu de vue cette contrainte... Sur le plan juridique, la décision du 25 juillet 2012 de maintenir Le Mans en Ligue 2 n'existe pas, puisqu'il n'y a pas de procès-verbal ; elle a pris la forme, après une réunion tenue par téléphone, d'un communiqué affiché sur le site du club que Metz, qui attaquait cette décision, n'a pu produire devant le juge. Juridiquement, c'est impossible : j'ai consulté les statuts et le règlement intérieur de la FFF, que le ministère de l'intérieur conserve, en tant que tutelle des associations reconnues d'utilité publique. La base juridique se trouve dans les règlements généraux, à l'article 199, qui prévoit un droit de réforme en toute matière, sauf disciplinaire : le comité exécutif peut réformer les décisions dans l'intérêt supérieur du football français.
L'ensemble des textes doit garantir l'indépendance de la DNCG. Pour certains secteurs économiques, une autorité indépendante serait utile, pour qu'ils échappent à la mainmise des clubs professionnels.
M. Maurice Vincent. - L'aléa sportif rend difficile de trouver des investisseurs privés plutôt que des États, comme le Qatar. Je ne suis pas favorable aux ligues fermées. Les investisseurs extérieurs finiront par substituer la puissance financière à l'aléa sportif. La commission présidée par M. Glavany a bien montré que la volonté de valoriser les recettes de télévision implique des horaires de programmation des matchs qui ne conviennent pas aux familles qui pourraient fréquenter les stades. Comment résoudre cette contradiction, qui obère l'exploitation des stades ?
M. Bertrand Jarrige. - Sur l'aléa sportif, votre inquiétude est fondée. Peu de personnes soutiendraient le passage à un système de ligues fermées. Pourtant, celui-ci s'autorégule plus facilement que la compétition ouverte, qui conduit à une explosion des salaires. L'augmentation annoncée des droits du football passera dans la masse salariale des clubs plutôt que dans des projets d'avenir. Division par division, que deviennent les clubs qui montent et ceux qui descendent ? Il semble que la pire chose qui puisse arriver à un club soit d'être relégué, et la deuxième pire chose, d'être promu ! En dépit de l'exemple éclatant de Montpellier, le taux de survie des clubs promus est faible au-delà de deux ou trois saisons. De même, un club relégué voit ses ressources diminuer considérablement. Le système risque d'instituer, sous couvert de compétition ouverte, une compétition à deux vitesses, avec des clubs intouchables qui chaque année peuvent viser un titre européen, et une deuxième division, en quelque sorte, au sein de la première. S'il n'y a pas d'autorégulation, nous devons poser les principes d'une régulation et prévoir des mécanismes d'amortissement des descentes et d'encouragement des montées. Ces mouvements sont d'ailleurs sans doute trop fréquents, et leur nombre devrait être réduit, par exemple par des matches de barrage.
M. Michel Savin, président. - En effet.
M. Bertrand Jarrige. - Je participe à une commission qui mène une expérimentation en basketball consistant à inviter en Pro A deux clubs de Pro B qui le justifient par un projet sportif. Nous verrons les résultats. Nul ne se résoudrait au passage aux ligues fermées.
M. Michel Savin, président. - S'il est difficile de modifier les critères, rien n'interdit de revoir le plafond des subventions au niveau national.
M. Rémi Duchêne. - Le principe du plafond est législatif, mais son montant est réglementaire. Il serait possible de le modifier, éventuellement de le diminuer : le niveau cumulé de dépense publique pour le secteur est élevé, alors même que les recettes professionnelles sont croissantes.
M. Bertrand Jarrige. - Parce qu'elles ont une contrepartie, les prestations ne sont pas considérées comme un régime d'aide. Les collectivités territoriales devraient d'ailleurs y avoir davantage recours, plutôt qu'aux subventions. Si l'on change le plafond des subventions, il faut le notifier à la Commission européenne, qui s'opposerait sans doute à son augmentation.
M. Stéphane Mazars, rapporteur. - D'autres pays ont-ils ce modèle de régulation du sport professionnel ?
M. Bertrand Jarrige. - Je ne le crois pas. Le système des DNCG est une invention française. L'organisation du sport en France est, en général, très spécifique, comme la place qu'y tient l'État.
M. Rémi Duchêne. - Nous avons un niveau d'équipement aussi compétitif que possible, mais les Français vont moins au stade que leurs voisins. C'est l'une des raisons pour lesquelles les collectivités territoriales sont appelées à l'aide pour rééquilibrer les budgets !
M. Michel Savin, président. - Je vous remercie.
La réunion est levée à 16 heures 30.