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COMPTES RENDUS DE LA CE AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES


Mardi 16 juin 2015

- Présidence de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 05

Audition de M. Philippe de Ladoucette, président de la Commission de régulation de l'énergie

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La commission d'enquête poursuit sa revue exhaustive des autorités administratives indépendantes par l'audition de M. Philippe de Ladoucette, président de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), créée en 2000 dans la loi relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Selon le code de l'énergie, la CRE concourt au bon fonctionnement des marchés de l'électricité et du gaz naturel au bénéfice du consommateur final, elle veille à ce que les conditions d'accès aux réseaux de transport et de distribution d'électricité et de gaz naturel n'entravent pas le développement de la concurrence, elle surveille les transactions entre fournisseurs, négociants et producteurs et la cohérence des offres.

M. Philippe de Ladoucette, président de la Commission de régulation de l'énergie. - Je suis accompagné par M. Jean-Yves Ollier, directeur général de la CRE.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Philippe de Ladoucette et Jean-Yves Ollier prêtent serment.

M. Philippe de Ladoucette. - La CRE a été créée en 2000 suivant une obligation européenne. Comme les 27 autres régulateurs européens, elle est membre du Conseil des régulateurs européens de l'énergie (CEER) et du conseil d'administration de l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie (Acer), créée en 2009. Elle assure le bon fonctionnement des marchés de l'électricité et du gaz naturel et vérifie qu'il respecte les objectifs de la politique énergétique, notamment la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de la demande d'énergie et le développement de la production d'énergie renouvelable. L'ouverture des marchés de l'énergie, entre 2003 et 2007, a reposé sur la séparation entre activités : d'une part la gestion des réseaux de transport et de distribution d'électricité et de gaz, monopoles naturels ; d'autre part la production et la fourniture, ouvertes à la concurrence.

La première mission de la CRE est la régulation des réseaux. Elle veille à l'absence de discrimination dans l'accès aux réseaux en examinant les contrats entre leurs gestionnaires et les utilisateurs.

La CRE participe activement à la construction du marché européen de l'énergie, notamment par le couplage de marché en électricité, et à la rédaction des codes européens de réseaux en gaz et en électricité. Elle approuve les plans d'investissement des gestionnaires de réseaux de transport et les codes de bonne conduite.

Concernant la production et la fourniture, elle surveille les transactions sur les marchés de gros d'électricité, de gaz naturel et de quotas de C02, en coopération avec l'Autorité des marchés financiers (AMF) depuis la loi de régulation bancaire et financière de 2010. Elle est membre actif de la mission de surveillance des marchés européens dans le cadre du règlement européen sur l'intégrité des marchés de gros de l'énergie (Remit), en coordination étroite avec l'Acer.

La CRE surveille les transactions et les offres des marchés de détail, en particulier leur cohérence avec les contraintes économiques et leur transparence. En matière de gaz, le décret du 16 mai 2013 lui donne compétence d'analyser chaque année l'ensemble des coûts des vingt-cinq opérateurs historiques et de vérifier la bonne application de la formule tarifaire. Elle se concentre sur GDF-Suez, ne pouvant agir que de façon réduite pour les entreprises locales de distribution.

La CRE émet un avis sur les tarifs réglementés de vente d'électricité envisagés par le gouvernement. Au 1er janvier 2016, le système s'inversera, c'est elle qui les proposera, conformément à la loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (Nome). La CRE applique d'ores et déjà la méthode de construction des tarifs d'électricité par empilement. Elle devra aussi fixer le prix de l'accès régulé à l'énergie nucléaire historique (Arenh) pour les concurrents d'EDF, dès que les modalités de calcul seront établies.

L'ensemble des responsabilités de la CRE sur les tarifs de vente porte sur un montant de 15 milliards d'euros. Le montant des charges de service public, calculé par notre commission, s'élève actuellement à 6,2 milliards d'euros. Les agents de la CRE préparent les décisions des six membres du collège portant sur les composantes du prix de l'énergie, sur des montants cumulés annuels représentant près de 45 milliards d'euros, dont 23 pour les tarifs régulés, 15 pour la part fourniture des tarifs réglementés de vente et 6,5 pour la contribution de service public de l'électricité (CSPE).

L'activité de la CRE liée aux énergies renouvelables s'est fortement développée puisqu'elle émet à présent un avis sur les projets d'arrêtés fixant les tarifs de rachat et, surtout, gère les appels d'offres, qui ont triplé en nombre depuis 2011. En 2014, la CRE a instruit 2 000 dossiers de candidature. Cette année, 600 dossiers ont été déposés pour le dernier appel d'offres. En 2014, la Commission européenne a défini le recours aux appels d'offres comme le mécanisme de droit commun du soutien aux énergies renouvelables. La CRE devrait donc jouer un rôle renforcé dans ce domaine. Le projet de loi relatif à la transition énergétique accroît lui aussi les missions de la CRE sur la CSPE, les réseaux intelligents, le stockage de gaz, l'énergie dans les collectivités d'outre-mer.

La CRE organise des auditions, des consultations publiques, elle publie des rapports. La concertation a par exemple porté sur la fin des tarifs réglementés d'électricité et de gaz naturel pour les professionnels. Nous avons pallié l'absence de communication du gouvernement en adressant une lettre à 10 000 professionnels abonnés au gaz pour leur rappeler que, faute d'avoir choisi un opérateur au 1er octobre prochain, ils verraient leur facture augmenter de 20%.

La CRE en 2014, c'est 82 jours de commissions, 243 délibérations, en hausse de 34% par rapport à 2013, 98 auditions, en augmentation de 40%, 22 consultations publiques, 90 réunions de concertation. Les arbitrages budgétaires rendus depuis 2010 ont fortement réduit les effectifs de la CRE, passés de 131 emplois à temps plein, dont trois commissaires, à 130 en 2014 et 124 en 2015, dont six commissaires. La réduction devrait se poursuivre avec 119 emplois en 2016 et 115 en 2017, soit une baisse de 15% des effectifs. Nous n'avons jamais atteint le nombre d'emplois correspondant à nos besoins. Chez nos homologues, les effectifs sont plus élevés, de l'ordre de 700 au Royaume-Uni et de 200 à 300 en Allemagne, en Espagne ou en Italie.

En conséquence, nous avons strictement réduit les fonctions support au profit des fonctions opérationnelles de régulation et fusionné les directions chargées de la régulation des réseaux d'électricité et des infrastructures de gaz au 1er janvier 2015. L'organisation est sous tension et les conditions d'exercice de nos missions se dégradent. L'accumulation des compétences s'est faite sans considération des moyens budgétaires nécessaires. Le délai de rédaction des cahiers des charges des appels d'offres pour les énergies renouvelables est passé de deux à plus de six mois et la CRE risque de ne plus pouvoir assurer les délais d'instruction des dossiers. Les travaux de surveillance des marchés de détail ont été fortement ralentis, quand la fin des tarifs réglementés de vente impose pourtant une vigilance particulière. Ainsi, la CRE n'a pas publié de rapport sur les marchés de détail depuis 18 mois.

La faiblesse des moyens constitue un risque juridique. J'ai demandé au Premier ministre des moyens complémentaires dans le cadre du contentieux sur la contribution au service public de l'électricité, pour lequel la CRE a reçu 55 000 demandes de remboursement (dont 13 000 ont donné lieu à des recours contentieux), dès lors que la qualification d'aide d'État a été prononcée, concernant le soutien à la production éolienne financé par cet impôt. Le Conseil d'État pourrait condamner l'État à rembourser, ce qui nécessiterait l'embauche de 66 à 192 emplois à temps plein supplémentaires pour traiter les dossiers puisque le ministère de l'écologie a conclu à la compétence de la CRE.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Que pensez-vous de vos pouvoirs ?

M. Philippe de Ladoucette. - Ces pouvoirs sont extrêmement importants, sans être assortis des moyens de les assumer dans de bonnes conditions. Ces dernières années, le Parlement les a considérablement accrus, sans jamais allouer de crédits supplémentaires.

J'ai omis d'évoquer le comité de règlement des différends et des sanctions (Cordis), cette instance rassemblant quatre commissaires, dont deux sont issus du Conseil d'État et deux de la Cour de cassation.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avez-vous le sentiment que quelqu'un ou quelque chose fasse puisse vous faire obstacle ?

M. Philippe de Ladoucette. - Oui : la loi, le juge administratif le peuvent. Les recours sont nombreux. L'encadrement juridique de la CRE est clair et elle dispose de pouvoirs moins grands que ses homologues européens.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ce qui se passe ailleurs est-il un toujours exemple ?

M. Philippe de Ladoucette. - Il est intéressant de voir ce qui s'y passe.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le Cordis compte des membres du Conseil d'État, qui peut être amené à statuer sur ses décisions. N'est-ce pas problématique ?

M. Jean-Yves Ollier, directeur général de la Commission de régulation de l'énergie. - Les choses sont un peu complexes : la Cour d'appel de Paris est compétente si le Cordis se prononce sur un différend, mais c'est le Conseil d'État qui l'est s'il s'agit d'une sanction. La règle du déport impose bien sûr aux commissaires de s'abstenir de siéger dans une formation qui examinerait leurs décisions.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Est-il raisonnable que des magistrats de la Cour d'appel de Paris se prononcent sur des décisions prises par des magistrats de la Cour de cassation ?

M. Jean-Yves Ollier. - Je ne vois pas d'obstacle de principe dès lors que le risque de conflit d'intérêts est pris en compte.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Les règles de nomination du collège vous donnent-elles satisfaction ?

M. Philippe de Ladoucette. - La CRE est l'une des AAI ayant connu le plus de péripéties quant à la composition de son collège. Les modifications des règles et des membres ont été si nombreuses qu'elles en étaient presque inconvenantes, affectant la crédibilité de l'institution. Aujourd'hui, le mode de désignation est stabilisé. Le collège réunit divers parcours professionnels, expériences et convictions représentant la société française.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Voilà une réponse diplomatique. Quelles ont été les difficultés, plus précisément ?

M. Philippe de Ladoucette. - Les parlementaires ont voulu modifier le collège pour conserver l'équilibre du système français, parce qu'ils avaient difficulté à accepter que la CRE prône la concurrence dans l'énergie, selon les directives de la Commission européenne.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ne trouvez-vous pas les nominations politiques ?

M. Philippe de Ladoucette. - Je n'ai pas souvenir de la présence d'hommes politiques au sein du collège, si ce n'est l'ancien sénateur Michel Thiollière, excellent commissaire, au point qu'il est devenu vice-président du Conseil des régulateurs européens de l'énergie et président des Régulateurs méditerranéens de l'énergie.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Les CV des membres ne me paraissent pas correspondre à cette appréciation.

M. Philippe de Ladoucette. - Vous les trouvez très politiques ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Oui, ce qui ne me surprend pas, si l'on considère les autorités de désignation.

M. Philippe de Ladoucette. - Il fut un temps où le Sénat et l'Assemblée nationale désignaient chacun deux membres, le Conseil économique, social et environnemental, un membre, le reste l'étant par le gouvernement sur décret du président de la République. Était-ce plus ou moins satisfaisant ? Je l'ignore.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je parle de la situation actuelle.

M. Philippe de Ladoucette. - Je ne porte pas de jugement dessus, ne ressentant pas de caractère politique dans la nomination des actuels membres.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Les commissaires ne sont que six.

M. Philippe de Ladoucette. - Nous sommes en effet six membres, dont trois femmes, soit dit en passant. Les expériences des uns et des autres reflètent bien ce qu'on peut attendre d'un collège prenant des décisions pesant sur la vie de nos concitoyens.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Comment un membre du collège qui possède une expérience professionnelle antérieure s'en détache-t-il ?

M. Philippe de Ladoucette. - Un membre ne participe pas pendant six mois aux délibérations qui concernent l'entreprise dont il provient. Le mandat durant six ans, cela laisse le temps de se détacher intellectuellement.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Est-ce une bonne chose ?

M. Philippe de Ladoucette. - Sur des sujets techniques, il serait gênant que la totalité ou la majorité des membres du collège soient des personnes extérieures au secteur. Posséder quelque expérience fait gagner du temps pour appréhender des sujets fort techniques - et le parcours professionnel antérieur ne rend pas nécessairement partial.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Comment vos pouvoirs sont-ils perçus par les entreprises régulées et l'État ?

M. Philippe de Ladoucette. - Cela varie selon nos décisions ! Le groupe EDF n'est pas mécontent quand nous défendons des mouvements tarifaires qui lui sont favorables, il l'est lorsque nous retenons des tarifs d'accès aux réseaux inférieurs à ce qu'il aurait espéré... Les différends entre organismes régulés et régulateur sont plutôt un bon signe. Quant au gouvernement, je ne sais pas quelle est sa perception.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Quelles relations entretenez-vous avec le gouvernement ?

M. Philippe de Ladoucette. - Nous avons des relations mécaniques avec les ministères de l'économie et de l'énergie, lorsqu'ils nous saisissent comme la loi le prévoit sur les évolutions tarifaires et les appels d'offres. En outre, nous dialoguons avec les cabinets. Ces neuf dernières années, j'ai toujours prévenu le gouvernement lorsque ses mesures risquaient d'entraîner de notre part un avis ou une décision embarrassante. Je n'ai pas toujours été écouté, et nous avons parfois rendu des avis négatifs. En 2006-2007, nous avions alerté sur le risque de formation d'une bulle dans les énergies renouvelables, en raison de tarifs d'achat trop élevés. Ce risque s'est produit dans le photovoltaïque, la bulle a fini par éclater.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Votre indépendance est-elle totale ?

M. Philippe de Ladoucette. - Nous sommes indépendants dans nos décisions mais pas dans nos moyens - ce qui peut apparaître comme une façon d'atteindre à notre indépendance, mais est en réalité aussi gênant pour le gouvernement, car nous sommes dans l'impossibilité de finaliser dans des délais corrects les appels d'offre sur les énergies renouvelables - responsabilité que nous n'avons pas demandée...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'État pourrait-il les mener lui-même ?

M. Philippe de Ladoucette. - Ce serait contraire aux directives européennes. En revanche, ils pourraient être confiés à un autre organisme.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Comment fonctionnez-vous, avec ce budget ?

M. Philippe de Ladoucette. - La qualité et les délais s'en ressentent. J'alerte le gouvernement depuis longtemps sur le délai de préparation des appels d'offres en énergies renouvelables, passé à six ou huit mois.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Sans succès, semble-t-il ?

M. Philippe de Ladoucette. - Je reste plein d'espoir.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Votre budget a régulièrement diminué. Vous êtes soumis aux choix du gouvernement.

M. Philippe de Ladoucette. - La CRE ne dispose d'aucune ressource extérieure, elle est totalement dépendante des crédits budgétaires.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Peut-on être totalement indépendant quand on est totalement dépendant financièrement ?

M. Philippe de Ladoucette. - Cette dépendance budgétaire n'a jamais influencé nos délibérations. Le projet de loi sur la transition énergétique prévoit que nous puissions faire payer les entreprises que nous régulons si nous n'avons pas les moyens de mener convenablement nos missions, par exemple les audits pour lesquels nous sommes contraints de recourir à des cabinets extérieurs. Nous ne l'avons pas encore fait. Nous avons réduit les audits.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le montant de la CSPE s'élève à 6 milliards d'euros et le Parlement n'a pas à en connaître. Qu'en pensez-vous ?

M. Philippe de Ladoucette. - Notre mission porte seulement sur le calcul des montants de CSPE. Oui, il me semblerait normal que le Parlement s'exprime sur ce sujet. Nous avons publié un rapport montrant les évolutions potentielles de cette taxe jusqu'en 2020-2025 - en émettant des hypothèses très conservatrices quant à la volonté de développer des énergies renouvelables...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Un contentieux immobilier a coûté 440 000 euros à la CRE en 2014. Que pouvez-vous nous en dire ? Avez-vous travaillé avec France Domaine ?

M. Philippe de Ladoucette. - Nous avons déménagé sous les auspices de France Domaine en 2010. Le propriétaire de l'immeuble que nous quittions nous a reproché de ne pas lui avoir signalé notre départ en temps utile. Nous avons préféré transiger sans attendre le jugement, qui nous aurait été défavorable. À cette époque, nous en avions encore les moyens.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous avez été renouvelé dans vos fonctions : cela est pourtant théoriquement impossible.

M. Philippe de Ladoucette. - À l'occasion de la loi Nome, le gouvernement a entendu refonder la CRE. Un amendement des députés a autorisé la reconduction des membres de collège en cours de mandat. Il s'agit d'un acte législatif dont nous ne sommes pas responsables.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Mais est-ce ainsi que l'on garantit l'indépendance ? La logique voudrait que le mandat soit irrévocable et non renouvelable.

M. Philippe de Ladoucette. - Dans d'autres pays, le principe limite le nombre de mandats à deux, chacun d'une durée de cinq à sept ans. Nous sommes dans la moyenne.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Avez-vous eu le sentiment que la création de la CRE correspondait à la suppression de postes dans les ministères, ou s'agit-il d'un étage de plus ?

M. Philippe de Ladoucette. - Contrairement à l'Arcep, la CRE a été créée de toutes pièces en 2000, sans démantèlement de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), sans transfert des agents. Je ne parlerais pas d'étage supplémentaire car la CRE et la DGEC n'ont pas tout à fait le même métier, mais il existe certes des recoupements. La DGEC reste un outil ministériel. Actuellement 88% du personnel de la CRE vient du secteur parapublic ou privé... et y retourne, hélas ! Nous avons réussi à réduire le turn over et porter de deux ans et demi à quatre ans la durée moyenne des emplois, dans un secteur qui embauche bien.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Que vous apporte le statut d'AAI ?

M. Philippe de Ladoucette. - Si la CRE n'était pas une AAI, elle serait un service de l'État.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pourquoi pas ?

M. Philippe de Ladoucette. - Certainement pas ! L'indépendance n'existerait pas. L'administration ne peut pas être contre la position de son ministre. Le nombre d'avis négatifs que nous avons émis sur des propositions du gouvernement montre toutes les difficultés qu'une telle situation engendrerait, surtout dans un pays où l'État est actionnaire majoritaire des opérateurs de l'énergie. Le conflit d'intérêts serait total et la Commission européenne ouvrirait un contentieux avec la France.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La justice est là. L'État ne pourrait faire ce qu'il veut.

M. Philippe de Ladoucette. - Il faudrait des recours systématiques. De toute façon, il y a une obligation européenne.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le marché du gaz et de l'électricité existe-t-il, ou est-ce une fiction à laquelle la CRE est chargé de donner une consistance ? Comment l'avenir, autre que la situation actuelle où l'on jouit des investissements considérables faits à une époque antérieure, est-il pris en compte dans vos décisions ?

M. Philippe de Ladoucette. - Le marché n'est pas extrêmement développé en France, mais on ne peut pas dire qu'il n'existe pas : 32% des consommateurs de gaz sont sur le marché et la proportion de 11% dans l'électricité augmentera au 1er janvier puisque les tarifs verts et jaunes pour les professionnels disparaîtront. Même chose pour le gaz.

M. Pierre-Yves Collombat. - J'ai noté qu'EDF faisait partie des opérateurs du gaz, ce qui est amusant puisque, pour établir la concurrence, il fallait séparer les opérateurs. Maintenant, c'est l'inverse ! De fait, la source d'approvisionnement en gaz est extrêmement limitée, puisqu'il faut des pipelines pour le transporter. Ce n'est pas comme la production de voitures. Qui sera l'opérateur concurrent d'EDF en matière d'électricité ?

M. Philippe de Ladoucette. - L'approvisionnement est pour l'instant limité, les gouvernements français n'ayant jamais envisagé d'autre opérateur qu'EDF en matière nucléaire. C'est un choix des pouvoirs publics. Pensons aussi aux réseaux et au transport d'électricité, que nous régulons. Nous menons un travail considérable sur le maillage et les relations au sein de l'Europe pour en assurer la plus grande fluidité. On a le droit d'être contre la décision d'ouverture à la concurrence, mais elle date de 1996 pour l'électricité, 1998 pour le gaz.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est une illusion complète ! En matière de production, on aboutira au mieux à un duopole, et sur les réseaux, le monopole demeure.

M. Philippe de Ladoucette. - Il reste les fournisseurs, pouvant s'appuyer sur le marché.

M. Pierre-Yves Collombat. - De quel marché parlez-vous ?

M. Philippe de Ladoucette. - Du marché de gros européen. La loi Nome a prévu de demander à EDF de vendre une partie de son électricité nucléaire à ses concurrents pour ouvrir le marché.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ouvrir à la concurrence le produit de l'argent public, c'est un peu bizarre. Le marché, dites-vous, n'est pas une fiction selon vous. Il n'est pas encore au point, mais à l'avenir, il sera un bon vieux marché comme celui des automobiles ou des pommes frites.

M. Philippe de Ladoucette. - Ces secteurs ne sont pas comparables... Nous allons doucement vers un marché intérieur de l'énergie. Par exemple, le développement des énergies renouvelables va de pair avec un foisonnement à travers les réseaux, les heures de pointe n'étant pas les mêmes partout en Europe. La production d'énergies renouvelables dans un pays européen sera utile à un autre. Cela a un sens.

M. Pierre-Yves Collombat. - Avant 2000 il y avait déjà des interconnexions. Ce système n'est-il pas un peu compliqué ?

M. Philippe de Ladoucette. - En effet. Mais ce n'est pas parce qu'il est compliqué qu'il ne fonctionnera pas.

M. Pierre-Yves Collombat. - Une instance est-elle chargée de la prospective en matière d'approvisionnement ?

M. Philippe de Ladoucette. - Le gaz est au centre de l'attention européenne en raison de la situation en Ukraine et en Russie. Les terminaux méthaniers ont été multipliés depuis quinze ans pour réduire la part des pipelines. La multiplication des moyens de transport est un élément de la sécurité d'approvisionnement.

M. Pierre-Yves Collombat. - S'agit-il d'une décision des opérateurs ?

M. Philippe de Ladoucette. - Cette décision vient du pouvoir politique et des régulateurs. Depuis trois ans, les opérateurs gestionnaires de réseaux doivent préparer un plan d'investissement à dix ans et le transmettre aux autorités européennes. Le but est d'obtenir une vision générale de la construction de réseaux à venir et de l'acheminement futur du gaz, qui est un élément important de la sécurité. Bien sûr, pour la production d'électricité, l'équation est différente.

M. Michel Canevet. - Ne serait-il pas possible de mutualiser certaines missions des régulateurs des différents pays européens ? Des autorités indépendantes dans chaque pays sont-elles nécessaires ? Un régulateur européen ne serait-il pas préférable ? Nos voisins ont-ils, eux aussi, un Médiateur national de l'énergie ? Une fusion du Médiateur et de la CRE est-elle possible ?

M. Philippe de Ladoucette. - La création d'un régulateur européen aurait été préférable mais, à l'époque, quasiment infaisable. Il a fallu avancer à petits pas, compte tenu de la complexité du système dans chaque pays. Aujourd'hui, les régulateurs européens travaillent ensemble au sein de l'agence européenne, qui se trouve à Lubiana. Celle-ci prendra de plus en plus d'importance dans l'avenir. Surtout en matière de transport, car il serait bien difficile de calculer les tarifs pour l'ensemble de l'Union européenne. Des tâches subsisteront au niveau national.

À l'origine, le Médiateur de l'énergie était une émanation de la CRE. L'Assemblée nationale en a décidé autrement en le dotant de ses propres services. Les missions sont aujourd'hui fort dissemblables et il serait hasardeux de vouloir fusionner les deux institutions. Les associations de consommateurs préfèrent avoir affaire à un médiateur indépendant du régulateur. Peu de pays européens disposent d'un médiateur.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Pourriez-vous nous parler du collège de la CRE ? Les membres peuvent-ils après leur mandat exercer une activité rémunérée dans le secteur de l'énergie ?

M. Philippe de Ladoucette. - La loi le leur interdit pendant trois ans. C'est le délai le plus long dans l'Union européenne.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Sur six personnes qui siègent dans votre collège, deux ont travaillé directement pour EDF. Cela ne pose-t-il pas de problèmes ?

M. Philippe de Ladoucette. - Une personne a effectivement travaillé pour EDF, l'autre pour GDF-Suez. Nous avons décidé que pendant les six premiers mois, elles ne prendraient pas part aux débats et aux délibérations dans leurs domaines de compétence. C'est un choix : soit on nomme des hommes et des femmes n'ayant aucune expérience dans ces secteurs et leur formation prend beaucoup de temps, soit on réunit diverses expériences et compétences. Je vous rappelle enfin que ce sont l'Assemblée nationale, le Sénat et le gouvernement qui procèdent aux nominations. Je n'ai en la matière aucun pouvoir décisionnaire.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Dans votre excellent rapport, vous mentionnez uniquement des décisions de justice qui vous ont été favorables. Les opérateurs sont-ils toujours déboutés ? Y a-t-il eu des cas contraires ?

M. Jean-Yves Ollier. - Il n'y a pas eu plus d'une ou deux décisions défavorables à la CRE sur une cinquantaine de recours. Ces chiffres reflètent la qualité de nos décisions. Il en va de même pour plusieurs dizaines d'autorités administratives.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je vous remercie de le dire.

Dans votre rapport, vous insistez sur vos actions en faveur des smart grids qui sont effectivement essentiels pour l'économie de demain et vous formulez 41 recommandations. Mais est-ce à vous de vous préoccuper de cette question ?

M. Philippe de Ladoucette. - Nous aurions pu effectivement nous contenter d'étudier les compteurs communicants, mais nous avons estimé en 2010 que le développement des réseaux intelligents était un enjeu important pour l'avenir. Sans avoir été saisis de cette question, nous avons organisé un premier colloque. Désormais, toutes les six semaines environ, nous réunissons divers acteurs à la CRE pour aborder ce sujet. Comme nous ne sommes pas partie prenante, notre objectivité est totale et nous nous considérons comme des facilitateurs entre les différents acteurs. Notre but est de faire partager les expériences les plus intéressantes. Nous nous rendons également sur le terrain où nous organisons des tables rondes, ce qui nous a permis de formuler ces recommandations en matière d'intelligence artificielle.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Elles sont fort intéressantes, mais vous dites ne pas disposer d'assez de moyens pour remplir les tâches assignées par la loi et vous vous lancez dans des domaines qui ne relèvent pas de vous ! Il serait désespérant de penser que l'État n'est pas apte à mener ces travaux prospectifs.

M. Philippe de Ladoucette. - Nous ne menons pas ce travail seuls, mais avec divers partenaires, comme la DGEC, la Direction générale des entreprises ou le Commissariat à l'investissement. En 2010, nous avons eu l'intuition qu'il s'agissait d'un élément important dans la problématique des réseaux, au point de rencontre entre le monde informatique et le monde du cuivre. Nos colloques ont lieu dans nos locaux, le soir, et ces réflexions ne se font pas au détriment de nos autres activités.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous ne vous êtes pas contenté d'organiser des colloques, vous vous rendez sur le terrain et vous formulez 41 recommandations.

M. Philippe de Ladoucette. - C'est le problème lorsque vous mettez ensemble des juristes et des ingénieurs : la production de textes est inévitable.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ces recommandations ont-elles été suivies d'effets ?

M. Philippe de Ladoucette. - Certaines ont été reprises dans la loi de transition énergétique.

M. Jean-Yves Ollier. - Nous avions formulé trois propositions d'ordre législatif dont l'une, qui visait à permettre la règlementation technique des outils de stockage, a été reprise. Les autres, qui concernaient le statut du contrat de recharge des véhicules électriques et les services de flexibilité, ne l'ont pas été jusqu'à présent. Des propositions opérationnelles ont été reprises dans les plans d'action des gestionnaires de réseaux de transport et de distribution.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - J'aurais eu bien d'autres questions à vous poser si j'avais eu ce rapport entre les mains plus tôt.

M. Philippe de Ladoucette. - Il n'est pas encore public : vous êtes le premier à en disposer.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - A la page 53, vous dites que « la CRE a indéniablement un rôle de veille et de vigilance à jouer en prévenant l'autorité de la concurrence dès qu'est détecté un comportement suspect de la part des opérateurs du secteur ». Les autorités administratives indépendantes ne sont-elles pas en train de dériver, en élaborant un tel maillage entre elles ? Lorsque les AAI se lanceront dans la démocratie participative, le Parlement deviendra une aimable chambre où l'on prendra le thé à cinq heures.

M. Philippe de Ladoucette. - C'est le Parlement qui en a décidé ainsi. Lorsque nous détectons un comportement susceptible de porter atteinte à la concurrence, nous devons saisir l'Autorité de la concurrence. Jusqu'à présent, nous n'avons guère eu l'occasion d'utiliser cette faculté - ce que la Cour des comptes nous a reproché. On ne peut parler de maillage entre les AAI.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avez-vous été contrôlé par la Cour des comptes ?

M. Philippe de Ladoucette. - Depuis que je suis à la tête de la CRE, nous le sommes régulièrement.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est d'ailleurs le seul contrôle possible, puisque vous êtes ordonnateur de la dépense. Le gouvernement vous donne-t-il des ordres ?

M. Philippe de Ladoucette. - De temps à autres, nous sommes sollicités pour examiner tel ou tel sujet, mais nous n'avons jamais eu à subir d'injonctions. En neuf ans, j'ai reçu une seule fois un coup de téléphone du secrétaire général adjoint de l'Élysée, sur un sujet mineur.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous discutez au moins de votre budget ?

M. Philippe de Ladoucette. - Nous le négocions à Bercy. Il y a quelques jours, j'ai envoyé une lettre au Premier ministre pour l'alerter sur nos problèmes budgétaires.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous arrive-t-il de proposer des avant-projets de décret ?

M. Philippe de Ladoucette. - Nous pouvons participer à la rédaction de textes règlementaires...

M. Jean-Yves Ollier. - ...conformément aux textes. Ainsi, la loi du 15 avril 2013 le prévoit en matière d'effacement diffus.

M. Philippe de Ladoucette. - Nous ne vivons pas en autarcie : nous avons bien sûr des rapports avec le gouvernement, qui est notamment chargé de la sécurité des approvisionnements, compétence régalienne s'il en est.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Comment se prennent les décisions à la CRE ?

M. Philippe de Ladoucette. - Dans la mesure du possible, nous essayons de parvenir à un consensus mais, quand il le faut, nous votons, et il m'est arrivé de me retrouver en minorité.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pouvez-vous nous en dire un peu plus sur le contentieux lié à la CSPE ?

M. Philippe de Ladoucette. - Le sujet est d'importance même si les conséquences éventuelles pour le budget de l'État n'ont pas encore été évaluées. Nous avons reçu au moins 53 000 dossiers et le ministère de l'écologie environ 7 000. Si le Conseil d'État décide que les pouvoirs publics doivent rembourser, nous aurons bien plus de dossiers à traiter. L'impact budgétaire sera considérable.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pourquoi le consommateur s'adresse-t-il à vous lorsqu'il veut contester ?

M. Philippe de Ladoucette. - Aux yeux du public, nous sommes compétents en la matière, même si nous nous contentons de communiquer aux entreprises le montant à acquitter. Nous sommes submergés de réclamations, si bien que nous avons été obligés de louer des locaux pour stocker les dossiers, le plus souvent volumineux, car montés par des avocats. Pour l'instant, nous attendons la décision du Conseil d'État. À notre avis, il n'est pas envisageable de rembourser, mais le Conseil d'État peut en décider autrement.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est une bombe.

M. Philippe de Ladoucette. - Oui. Pour l'heure, ce sujet n'a pas l'air d'émouvoir grand monde. Cela m'étonne...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Merci pour vos réponses précises.

Audition de M. Michel Valdiguié, président de la Commission nationale d'aménagement commercial et vice-président de la Commission nationale d'aménagement cinématographique

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous recevons M. Michel Valdiguié, président de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) et vice-président de la Commission nationale d'aménagement cinématographique. M. Jean Gaeremynck, président de cette dernière, a récemment démissionné. La CNAC a pour fonction d'examiner en appel les décisions des commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC), compétentes pour toutes les créations ou extension d'un commerce de plus de 1 000 mètres carrés de surface de vente. La CNAC a été qualifiée d'AAI par l'étude du Conseil d'État de 2001. La Commission nationale d'aménagement cinématographique examine, quant à elle, les recours exercés à l'encontre des CDAC qui délivrent des autorisations de création ou d'extension d'établissements de spectacles cinématographiques comportant plusieurs salles et au-delà d'un certain nombre de places. Elle a été créée par la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (ACTPE). M. Valdiguié est accompagné de MM. Nicolas Lermant, Bernard Rozenfarb, au nom de la CNAC et de MM. Eric Busidan et Lionel Bertinet, au nom de la CNA cinématographique.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Michel Valdiguié, Nicolas Lermant, Bernard Rozenfarb et Lionel Bertinet prêtent serment.

M. Michel Valdiguié, président de la CNAC et vice-président de la CNA cinématographique. - La loi Royer de 1973 a instauré une première instance consultative relative à l'aménagement commercial et urbanistique, qui avait rôle consultatif. La loi Sapin de 1993 a créé la Commission nationale d'équipement commercial (CNEC) devenue, en 2008, la CNAC. La loi de modernisation de l'économie (LME) a relevé le seuil de passage obligatoire devant les CDAC, de 300 à 1 000 mètres carrés, et elle a instauré les recours par des tiers. Le plus souvent, il s'agit de concurrents qui retardent les autorisations par des procédures dilatoires, des associations, des riverains. La CNAC a été confirmée en juin 2014 par la loi ACTPE qui a séparé de la CNAC l'aménagement cinématographique, dont les critères d'appréciation sont différents. La composition de la CNAC a été modifiée, elle comprend désormais huit membres, dont six hauts fonctionnaires : Cour des comptes, inspection des finances, Conseil d'État, dont le représentant était auparavant de droit président ; les deux autres membres sont des parlementaire, un député et un sénateur - votre collègue Yves Dauge nous a apporté une contribution active. La loi a prévu que la présidence ne reviendrait plus automatiquement au représentant du Conseil d'État. Le 26 mars, mes collègues m'ont élu président. Les recours sur nos décisions ne s'exercent plus devant le Conseil d'État mais devant les cours administratives. Enfin, cette loi a institué un dépôt conjoint du permis de construire et de l'autorisation d'exploitation commerciale. Les représentants du ministère de l'équipement et du développement durable ont donc désormais une plus grande influence sur l'aménagement urbanistique, l'insertion paysagère et les qualités architecturales.

Pour l'instant, je suis toujours vice-président de la CNA cinématographique, et en assume donc de fait la présidence, jusqu'à la nomination d'un représentant du Conseil d'État soit nommé, puisque l'ancienne formule est conservée pour cette commission. Celle-ci applique des critères différents, je l'ai dit : diversité cinématographique, respect de la création et des cinémas d'art et d'essai.

La structure institutionnelle de la CNAC est indéterminée. Le Conseil d'Etat a estimé qu'elle était une AAI, mais elle ne dispose ni de personnel ni de budget propres. Elle se réunit tous les quinze jours pour examiner les dossiers qui lui sont soumis. Sa mission de service public est essentielle : elle apprécie les décisions prises au niveau local qui n'auraient pas respecté les critères de la loi. La CNAC a pris un nouveau départ et elle a réaffirmé son indépendance au profit de l'intérêt général.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Étant des élus locaux, nous connaissons bien la CNAC, pour l'avoir souvent fréquentée avec plaisir mais aussi, parfois, avec déplaisir. Le statut d'AAI a-t-il un sens pour une commission comme la vôtre ?

M. Michel Valdiguié. - Même si nous n'avons pas de moyens, nos décisions sont libres. Les commissaires votent à main levée. Nous ne suivons pas toujours les avis du commissaire du gouvernement et nous n'avons jamais subi de pressions. L'indépendance de la CNAC est connue et reconnue. Cela tient à la qualité et au sens du service public des hauts fonctionnaires, issus de l'Inspection générale des finances, du Conseil d'État, de la Cour des comptes et de l'Inspection générale de l'équipement, qui la composent. Certes, tous les élus n'apprécient pas nos décisions, mais nous prenons le temps de les recevoir et de les écouter exposer leurs dossiers : nous essayons toujours de prendre en compte l'aménagement urbanistique global. Il arrive que la commission change d'avis lorsque les élus représentent un projet tenant compte de nos remarques. Lors de nos débats, les nouveaux représentants de l'Association des maires de France, des conseils départementaux et régionaux et des communautés urbaines apportent toutes leurs compétences.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Lorsqu'un dossier est refusé par une CDAC, pourquoi passer devant la CNAC ? Pourquoi ne pas se tourner vers les tribunaux classiques ? Qu'apporte une commission nationale ?

M. Michel Valdiguié. - L'objectif était sans doute de prévoir une étape arbitrale avant de passer à la procédure judiciaire. Lors de nos auditions, de plus en plus d'avocats représentent les porteurs de projets mais parfois aussi les élus. Sans doute la CNAC est-elle plus rapide que la justice, car nous devons examiner les dossiers dans un délai de quatre mois et nos décisions sont motivées. Ensuite, rien n'empêche les plaignants d'aller devant les cours administratives. Il ne s'en privent d'ailleurs pas.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Pourquoi êtes-vous considérés comme une autorité administrative indépendante alors que vous tenez vos réunions dans des locaux ministériels et que vous n'avez pas de budget ? En outre, si vos décisions interviennent plus rapidement que la justice, celle-ci est saisie dès que le dossier est important ou lorsque la commission a commis une erreur de procédure. Quelle est la plus-value apportée par la CNAC ? Ne sommes-nous pas en présence d'un mille-feuille juridictionnel ? Nous assistons à une guerre entre les grandes enseignes qui, pour certaines d'entre elles, font systématiquement des recours. À l'heure où le mot « simplification » est à la mode, ne serait-il pas temps d'en tenir compte en supprimant la CNAC ?

M. Michel Valdiguié. - La réponse appartient au législateur, qui y a répondu il y a quelques mois. Malgré, ou peut-être à cause de ses moyens très faibles, cette commission a la grande ambition de tenir compte de l'aménagement du territoire, ce que ne font pas les tribunaux. Elle fait preuve de pédagogie à l'égard des enseignes, elle respecte les particularismes locaux et refuse les aberrations architecturales, en orientant les décisions dans un sens plus raisonnable et plus esthétique. C'est aussi un observatoire de l'implantation commerciale sur l'ensemble du territoire. Cette autorité de régulation a sa raison d'être et le législateur a d'ailleurs confirmé son existence il y a quelques mois.

M. Gérard Cornu. - Cette commission date d'il y presque un demi-siècle. À l'époque, il s'agissait de protéger le petit commerce face au développement anarchique des grandes surfaces. Mais les choses ont évolué. Aujourd'hui, les schémas de cohérence territoriale (Scot), les plans locaux d'urbanisme (PLU), les plans de déplacements urbains (PDU), les programmes locaux de l'habitat (PLH), les documents d'aménagement commercial (DAC) s'imposent à tous. Ces outils, élaborés avec les chambres de commerce, de métiers et d'agriculture, traduisent une réflexion globale en matière d'aménagement du territoire. Ne pensez-vous pas qu'avec ces multiples documents d'urbanisme, la CNAC et les CDAC soient désormais inutiles ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il ne semble pas nécessaire de faire remonter les dossiers au niveau national.

M. Gérard Cornu. - Même au niveau départemental ! J'ai tendance à faire confiance aux élus locaux qui veulent aménager leur territoire et qui sont désormais protégés des appétits des grandes enseignes par les documents d'urbanisme.

Je me souviens d'un dossier dans lequel la CNAC a finalement autorisé l'implantation d'une grande surface, contre l'avis unanime des élus locaux, sans se préoccuper le moins du monde des accès routiers - que les collectivités doivent désormais financer.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La question de l'intérêt de la CNAC se pose, notamment au regard des évolutions législatives sur les documents d'urbanisme. Souvent, votre commission se montre plus permissive que les instances locales.

M. Michel Valdiguié. - Toutes les décisions des CDAC ne remontent pas jusqu'à nous. En 2013, la moitié des mètres carrés soumis à notre approbation ont été refusés.

Nous serions en effet inutiles si les CDAC appliquaient strictement la loi, ce qui est loin d'être toujours le cas. Quant aux Scot, ils ne sont pas établis partout et manquent parfois de précision. Les dossiers qui nous sont transmis mettent en évidence des trous dans la législation locale.

M. Jean-Louis Tourenne. - Dire que les conflits arbitrés par les CDAC opposent des grandes sociétés est une simplification. De nombreux contentieux opposent les grandes agglomérations aux secteurs ruraux qui les entourent. Or le poids des villes dans la composition des CDAC est très important, au point que des enjeux locaux de prééminence peuvent interférer dans leurs décisions.

Si ces dossiers étaient portés devant les tribunaux administratifs, ceux-ci se contenterait de dire le droit. Or la CNAC prend en compte l'aménagement local, la préservation de l'environnement, l'équilibre entre ville et campagne. Ma religion n'est pas encore faite, mais je suis très favorable au maintien de la CNAC qui, loin du théâtre des opérations, est en mesure de mieux comprendre les enjeux.

Quelle est votre marge de manoeuvre ? Êtes-vous tenus d'appliquer la philosophie du gouvernement, ou pouvez-vous transgresser le droit lorsque vous le jugez nécessaire ? Remarquons qu'au contraire du tribunal administratif, la CNAC est une instance où l'on vote.

M. Michel Valdiguié. - Je ne peux qu'approuver vos propos. Notre rôle va plus loin que de dire le droit.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Si vous pouvez dire autre chose que le droit, il y a de quoi s'inquiéter ! Un tribunal a pour vocation de dire ce qui est possible et ce qui ne l'est pas. Que pouvez-vous faire qu'un tribunal ne peut pas ?

M. Michel Valdiguié. - Deux exemples : les relations, et les éventuelles complémentarités, entre les commerces de centre-ville dans les petits bourgs et les nouvelles implantations commerciales en périphérie ; et la prise en compte du devenir des friches commerciales créées par les transferts d'activité.

Nous possédons une large capacité d'interrogation des personnes auditionnées, mais au moment de motiver la décision, nous nous en tenons au cadre fixé par la réglementation, qui énumère douze critères répartis dans trois rubriques : l'aménagement du territoire, le développement durable et la protection des consommateurs. Si le dossier d'une grande enseigne répond à l'ensemble des critères légaux, au nom de quoi le rejeter ? En revanche, si certains critères manquent, nous sommes en droit de demander davantage.

Nous avons une capacité non d'investigation mais de questionnement, à l'égard des élus comme des promoteurs. En somme, notre champ d'appréciation est large, mais notre champ de décision est circonscrit par la loi.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - La CNAC est une instance à caractère décisionnel, dont les décisions sont susceptibles de recours devant la juridiction administrative. Elle compte en son sein un représentant de l'État. C'est la même chose pour les juridictions administratives et vous devez, comme celles-ci, appliquer les orientations de la loi. On peut par conséquent considérer la CNAC comme un étage de plus. Sachant que le temps perdu par rapport à nos voisins en matière de développement économique ne se rattrape pas, nous sommes fondés à nous interroger...

Je maintiens que les dossiers portés devant la CNAC relèvent surtout de la guerre entre les grandes enseignes. Nous l'avons tous vécu.

Plus généralement, alors que certains souhaitent mettre fin au cumul parlementaire sous toutes ses formes, je constate que nombre de représentants du Conseil d'État ou de la Cour des comptes siègent dans les AAI, tout en émargeant à divers autres comités et conseils, voire à d'autres AAI. Ce sont manifestement des surhommes ! Quel est votre avis sur cette question ?

M. Michel Valdiguié. - Pour ma part, je suis à la retraite.

La présence de membres de ces grands corps dans divers organismes - peut-être excessive, je vous le concède - est prévue par la loi. Il est vrai que l'on pourrait se passer de certaines de ces instances, comme les organismes disciplinaires des professions judiciaires, qui au demeurant suscitent peu de candidatures.

Moi qui ai rejoint le secteur public par la troisième voie, après vingt années dans le privé, je témoigne néanmoins que ces serviteurs de l'État sont avant tout guidés par l'intérêt général. Faut-il limiter le cumul, vertical ou horizontal ? Peut-être.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Ce serait logique, d'autant que la limitation du cumul s'applique déjà aux administrateurs de sociétés.

M. Michel Valdiguié. - Il conviendrait également d'augmenter la proportion de provinciaux, car la vision est peut-être parfois trop parisienne...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Voilà qui plaira à nombre de nos collègues ! Je ne connais pas d'AAI décentralisées.

M. Michel Valdiguié. - Ne donnons pas aux nouveaux conseils régionaux l'idée de créer leurs AAI...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ils y songeront bien tous seuls, vu leur composition...

M. Pierre-Yves Collombat. - Vos décisions ont aussi une dimension politique, au sens noble du terme. Certes, des aspects juridiques interviennent mais la loi reste très générale, avec ses critères vagues de développement durable et de défense du consommateur. Pourquoi, dans ces conditions, la décision d'opportunité ne reviendrait-elle pas à des instances locales ? Si les élus ne respectent pas la législation, qu'ils en prennent la responsabilité.

Tout autant qu'une guerre entre enseignes, il existe une guerre entre communes. Est-ce à vous d'arbitrer entre deux communautés de communes pour l'implantation d'un village de marques, par exemple ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les Scot sont de plus en plus précis, avec des documents d'aménagement commercial. Quelle autorité pourra aller contre leurs dispositions ?

M. Michel Valdiguié. - Les Scot ne sont pas toujours d'une précision absolue. De plus, en général, ils ne prennent pas en compte la spécificité culturelle, qui fait partie des critères de décision de la Commission nationale d'aménagement cinématographique.

J'ai le plus grand respect pour les élus locaux, l'ayant moi-même été, mais 90 % des dossiers soumis aux CDAC sont acceptés. Encore faut-il noter que dans les 10 % restants, le refus est parfois opposé à tort ! Dans un monde idéal, il suffirait d'appliquer les règles, mais il faut tenir compte du facteur humain. Nous avons l'avantage de pouvoir juger d'après des critères objectifs, comme la zone de chalandise, avec du recul.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Les tribunaux aussi ont des critères objectifs.

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous ne contestons pas la qualité de votre travail ni votre objectivité ; mais pourquoi ne pas laisser aux élus la responsabilité de leurs erreurs éventuelles ? Vous faites au mieux, et les décisions sont parfois complexes, mais il faut poser la question en principe.

M. Michel Valdiguié. - Le principe fondamental qui guide notre action est la liberté d'implantation, qui n'est pas respectée par tous les Scot.

M. Pierre-Yves Collombat. - Dans ce cas, c'est aux tribunaux de les casser.

M. Michel Valdiguié. - Il est de votre droit de contester notre utilité, qui vient cependant d'être réaffirmée par la loi, il y a à peine trois mois. Nous sommes prêts à repartir avec enthousiasme, avec toujours pour souci de servir l'intérêt général !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Nous venons d'entendre quelqu'un qui est à la fois président du comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l'énergie, membre titulaire de la commission des infractions fiscales et membre suppléant de la CNAC... Tout cela n'est plus guère raisonnable.

L'existence de deux AAI distinctes - la Commission nationale d'aménagement commercial et la Commission nationale d'aménagement cinématographique - vous paraît-elle justifiée ?

M. Michel Valdiguié. - Formellement, il n'en existe qu'une : la CNAC. Contrairement au Médiateur du cinéma, la Commission nationale d'aménagement cinématographique n'est pas une AAI : elle existe au sein de la CNAC, avec toutefois une autonomie et des critères d'appréciation spécifiques qui relèvent du ministère de la Culture.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Pour vous, la Commission nationale d'aménagement cinématographique est-elle une section de la CNAC ?

M. Michel Valdiguié. - Non. Les deux instances n'ont plus de présidence commune, mais elles partagent plusieurs membres - dont moi-même - et ont quelques critères communs. En revanche, la diversité culturelle et la préservation des cinémas d'art et d'essai sont des critères propres à la commission d'aménagement cinématographique, qui s'appuie également sur les avis des directions régionales d'action culturelle (Drac).

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Qu'est-ce que la commission cinématographique, si elle n'est pas une AAI ?

M. Éric Busidan, chef de service de la mission de la diffusion au Centre national du cinéma et de l'image animée - Le Conseil d'État a désigné la CNAC comme une AAI, ce qui ne laisse guère de doute sur la nature de la Commission nationale d'aménagement cinématographique. En revanche, la composition de celle-ci est différente : trois de ses membres sont nommés, directement ou indirectement, par le ministère de la culture, pour leur expertise en matière de diffusion cinématographique. L'un des principaux critères qui guident sa décision est l'apport d'un projet à la diversité de l'offre culturelle existante et la complémentarité entre les équipements, aspect sur lequel les Scot, faute d'expertise locale, sont souvent lacunaires. Un échelon national est donc indispensable.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Votre commission est donc une AAI.

M. Éric Busidan. - Oui, même si le Conseil d'État ne s'est pas prononcé directement. La séparation entre fonctions d'instruction et de décision est l'un des critères constitutifs des AAI.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Le rapport de notre collègue Patrice Gélard désigne les deux instances comme des AAI, mais la Commission nationale d'aménagement cinématographique ne figure pas dans la liste établie par Légifrance. Une clarification serait bienvenue.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ce sont des autorités administratives non identifiées.

M. Michel Valdiguié. - Je tiens à signaler que la CNAC rédige actuellement un nouveau règlement intérieur qui mettra l'accent sur le risque de conflit d'intérêts, notamment pour ce qui concerne les élus ou anciens élus. Il sera également précisé que ses membres ne sont pas habilités à commenter les décisions de la commission et ne peuvent prendre contact avec les parties prenantes.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Votre commission n'a pas de personnel en propre...

M. Michel Valdiguié. - C'est notre force !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Le ministère des finances met-il des fonctionnaires à votre disposition ?

M. Nicolas Lermant, chef du service tourisme, commerce, artisanat et services de la Direction générale des entreprises. - La CNAC bénéficie de l'appui du bureau de l'aménagement commercial du ministère des finances, qui compte dix-sept membres. Toutefois, ceux-ci ne sont pas à son service exclusif.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous avez bien un secrétaire général.

M. Nicolas Lermant. - Il ne s'agit pas de personnel dédié, le président n'a pas d'autorité hiérarchique sur le personnel.

M. Michel Valdiguié. - Le secrétariat est assuré par M. Bernard Rozenfarb.

M. Bernard Rozenfarb, secrétaire de la CNAC, chef du bureau de l'aménagement commercial. - Le bureau que je dirige ne travaille pas que pour la CNAC. Il est également chargé de l'élaboration des textes législatifs, de la rédaction de notes pour le cabinet, de décrets d'application, etc. Il répond aux questions des secrétariats de CDAC, qu'il reçoit par une boîte fonctionnelle, et instruit les dossiers présentés devant la CNAC.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous êtes des agents de l'État.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Où est l'indépendance ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. - La CNAC travaille sur des dossiers préparés par des agents de l'État et compte dans ses rangs un rapporteur public. Si vous considérez la CNAC comme une autorité indépendante, je vous laisse la responsabilité de vos propos.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous ne remettons pas en cause le sérieux de votre travail, mais admettez que cette situation est difficilement compréhensible. Pourquoi une AAI, si c'est pour faire travailler du personnel du ministère ?

M. Michel Valdiguié. - Le Conseil d'État a jugé que nous étions une AAI. L'instruction des dossiers donne parfois lieu à des frictions, car les membres du collège demandent à accéder à toutes les pièces produites par le ministère pour juger en toute indépendance, ou du moins en notre âme et conscience.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je ne doute pas de votre intégrité, mais ce type de fonctionnement est très révélateur. Que vous en renvoyiez la responsabilité au législateur, je peux l'entendre !

M. Michel Valdiguié. - J'ajoute que les membres de la CNAC ne sont indemnisés que depuis 1993, à un niveau très faible. Cette absence de tout avantage nous donne davantage de force, et peut-être d'indépendance.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous vous remercions.

Audition de MM. Pierre-Franck Chevet, président de l'Autorité de sûreté nucléaire

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous recevons M. Pierre-Franck Chevet, président de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), accompagné de MM. Jean-Christophe Niel, directeur général, et Alain Delmestre, directeur général adjoint. Notre commission s'est assigné pour tâche de procéder à une revue exhaustive de toutes les autorités administratives et publiques indépendantes.

La création de l'ASN par la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, marque l'aboutissement d'un long processus visant à mettre en place une expertise en matière de sûreté nucléaire. Cela permet de faire converger le modèle nucléaire français avec celui des autres pays dotés d'installations nucléaires. Pouvez-vous nous en dire plus, car notre commission s'interroge sur la justification du recours aux AAI ?

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Pierre-Franck Chevet, Jean-Christophe Niel et Alain Delmestre prêtent serment.

M. Pierre-Franck Chevet, président de l'Autorité de sûreté nucléaire. - Depuis 2006, la sûreté nucléaire relève en effet d'une autorité administrative indépendante, conformément à la pratique internationale. Compte tenu de la structure du parc nucléaire français, environ un millier d'agents sont chargés du contrôle des installations nucléaires, mais aussi de l'élaboration de la réglementation. Ils se répartissent pour moitié entre l'ASN et l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), pour l'appui technique.

L'ASN n'intervient pas que sur les plus grosses installations que sont les réacteurs ou l'usine de retraitement de la Hague. Elle exerce également un contrôle de radioprotection dans le domaine médical, notamment en matière de radiothérapie - on se souvient de l'accident d'Épinal, où des irradiations excessives ont causé une vingtaine de décès - ou d'imagerie. Elle contrôle les sources de radioactivité sur les chantiers, notamment les radios pratiquées pour vérifier les soudures de tuyaux. C'est une activité diffuse sur tout le territoire.

L'essentiel du parc nucléaire français ayant été mis en service entre le début et la fin des années 1980, il approche de ses quarante ans. Ce n'est pas une date fatidique, mais un âge avancé qui appelle des évaluations pour décider de la prolongation ou non des installations, un examen approfondi et une mise à niveau en matière de sécurité. En effet, l'alternative à la prolongation est la construction d'une nouvelle centrale, avec des normes qui ont fortement évolué depuis quarante ans.

Les mêmes questions se posent pour les installations support destinées au recyclage des combustibles, comme l'usine de la Hague, et à la recherche, comme le CEA (Commissariat à l'énergie atomique), la conception des réacteurs de recherche étant encore plus ancienne, ce qui impose une mise à niveau en termes de sûreté.

L'enjeu central de la sécurité se pose également pour les nouvelles constructions que sont l'EPR de Flamanville et le projet de Centre industriel de stockage géologique profond pour les déchets les plus radioactifs (Cigéo).

Pour faire face à ces enjeux sans précédent, deux conditions doivent être réunies. Il faut d'abord des exploitants en état de marche, au plan technique comme à celui des moyens humains - et au plan financier. EDF a estimé à 55 milliards d'euros le montant à investir dans la mise à niveau. Les mêmes exigences s'imposent à Areva ou au CEA.

La seconde condition nécessaire est un système de contrôle de la sûreté en état de marche. Comme l'a souligné le rapport du sénateur Michel Berson, l'ASN a besoin d'environ 200 personnes supplémentaires pour faire face à la mise à niveau. Le Parlement a demandé au Gouvernement un rapport sur ce sujet à l'automne dans le cadre des discussions sur la prochaine loi de finances. Dans cette perspective, nous avons encouragé le gouvernement à diligenter une mission d'inspection sur l'ASN, pour apprécier la validité de notre demande et les moyens d'y répondre.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Merci. S'il est un domaine où l'indépendance est primordiale, c'est bien le vôtre. Le statut d'AAI et la loi actuelle vous conviennent-ils pour mener à bien vos missions ? Vous considérez-vous comme totalement indépendants ?

M. Pierre-François Chevet. - J'ai été nommé conformément à la procédure habituelle, sur proposition du Président de la République et après audition devant les commissions compétentes du Parlement. Quant à l'indépendance, nous avons toujours pu exprimer ce que nous avions à dire sans entraves, que ce soit vis-à-vis du Gouvernement ou des autres acteurs du nucléaire. Nous avons toujours rendu compte au Parlement en toute clarté. Nous participons à une ou deux réunion de commissions par mois, en plus du rapport que nous publions annuellement, en application de la loi, sur l'état de la radioprotection en France. Notre statut nous parait donc adapté.

La vraie question est celles de nos moyens humains, qu'il faut rapidement renforcer. Nous sommes financés sur le budget général de l'État, ce qui n'est pas dans une très bonne situation. Depuis Fukushima, nous anticipions une montée en charge. Alors que d'autres organismes voient leurs effectifs baisser, nous avons obtenu l'année dernière trente personnes supplémentaires, sur trois ans. Nous en avons remercié publiquement le gouvernement. Mais je doute que dans le système actuel de financement, nous puissions obtenir beaucoup plus. C'est pourquoi un financement par une taxe affectée, payée par les exploitants, après contrôle par le Parlement, sur le modèle des États-Unis, serait préférable. C'est la position que nous publions depuis quatre ans, puisque la loi nous fait obligation de rendre des avis sur nos moyens. Nous ne rêvons pas d'une absence de contrôle sur notre budget, mais d'un contrôle direct par le Parlement.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Êtes-vous satisfait de la composition du collège de l'ASN ?

M. Pierre-Franck Chevet. - La nomination des membres du collège garantit leur indépendance ; la loi dispose qu'elle doit se faire en fonction de leurs compétences. Sur cinq commissaires, trois sont nommés par le Président de la République - dont le président, après validation par les commissions compétentes des deux assemblées -, un par l'Assemblée nationale et l'autre par le Sénat. Actuellement, nous sommes trois à avoir un profil d'ingénieur, plutôt spécialisé sur les grosses installations ; les deux autres sont compétents sur le volet médical. La sagesse collective a fait que cet équilibre précieux a été préservé.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Faut-il augmenter le nombre de commissaires ?

M. Pierre-Franck Chevet. - Avec cinq commissaires permanents, à temps plein, les discussions sont maîtrisables et la diversité suffisante.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - J'ai lu dans un hebdomadaire - sans y ajouter foi plus qu'il n'est raisonnable - que vous réclamiez de pouvoir arrêter un réacteur en cas de danger immédiat sans autorisation de l'exploitant ou du gouvernement, et que vous regrettiez l'absence de sanctions intermédiaires.

M. Pierre-Franck Chevet. - Dans le cadre de la préparation du projet de loi de transition énergétique, nous avons proposé un renforcement de notre statut et des mesures de transparence qui s'imposent en matière de santé publique. Le projet de loi renforce ainsi les compétences des commissions locales d'information, créées pour chaque installation en 1981, et qui fonctionnent bien : elles pourront demander à visiter l'installation après un incident et comporteront de plein droit des membres étrangers pour les commissions relatives aux installations frontalières.

Nous avons déjà aujourd'hui la pleine capacité d'arrêter à tout moment une installation nucléaire, sans autorisation de quiconque, exploitant ou gouvernement. Concernant le bas de gamme, nous pouvons mettre en demeure et dresser des procès-verbaux adressés à la justice. Mais nous aurions effectivement besoin de mesures intermédiaires pour sanctionner des anomalies qui ne justifient pas l'arrêt immédiat de l'installation, mais qui deviennent préoccupantes si elles durent. Ainsi, à la Hague, des déchets mal mis en forme il y a une trentaine d'années n'ont pas été repris, malgré nos demandes répétées pendant vingt ans. Ils sont conditionnés dans des silos qui ne tiendraient pas en cas de séisme - risque minime, certes, mais sur la durée, la situation n'est pas acceptable. Nous demandons donc de pouvoir infliger des amendes journalières ou mensuelles, qui abonderaient le budget général de l'État. C'est le point essentiel de la loi. Elles devront être bien dimensionnées, sachant que l'arrêt d'un réacteur pour un jour coûte 1 million d'euros... La loi prévoir la création, par ordonnance, d'une commission des sanctions, sur le modèle de ce qui existe à l'Autorité des marchés financiers (AMF).

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous avez onze directions territoriales, installées dans les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal), dont les directeurs sont automatiquement nommés délégués territoriaux de l'ASN. Le confirmez-vous ? Cela n'est-il pas une atteinte à votre indépendance ?

M. Pierre-Franck Chevet. - C'est moi qui nomme les délégués territoriaux. Si je ne veux pas nommer le directeur de la Dreal, je ne le fais pas. Cela dit, il y a une grande connexité entre le contrôle des installations nucléaires et le contrôle des installations classées classiques, dont sont chargées les Dreal ; nombre d'agents de l'ASN proviennent d'ailleurs du contrôle classique.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je croyais que cette nomination du Dreal comme délégué territorial était automatique ; cela a lieu dans 90 % des cas ?

M. Pierre-Franck Chevet. - Dans 100 % des cas, actuellement. Mais en tant que délégué territorial, il n'est pas sous l'autorité du préfet. Il organise ainsi des conférences de presse indépendantes, comme aujourd'hui à Strasbourg.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Ce n'est pas dans la loi ?

M. Pierre-Franck Chevet. - La loi prévoit que je nomme les chefs des entités territoriales de l'ASN.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous avez choisi de nommer le directeur de la Dreal dans 100 % des cas. N'y a-t-il pas là un certain mélange des genres ?

M. Pierre-Franck Chevet. - Nous avons besoin de l'échange permanent et organisé entre les agents de contrôle des deux types d'installations, classiques et nucléaires. Mais les délégués territoriaux de l'ASN agissent en tant que tel sous mon autorité - même s'il faut parfois le rappeler au préfet.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Sous quelle autorité hiérarchique le délégué territorial est-il placé ?

M. Pierre-Franck Chevet. - La mienne seule, lorsqu'il agit en tant que délégué.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le même homme est donc soumis à deux autorités hiérarchiques, selon qu'il agit comme Dreal ou comme délégué territorial de l'ASN.

M. Pierre-Franck Chevet. - Avec des équipes de trente à quarante personnes seulement, nous ne sommes pas mécontents d'être appuyés localement par les services supports des Dreal. Pour moi, cela ne pose pas de problème d'indépendance.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le Président de la République a déclaré vouloir fermer Fessenheim. Avez-vous engagé une procédure particulière à la suite de cette prise de position ?

M. Pierre-Franck Chevet. - Nous avons été amenés à nous prononcer sur Fessenheim, car la loi impose une évaluation de sûreté de toutes les installations tous les dix ans. En 2011, nous avons autorisé la prolongation d'activité pour dix ans, moyennant certaines améliorations. Le Président de la République, dans son rôle, dit autre chose ; soit.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Cela ne change donc rien à votre position.

M. Pierre-Franck Chevet. - Nous sommes indépendants de ceux qui portent une politique énergétique : exploitants, industriels, ONG et bien évidemment gouvernement et Président de la République.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Des parlementaires n'ayant pas un goût prononcé pour l'activité nucléaire ont jugé la situation de la sûreté nucléaire française fragile. Qu'en dites-vous ?

M. Pierre-Franck Chevet. - Dans notre rapport annuel, publié le 16 avril, nous avons jugé la situation globalement assez satisfaisante. En général, la manière dont sont exploitées les installations est bonne. Quand il y a des difficultés, nous le disons publiquement : à Romans-sur-Isère, nous avons mis l'installation sous surveillance renforcée. D'autre part, des mises à niveau sont nécessaires ; c'est la raison pour laquelle nous définissons des zones de vigilances. Il faut des exploitants en état de marche et une Autorité de sûreté qui puisse fonctionner correctement...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Pouvez-vous nous préciser la nature de votre collaboration avec l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), qui est un Epic ?

M. Pierre-Franck Chevet. - Le système français n'a pas beaucoup d'équivalent - le système américain, lui, est intégré. Mais j'en suis plutôt content : l'IRSN peut ainsi faire son travail d'expert sans subir le poids de la décision qui lui fait suite, poids qui incombe à l'ASN, celle-ci pouvant, si elle le juge utile, recourir à d'autres expertises. Les positions de l'IRSN sont rendues publiques, ce qui assure une double sécurité, avec une parole technique la plus libre possible. Les interfaces impliquent bien sûr des coûts de gestion. L'IRSN ne travaille pas que pour nous, mais aussi sur les installations de défense nucléaires. Enfin, la Cour des comptes a contrôlé l'ASN et l'IRSN et conclu que l'organisation actuelle était pertinente.

- Présidence de M. Michel Vaspart -

M. Pierre-Yves Collombat. - Peut-on véritablement envisager, au vu des sommes en jeu, d'arrêter un certain nombre de réacteurs ? Par quoi les remplacerait-on ? L'organisation actuelle de la production d'énergie, sous forme de grand marché, aidera-t-elle à résoudre ce problème ? Y a-t-il une alternative ? Nous avons tellement tergiversé jusqu'à présent que je ne vois guère d'issue...

M. Pierre-Franck Chevet. - Je me dois précisément d'être indépendant de ce genre de questions de politique énergétique. En termes de sûreté, on peut ne pas prolonger un réacteur. Ancien directeur général du climat et de l'énergie, je connais bien ces enjeux...

Le parc français est standardisé, donc homogène, ce qui est positif du point de vue de la sûreté puisque la détection précoce d'anomalies rend leur correction plus facile et plus efficiente. Mais cela peut aussi imposer d'un coup l'arrêt d'une dizaine de réacteurs sur la soixantaine que compte notre pays. Une telle situation n'est pas inenvisageable ; il y a plusieurs années, nous avions détecté une anomalie de corrosion sur le couvercle de cuves, entrainant une fuite et évité de très peu une fermeture massive, grâce à l'utilisation par EDF de renifleurs automatiques capables de capter la moindre fuite. Il faut donc que notre système de production électrique ait de la marge, que celle-ci provienne du nucléaire, d'énergies renouvelables, du charbon, d'un effacement de la consommation ou d'une capacité réservée sur le marché européen - ce n'est pas à moi de le dire.

Deuxième observation, le temps est compté pour prendre des décisions. Les centrales atteindront l'âge de quarante ans demain : la première, Tricastin I, dès 2019, ce qui nécessite un grand carénage. Le programme de travaux doit donc être bouclé dès aujourd'hui. Nous avons deux exigences de fond pour cette opération : vérifier que le matériel ne s'est pas détérioré, et se rapprocher le plus possible des standards de sûreté modernes. Les discussions ont commencé avec EDF. Il est indispensable de renforcer nos moyens. Dans les années 1980, on a mis en service jusqu'à sept centrales par an : imaginez qu'elles ne soient pas prolongées. Il est urgent de s'organiser pour faire face à cette éventualité. Le calendrier est plus que serré.

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous avons plus que tardé. Où EDF trouvera-t-elle 55 milliards d'euros, surtout si le secteur n'est plus dirigé du haut, mais soumis à la concurrence ? Ce n'est peut-être pas votre problème, mais c'en est un.

M. Pierre-Franck Chevet. - D'où l'importance de s'assurer que les exploitants seront en état de marche. Nous connaissons la situation financière d'Areva, mais aussi d'EDF. Il faut que les ressources financières soient au rendez-vous.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous considérez que les pouvoirs publics suivent vos avis. Mais sur Fessenheim, avez-vous été entendus ?

M. Pierre-Franck Chevet. - L'ASN prend l'essentiel des décisions. Sont-elles appréciées ? Je l'ignore...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avez-vous été suivis sur vos demandes de modifications législatives ?

M. Pierre-Franck Chevet. - Oui, nous sommes globalement satisfaits des évolutions, tant législatives que réglementaires. Reste la question des moyens budgétaires, qui demeure pendante...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Si je résume, vous êtes satisfait d'être une AAI, mais vous avez besoin de plus de personnel pour mener à bien votre mission.

M. Pierre-Franck Chevet. - Absolument.

M. Pierre-Yves Collombat. - Avez-vous autorité sur les installations militaires, comme la base de Toulon, par exemple ? Les rapports affirment tous qu'il n'y a strictement aucun problème, que tout est impeccable...

M. Pierre-Franck Chevet. - Les installations militaires sont sous le contrôle de l'Autorité de sûreté nucléaire Défense (ASND), qui n'est pas indépendante par statut puisqu'elle dépend des ministres de la défense et de l'industrie, mais qui est très intéressée par les échanges avec nous, notamment pour faire valoir ses positions. Elle s'est ainsi inspirée de nos prises de positions après Fukushima pour imposer l'équivalent dans le domaine défensif.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ne risquons-nous pas d'être confrontés à une situation à la japonaise, où l'entreprise Tepco a fait n'importe quoi ?

M. Pierre-Franck Chevet. - EDF exploite dans de bonnes conditions, avec un bien meilleur niveau d'investissement dans la sûreté qu'il y a quatre ou cinq ans. Au point que cela peut poser des problèmes de qualité de réalisation. Les travaux en arrêt de tranche ont été multipliés par deux en cinq ans. Le grand carénage supposera un investissement multiplié encore par trois ou quatre : c'est massif.

M. Michel Vaspart, président. - L'ASN a noté des incidents sur l'EPR. Sont-ils de nature à retarder sa mise en service ?

M. Pierre-Franck Chevet. - Nous avons constaté deux anomalies récentes. Il y en a eu dans le passé, notamment sur la qualité de réalisation du béton, ce qui avait conduit l'ASN à arrêter le chantier. Nous avons également eu des discussions sur le système de pilotage informatisé, qui a beaucoup d'avantages, mais peut tomber en panne : c'est toute la question de la sûreté des logiciels et du matériel informatique. Nous avons communiqué à chaque fois qu'une anomalie était détectée et nous sommes assurés qu'elles étaient résolues.

Plus récemment, nous avons constaté une anomalie dans la composition chimique des calottes des cuves qui pourrait avoir pour conséquence une certaine fragilité. Or il s'agit d'une composante cruciale, la moindre rupture est exclue. Nous l'avons rendue publique ; elle doit maintenant être traitée. Areva nous a adressé mi-mai un programme d'essais complémentaires dont nous analyserons les résultats. Cela prendra du temps, nous n'aurons pas de position tranchée avant le premier semestre 2016. Le chantier continue par ailleurs. Si nous avons un doute sur la fiabilité de la cuve, le réacteur ne démarrera pas. Nous pouvons aussi émettre des réserves, poser des conditions. Pour l'heure, je ne sais pas vous dire si le problème est rédhibitoire.

L'autre débat concerne la qualification des soupapes de protection du circuit, de conception allemande, pour lesquelles les premiers essais n'ont pas été très concluants. Reste à voir s'ils sont représentatifs. Il est normal qu'il y ait des anomalies sur un réacteur, le premier du genre à être construit après dix ans. Mais il faut être rigoureux, les détecter, les déclarer à l'ASN et les traiter avec beaucoup de sérieux.

M. Michel Vaspart, président. - Merci, nous avons appris beaucoup de choses.

La réunion est levée à 17 h 50.

Mercredi 17 juin 2015

- Présidence de Mme Marie-Hélène des Esgaulx -

Audition de M. Patrice Gélard, ancien sénateur, auteur de rapports d'information ainsi que d'une proposition de loi organique et d'une proposition de loi sur les autorités administratives indépendantes

La réunion est ouverte à 14 h 05

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous recevons avec joie notre ancien collègue M. Patrice Gélard, auteur de nombreux rapports sur les Autorités administratives indépendantes (AAI), dont le premier en juin 2006 pour l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, où il était question « d'objet juridique non identifié ». Monsieur Gélard, vous avez le sens de la formule ! Ce rapport reposait sur deux études universitaires, l'une générale menée par Mme Marie-Anne Frison-Roche et l'autre de droit comparé, par M. Jean-Marie Pontier. Votre rapport fait largement autorité et il a eu un immense mérite : pour la première fois le Parlement s'interrogeait sur cette question.

En juin 2014, vous avez fait le bilan huit ans après, avec un résultat saisissant. Le nombre des AAI a augmenté et leurs formes se sont diversifiées, à tel point qu'il est difficile d'en faire une liste précise. Vous présentiez deux pistes : dresser cette liste ; définir un statut général applicable. Vous avez déposé une proposition de loi et une proposition de loi organique en septembre 2014, dont le président Sueur a accepté d'être co-auteur afin d'éviter leur caducité après votre départ du Sénat. Nous reprenons aujourd'hui le flambeau !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avec humilité.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Patrice Gélard prête serment.

M. Patrice Gélard, ancien sénateur. - Je dois vous l'avouer : depuis que je ne suis plus sénateur, je suis devenu membre d'une autorité administrative indépendante (AAI), la Commission nationale d'aménagement commercial.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Nous l'avons remarqué !

M. Patrice Gélard. - J'ai ainsi découvert qu'elle me coûtait plus qu'elle ne me rapportait, que nous y travaillions beaucoup et que nous étions hébergés par le ministère de l'économie et des finances dont nous sommes indépendants - jusqu'à un certain point. J'ai été surpris d'être soumis à une déclaration d'intérêts, alors que tous les membres représentent par construction des intérêts : communes, départements, ou assemblées parlementaires.

Le nombre d'AAI augmente mais elles se camouflent de plus en plus, sous des appellations diverses telles qu'autorité publique indépendante, ou des statuts différents : constitutionnel comme le Défenseur des droits, ou législatif, mais à un degré variable, certaines relevant de décrets pour de nombreux aspects.

Le problème de la logistique n'est en général réglé ni par la loi, ni par le règlement. Les locaux, d'abord, dont certains coûtent très cher à la location : or toutes les AAI veulent être au centre de Paris. L'idée est apparue d'un regroupement de toutes les AAI - ce qui n'est pas forcément une bonne solution, car certaines méritent une vitrine propre, comme le Défenseur des droits. Le personnel, ensuite, qui donne lieu à un mélange des genres impressionnant : fonctionnaires détachés ou pseudo-détachés, c'est-à-dire cumulant l'avancement dans leur corps d'origine et avantages spécifiques à l'AAI où ils travaillent. Il y a des économies de moyens à faire, par exemple en évitant qu'il y ait une voiture et un chauffeur par autorité. Il faudra réfléchir sur le statut du personnel, dont les liens avec les ministères risquent de porter atteinte à l'indépendance des membres eux-mêmes, car ces agents préparent le travail, rédigent les décisions, comme au Conseil Constitutionnel où l'influence du secrétaire général est bien connue.

Le nombre des AAI pose problème, mais aussi leur indépendance. Le statut des membres désignés par l'Assemblée nationale, le Sénat ou les collectivités territoriales varie considérablement. Certains sont bénévoles ou presque : pour ma part, chaque séance me coûte 100 à 150 euros nets, et je devrai en plus payer des impôts sur les maigres indemnités que je perçois ! Il n'en va pas de même partout... Si les fonctions sont lourdes, la rémunération est indispensable, mais elle ne doit pas être trop élevée. Il faudra légiférer sur ce point.

Certaines AAI ont des réseaux locaux, comme le Défenseur des droits ou le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Certaines n'en ont pas et ignorent dès lors ce qui se passe sur le terrain - elles n'en ont pas les moyens, parfois pas le désir. Cette anomalie doit être étudiée à la loupe. La question fondamentale reste : pourquoi l'État multiplie-t-il avec la complicité des parlementaires le nombre des AAI ?

Il y en a de plusieurs sortes : celles qui bénéficient de ressources propres, et s'assurent ainsi une indépendance financière dont ne peuvent se prévaloir les autres, pas même le Défenseur des droits ; celles qui peuvent infliger des sanctions et celles qui ne nuisent à personne - je ne crois pas, personnellement, que le statut d'AAI pour ces dernières, soit utile. Les gouvernements ont profité de l'institution des AAI pour se désengager officiellement, disant : ce n'est plus mon problème, si cela tourne mal, je ne suis plus engagé. En réalité, l'Etat les contrôle toujours, puisqu'il les finance et nomme leurs membres.

Il faudrait s'interroger sur leur utilité. Certaines sont indubitablement nécessaires : le Défenseur des droits est un des éléments constitutifs de la démocratie, comme la Cnil. D'autres sont superfétatoires, comme cette AAI logée à la Banque de France, alimentée par elle, dont le président est le gouverneur et dont tous les membres sont nommés par la Banque de France... C'est une commission interne à la Banque de France, non une AAI ! Toute administration doit avoir un médiateur, mais il n'est pas nécessaire qu'il lui soit extérieur. Les AAI qui ne donnent que des avis devraient être des commissions internes. Il faudrait aussi prolonger l'étude comparative avec l'étranger, pour déterminer les structures qui existent par obligation européenne, dans tous les Etats membres - mais là aussi, d'autres formules sont peut-être à inventer.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous concluez en vous interrogeant sur l'utilité de chacune d'entre elles : auriez-vous l'amabilité de répondre à cette interrogation ?

M. Patrice Gélard. - C'est une interrogation de pure forme : je pense que 80 % d'entre elles devraient disparaître, en étant fusionnées, remplacées ou remises à leur place de commission interne.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous avez conscience que leurs présidents ne sont pas du même avis ?

M. Patrice Gélard. - Nous avons été confrontés au même problème lorsque nous avons créé le Défenseur des droits. Les responsables de deux institutions fusionnées se sont changées en tigresses, pour défendre sinon leurs petits, du moins leur institution. La loi de Parkinson s'applique...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous êtes membre d'une AAI : je ne vous demanderai pas si elle est utile.

M. Patrice Gélard. - Elle le sera tant qu'il n'y a pas de schémas de cohérence territoriale (SCOT) sur tout le territoire. Ensuite, les litiges pourront être réglés par les tribunaux.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous êtes déjà imprégné, dirait-on !

M. Patrice Gélard. - Pas trop, je l'espère.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le curriculum vitae des membres des différentes AAI révèle qu'ils sont tous des représentants de ce que je n'ose appeler une nomenklatura ; du moins, ils présentent un certain profil, voire un profil certain. Ils siègent parfois dans plusieurs AAI, tout en ayant des fonctions dans les grands corps de l'État et exerçant des missions diverses...

M. Patrice Gélard. - Cela tient à la forte tradition bonapartiste de notre État.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - C'est désobligeant pour Bonaparte !

M. Patrice Gélard. - L'État a gardé bien des aspects de ce qu'il était sous le Consulat et l'Empire. Ce n'est pas forcément une mauvaise chose : nous y gagnons une bonne organisation. Je ne parlerai pas de nomenklatura, mais d'une aristocratie du pouvoir.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ne faut-il pas remonter plus loin que le Consulat ?

M. Patrice Gélard. - C'est une tradition monarchiste, oui.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je pense aux bénéfices ecclésiastiques de l'Ancien Régime. De nos jours, dans cette église sans Dieu, ces gens sont tous les mêmes, ils se marient entre eux, viennent des mêmes écoles, du même milieu.

M. Patrice Gélard. - Vous oubliez le mérite. Le tour extérieur est là pour le récompenser. Bien des conseillers d'État nommés au tour extérieur, comme Erik Orsenna, le méritent amplement.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il a servi le roi !

M. Patrice Gélard. - Il a écrit ses discours.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il est donc normal qu'il accède à la noblesse !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Nous ne remettons pas en cause la compétence de la haute fonction publique ; nous nous demandons s'il est sain que presque tous les membres des AAI en soient issus, d'autant plus qu'elles se multiplient.

M. Patrice Gélard. - Un de plus par an !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ils sortent tous du même moule, avec au surplus des nominations à caractère politique : cela saute aux yeux si l'on compare celles qui ont été prononcées par l'exécutif avant et après l'élection présidentielle...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Et le principe de non-cumul ne s'applique pas...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Nous ne sommes pas capables d'assumer en même temps les fonctions d'adjoint au maire d'une commune de 15 habitants et celles de parlementaire, mais les membres d'AAI sont particulièrement compétents, ils peuvent participer à de nombreuses instances qui auraient chacune besoin de leur présence.

M. Patrice Gélard. - Cela ne fait-il pas partie des caractéristiques des hauts fonctionnaires, au-dessus d'un certain niveau, d'être interchangeables ? L'activité des juges administratifs, l'activité de conseil juridique d'un conseiller d'État se réduisent avec l'ancienneté. C'est que l'État doit avoir des représentants partout. Il en va de même au Medef : ses dirigeants siègent au conseil d'administration de nombreuses entreprises...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Trois au maximum.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Certains sont membres de conseils d'administration d'entreprises publiques. Les grands corps peuvent-ils fournir autant de travail et de compétence ?

M. Patrice Gélard. - Certaines demandent un engagement très lourd, comme la Cnil, alors que d'autres se réunissent une fois par trimestre. Celle à laquelle j'appartiens siège une fois par semaine, car nous devons rattraper le retard accumulé pendant trois mois, faute d'une nomination. L'État a un nombre trop limité de responsables pour que les tâches n'incombent pas toujours aux mêmes, on le voit dans les cabinets ministériels ou d'autres fonctions. Le vivier - exclusivement parisien - devient trop étroit.

M. Pierre-Yves Collombat. - Un tiers des magistrats à la Cour des comptes y siège vraiment : tous les autres sont dans la nature !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous dites que 80 % des AAI ne se justifient pas. Si notre rapport arrivait à la même conclusion, quelles pourraient en être les recommandations pour les 20 restantes ?

M. Patrice Gélard. - Les nominations ne devraient pas être renouvelables. Les AAI devraient avoir des garanties financières d'indépendance : aujourd'hui, une de leurs préoccupations majeures est d'allier mendier chaque année leur budget. Elles devraient également être placées, comme le Gouvernement, dont elles sont des démembrements, sous le contrôle permanent du Parlement.

M. Jean-Léonce Dupont. - J'apprécie particulièrement vos propos. Les rémunérations sont très variables : en 2010, elles étaient comprises entre 30 000 et 300 000 euros ! Patrice Gélard explique qu'elles peuvent se cumuler, puisqu'on peut être membre de plusieurs d'entre elles et percevoir également une retraite de la fonction publique. À une époque où la sensibilité du public est très forte sur ces questions - nous, élus, y sommes confrontés souvent - la commission d'enquête devrait pourvoir disposer de chiffres actualisés et ce, pour l'ensemble du personnel. Nous devrions aussi réfléchir à un statut homogénéisé et à la nécessité absolue d'un contrôle permanent du Parlement.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ces points figurent dans le questionnaire que j'ai adressé aux AAI ; nous veillerons à obtenir des réponses précises.

M. Gérard Cornu. - J'apprécie la parole - indépendante, sans aucun doute - du doyen Gélard. Si 80 % des AAI devaient être rattachées aux ministères, il en resterait donc huit à neuf. Puisqu'il est difficile de mesurer leur indépendance, pourquoi ne pas toutes les supprimer ? Quels seraient les obstacles ? Quel est le nombre des AAI qui existent par obligation européenne ?

M. Patrice Gélard. - Le regroupement, en projet, de plusieurs AAI dans des locaux communs produira des économies. Nous ne pouvons pas rattacher aux ministères le Défenseur des droits, la Cnil ou le CSA. L'indépendance d'organismes de ce type est importante pour la démocratie. En revanche, l'agence de lutte contre le dopage n'a pas à être une autorité indépendante.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ce n'est pas l'avis de son président !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - ...qui prétend que c'est une obligation européenne.

M. Patrice Gélard. - C'est souvent un argument pour justifier l'existence de l'institution que l'on dirige. Mais, selon moi, une seule peut s'en prévaloir.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Plus d'une le fait, pourtant.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - L'agence de sûreté nucléaire ?

M. Patrice Gélard. - Oui.

M. Gérard Cornu. - C'est logique.

M. Pierre-Yves Collombat. - Les AAI sont de deux types : celles qui ont pour but d'améliorer la liberté, en donnant des recours au citoyen ; celles qui ont pour but de faire croire qu'il y a de la concurrence là où il n'y en a pas.

M. Jean-Claude Leroy. - Excellente définition !

M. Pierre-Yves Collombat. - Les traités européens prévoient-ils ces autorités ?

M. Patrice Gélard. - Sûrement pas pour l'énergie.

M. Michel Canevet. - Même la commission de régulation de l'énergie (CRE) ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Il faudra faire un point précis.

Mme Agnès Canayer. - Ma question vous paraîtra peut-être naïve ; les AAI ont été créées pour défendre les grandes libertés publiques, ce qui exigeait l'indépendance. Elles semblent aujourd'hui constituées pour faciliter le désengagement du Gouvernement. L'indépendance est garantie par la neutralisation des membres, comme au Conseil constitutionnel, grâce à la diversité des nominations. Ce n'est pas le cas des médiateurs, par exemple. La collégialité garantit-elle l'indépendance ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - L'État veut se désengager, ou plutôt donner l'impression qu'il le fait sur des dossiers sensibles, avec une indépendance de statut, mais pas de fonctionnement. Il reste à la manoeuvre.

M. Patrice Gélard. - Les médiateurs ou le Contrôleur général des lieux de privation de liberté sont seuls, mais leur indépendance est assurée par l'impossibilité d'être nommés deux fois. Voyez le cas de M. Delarue : personne n'aurait songé à discuter son indépendance ! Le Défenseur des droits n'est pas si seul : il est assisté de trois collèges. La collégialité ne doit pas donner lieu à des modalités trop compliquées, qui s'additionnent - parité entre hommes et femmes, respect du pluralisme entre majorité et opposition, équilibre intérieur et extérieur - et rendent la vie impossible. L'Autorité où je siège compte quatre hauts fonctionnaires, des personnalités qualifiées dont une nommée par le président de l'Assemblée nationale et une par celui du Sénat, avec leurs deux suppléants, qui doivent être de l'opposition et du sexe opposé, et quatre représentants des départements, des communes, des régions et des intercommunalités. Il n'a pas été explicitement prévu que leurs fonctions cessent avec la fin du mandat électif : le représentant des départements se demande s'il est toujours membre ou non !

Jean-Pierre Sueur et moi ne voulions pas que soient inclus dans le collège des représentants des collectivités locales, défendant surtout leur collectivité. Les collèges du Défenseur des droits sont composés d'experts intelligemment choisis. Dans tous les cas, c'est la compétence qui doit l'emporter, non le sexe.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous semble-t-il sage que des membres d'AAI disposant de pouvoirs très importants, dans le domaine économique notamment, puissent être nommés administrateurs de grandes sociétés cotées en bourse ?

M. Patrice Gélard. - La question pourrait être posée d'une façon différente ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je parle de nominations postérieures à l'entrée en fonctions.

M. Patrice Gélard. - C'est comparable à l'ouverture de la profession d'avocat aux parlementaires.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Cela n'a pas les mêmes conséquences...

M. Patrice Gélard. - Financièrement, on peut penser que c'est une récompense ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je ne veux pas faire de procès d'intentions ; mais est-ce raisonnable ?

M. Patrice Gélard. - Dans notre proposition de loi, nous l'empêchions.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - C'est une réalité récente. Certaines AAI ont des pouvoirs de sanction, leurs décisions peuvent être soumises au contrôle du Conseil d'État ou de la Cour de cassation ; cela n'est-il pas gênant qu'y siègent des membres de ces juridictions ?

M. Patrice Gélard. - Dans ce cas, ils ne siègent pas.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ils ne sont pas très loin !

M. Jean-Léonce Dupont. - Je me demande si nous ne pourrions pas rebaptiser les AAI des autorités administratives interdépendantes ? Quelle forme pourrait prendre le contrôle parlementaire ?

M. Patrice Gélard. - Nous avons obtenu depuis 2006 que les AAI rendent compte devant les commissions compétentes du Parlement - seules deux ou trois d'entre elles ne le font pas. Nous avions pensé à l'établissement d'un commissaire du gouvernement au sein de chacune d'elles, mais cela n'a pas été mis en place dans plus de quatre ou cinq. Un représentant du Parlement pourrait enquêter sur place et sur pièces, comme le fait aujourd'hui la commission des finances. Il faut surtout établir un rapport de confiance. M. Delarue, ainsi, venait régulièrement nous rendre compte, sans se plaindre du montant de ses crédits. Ce n'est pas difficile : se voir une fois par trimestre...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ce sera encore plus facile si nous en supprimons beaucoup.

M. Michel Canevet. - J'ai rencontré de nombreux responsables d'AAI qui relèvent du Premier ministre. Ne pourrait-on pas regrouper le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui agissent dans un domaine comparable ?

M. Patrice Gélard. - Lorsque j'étais rapporteur sur le projet de loi relatif au Défenseur des droits, j'étais partisan de cette fusion. Mais je m'étais heurté à une résistance très active, qui tenait à la personnalité de M. Delarue : une fusion aurait pu paraître le désavouer. Si nous la faisions maintenant, cela pourrait passer pour un procès a posteriori contre lui. Mais au fond, je suis d'accord avec vous. La différence entre leurs tâches n'est pas un bon argument car le Défenseur entend comme le Contrôleur des gardiens et des détenus.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La mesure passera mieux, psychologiquement, s'il ne s'agit pas du seul regroupement.

M. Patrice Gélard. - Je veux rendre hommage à M. Delarue, un homme exceptionnel, dont la mission était très difficile. Le Défenseur des droits pourrait récupérer tout le réseau du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Sa personnalité exceptionnelle a justifié la position de la commission des lois.

M. Pierre-Yves Collombat. - La situation de free lance du Contrôleur représente un avantage dans ce type de situation. Je craignais, à l'époque où l'on envisageait un regroupement, que l'essentiel finisse par disparaître.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le nombre d'AAI évolue au rythme d'une création par an au moins. Dans le projet de loi Macron, l'Autorité de la concurrence voit son champ d'action considérablement étendu, y compris vis-à-vis des professions juridiques. Est-ce une conséquence des dispositions européennes ? Est-ce souhaitable ?

M. Patrice Gélard. - Cette évolution, ni souhaitable ni due à des obligations européennes, est une solution de facilité pour le Gouvernement, qui se dégage de certaines responsabilités sur des organismes apparaissant comme indépendants.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je remercie M. Gélard dont l'audition a été très importante pour la commission, comme ses rapports, qui constituent une base de travail formidable.

Audition de M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence

Puis, la commission auditionne M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - La commission d'enquête reçoit M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence, afin de poursuivre sa revue exhaustive des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. L'Autorité de la concurrence est une AAI qui veille au libre jeu de la concurrence et apporte son concours au fonctionnement concurrentiel des marchés aux échelons européen et international. Elle a remplacé le Conseil de la concurrence créé en 1986, avec des pouvoirs élargis en matière d'enquête, en application de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie et de l'ordonnance du 13 novembre 2008 portant modernisation de la régulation de la concurrence. Le collège compte 17 membres, dont le président, nommés pour cinq ans par décret. Le président de l'Autorité, choisi pour ses compétences juridiques et économiques, est nommé par le président de la République selon la procédure de l'article 13 de la Constitution.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Bruno Lasserre prête serment.

M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence. - L'Autorité de la concurrence est l'héritière du Conseil de la concurrence, créé sous l'impulsion de M. Balladur lors de la libération des prix, comme contre-pouvoir, afin de vérifier que les entreprises ne s'entendaient pas pour augmenter artificiellement les prix. La loi de modernisation de l'économie a remplacé le Conseil de la concurrence par l'Autorité de la concurrence en 2009. Je salue le rôle qu'a alors joué le Sénat : le texte prévoyait une ordonnance mais M. Gérard Larcher, rapporteur, a par amendement dessiné les contours de la nouvelle institution directement dans la loi.

L'Autorité de la concurrence exerce une compétence générale. Nous surveillons le respect des règles du jeu dans toute l'économie, sans aucune exception. Cette compétence générale se renforce à mesure que la régulation ex ante se réduit. L'Autorité partage ce rôle avec la Commission européenne, qui lui confie de plus en plus de dossiers européens, dans un effort de subsidiarité.

Cinq des dix-sept membres du collège sont permanents, dont le président. Les douze autres, juges, professeurs de droit ou d'économie, ou personnalités exerçant des responsabilités dans le monde économique, ne siègent que pour les séances auxquelles ils sont invités. La séparation des fonctions garantit l'impartialité de la décision finale. L'instruction d'une part et la décision finale du collège délibérant d'autre part sont strictement distinctes.

La première compétence de l'Autorité de la concurrence est de vérifier que les entreprises respectent les règles du jeu du droit commun de la concurrence. La loi nous habilite à sanctionner les comportements illicites, pour un montant pouvant s'élever à 10 % du chiffre d'affaires mondial du groupe dont l'entreprise relève. Un réseau européen des autorités de la concurrence a été créé depuis 2004 et les affaires d'entente ou d'abus de position dominante, telles que l'enquête sur le moteur de recherches Google, sont réparties entre la Commission et les diverses autorités nationales. L'autorité française est la plus active, elle a enquêté sur 236 cas depuis le 1er mai 2014, proche des 281 cas de la Commission européenne, et 112 décisions ont été prises sur le fondement du traité européen.

Nous croyons à la dissuasion : les ententes entre entreprises concurrentes endommagent l'économie, augmentent artificiellement les prix et affaiblissent la compétitivité de pans entiers de l'industrie. Nous exerçons notre rôle avec fermeté mais avec une individualisation de la sanction, afin de proportionner celle-ci aux capacités contributives des entreprises. Le montant total des amendes a dépassé le milliard d'euros l'an dernier, avec un taux de recouvrement de 99 %. Cette somme finance les missions d'intérêt général de l'État. Parallèlement aux sanctions, nous pouvons négocier des solutions et inviter les entreprises à prendre des engagements. L'an dernier, pour citer des affaires qui ont eu un impact sur la vie quotidienne, obligation a été faite à Nespresso d'ouvrir le marché des capsules de café ; nous avons rétabli la liberté tarifaire des hôteliers, le rapport de force est à présent plus équilibré vis-à-vis de Booking.com. Nous avons simplifié la vie des Français et donné des chances à des entreprises nouvelles.

Notre deuxième compétence porte sur le contrôle des structures. Nous examinons tous les projets de fusion et de rachat soumis par les entreprises. Sur 200 notifications par an, une centaine reçoit une réponse simplifiée en moins de quinze jours. Nous n'avons jamais refusé de fusion ou de rachat mais subordonnons parfois notre feu vert à certaines conditions - ce fut le cas dans 5 à 10 dossiers - en cas de fusion de chaînes de distribution par exemple.

Douze personnes travaillent sur ces 200 dossiers, soit l'effectif que la Commission européenne affecte à une seule opération. La situation est d'autant plus tendue que de plus en plus de dossiers européens sont renvoyés vers nous, comme le rachat de Dia par Carrefour, la vente des cliniques du pôle Générale de santé, de Total Gaz, Monsieur Bricolage...

La troisième activité est consultative. L'Autorité mène des enquêtes sectorielles pour formuler des recommandations au Gouvernement ou au Parlement, ou pour adresser des signaux aux entreprises. Ces travaux ont notamment porté sur les autoroutes, sur le regroupement des centrales d'achat - à la demande du Sénat -, sur le processus de normalisation et de certification, sur le marché de la publicité en ligne ou sur le statut des gares. Certains de nos avis ont inspiré des travaux législatifs, à l'image de la disposition du projet de loi Macron sur les autocars. Nous sommes très attachés à cette activité de proposition et de conseil.

L'effectif total de l'Autorité de la concurrence est de 180 personnes - ceux des régulateurs sectoriels sont souvent plus importants - pour un budget de 19,5 millions d'euros, ce qui est peu comparé à nos homologues européens.

Le projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques attribue de nouvelles responsabilités à l'Autorité de la concurrence, lui demandant expertise et avis sur les tarifs des professions juridiques et la cartographie des besoins en la matière afin de déterminer les conditions d'entrée. Nous n'en avons pas les moyens ! De nouveaux pouvoirs lui sont également attribués dans le secteur de la distribution, où l'activité de l'Autorité croît avec la reprise économique qui fait éclore de nouveaux projets de fusion ou de rachat. Le nombre de plaintes, très souvent assorties de mesures conservatoires à examiner en trois ou quatre mois, a doublé entre 2013 et 2014.

L'Autorité s'est aussi vu attribuer de nouvelles compétences outre-mer, où elle est très active, tandis que la promesse publique d'augmenter ses moyens n'a pas été tenue. Nos moyens sont en régression.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le doyen Gélard, qui a déposé un rapport et une proposition de loi sur les AAI, a estimé que 80 % d'entre elles pourraient être supprimées. En faites-vous partie ? Toutes les AAI se plaignent de leurs moyens. Qu'apporte une AAI dans le domaine de la concurrence ?

M. Bruno Lasserre. - Il n'existe pas une économie de marché au monde qui n'ait son autorité de la concurrence. Si vous voulez la jungle, c'est-à-dire des réunions secrètes d'entente sur les prix entre les entreprises, supprimez-la.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le statut d'AAI est-il indispensable ?

M. Bruno Lasserre. - En 1953 est née la Commission technique des ententes et des positions dominantes. Son rôle n'a jamais été remis en cause, mais au contraire réaffirmé par les majorités successives. La sanction appelle une certaine distance. Avant 1986, le ministre n'exerçait jamais le pouvoir de sanction dont il jouissait. En outre, la Commission européenne se chargera de ces tâches si nous ne les traitons pas.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous considérez qu'il est légitime et utile que vous disposiez de plus en plus de compétences.

M. Bruno Lasserre. - Il ne s'agit pas de notre choix mais de celui du législateur.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'Autorité de la concurrence a publiquement soutenu le projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, notamment en ce qui concerne les dispositions relatives aux professions réglementées, sur lequel vous vous voyez attribuer de nouvelles compétences. Le Parlement n'en arrive-t-il pas à écrire la loi sous les fortes incitations de l'Autorité de la concurrence ?

M. Bruno Lasserre. - Notre avis sur les professions juridiques a été rendu en janvier, après la prise de position du Gouvernement. Sur les tarifs, l'ordonnance de 1986 disposait que le prix est fixé par le Gouvernement après avis du Conseil, devenu Autorité de la concurrence, en l'absence de libre jeu de la concurrence. C'est le cas de toutes les professions réglementées du droit, qui jouissent de monopoles. Il est normal que leurs tarifs soient fixés selon cette procédure de droit commun. Nous avons cette compétence de manière générale, et l'avons exercée récemment sur les prix des courses de taxi entre les aéroports parisiens et Paris.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Est-il opportun qu'une AAI intervienne publiquement au cours du débat parlementaire ?

M. Bruno Lasserre. - La loi interdit le refus d'émettre un avis. Le Gouvernement nous l'a demandé, nous ne nous sommes pas autosaisis. Non seulement l'Autorité n'est pas intervenue, mais j'ai découvert après coup cet arbitrage gouvernemental. Telle est la stricte vérité.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avez-vous les moyens de répondre à cette demande ?

M. Bruno Lasserre. - Non, nous ne les avons pas. Nous ne disposons pas d'antennes locales collectant des données pour établir une cartographie. Une vision plus distante des opérateurs, plus économique, n'est toutefois pas inutile. La structure des tarifs des notaires n'a pas changé depuis trente ans, or le coût de revient de ces services a beaucoup évolué.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Il existe aussi une chancellerie.

M. Bruno Lasserre. - Je n'ai pas à prendre parti sur l'arbitrage. Il a été rendu.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Il a même été question que vous ayez un regard avisé sur les avocats au Conseil...

M. Bruno Lasserre. - Je voudrais qu'on cesse de m'accuser de revendiquer des pouvoirs. J'ai appris l'existence de cet amendement par notre avocat au Conseil d'État, ce qui est presque un manque de considération. Personne n'a pris la peine de m'appeler au téléphone.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - On ne vous demande donc pas toujours votre avis.

M. Bruno Lasserre. - Arrêtons de présenter l'Autorité de la concurrence comme étant boulimique de pouvoir. Notre institution est fragile, personne n'exercera son coeur de métier à sa place, et elle a besoin de davantage de moyens pour bien l'exercer.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Si le Gouvernement ne vous donne pas ces moyens, que ferez-vous ?

M. Bruno Lasserre. - Si tel était le cas je serais très préoccupé. Nous sommes les seuls à pouvoir détecter des cartels secrets et répondre aux plaintes qui nous sont adressées. S'il fallait distraire des ressources consacrées au coeur de nos missions pour répondre à ces activités de sous-traitance, la régulation de la concurrence en souffrirait.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'Autorité de la concurrence étant généraliste, quel est l'intérêt de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep), par exemple ?

M. Bruno Lasserre. - Les missions des autorités sectorielles sont plus larges, aménagement du territoire, qualité du service, activité de règlementation. L'Arcep attribue les fréquences hertziennes, par exemple. Avec le développement de la concurrence, il serait logique de démanteler les instruments les plus interventionnistes de la régulation pour faire confiance au droit commun, lorsqu'une industrie se banalise. Nous recevons de plus en plus de plaintes dans les secteurs régulés, or nous n'avons pas les moyens correspondants. Nos relations sont bonnes avec ces autorités sectorielles, elles nous apportent leur expertise, notamment lors de l'examen de fusion ou de rachats. Inversement, elles peuvent nous consulter ou nous alerter grâce à leur activité de veille. Nous collaborons particulièrement avec les autorités des secteurs des télécoms, de l'énergie et de l'audiovisuel.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Faites-vous usage de votre pouvoir d'injonction structurelle ?

M. Bruno Lasserre. - Nous n'avons pas encore fait directement usage de ce pouvoir interventionniste, que nous détenons actuellement seulement pour l'outre-mer. Si dans une zone, une chaîne de distribution détient une position dominante, plus de 50 % des parts de marché et des prix supérieurs à la moyenne, nous demandons d'abord des engagements, sur le dénouement d'accords d'achats communs par exemple. L'arme ultime de la cession d'actifs n'est pas la seule solution.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Êtes-vous contrôlés par la Cour des comptes ?

M. Bruno Lasserre. - Nous avons été contrôlés trois fois par la Cour des comptes, mais aussi par l'Assemblée nationale en 2010, pour le rapport de MM. Dosière et Vanneste.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Quelle est votre situation immobilière ?

M. Bruno Lasserre. - L'Autorité de la concurrence est hébergée dans trois bâtiments du 1er arrondissement de Paris. Beau quartier, mais nous n'avons pas les moyens de regrouper tous nos services comme nous le souhaiterions : les loyers ayant été bien négociés, ils sont très compétitifs. Nous avons confié notre cas à France Domaine, qui a négocié de nouveaux baux.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Pourquoi ne pas vous installer dans des villes de province ?

M. Bruno Lasserre. - Je ne serais pas le premier à me plaindre que vous m'emmeniez à Bordeaux.

M. Gérard Cornu. - Vous avez beaucoup de travail, de compétences, de responsabilités. À quoi sert la direction ministérielle de la concurrence et de la consommation, qui se plaint d'un manque de moyens ? Elle dispose de directions régionales. Quelles sont vos relations ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Cela a-t-il un sens de vouloir établir de la concurrence, alors que c'est impossible ? La régulation administrative ne serait-elle pas plus efficace ? Ne fait-on pas face à une illusion de marché ? On pourrait aussi parler des agissements de la grande distribution avec leurs fournisseurs et leurs sous-traitants.

M. Bruno Lasserre. - Le rôle de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a changé en 2009, puisque certaines des attributions du ministre ont été transférées à l'Autorité de la concurrence, comme le pouvoir de statuer sur les fusions et les rachats. Elle dispose principalement de pouvoirs de protection du consommateur et aide le ministre à préparer les projets de loi et plus généralement à construire les politiques publiques. Depuis 2009, la DGCCRF dispose d'un pouvoir d'injonction et de transaction sur les ententes très locales, sur les ambulanciers par exemple.

Un commissaire du gouvernement de la DGCCRF, représentant le ministre, donne son avis à l'Autorité de la concurrence. À titre personnel, je défends cette transparence.

Monsieur Collombat, votre question est complexe, philosophique. On croit ou non à l'économie de marché. La France a fait ce choix. La formule de l'ordonnance de 1986 veut que l'État ne soit plus « le gérant de l'économie, mais le garant de la liberté des acteurs économiques ». Dans le passé, tous les prix étaient réglementés. La situation actuelle est celle de la liberté, bordée par une ligne jaune. Si nous n'avions pas de régulation, l'économie de marché mènerait à une loi de la jungle dont pâtiraient les petites et moyennes entreprises.

M. Pierre-Yves Collombat. - Allons ! À vous entendre, c'est soit le goulag, soit la jungle.

M. Jean-Léonce Dupont. - La rémunération varie à l'extrême selon les AAI. Comment fixez-vous les rémunérations ? En 2010, elles étaient, selon mes informations, de 183 000 euros pour le président, 125 967 euros pour les vice-présidents, et de 100 756 à 131 555 euros pour les cinq agents les mieux payés. Comment, depuis, a évolué la grille des rémunérations ?

M. Michel Vaspart. - Les transferts de compétences aux AAI se multiplient, or elles n'ont pas à répondre de leurs actes devant le citoyen de base. Est-ce démocratique ? Vous évoquez 1 milliard d'euros d'amendes sur les entreprises. Mais combien de faillites et de suppressions d'emplois ? Les contrats autoroutiers ont été passés au nom de l'État par le gouvernement de l'époque et les concessions autoroutières. Vous êtes bien une autorité indépendante de la concurrence, indépendante de tous. Aucune collectivité territoriale n'aurait pris autant de risques, surtout sans disposer de toutes les informations. Une clause de revoyure, a minima, aurait dû être ajoutée. Le rapporteur dit souvent que les AAI sont composées de l'élite française. Comment a-t-on pu laisser passer de tels contrats ?

M. Bruno Lasserre. - Je déteste le mot d'élite. Je n'ai jamais voulu appartenir à une coterie, je n'ai jamais appartenu à un parti politique ni à un cabinet ministériel. J'ai fondé ma carrière sur la compétence. Je ne voulais pas prolonger mes fonctions pour un troisième mandat, le Gouvernement me l'a demandé. Je suis passé par les procédures normales et j'ai reçu un avis favorable à l'unanimité des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat. Le pouvoir est dans la main du Parlement, il n'est pas accaparé.

Les membres du collège sont dix-sept, dont cinq permanents. La rémunération du président et des vice-présidents dépend de la loi, qui fixe l'indice, et d'un décret de 2003, modifié en 2009, contresigné par les ministres des finances et du budget, qui fixe les montants. Je n'ai pas le sentiment que l'Autorité de la concurrence soit mieux traitée que d'autres AAI. Depuis 2010, le point d'indice est gelé et les rémunérations n'ont donc pas changé.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Confirmez-vous les montants indiqués par M. Dupont ?

M. Bruno Lasserre. - Ma rémunération est d'environ 14 800 euros nets par mois.

M. Jean-Léonce Dupont. - Vous n'êtes pas au maximum...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est beaucoup plus qu'un sénateur.

M. Bruno Lasserre. - Les douze membres non permanents sont payés à la vacation, pas très chèrement, en fonction du temps travaillé. Nous vous fournirons par écrit le détail de la rémunération de chacun. En tout, la somme représente pour eux environ 30 000 euros par an.

Les entreprises qui ont principalement contribué au versement des sanctions sont Procter & Gamble, Unilever, Colgate, Palmolive, L'Oréal, etc. Pensez-vous que nous avons mis en danger l'emploi dans ces entreprises ?

Au sujet des autoroutes, de grâce ! Nous avons-nous-mêmes regretté l'absence de clause de revoyure, lorsque l'Assemblée nationale nous a commandé un avis. Le Conseil de la concurrence n'avait pas été consulté lors de la privatisation des autoroutes en 2006. Il a, in extremis en décembre 2005, mis en garde le gouvernement de l'époque contre l'attribution de ces marchés à des groupes de travaux publics intégrés tels que Vinci et Eiffage, pointant le risque d'attribution des travaux à des filiales, à des prix élevés, répercutés sur les tarifs des péages. Le cahier des charges a été modifié au dernier moment pour imposer la mise en concurrence.

M. Pierre-Yves Collombat. - Les hauts fonctionnaires sont plus intelligents chez vous que dans les ministères.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Considérez-vous qu'il soit sain que des membres d'une AAI acceptent de siéger dans un nouveau conseil d'administration après avoir été nommés à l'Autorité de la concurrence ?

M. Bruno Lasserre. - Nous avons une charte de déontologie et les membres du collège ont l'obligation, depuis la loi relative à la transparence de la vie publique, de fournir une déclaration annuelle, afin de prévenir tout conflit d'intérêts. Selon la loi de modernisation de l'économie, certains sont des personnalités du monde économique. Nous avons une pratique de fer sur les conflits d'intérêts. Je vous mets au défi de produire une seule critique qui aurait pu être formulée contre nous à ce sujet ! Par exemple, la secrétaire générale d'un important groupe français ne siègera jamais sur une affaire concernant de près ou de loin son secteur. La participation à un conseil d'administration exclut toute prise de position de l'intéressé sur ce secteur.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je crois à une honnêteté majoritaire dans ce pays. Je ne voue pas les élites aux gémonies. Mais je ne crois pas que l'entrée au conseil d'administration d'une société autoroutière d'une personne auparavant nommée à l'Autorité ou au Conseil de la concurrence soit une bonne chose.

M. Bruno Lasserre. - La situation est compliquée pour une autorité généraliste, quand la loi impose que des membres du collège soient issus du monde économique.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - C'est une chose de nommer des personnalités du monde économique, choisies pour cette appartenance, et c'en est une autre d'accepter de siéger à un conseil d'administration postérieurement à sa nomination à l'Autorité de la concurrence.

M. Bruno Lasserre. - L'Autorité des marchés financiers, la Commission de régulation de l'énergie, l'Arcep siègent en collège plénier. L'Autorité de la concurrence, jamais. Les formations du collège réunissent cinq ou six personnes et je veille à ce qu'il n'existe aucun conflit d'intérêts.

M. Gérard Cornu. - Le président et les vice-présidents y participent-ils toujours ?

M. Bruno Lasserre. - Ces collèges sont toujours placés sous la responsabilité d'un membre permanent.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Le rapport de l'Autorité de la concurrence sur les autoroutes a fait grand bruit et quelque peu discrédité les fonctionnaires de l'État. Ne craignez-vous pas que ceux-ci désormais se couvrent systématiquement en demandant un rapport à l'Autorité de la concurrence avant même de signer une concession ou un contrat ?

M. Michel Vaspart. - Ne pouvez-vous pas améliorer votre budget avec le produit des sanctions que vous infligez ?

M. Bruno Lasserre. - Nous serions opposés à l'utilisation de l'Autorité de la concurrence comme une couverture, d'autant que nous ne disposons pas toujours de l'expertise et souffrons de moyens limités. La loi impose parfois notre avis préalable, dans le secteur des jeux par exemple. Nous avons été invités par l'Assemblée nationale à donner notre avis sur les conséquences de la régulation des péages autoroutiers. Notre avis a été émis ex post dans le sillage de la Cour des comptes. Je verrais avec inquiétude l'État nous faire valider à l'avance des négociations complexes.

Il est impossible de jouir directement du produit des amendes que nous infligeons, celui-ci allant au budget général de l'État au risque d'être accusé de faire du zèle. L'écart est en effet très grand entre nos 19,5 millions d'euros de budget et ce milliard d'euros. Ce montant dit assez les moyens illimités que met en oeuvre une entreprise qui risque des centaines de millions d'euros d'amende. En face, l'Autorité de la concurrence utilise ses propres forces, alors qu'il peut y avoir jusqu'à huit questions prioritaires de constitutionnalité dans une seule affaire. Nous n'avons pas les moyens de financer un avocat près la Cour d'appel de Paris. Nous écrivons nous-mêmes les mémoires devant le Conseil d'état.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - ...et vous le faites bien, en bon conseiller d'État que vous êtes !

M. Bruno Lasserre. - En 2010, nous avons infligé une amende de 350 millions d'euros aux 11 principales banques françaises. Lors de la création de l'euro, elles avaient changé de système de compensation des chèques, en passant d'un dépôt matériel dans les succursales à une lecture optique. Elles avaient gagné en temps et en coûts administratifs, mais avaient décidé ensemble d'imposer une commission sur chaque chèque, répercutée sur les clients. En 2007, nous avons ouvert une enquête, leur demandant quelle était la justification de cette commission ; en trois semaines, elles l'avaient supprimée. Pour faire annuler l'amende par la Cour d'appel de Paris - ce à quoi elles sont parvenues, même si ensuite, la Cour de cassation nous a donné satisfaction - elles avaient consacré au dossier 20 millions d'euros, soit l'équivalent de notre budget annuel ! Il n'est pas facile d'être à la hauteur.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous faites le bonheur des professions réglementées !

M. Bruno Lasserre. - De certaines d'entre elles...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Beaucoup de vos décisions sont-elles attaquées ?

M. Bruno Lasserre. - Très peu, quatre ou cinq par an seulement, mais il s'agit des affaires les plus lourdes, avec en face les meilleurs avocats de Paris, et des budgets illimités.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vos décisions sont-elles souvent infirmées ?

M. Bruno Lasserre. - Rarement. Les sanctions sont parfois réduites. Nous vous enverrons les chiffres exacts par écrit. En 2014 - mais bien des contentieux ne sont pas réglés - elles étaient confirmées à 85 %.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Sur le fond ?

M. Bruno Lasserre. - Oui, pour la plupart.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous êtes donc très performants même sans avocats !

M. Bruno Lasserre. - Je reste préoccupé. Dans une société qui fonctionne de plus en plus à l'anglo-saxonne, où le droit devient un atout dans les batailles, les entreprises consacrent à ce poste des moyens financiers très importants. Il y a là un enjeu de pouvoir, et l'Etat est faible face à cette réalité.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Est-il sage de vous confier la régulation des professions réglementées, si vous en êtes victime ?

M. Bruno Lasserre. - Elles ne nous font pas de cadeaux !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Bonne réponse !

M. Bruno Lasserre. - Nous pratiquons la fermeté, mais avec le sourire.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Comme nous !

M. Philippe Leroy. - Vous semblez tellement excellent que vous deviendrez irremplaçable ! Sans doute sera-t-on tenté de vous confier des compétences de plus en plus larges. Vous avez souligné le risque d'inflation des demandes de la Commission européenne. Pour les élus, le risque est surtout que les AAI assument de plus en plus de tâches qui reviennent par nature aux politiques. J'ai du mal à articuler les relations entre l'Autorité de la concurrence et l'Arcep : de nombreux acteurs interviennent dans la régulation des télécoms, infrastructures, tarifs, etc. Ce manque de précision m'inquiète. La loi Macron comportait des dispositions sur les télécoms, la loi NOTRe aussi - et le Gouvernement nous promet une troisième loi sur le sujet.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vos deux premières missions - contrôle et autorisation préalable des concentrations les plus importantes ; répression des pratiques anti-concurrentielles - ne posent pas de problème. Il en va autrement de la troisième et des avis que vous rendez sur toutes questions concernant la concurrence : tant que les demandes viennent du Gouvernement, soit. Mais sur les autoroutes, la rapporteure spéciale du budget sur le transport terrestre que je suis est dérangée par une demande de l'Assemblée nationale, très médiatisée de surcroît. Je veux bien que l'on vous interroge sur la tarification, mais le faire sur le contrat de concession lui-même n'est-il pas une dérive ? Il ne s'agit plus de pratiques anti-concurrentielles, mais de relations entre l'État et des entreprises privées.

Les relations rappelées par le rapporteur me gênent : comment être membre d'une AAI et, pendant son mandat, accepter un poste de secrétaire général d'une très grande entreprise ou d'administrateur dans une entreprise du BTP ? Ne ressentez-vous pas le besoin d'encadrer davantage cette troisième mission - même si c'est certainement au législateur de le faire ? Vous pourriez régler votre problème de moyens si vous donniez la priorité à vos deux premières missions, absolument incontestables.

M. Bruno Lasserre. - Je vous remercie pour vos compliments, dont j'espère qu'ils ne sont pas ironiques. Les délégations de la part de Bruxelles sont plutôt une bonne chose d'un point de vue stratégique. La subsidiarité permet à des entreprises françaises de demander l'examen de leur dossier à Paris. Car ces démarches sont très consommatrices de temps !

S'agissant du passage du politique à l'Autorité de la concurrence, il y a le sentiment, en toute franchise, que l'État, face à un dossier compliqué à traiter, a la tentation de confier à une autre autorité le soin de trancher. L'Autorité de la concurrence doit ainsi, sans l'avoir demandé, démêler l'écheveau, en mettant tout le monde d'accord. En cas d'échec, c'est elle qui paiera le prix de l'impopularité.

Pour revenir à l'avis sur les autoroutes, l'Autorité de la concurrence ne peut pas juridiquement refuser de répondre à la demande d'avis d'une commission parlementaire. Quand la commission des affaires économiques du Sénat nous a saisi sur le regroupement des centrales d'achat de la grande distribution, l'Autorité n'avait pas à choisir de répondre ou non. Cela fait partie du dialogue nécessaire avec les assemblées. C'est justement en répondant à une commande de la représentation nationale qu'elle démontre qu'une forme de contrôle parlementaire s'exerce sur l'Autorité de la concurrence.

S'agissant de la médiatisation de l'avis, elle provient de la commande parlementaire elle-même. Sur le sujet des centres d'achat, j'ai ainsi été entendu, publiquement, par la commission qui avait saisi l'Autorité, et la presse était présente. C'est une bonne chose de dépasser le débat d'experts pour entrer dans le débat public. L'indépendance va de pair avec la transparence et la responsabilité.

Ce qui peut poser problème, en revanche, ce sont certaines tâches sous-traitées à l'Autorité de la concurrence, alors qu'elles relèvent plutôt d'un bureau ministériel, car elles supposent la collecte de données et une expertise qui ne sont pas au coeur de la régulation concurrentielle. Ces missions nouvelles - relatives à l'outre-mer, au commerce de détail ou aux professions réglementées - résultent d'arbitrages législatifs que nous respectons. Il est normal que l'Autorité de la concurrence respecte le vote des élus de la Nation. Cette question - pardon de ma franchise - s'adresse davantage à vous.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Nous sommes attachés à la composition du collège. Il est difficile de trouver des personnes compétentes sans risquer le conflit d'intérêt, fût-ce intellectuel. Quand je vois que votre collège compte un avocat actif dans un cabinet d'affaires, je me pose des questions. Et ce n'est pas un cas isolé dans les collèges des autorités administratives indépendantes. On y trouve peu de personnes qui ne soient issues d'un même milieu, et d'une même provenance géographique. Alors que vous aurez à connaître des professions réglementées, ne serait-il pas bon que votre collège compte, par exemple, un ancien notaire de Guéret à la retraite ?

M. Bruno Lasserre. - La loi a prévu que chaque fois que l'autorité statuera sur ces questions, elle devra s'adjoindre de nouveaux membres.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Mais le fait est que l'on fait toujours appel à des personnes dont je ne nie pas l'expérience, mais dont l'addition laisse toujours de côté la représentation d'une partie de la société. Si j'ai cité l'exemple du notaire de Guéret, c'est parce que la vision des professions réglementées dans ces territoires n'a rien à voir avec celle que l'on peut avoir de Paris.

M. Bruno Lasserre. - L'Autorité n'a pas de vision a priori. Soyez sûr qu'elle s'en fera une en procédant à toutes les auditions nécessaires, y compris des professionnels qui sont au coeur de la vie des régions. J'ajoute que notre collège compte une présidente d'association de consommateurs. C'est une femme de terrain qui fait remonter beaucoup d'informations.

Sans nommer personne, vous n'en avez pas moins tracé un portrait assez précis en évoquant le secrétaire général d'un grand groupe. Mais sa présence au collège n'a pas empêché l'autorité de décider, il y a quelques années, d'une perquisition dans ce groupe. Quant à l'avocat que vous avez mentionné, il a quitté ses fonctions quand il a rejoint l'Autorité. Il a fourni, à ma demande, une liste de toutes les entreprises qu'il a conseillées et doit se déporter sur tous les dossiers où elles sont en cause.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Il n'a donc plus d'autre activité ?

M. Bruno Lasserre. - Il est retraité, comme le notaire de Guéret que vous évoquiez tout à l'heure...

M. Pierre-Yves Collombat. - Nos objections ne portent pas sur les individus. C'est la composition d'ensemble, d'où découle une certaine sensibilité aux problèmes, qui nous préoccupe.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Exactement. Ce qui guide notre commission d'enquête, c'est le souci de clarifier les conditions de création et de fonctionnement des autorités administratives indépendantes. Il nous semble qu'il serait bon que se dégage un peu d'unité dans les règles qui les régissent. Alors que le législateur a édicté des règles nouvelles sur le cumul et les conflits d'intérêt, il ne serait pas illogique de les appliquer aussi aux autorités administratives indépendantes. Or, les données dont nous disposons nous montrent que tel n'est pas le cas, et vous êtes un exemple de ce manquement. Les questions que nous posons visent à clarifier les choses. Alors que les autorités administratives indépendantes représentent tout un pan de notre organisation administrative et juridique, il est normal que le Parlement exerce son contrôle.

Je vous remercie pour votre participation.

Audition de M. Bertrand Schneiter, président de la Commission des participations et des transferts

Puis la commission auditionne M. Bertrand Schneiter, président de la Commission des participations et des transferts.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous recevons maintenant M. Bertrand Schneiter, président de la Commission des participations et des transferts, créée en 1986 et qualifiée d'autorité administrative indépendante par le rapport du Conseil d'État de 2001. La Commission a pour mission de rendre un avis sur le prix des cessions réalisées par l'État. Son contrôle vise à éviter que l'État ne cède à vil prix ses participations. Vous nous détaillerez, monsieur le président, les missions qui vous incombent pour remplir cet objectif.

En l'état actuel, la Commission est composée « de sept membres, dont un président, nommés par décret pour cinq ans et choisis en fonction de leur compétence et de leur expérience en matière économique, financière ou juridique ». Vous nous présenterez également, je pense, les modifications concernant le collège résultant de l'ordonnance de 2014, dont un article du projet de loi Macron propose la ratification.

Comme la loi le permet, cette audition fera l'objet d'un compte rendu publié dans le Compte rendu détaillé des réunions des commissions, diffusé en version papier et sur le site Internet du Sénat. Elle est ouverte au public et à la presse et fait l'objet d'une captation vidéo.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Bertrand Schneiter prête serment.

M. Bertrand Schneiter, président de la commission des participations et des transferts. - J'indique d'emblée que la commission que j'ai l'honneur de présider traite de nombreux dossiers qui ne sont pas publics : vous m'excuserez de ne pouvoir entrer dans le détail de certains de leurs aspects.

La Commission des participations et des transferts est une autorité administrative indépendante de fait, reconnue comme telle par le Conseil d'Etat pour une double raison : la loi qui l'a créée a prévu l'indépendance de ses membres et ses avis ont force contraignant sur les décisions du Gouvernement en matière de privatisations - ce que l'on appelle désormais « cessions de participations publiques ».

Si l'on s'en réfère à l'exposé de M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, lors de son audition, les caractéristiques de la Commission ne sont pas comparables, dans tous les domaines, à celles des autres autorités administratives indépendantes. Elle ne jouit pas, pour commencer, de l'autonomie budgétaire. Il est vrai que c'est aussi le cas de quelques autres, et je ne suis d'ailleurs pas sûr qu'il soit nécessaire, dans l'action qui est la nôtre, de disposer de moyens propres garantis au-delà de ce qu'exige le fonctionnement courant.

La reconnaissance du Conseil d'Etat a été confortée par la loi relative à la transparence de la vie publique, qui l'inclut clairement parmi les AAI, ainsi que par les textes relatifs à la gestion des patrimoines financiers des membres des autorités intervenant dans le domaine économique.

La Commission joue un rôle qui attire rarement l'attention du public. Il est pourtant incontournable dans les cessions du patrimoine public et répond à l'exigence formulée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 26 juin 1986 qui veut que l'évaluation de la valeur des entreprises à transférer soit faite « par des experts compétents totalement indépendants des acquéreurs éventuels » ; qu'elle soit « conduite selon les méthodes objectives couramment pratiquées en matière de cession » ; que le transfert soit interdit « dans le cas où le prix proposé par les acquéreurs ne serait pas supérieur ou au moins égal à cette évaluation » et que le choix des acquéreurs ne procède « d'aucun privilège ».

Il en découle que les membres de la Commission doivent présenter des garanties d'expérience et de compétence, ainsi que d'indépendance. Dès la loi de 1986, un régime très strict d'incompatibilités a été prévu pour prévenir de possibles relations des membres du collège avec les acquéreurs éventuels, ainsi qu'avec les entreprises privatisées : toute fonction rémunérée en leur sein leur est interdite au cours des cinq années qui suivent le terme de leur mandat.

La Commission mène sa mission différemment selon qu'elle statue sur des opérations de marché ou hors marché. Pour les premières, il suffit, en principe, qu'elle fixe un prix de cession minimal, les règles du marché devant assurer le respect des autres conditions, comme l'absence de privilège. Même en ce domaine, cependant, la Commission est très attentive au déroulé de la procédure, tant pour les opérations de bloc que pour celles qui sont conduites au fil de l'eau, du type de celle sur Engie annoncée hier par les ministres - bien que la loi n'indique pas clairement qu'un avis conforme est requis dans ce cas.

Pour les secondes, où le risque d'inégalité de traitement est plus important, la Commission est appelée à se prononcer très précisément sur la procédure, sur le cahier des charges, sur l'ensemble des éléments permettant de garantir que la valorisation a été respectée et que le choix de l'acquéreur a été aussi respectueux que possible de l'égalité des chances.

Je rappelle pour mémoire qu'hors les cas de saisine légale, la Commission peut être saisie par le Gouvernement sur d'autres dossiers. Il est ainsi arrivé qu'elle le soit sur des opérations ne relevant pas du portefeuille de l'Agence des participations de l'Etat (APE). Récemment, elle a été saisie pour avis sur la valeur des fréquences radioélectriques. Les avis que nous rendons dans ce cas restent consultatifs mais en pratique, les valeurs que nous indiquons sont respectées.

Les compétences de la Commission ont été élargies et précisées par l'ordonnance de 2014, qui a éclairci les modalités de notre intervention. Puis, dans le projet de loi pour la croissance et l'activité, à ce stade de son examen, les seuils, fixés par l'ordonnance à 1 000 emplois ou 150 millions de chiffre d'affaires ont été réduits de moitié, à l'initiative des parlementaires.

L'intervention de la Commission a deux effets positifs sur le processus de cession. Le premier, que je qualifierais d'effet de procédure, n'est pas directement visible, car il est préventif. La présence de la Commission au coeur de la procédure pousse les parties prenantes à ne présenter que des dossiers ayant des caractéristiques acceptables. Les fonctionnaires de Bercy ont plus d'une fois renoncé à présenter un dossier, jugeant qu'il n'était pas tenable en l'état. Le deuxième effet est de sécurisation. Les décisions de cession sont susceptibles de recours. Le juge administratif est appelé à se déterminer sur le moyen de l'erreur manifeste d'appréciation. Or, le ministre n'a pas à motiver ses décisions de cession, si bien que dans les quelques cas où le Conseil d'Etat a été appelé à se prononcer, ce sont souvent les éléments fournis par la Commission qui l'ont convaincu qu'il n'y avait pas d'erreur manifeste.

Quel est le coût de notre intervention ? J'ai quelque scrupule à le dire, mais nous ne coûtons pas cher. Notre budget de fonctionnement est d'environ un million, un quart de la dépense, cela vaut de le préciser, étant lié à la décision de nous loger dans le même bâtiment que le Conseil d'Etat, rue de Richelieu. La rémunération de nos membres, plus importante que dans d'autres AAI, se justifie par notre mode de fonctionnement. Nous sommes un collège d'experts, au sens où l'entend le Conseil constitutionnel dans les termes que j'ai rappelés. Nous avons individuellement le devoir d'examiner chaque dossier dans tous ses éléments et de nous prononcer en usant de notre capacité propre d'expertise. Le régime d'incompatibilités étendu qui s'impose à nous a cette conséquence que nous n'avons pas, le plus souvent, d'autre activité économique. Alors qu'une AAI comme l'Autorité des marchés financiers a besoin de compter des représentants des milieux économiques, qui assurent la transmission entre les intervenants et l'Autorité, c'est tout le contraire pour nous.

Quelles sont les évolutions en cours ? L'ordonnance de 2014 a, je l'ai dit, simplifié notre intervention, et le projet de loi « Macron » prévoit d'ajouter quelques éléments qui n'avaient pas pu y prendre place en vertu des termes de la loi d'habilitation. D'où son article 45, qui introduit des modifications substantielles non pas tant pour assurer l'indépendance de la Commission, qui n'a jamais été mise en cause, que pour répondre à la théorie des apparences, qui est désormais la règle en la matière et qui impose, à côté de l'exigence de parité déjà par la loi, que les mandats ne soient pas renouvelables.

Je m'en tiens là pour laisser place à vos questions, en m'excusant auprès du rapporteur de n'avoir encore renvoyé qu'une réponse partielle à son questionnaire, que je complèterai prochainement. C'est la rançon de nos moyens limités : nous sommes une toute petite maison.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Qui semble très dépendante - c'est ma première interrogation - de la « grande maison »...

M. Bertrand Schneiter. - Laquelle dépend cependant de nous pour l'essentiel, c'est à dire pour prendre ses décisions.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je pensais à votre fonctionnement. Votre secrétaire général est rémunéré par la Banque de France, vos trois secrétaires par le ministère, dont vous dépendez également pour l'immobilier et l'informatique.

M. Bertrand Schneiter. - Vous évoquez là la fonction support. Nous ne sommes pas la seule AAI dans ce cas. Mais nous coûtons moins cher que d'autres...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le Conseil d'Etat vous considère comme une autorité administrative indépendante. En jugez-vous de même ?

M. Bertrand Schneiter. - La question des moyens affecte-t-elle notre indépendance ou notre capacité à remplir notre mission ? Telle est la question. Ce serait un problème si nous jugions nécessaire de disposer de capacités propres de recours à des consultations ou expertises extérieures. Or, tel n'est pas le cas, pour deux raisons. Outre que bien souvent, le délai d'examen dont nous disposons est très court, recourir à des experts indépendants auxquels nous demanderions de refaire un travail que nos experts ont déjà fait n'aurait pas de sens. Ce qui nous est demandé, c'est de procéder à évaluation selon les méthodes usuelles. Ce que nous exigeons, dans les dossiers qui nous sont présentés, c'est que les banques-conseil ou les consultants auxquels l'entreprise ou l'Etat, via l'APE, a eu recours, sur le fondement de leur réputation, y fournissent des éléments suffisamment fouillés, comprenant différentes hypothèses de travail et des tests de sensibilité. Je puis vous dire que nous ratifions rarement la valeur centrale retenue dans un rapport. Il arrive plus d'une fois que ces experts aient à fournir, sur notre demande, un complément d'analyse, dont nous n'avons pas à supporter le coût. Je sais que c'est un débat qui restera ouvert mais j'estime très sincèrement que nous disposons ainsi de tout l'éventail des moyens usuels dont fait usage tout expert pour juger d'une situation.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Sur les sept membres du collège, en est-il qui exercent d'autres fonctions ?

M. Bertrand Schneiter. - Deux, dont l'un est membre du Conseil d'Etat, l'autre de la Cour des comptes. Lorsque j'ai pris mes fonctions, j'exerçais encore à l'Inspection générale des finances, avec laquelle un accord a été passé réduisant mes indemnités pour tenir compte du partage de mon temps.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Que se passe-t-il, pour ces membres, en cas de contentieux ?

M. Bertrand Schneiter. - Je n'ai aucun doute sur leur respect des règles de déport qui président au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Comprenez bien qu'il ne s'agit pas pour nous de mettre en cause des personnes, mais de réfléchir à un système, avec ses côtés positifs et négatifs. J'observe, même si ce n'est pas une tare, que les sept membres de votre collège sont tous des anciens de l'ENA. J'observe également, même s'il est louable de considérer qu'il n'y a pas d'âge pour servir l'Etat, que l'éventail des âges est fort large, puisque l'un d'entre eux a presque franchi le siècle.

M. Bertrand Schneiter. - Les deux membres les plus anciens n'ont été renouvelés en 2013 que parce que ce mandat, très provisoire, devait être renouvelé dès l'été 2014. Ils n'étaient pas demandeurs. Les membres du collège sont des anciens de l'ENA, je le concède, mais leurs carrières se sont poursuivies depuis, l'un a été industriel, un autre banquier, ce qui vient tempérer cette tâche originelle...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'expression est venue de vous... Comprenez-moi bien. Je ne nie pas que dans une AAI comme la Commission, qui a pour vocation de défendre les intérêts de l'Etat, il est important que siègent des serviteurs de l'Etat. Mais le problème est que l'on finit par retrouver toujours les mêmes personnes. Sans compter qu'il n'est peut-être pas simple pour elles de nouer le dialogue avec leurs anciens collègues en toute indépendance.

M. Bertrand Schneiter. - Vu la phase de carrière dans laquelle se trouvent les membres de la Commission, ce n'est pas si difficile que cela. Nos membres ont accumulé une expérience et acquis l'indépendance de ceux qui ne sont plus à la recherche de leur prochain poste, ce que renforcera encore le caractère non renouvelable de leur mandat. Si bien que cette commission est exempte de dépendance et de solidarité à l'égard de ses interlocuteurs.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je reviens sur la position de vos trois secrétaires et de votre secrétaire général, au regard des dossiers que vous avez à traiter.

M. Bertrand Schneiter. - Nos secrétaires sont des assistantes administratives, qui aident au fonctionnement de la Commission, mais ne participent pas à l'instruction des dossiers.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Comment s'organise l'instruction ? J'ai cru comprendre que vous aviez recours à des cabinets d'avocats et à des experts extérieurs.

M. Bertrand Schneiter. - Nous fonctionnons comme un collège d'experts. Ce n'est pas sur l'avis d'un rapporteur que chacun d'entre nous se prononce, mais après avoir étudié l'ensemble du dossier. Notre secrétaire général ne prépare pas de note de position. Le système est réellement collégial et je puis vous dire que nos membres, quand ils reçoivent un dossier le jeudi soir pour examen en séance le lundi suivant passent plusieurs heures à l'étudier.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Mais recourez-vous à des prestataires extérieurs pour constituer le dossier ? Je lis dans la presse que dans celui de l'aéroport de Toulouse-Blagnac, qui suscite quelque polémique, vous avez eu recours à un cabinet d'avocats.

M. Bertrand Schneiter. - Pas nous. Sur ce dossier, dont les éléments sont dorénavant largement connus du public, nous avons à rendre un avis, qui porte, comme vous le constaterez, sur toute une série d'éléments : le cahier des charges, le premier stade d'examen des candidatures, la valorisation...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Qui constitue le dossier ?

M. Bertrand Schneiter. - C'est le ministre. J'aurais dû commencer par là. Les dossiers qui nous sont présentés le sont par le ministre, ou, dans le cas d'opérations de deuxième degré, par l'entreprise. Ils sont assortis de toutes les expertises nécessaires. On est là, mutatis mutandis, dans une situation de gouvernance classique. Les dossiers qui nous sont remis sont fouillés ; nous exigeons qu'ils comportent des variantes d'hypothèses et nous avons, comme je l'ai dit, la possibilité de renvoyer la copie pour les affiner.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous confirmez donc que vous ne recourez directement à aucun conseil extérieur, contrairement à ce que soutiennent certains médias ?

M. Bertrand Schneiter. - Je le confirme.

M. Pierre-Yves Collombat. - Vous donnez en somme un avis sur un dossier que d'autres ont constitué.

M. Bertrand Schneiter. - Nous commençons par l'étudier. Quand un dossier présente un plan d'affaires avec une projection de résultat net à trois ans, nous demandons que nous soient fournies des variations.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vos précisions sont importantes. Vous ne prenez pas vos décisions sur le fondement d'une note de synthèse, mais rendez un avis collégial après expertise par chaque membre.

M. Pierre-Yves Collombat. - Sur la base du dossier qui vous est fourni.

M. Bertrand Schneiter. - Demander une deuxième expertise sur les mêmes bases serait onéreux et n'apporterait pas plus que les variantes que nous sommes amenés à demander aux experts initiaux.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Récapitulons. Vous recevez un dossier réalisé par le ministère, qui fournit des éléments fournis par les entreprises.

M. Bertrand Schneiter. - Fournis aussi par la banque-conseil.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - A partir de quoi, nous dites-vous, vous pouvez demander que vous soient fournis des éléments complémentaires, ou d'autres hypothèses. Qui réalise, dans ce cas, ce travail ?

M. Bertrand Schneiter. - La banque-conseil qui a fait le travail principal. Ce que nous demandons, ce sont des variantes au regard du cas central retenu. Il est arrivé, sans que je puisse citer nommément les cas concernés, que, considérant que le cas central n'était pas convainquant, nous renvoyions par deux fois la copie.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous n'êtes tout de même pas soumis au secret-défense !

M. Bertrand Schneiter. - Je ne peux, dans les conditions de publicité que vous avez retenues, citer le nom d'entreprises.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - La banque-conseil procède donc, à votre demande, à des investigations complémentaires. Comment réagit le ministère ?

M. Bertrand Schneiter. - Il n'a jamais fait obstacle à une telle demande.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le Conseil d'Etat a récemment examiné une requête, relative à la privatisation de l'aéroport de Toulouse Blagnac. Il a considéré, dans sa décision du 30 décembre 2014, que « le moyen tiré de ce que la décision litigieuse serait illégale en raison des irrégularités ayant affecté la procédure suivie devant la Commission des participations et des transferts n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la mesure contestée ». Pouvez-vous nous éclairer sur la nature de ces irrégularités ?

M. Bertrand Schneiter. - Il s'agit d'irrégularités alléguées par une partie qui attaque l'Etat. Dans le propos que vous avez cité, le Conseil d'Etat ne se prononce pas, il indique la position d'une partie. J'ignore ce que peuvent être les irrégularités alléguées par cette partie. Nous avons porté la plus grande attention à toutes les étapes de la procédure. Certaines dispositions du cahier des charges, que nous avions jugées peu claires, ont été réécrites. Nous ne laissons rien passer.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ce qui m'étonne, c'est que lorsque vous jugez qu'il y a un problème, vous vous adressier, pour y remédier, aux banques-conseil qui ont rédigé le projet initial.

M. Bertrand Schneiter. - Il faut bien s'entendre sur ce que l'on appelle ici un problème. Il peut arriver que l'on juge un taux d'actualisation trop élevé, mais c'est là une question d'arithmétique pure. On peut, au-delà, juger que la valorisation de la société pose problème. Cette valorisation n'est autre chose qu'une projection économique de ce que la société va donner dans les années à venir. Si nous avons le sentiment que les hypothèses d'affaires retenues ne sont pas réalistes, nous demandons des variantes. Mais il ne s'agit, là encore, que d'opérer un calcul arithmétique, à partir d'une nouvelle hypothèse.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ce qui veut tout de même dire que votre collège a une capacité d'expertise propre.

M. Bertrand Schneiter. - Ses membres ont des compétences, qu'ils s'emploient à exercer au mieux, comme ils ont pu les exercer auparavant en participant, par exemple, à des comités d'audit.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - En aucun cas vous ne pourriez avoir besoin de recourir à des conseils extérieurs ?

M. Bertrand Schneiter. - Les problèmes qui peuvent se poser sont ceux que je viens de citer. Il n'y aurait à recourir à une expertise externe que si nous en venions à mettre en cause les comptes mêmes des entreprises, ce qui supposerait un état de méfiance que l'expérience ne laisse pas imaginer.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il est arrivé à l'Etat, quel que soit le Gouvernement, de se tromper, y compris dans des opérations de cession.

M. Bertrand Schneiter. - Bien sûr. Mais dans les cas où il s'est trompé, qui aurait pu éviter de le faire ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Votre fonction est, en quelque sorte, divinatoire ?

M. Bertrand Schneiter. - Notre fonction est critique. Il s'agit d'exercer notre meilleur jugement.

M. Pierre-Yves Collombat. - Avez-vous tenté d'estimer si vos estimations se sont, à l'usage, révélées correctes ?

M. Bertrand Schneiter. - Il arrive que nous soyons appelés à revenir à plusieurs reprises sur un dossier, pour de nouvelles opérations de cession. La première chose que nous examinons, à cette occasion, c'est la manière dont on a pu passer d'une situation examinée auparavant à celle qui nous est nouvellement décrite. Et nous cherchons à mesurer ce que ces évolutions disent des prévisions sur lesquelles nous avions fondé notre avis. Hormis ce genre de cas, nous ne nous penchons pas, ex post, sur les dossiers qui nous ont été soumis. C'est le rôle de la Cour des comptes.

M. Pierre-Yves Collombat. - Mais peut-être avez-vous eu la curiosité de vous pencher sur ses travaux, qui vous ont peut-être amenés à constater, parfois, que vous vous étiez trompés ? Comprenez-moi bien. Quand je dis que vous jouez un rôle divinatoire, ce n'est pas une accusation, car on voit mal comment vous pourriez faire autrement. Et je ne mets pas non plus en cause ce que vous dites sur l'inutilité de recourir à d'autres experts extérieurs, qui ne diffèrent guère des premiers, pour faire le même travail.

M. Bertrand Schneiter. - Dans les affaires de marché où il arrive que des participations soient vendues à plusieurs échéances, par tranches, on nous demande de rendre un avis qui, comme le précise la loi, tient compte des conditions du marché. Notre avis est pris à un moment donné. On ne nous demande pas, quand on nous saisit, de nous prononcer sur ce que serait le moment le plus pertinent pour vendre, mais de fournir une juste appréciation de la valeur au moment considéré.

Certaines de nos estimations ont-elles été totalement démenties a posteriori ? Aucun exemple ne m'en vient à l'esprit.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - N'est-ce pas, dans ces dossiers, la transparence qui importe le plus ? Aujourd'hui, tout est dans les médias, sur les réseaux, le Parlement s'en mêle, si bien que le Gouvernement est tenu d'expliquer clairement ses décisions de cession. Et pour garantir l'objectivité technique des données, une institution comme la Cour des comptes n'est-elle pas compétente ? A quoi bon une autorité administrative indépendante ?

M. Bertrand Schneiter. - La Cour des comptes ne peut traiter un dossier reçu le vendredi pour une opération sur laquelle il faut trancher avant l'ouverture de la bourse du lundi.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous voulez dire qu'il y a une exigence de rapidité, et de secret ?

M. Bertrand Schneiter. - C'est en effet la caractéristique d'un certain nombre d'opérations.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Et une AAI garantit mieux ces deux exigences qu'un département ministériel ?

M. Bertrand Schneiter. - Ce que je puis dire, c'est que la Commission a, de ce point de vue, une réputation de sérieux incontestable.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Tout l'objet de notre mission est de comprendre dans quels cas l'existence d'une AAI est nécessaire. Je peux entendre l'argument de la rapidité et du secret, mais faut-il, pour autant, en passer par une AAI ?

M. Bertrand Schneiter. - S'agissant de la Commission des participations et des transferts, la question a été posée par le rapport de l'Assemblée nationale, qui évoquait la possibilité de confier notre mission à une autre autorité administrative intervenant dans le domaine économique, comme l'Autorité des marchés financiers. Or, les missions des deux organismes n'ont rien à voir.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Mais le ministère ne peut-il s'en charger ?

M. Bertrand Schneiter. - Il serait juge et partie. On a besoin d'une instance qui lui fixe des limites.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Pourquoi pas la Cour des comptes ?

M. Bertrand Schneiter. - Elle ne rend pas d'avis préalable. Si le Parlement considère que le ministère n'a pas besoin d'avis préalable à une décision de cession, ce n'est pas à moi d'en juger. Mais en 1986, et encore récemment, le législateur a jugé que l'intervention de cette Commission était la solution la plus convenable.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Quand la puissance publique a décidé de se séparer d'une partie du domaine autoroutier, avez-vous été consulté ?

M. Bertrand Schneiter. - La Commission a rendu, à l'époque, un avis. Je ne sais ce que le jugement ex post peut donner, mais ce dont je suis sûr, c'est que l'avis rendu, dans les circonstances économiques du moment, était celui qui s'imposait. Y a-t-il eu, depuis, des évolutions qui n'étaient pas prévues ? J'entends beaucoup dire que la manière dont ont évolué les taux d'intérêts n'était pas, alors, prévisible. Je ne sais pas, non plus, ce qu'ont été les pratiques de l'autorité gestionnaire des concessions. Ce sont des éléments qui ne permettent pas d'infirmer la validité de l'avis rendu sur le moment.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce que vous dites ressemble fort à une tautologie. La décision était forcément juste puisqu'on ne savait pas ce qui allait se passer ensuite. Quant au « juste prix » que vous évoquiez, il n'interdit pas de vendre plus cher si l'on estime que l'on pourra trouver un acquéreur.

M. Bertrand Schneiter. - L'avis que nous rendons n'interdit pas au ministre de vendre à plus haut prix.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le but est tout de même de sauvegarder l'intérêt général. Dire que l'on ne pouvait pas anticiper l'évolution des taux d'intérêt et les choix de gestion revient à dire que vous avez toujours raison. Quelle que soit l'estimation faite au départ, elle était forcément la bonne.

M. Bertrand Schneiter. - L'estimation est faite à un moment donné, sur la base des informations disponibles à ce moment. Quant à savoir si l'Etat avait ou non raison de procéder à une cession, c'est une question qui ne nous est pas posée. La Commission n'est chargée que de fixer la valeur de cession. Il s'agit, pour l'Etat, de s'assurer que le prix de cession n'est pas inférieur à la valeur de ce qu'il cède.

M. Michel Canevet. - Il serait tout de même intéressant d'y regarder a posteriori.

M. Bertrand Schneiter. - Encore une fois, il existe une autorité publique indépendante chargée de ce travail : la Cour des comptes. La République n'est pas dénuée des moyens de savoir, ex post, si elle a bien ou mal fait. Nous suivons de près ses travaux, répondons à ses questions et lisons attentivement ses rapports.

M. Michel Canevet. - J'ai du mal à saisir ce qu'est le volume de votre travail. Combien de dossiers traitez-vous, et à selon quelle fréquence ? Quel est votre rôle par rapport à l'APE ? Ne serait-ce pas à elle de mener la mission que vous accomplissez ?

M. Bertrand Schneiter. - L'APE n'est pas distincte de l'exécutif. C'est une administration sous hiérarchie du ministère et qui gère, pour son compte, les participations de l'Etat.

Notre volume de travail dépend des saisines qui nous sont soumises. Nous avons eu, au moment de la crise, une période creuse, entre septembre 2008 et l'été 2009. De même en 2012, pour des raisons tenant au calendrier électoral.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous n'avez rendu aucune décision en 2012 ?

M. Bertrand Schneiter. - Nous n'avons pas été saisis. Il est des moments qui ne se prêtent guère à certains types de décisions.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Que font vos collaborateurs durant ces périodes ?

M. Bertrand Schneiter. - A quoi bon une institution permanente si le plan de charge n'est pas permanent, vous demandez-vous ? Même quand nous ne sommes pas saisis, il reste un travail de fond à effectuer. Nous suivons les évolutions des entreprises, nous analysons leurs résultats. J'ajoute que les membres de la Commission sont soumis à de larges incompatibilités, ce qui suppose un engagement lourd. Une modulation de la rémunération en fonction de l'activité serait peut-être susceptible d'assurer une meilleure adaptation au rythme du plan de charge mais cela dit, depuis janvier, nous avons tenu trente séances et rendu une dizaine d'avis : la situation de 2012 s'analyse plutôt comme une anomalie. La Commission n'en est nullement responsable, et ses membres, durant cette période, n'ont en rien renié leurs engagements.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ma question visait surtout vos collaborateurs.

M. Bertrand Schneiter. - Nous sommes tout autant présents au travail dans ces périodes que dans les autres.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - J'ai cru comprendre que les délais dont vous disposez pour rendre vos avis sont très courts ?

M. Bertrand Schneiter. - Cela dépend des opérations. S'il s'agit d'une opération de bourse, par blocs, les délais sont en effet très courts. L'appréciation de la situation boursière prend une place importante, ce qui ne veut pas dire que la valeur fondamentale de l'entreprise n'entre pas en jeu. Nous pouvons ainsi être amenés à nous prononcer en l'espace de deux à trois jours. Mais il faut savoir que nous commençons à bien connaître les entreprises susceptibles de faire l'objet de telles opérations, comme Engie, ou Safran.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est essentiellement sur le portefeuille de l'APE que vous vous prononcez ?

M. Bertrand Schneiter. - En effet. Il est arrivé que la direction du Trésor nous présente des affaires relatives à l'outre-mer. Nous avons également été saisis sur les radiofréquences par la direction générale aux entreprises.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vos éclairages sont importants. Ils nous font comprendre que vos interventions font appel à la technique financière et exigent de la rapidité.

M. Pierre-Yves Collombat. - Comment fait-on pour valoriser des fréquences, dans une situation monopolistique ?

M. Bertrand Schneiter. - Nous exigeons toujours d'avoir sous les yeux des hypothèses de rentabilité économique. Quelle rentabilité pour un opérateur type à quinze à vingt ans, soit la durée d'une licence ? Nous raisonnons sur l'opérateur type, car c'est la mise en concurrence qui conduira un opérateur à penser qu'il peut aller au-delà de ce que nous avons fixé sur cette base et nous avons souvent constaté que le feu des enchères venait augmenter ce montant, qui se comprend comme un prix de réserve.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est un peu comme vendre une charge sous l'Ancien régime.

M. Bertrand Schneiter. - Je ne suis pas sûr qu'à l'époque, on retenait une approche DCF avec taux d'actualisation et valeur terminale...

M. Pierre-Yves Collombat. - Les acquéreurs devaient tout de même faire leur petit calcul.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Merci d'avoir joué le jeu. La suite de nos auditions nous amènera peut-être à vous adresser d'autres questions écrites.

La réunion est levée à 17h50