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COMPTES RENDUS DE LA CE AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES


Mercredi 1er juillet 2015

- Présidence de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 40

Audition de M. Jacques Toubon, Défenseur des droits

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Créé par la révision constitutionnelle de juillet 2008, le Défenseur des droits est issu de la fusion de quatre autorités administratives indépendantes (AAI) : le Médiateur de la République, la Haute Autorité de la lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde), la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) et le Défenseur des enfants. Jacques Toubon, nous sommes heureux de vous accueillir, car le Défenseur des droits est un objet administratif unique, à savoir une autorité constitutionnelle indépendante. La Constitution prévoit qu'il « veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public ». Il peut être saisi par toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service ou d'un organisme publics. Vous nous détaillerez comment cette disposition constitutionnelle se traduit dans les faits.

Je rappelle que cette audition est ouverte au public et à la presse et fait l'objet d'une captation vidéo et d'un compte-rendu écrit.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jacques Toubon prête serment.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - En attendant l'arrivée du rapporteur, je propose que nous précisions les sujets sur lesquels nous souhaiterions interroger le Défenseur des droits.

M. Michel Canevet. - Nous entendrons après vous le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Ces deux AAI ne gagneraient-elles pas à mener un travail commun ? Le regroupement sur lequel s'est construite votre fonction est-il satisfaisant ? Peut-on encore envisager de l'améliorer ?

M. Jean-Louis Tourenne. - Deux types de droit se télescopent en ce qui concerne les mineurs isolés. Dans le département d'Ille-et-Vilaine que j'ai dirigé jusqu'en avril dernier, nous avions pris l'habitude d'accueillir de plus en plus de jeunes mineurs étrangers isolés : de 2 en 2000, nous sommes passés à 450 en 2014. Il faut croire que nous faisions bien les choses : des sites internet, en Erythrée, recommandaient notre territoire aux jeunes migrants potentiels ! Face à la demande massive et à l'urgence, les enfants maltraités, qui sont confiés par la justice aux services du département, ont souvent dû patienter pour obtenir une place en foyer. Comment résoudre ce problème ?

M. Gérard Cornu. - Les auditions ont montré que certaines des 41 AAI pourraient très bien être regroupées. Quel sentiment vous a laissé votre expérience du regroupement ?

M. André Trillard. - Lors d'un stage en magistrature que j'ai effectué à Créteil, en 2005, j'ai vu arriver de jeunes Chinois qui portaient tous une pancarte en deux langues pour indiquer leur nom et leur qualité de mineur isolé... C'est une filière comme une autre. Souhaitez-vous toujours plus de protection, ou croyez-vous préférable de trouver une position équilibrée et responsable pour éviter les abus en proposant une modification législative ?

M. Jean-Yves Leconte. - Un certain nombre d'AAI se plaignent de la difficulté qu'elles ont à négocier leur budget. Qu'en est-il pour le Défenseur des droits ? Vous vous êtes autosaisi sur plusieurs sujets d'actualité. Est-ce aux dépens de ceux qui vous interpellent pour la défense de leurs droits ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous pouvez mesurer à l'aune de ces questions combien votre audition était attendue. En présence du rapporteur, nous reprenons désormais la procédure habituelle de nos auditions.

M. Jacques Toubon, Défenseur des droits. - Les auditions précédentes nous ont orientés sur les préoccupations majeures de votre commission d'enquête. Nul besoin de vous présenter davantage notre institution : notre rapport d'activité pour 2014 est disponible depuis janvier. Patrice Gélard avait qualifié le Défenseur des droits d' « élément constitutif de la démocratie ». On n'en dirait pas autant d'autres AAI. La nôtre est issue de quatre AAI préexistantes : nous avons déjà pratiqué la manoeuvre que vous envisagez pour d'autres. Le Défenseur, en l'occurrence Dominique Baudis, qui est resté 33 mois seulement dans ces fonctions, a instauré des relations fructueuses avec le Parlement.

Après avoir examiné la loi organique du 29 mars 2011, le Conseil constitutionnel a conclu que le Défenseur des droits était une autorité constitutionnelle indépendante qui ne recevait dans l'exercice de ses attributions aucune instruction. Au vu du premier alinéa de l'article 2, il a considéré que le Défenseur des droits ne figurait pas au nombre des pouvoirs publics constitutionnels, c'est-à-dire des autorités bénéficiant du principe de l'autonomie financière au nom de la séparation des pouvoirs : assemblées parlementaires, présidence de la République, Conseil constitutionnel, Haute Cour et Cour de justice de la République. Ne sont pas des pouvoirs publics constitutionnels le Conseil de la magistrature, la Cour des comptes, ou encore le Conseil social, économique et environnemental. Le fait que nous émargions sur le programme 308 des services du Premier ministre ne me pose aucun problème. Notre directeur général des services, Luc Machard, travaille en confiance avec la direction des services administratifs et financiers. De manière générale, je ne crois pas que le statut du Défenseur des droits ait une influence sur son efficacité.

Comme les autres AAI, Patrice Gélard nous a également qualifiés d' « objet administratif non identifié », ce qui n'est pas tout à fait exact. L'institution est unique. Et d'abord en ce qu'elle résulte de la fusion de quatre institutions. La Cour des comptes, saisie par la commission des finances de l'Assemblée nationale, en application de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, nous a donnés un satisfecit. Nous avons réduit de 30 % les fonctions supports de gestion, grâce à une mutualisation efficace. Contrairement à d'autres fusions, la nôtre s'est opérée sans aucun crédit supplémentaire et dans un délai bref, alors que les défis étaient considérables. De quatre locaux, nous sommes passés à deux en 2011. Alors que les écarts de salaires entre les agents des différentes institutions pouvaient aller jusqu'à 40 %, nous avons homogénéisé notre masse salariale, qui a été laminée dans le cadre du plan triennal. Nous n'avons pas négligé les crédits consacrés à la formation, malgré la pression, et nous développons des actions de communication et de promotion de notre institution. Nous avons également optimisé nos appels d'offre en recourant aux marchés interministériels. Bref, nous avons réussi notre fusion, et les chiffres montrent que nous avons gagné en productivité.

Notre palmarès témoigne d'une efficacité remarquable. Entre 2010 et 2014, et malgré la particularité de l'exercice 2014, marqué par la maladie puis le décès de Dominique Baudis, et la vacance de son poste, le nombre de réclamations concernant la déontologie de la sécurité a augmenté de 210 %, et de 23 % entre 2013 et 2014. Le nombre de dossiers sur les droits de l'enfant a augmenté de 80 % et 10 %, sur les mêmes périodes. Quant aux cas de discrimination portés devant nous, ils ont augmenté de 25 % en quatre ans, et diminué de 5 % la dernière année. Sans doute est-ce là l'effet du développement de médiations privées, venues prendre le relais du Défenseur des droits. En revanche, la part des dossiers liés aux régimes sociaux (retraites ou assurance chômage) augmente, au fur et à mesure que la réglementation se complique, l'accès au droit prenant la forme d'un labyrinthe antique. La protection sociale et la santé représentent 40 % des 73 000 dossiers traités depuis 2014. Dans 70 % des cas, nos interventions sont couronnées de succès. Enfin, le regroupement a donné lieu à la création d'un réseau territorial de 400 délégués, présents dans tous les départements y compris outre-mer, et qui traitent 80 % des réclamations que nous recevons.

Quelques détails sur la petite histoire de nos locaux : nous avons d'emblée réduit nos baux de location de quatre à deux en dénonçant ceux qui pouvant l'être et en ne conservant ainsi que ceux de la rue Saint-Georges et la rue Saint-Florentin, dont l'échéance courait jusqu'en novembre 2014. Dominique Baudis a bataillé pendant deux ans pour trouver une localisation unique, afin d'éviter de renouveler ces deux derniers baux, onéreux : en vain. Nous nous sommes inscrits dans le projet de rénovation de l'ensemble immobilier Ségur-Fontenoy, sans pouvoir y entrer avant la fin de 2014, comme l'a confirmé M. Ayrault lui-même dans un courrier en réponse à une demande de Dominique Baudis en avril 2013. Cela nous a contraints à renouveler nos contrats de location pour des sommes importantes. Nous devrions emménager dans les locaux rénovés à la fin de l'été 2016. Dès ma prise de fonction, j'ai tenu à rencontrer le secrétaire général du gouvernement, Serge Lasvignes, et je travaille à présent avec son successeur, Marc Guillaume, pour concilier les bénéfices de la mutualisation avec l'indépendance de notre institution.

Quant à notre guide des procédures, qui a été établi de manière très complète par Richard Senghor, il s'appesantit sur l'exigence - fondamentale pour le Défenseur des droits ! - du contradictoire. Les délais de nos décisions s'expliquent par le fait que nous allons toujours voir la partie adverse et que nous prenons le temps d'organiser des auditions contradictoires. La Cour de cassation et le Conseil d'État ont reconnu à plusieurs reprises que la Halde mettait en oeuvre les principes du procès équitable et du contradictoire. Il suffit de citer l'arrêt de la Cour de cassation du 2 juin 2010, ou celui du 2 février 2011, à propos de BNP Paribas. Le Conseil d'État a confirmé cette position, dans une affaire de harcèlement sexuel où il intervenait en qualité de juge de cassation, et l'assemblée du contentieux du Conseil d'État a rendu un jugement identique, le 11 avril 2012, dans une affaire de recours en excès de pouvoir. Nous facilitons l'accès au droit, tout en nous montrant parfaitement respectueux du droit. C'est naturel et légitime, malgré l'adage bien connu : « les cordonniers sont toujours les plus mal chaussés ».

Enfin, le Défenseur des droits tient à entretenir des relations fréquentes et approfondies avec le Parlement, au rythme de deux rencontres par an avec la commission des lois de chaque assemblée. Je remets régulièrement des rapports aux présidents des assemblées pour attirer leur attention sur des sujets importants. En comptant l'audition de ce matin, organisée par la mission d'information de la commission des lois du Sénat consacrée au droit français en matière de PMA et GPA face aux évolutions jurisprudentielles, j'aurai participé depuis le 1er janvier à 17 auditions au Parlement, et cela à la demande des organes parlementaires plutôt que de ma propre initiative. Le Défenseur des droits n'a aucune prétention politique. Son action a pour but et pour effet de répondre à une demande sociale, exactement comme le font les députés, les sénateurs, les maires, ou les conseillers départementaux, mais à partir d'analyses juridiques différentes. Nous disposons des services de 230 experts juridiques, soit une véritable machine à produire de la ressource juridique. Elle mérite d'être encore mieux utilisée par le Parlement.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je vous remercie pour votre exposé clair qui est pour nous une mine de réflexions.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Votre intervention témoigne de votre talent, au-delà de votre longue expérience des auditions. Si le Défenseur des droits n'était pas une autorité administrative indépendante, cela poserait un problème de fond. Le moyen de l'indépendance est souvent financier. Les efforts de mutualisation que vous nous avez détaillés montrent que le regroupement est possible.

M. Jacques Toubon. - Parfois dans les cris.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - J'ai effectivement souvenir de représentants d'autorités regroupées qui savaient se défendre.

S'il vous manque des emplois pour faire face aux besoins de votre institution, vous risquez de ne pas pouvoir répondre efficacement aux questions de nos concitoyens. Quelles mesures envisager pour faire face à cette menace ? Sans contester votre statut unique, ne pourrait-on pas pousser plus loin le regroupement en vous adjoignant d'autres AAI ? À force d'imagination, l'exécutif et le Parlement ont multiplié les instances. Jusque-là, la position du Sénat concernant le Contrôleur général des lieux de privation de liberté découlait de la personnalité de Jean-Marie Delarue. Est-il désormais raisonnable d'envisager un regroupement avec vous ? Enfin, avez-vous souvent recouru au pouvoir d'injonction dont dispose le Défenseur des droits, y compris à l'égard du Gouvernement ? Que se passerait-il si vos recommandations restaient sans effet ?

M. Jacques Toubon. - D'abord, la question des moyens. Avant même ma nomination, lors de mon audition le 9 juillet 2014 par les commissions des lois dans le cadre de la procédure de l'article 13 de la Constitution, j'ai annoncé mes deux priorités. La première est de développer l'accès au droit pour ceux, très nombreux, qui ne savent pas qu'ils ont des droits ni comment les faire valoir et ne connaissent pas l'existence du Défenseur des droits - ceux que j'appelle le « non-public de l'action publique », dont l'existence n'est pas confinée à mon champ d'activité. Dans cette perspective, je dois me préparer à traiter non plus 110 000 demandes, dont 73 000 sont instruites, mais 150, 200 voire 300 000.

De plus, notre action doit être plus forte, sur les sujets qui préoccupent la société. Un exemple : en octobre 2014, nous avons lancé une plate-forme de l'égalité contre le racisme, à titre de contre-offensive face au mouvement de rejet, d'exclusion et de haine de l'autre qui se développe depuis dix ans dans le monde réel et virtuel, tragiquement illustré par les événements de janvier dernier. Cette plate-forme promeut des attitudes et des discours de tolérance et de respect, en s'appuyant sur le principe de l'égale dignité des huit milliards d'habitants de notre planète.

Tout cela exige des effectifs supplémentaires - dans le respect, naturellement, des principes de rigueur budgétaire. Nous en avons fait la demande dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016. Les efforts de redéploiement des fonctions support vers l'instruction des dossiers et la production se poursuivent. L'emménagement à Fontenoy autorisera des mutualisations plus poussées : j'entends qu'une partie des économies ainsi réalisées nous reviennent.

Vous l'avez souligné : nous pourrions aller plus loin dans les fusions et les regroupements. Concernant un rapprochement avec le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, je n'ai aucune revendication : aux autorités politiques et législatives d'en décider. Adeline Hazan et moi-même travaillons côte à côte : les détenus saisissent plutôt le Contrôleur général des questions relatives aux conditions de détention et le Défenseur des droits pour les demandes touchant aux droits sociaux et familiaux. Les délégués territoriaux assurent une permanence dans 160 lieux de détention.

Bien qu'à la fin du mandat de Jean-Marie Delarue, une fusion ait été envisagée, une proposition de loi d'origine sénatoriale, devenue la loi du 24 mai 2014, a conforté les compétences du contrôle général en tant qu'entité distincte.

Plus généralement, vous m'avez interrogé sur l'éventualité que d'autres institutions rejoignent le même giron. La question se pose pour l'Institution nationale des droits de l'Homme (INDH) qui est, en France contrairement à d'autres pays, la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), instance consultative aujourd'hui présidée par Christine Lazerges, et dont le mandat de membres arrive à échéance cet été. On pourrait envisager que la CNCDH et notre institution qui fait office de mécanisme de suivi des décisions de la Cour européenne des droits de l'homme fassent pot commun : la fonction tribunitienne de la première serait complétée par le travail effectif de réalisation des droits conduit par la seconde.

Les mêmes questions émergent pour des instances qui ne sont pas des AAI, comme le Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes créé par la loi de 2013 et qui traite d'un sujet que nous traitons. On peut songer aussi à une AAI plus récente, comme la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) qui, aux termes de la loi sur le renseignement, remplace la Commission nationale des interceptions de sécurité. Je suis prêt à faire oeuvre d'imagination ! Ce paysage peut être rationalisé.

Vous m'avez interrogé sur nos moyens d'action. Lorsque nous sommes confrontés à un refus d'appliquer nos préconisations, nous publions un rapport spécial au Journal officiel, mais aussi, opportunément, dans un titre de presse du territoire où réside le récalcitrant. C'est un bon système de dissuasion. Au contraire de certaines autres AAI, nous n'avons pas de pouvoir de sanction. Ne faudrait-il pas nous en doter, en particulier pour sanctionner les discriminations ? Sans compter que nous pourrions, ce faisant, nous constituer des ressources propres.

Les propos de Jean-Louis Tourenne et du président Trillard sur les mineurs isolés étrangers sont frappés au coin du bon sens. Je n'ignore pas que les conseils départementaux sont pris dans un dilemme administratif, financier et humain entre l'enfance en danger et les mineurs étrangers... Comment choisir ! Sur ce sujet, j'ai porté un grand nombre des dispositions aujourd'hui inscrite dans la proposition de loi Meunier sur la protection de l'enfance. La question me tient à coeur. Ce matin même, j'ai réuni le collège des droits des enfants pour explorer les possibilités d'amélioration du suivi des enfants en danger et victimes de maltraitance qui échappent aux services sociaux. Les droits des enfants, l'intérêt supérieur de l'enfant, sont un fondement de notre action. Pour répondre à André Trillard, j'ajoute qu'en cas de soupçon de fraude organisée par des passeurs, la loi doit être appliquée, y compris en plaçant les intéressés en zone d'attente.

Je n'ignore pas non plus les problèmes liés à la mise en oeuvre de la circulaire Taubira de mai 2013, qui prévoyait une meilleure répartition des mineurs étrangers dans les différents départements. Avant un examen général de la question prévu pour la fin de l'année, je m'exprimerai très bientôt, dans un avis sur le projet de loi immigration qui sera présenté au Parlement en juillet.

Pour répondre à Jean-Yves Leconte, je n'agis pas différemment selon qu'il s'agit d'une saisine extérieure ou d'une auto-saisine. La nécessité de favoriser l'accès au droit de ceux qui en sont privés, parfois dans des circonstances tragiques, figure dans la loi. Il faut en tirer les conclusions. Un exemple : à la fin de l'année dernière, un maire de l'Essonne a refusé d'inhumer un bébé parce qu'il était Rom. Je me suis auto-saisi et, en dix jours, j'ai dit le droit. Les choses, ensuite, se sont calmées.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vos réponses, tournées de manière très diplomatique, n'excluent pas de nouvelles évolutions, sous la responsabilité du législateur et de l'exécutif. Je m'en réjouis. La liste de vos avis sur les projets et propositions de loi montre que certains textes ouvrent la porte à des restrictions des droits. Qu'en pensez-vous ?

M. Jacques Toubon. - Ma position est simple. Notre rôle doit se porter sur toute la chaîne de la loi, de l'amont, lors de la discussion du texte, à l'aval, dans son application par les différentes administrations. En position intermédiaire se trouve l'application par les juridictions, auxquelles nous présentons des observations au titre d'amicus curiæ. Ainsi, sur la question des enfants nés à l'étranger par GPA, sur laquelle la Cour de cassation doit statuer dans deux jours, nous avons demandé l'application de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

Parce que nous pouvons être utiles sur l'ensemble de la procédure, nous encourageons les saisines d'associations, de juristes, de particuliers, voire du Parlement ; et parce que cela peut être utile, je n'ai pas de réticence à m'exprimer - sans aucune visée politique. La méthode est toujours la même : un examen détaillé, comme dans le cadre du projet de loi sur le droit d'asile où nous avons identifié des points essentiels de dysfonctionnement ; une confrontation avec les principes définis par l'ONU, les institutions européennes et bien sûr la jurisprudence nationale ; et enfin la prise en compte de la demande sociale, car grâce aux réclamations que nous recevons, nous sommes en mesure d'identifier les textes qui ne fonctionnent pas. À titre d'illustration, une disposition du projet de loi santé permet timidement aux parents de participer à l'hospitalisation de leur enfant, or la convention internationale des droits de l'enfant souligne que l'enfant malade doit bénéficier pleinement du soutien de sa famille. Dans mon avis, j'ai donc souligné qu'il fallait aller plus loin.

Nos avis sont toujours rendus publics ; rédigés aussi précisément que possible, ils sont mis en ligne sur notre site qui, depuis le 15 mai dernier, est beaucoup plus accessible au grand public. C'est un moyen de développer l'accès au droit.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - J'ajoute que, contrairement à ceux de certaines AAI, votre site ne proclame pas les mérites de votre institution à grand renfort d'articles de presse.

M. Jacques Toubon. - Nous proposons en guise de point d'entrée ce que Stendhal appelait « le petit fait vrai » : une histoire vraie de droit qui offre au visiteur des possibilités d'identification.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Parmi les 110 000 demandes dont vous avez été saisi, certaines portaient-elles sur le comportement d'autres AAI ? Il y aurait de la matière...

M. Jacques Toubon. - Nous recevons parfois des réclamations contre des autorités ou médiateurs étrangers, mais nos possibilités d'action en la matière sont limitées.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Rien n'interdirait une saisine du Défenseur des droits sur un litige avec une AAI.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Nous avons des idées !

M. Jacques Toubon. - J'explique dans un paragraphe de mon avis sur la loi sur le renseignement que les nouvelles dispositions n'enlèvent rien à mes compétences : je pourrai toujours demander des explications à la CNCTR. Le Défenseur des droits possède une compétence fédérative, mais pas d'expertise.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Votre rôle s'étend-il aux autres pays ou êtes-vous compétent seulement pour la France ?

M. Jacques Toubon. - Je m'occupe également - et sans doute pas assez - des Français de l'étranger. Il serait opportun de rétablir une ou deux délégations à l'étranger.

Je n'ai naturellement aucune compétence vis-à-vis des gouvernements ou des administrations étrangers ; en revanche, je poursuis une action importante de coopération et d'échange avec mes homologues, notamment au niveau européen dans les réseaux Equinet (lutte contre les discriminations) et Enoc (European network of ombudspersons for children) ; et au niveau international au sein de l'Association des ombudsmen et médiateurs francophones. À travers ces partenariats, nous cherchons à développer les échanges mais aussi à influencer la mise en oeuvre des droits de l'homme. Ainsi, nous tirons profit de nos relations avec les institutions comme le médiateur du Mali ou l'ombudsman turc pour faire passer des messages législatifs, des idées. J'estime qu'apporter mon expertise, sans naïveté, fait partie de mon travail.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Les médiateurs ont tendance à se multiplier au sein des institutions. Comment voyez-vous leur harmonisation ?

M. Jacques Toubon. - À travers trois principes : pas de double emploi, une transmission des dossiers par nos services au médiateur compétent, et notre rôle de mentor des médiateurs qui sont réunis en club : un séminaire a été organisé en 2014.

Par conséquent, le paysage de la médiation ne me paraît pas irrationnel. Notre position d'institution la plus généraliste nous autorise à aller plus loin que les médiateurs sectoriels : nous nous efforçons d'extraire l'esprit de la médiation de sa dimension commerciale pour lui conférer ce statut de service public qu'elle incarne depuis la désignation du premier médiateur de la République, Antoine Pinay, en 1973.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Merci pour cet exposé très complet.

Audition de Mme Adeline Hazan, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous poursuivons nos travaux avec l'audition de Mme Adeline Hazan, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté.

La loi du 28 juillet 2008 a autorisé le gouvernement français à approuver le protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines et traitements cruels, inhumains et dégradants, adopté par l'Assemblée générale des Nations-unies le 18 décembre 2002. Son article 18 prévoit que le mécanisme national de prévention doit présenter des garanties d'indépendance et ses experts posséder les compétences et connaissances professionnelles requises.

La loi du 30 octobre 2007 a donc institué le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ; elle a été complétée par la loi du 26 mai 2014. Le champ de compétences du Contrôleur général s'étend à l'ensemble des lieux où se trouvent des personnes privées de leur liberté par décision d'une autorité publique : prisons, mais aussi locaux de garde à vue, zones d'attente, centres de rétention administrative, locaux de rétention douanière, etc., ainsi que les établissements de santé accueillant des patients hospitalisés sans leur consentement. Le Contrôleur général veille au respect de l'ensemble des droits fondamentaux des personnes privées de liberté. Les modalités de votre saisine sont très larges, vous nous les rappellerez.

Merci d'avoir répondu aussi rapidement au questionnaire détaillé que nous vous avions adressé : cela nous a permis de mieux prendre la mesure de votre activité et a alimenté la réflexion du rapporteur. Avant de vous céder la parole, je rappelle que cette audition est ouverte au public et à la presse et fait l'objet d'une captation vidéo et d'un compte-rendu écrit.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Adeline Hazan prête serment.

Mme Adeline Hazan, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté. -Comme vous l'avez rappelé, le Contrôle général des lieux de privation de liberté a été créé par la loi du 30 octobre 2007, qui a deux sources : l'émergence dans le débat public, à la fin des années 1990, de la question des lieux d'enfermement et surtout des prisons, l'opinion publique prenant conscience de l'ampleur du problème ; et l'obligation internationale découlant de la signature et de la ratification par la France du protocole facultatif se rapportant à la Convention des Nations unies contre la torture de 1984, qui appelait la création d'un mécanisme national de prévention.

Par la loi du 26 mai 2014, le Parlement a élargi les pouvoirs du Contrôle général dans trois directions, en lui confiant le contrôle des retours forcés, depuis la sortie du centre de rétention administrative à la remise aux autorités du pays d'origine ; en instaurant un contrôle sur saisine, à partir des 4 200 requêtes que nous recevons par an ; et enfin en donnant accès aux dossiers médicaux, sous réserve que le contrôleur soit un médecin.

Nous ne contrôlons pas des personnes mais des lieux de privation de liberté, que celle-ci dure une heure, dans le cas d'une garde à vue, ou dix ans : commissariats, postes de gendarmerie, centres éducatifs fermés, établissements pénitentiaires pour mineurs, centres de rétention administrative, hôpitaux psychiatriques, locaux de rétention douanière. La loi de 2007 précise que nous n'intervenons pas sur les litiges entre personnes mais sur les lieux, afin de prévenir les atteintes aux droits fondamentaux et les traitements qui peuvent être assimilés à des traitements dégradants.

Nos quarante contrôleurs, dont la moitié à temps plein, effectuent cent cinquante visites par an en immersion complète durant une semaine, voire deux dans les établissements les plus importants. Pluridisciplinaires, les équipes de cinq à sept contrôleurs réunissent des médecins, des magistrats, des commissaires, des éducateurs qui vérifient le fonctionnement des établissements. Un rapport de constat est remis à la direction de l'établissement, qui peut renvoyer des observations sur des points matériels. Ensuite, le rapport de visite définitif est transmis au ministère compétent - nos correspondants étant les ministères de la justice, de l'intérieur et de la santé, exceptionnellement de l'éducation nationale.

Nous émettons également des avis ou des recommandations publiés au Journal officiel sur des sujets transversaux comme la privation de liberté des mineurs ou la situation des femmes. Si nous constatons une violation grave des droits fondamentaux, nous avons la possibilité de formuler des recommandations en urgence, sans attendre le rapport, adressées au ministre puis publiées, le cas échéant avec sa réponse, au Journal officiel.

À côté du pôle saisine qui instruit les requêtes - 90 à 95 % émanent de personnes détenues - nous définissons des établissements à visiter en priorité. Sous le mandat de Jean-Marie Delarue, le Contrôle général a visité l'ensemble des 192 établissements pénitentiaires, tous les centres de rétention administrative, les centres éducatifs fermés et les établissements pour mineurs, une partie des quatre mille commissariats et gendarmeries et 30 à 40 % des hôpitaux psychiatriques : j'ai fait de ces derniers la priorité de mon mandat, car des personnes y sont placées sous contraintes, ce qui n'est pas sans poser problème au regard des droits fondamentaux.

Une proposition de loi déposée crée un statut des AAI ; parmi les critères édictés pour garantir leur homogénéité figurent des obligations déjà présentes, pour ce qui nous concerne, dans la loi de 2007 ou issues de notre pratique. Les premières sont la garantie d'indépendance, le mandat de six ans du Contrôleur général, non renouvelable et non révocable, l'incompatibilité avec un ensemble de fonctions dont les fonctions électives, le secret professionnel absolu et la remise d'un rapport annuel au Président de la République. Parmi les secondes, je citerai l'interdiction de manifester des positions personnelles dans nos domaines d'activité, l'obligation de transparence, l'inscription de règles de déontologie des agents dans le règlement intérieur, mon prédécesseur ayant fait établir une charte précise des obligations des contrôleurs, et la transmission d'informations aux juridictions.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je vous remercie. Dans la première partie de votre carrière, vous avez exercé les fonctions de magistrat : d'abord juge de l'application des peines, vous avez ensuite rejoint le tribunal de grande instance de Paris comme juge des enfants. Qu'avez-vous appris depuis que vous êtes Contrôleure générale ? Ne voyez pas malice dans ma question !

Mme Adeline Hazan. - D'abord, j'ai constaté que certains des problèmes déjà existants lorsque j'étais juge de l'application des peines à Châlons-sur-Marne, entre 1980 et 1983, n'avaient pas été résolus, quand ils n'avaient pas empiré. Ensuite, j'ai approfondi ma connaissance des établissements psychiatriques. En matière d'application des peines et de justice des mineurs, nombre de problématiques n'ont pas été résolues. Enfin, si, dans les prisons, les personnes détenues ont davantage de droits que dans les années 1980, les dégradations déjà constatées à l'époque n'ont guère été résorbées. La prise en charge des mineurs délinquants a fait l'objet de plusieurs modifications législatives, mais n'a pas connu de réelle amélioration.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Et si vous redevenez magistrate, verrez-vous les choses différemment ?

Mme Adeline Hazan. - Certainement. Un juge de l'application des peines ou un juge des enfants est parfois amené à visiter les établissements où sont enfermés ses justiciables ; mais les contrôleurs passent quinze jours par mois dans les établissements et moi-même, je m'efforce d'y passer au moins une semaine. À la différence d'un juge, nous y sommes en immersion totale, ce qui nous donne une vision entièrement différente.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je ne dirai pas que tous les magistrats doivent rejoindre le Contrôle général...

Mme Adeline Hazan. - Non, mais ils feraient bien de se rendre plus régulièrement dans ces établissements.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je suis heureux de vous l'entendre dire. Quelles sont vos relations avec le ministère de la justice ?

Mme Adeline Hazan. - Ce sont les mêmes qu'avec les autres ministères. En toute indépendance, j'apprécie la manière dont sont gérés les établissements qui relèvent de ce ministère et vérifie que les droits fondamentaux des personnes y sont respectés. Toute présomption d'atteinte aux libertés et aux droits individuels est signalée.

Nous sommes évidemment le « poil à gratter » de l'administration pénitentiaire. Nous dénonçons des éléments qu'elle perçoit elle-même comme problématiques mais qui s'expliquent par un manque de moyens, auquel cas elle nous entend et prévoit d'éventuels travaux ou modifications. Il nous arrive aussi d'émettre des propositions auxquelles l'administration pénitentiaire ou le ministère de la justice s'opposent, et qui n'aboutissent donc pas. Nous ne disposons pas de pouvoir d'injonction, ce qui est une bonne chose. La spécificité du travail du Contrôleur général est de dire et redire les choses et d'avancer avec un fort volontarisme.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Si vous pouviez attirer l'attention du ministère de la justice sur une situation que je dénonce depuis des années... À Roissy, on dispose d'une salle d'audience, de locaux pour les avocats, même d'une salle des pas perdus. Or ces installations ne sont pas utilisées : on préfère transporter tout le monde - femmes, enfants et valises compris - en bus, à l'aube, sous escorte de CRS, jusqu'au tribunal de grande instance de Bobigny. Cela coûte cher et n'est pas humain.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Dépendez-vous du ministère de la justice sur le plan matériel ?

Mme Adeline Hazan. - Pas du tout. Nos crédits de fonctionnement et d'investissement proviennent du Premier ministre, non du ministère de la justice. Nous sommes parfaitement indépendants. En rencontrant nos homologues internationaux, j'ai été agréablement surprise de constater que la France est considérée comme un modèle, en partie en raison de cette indépendance du Contrôleur général par rapport au gouvernement, qu'il s'agisse des personnels ou de la logistique. Lorsque l'institution est un démembrement du ministère de la justice ou en dépend pour son fonctionnement, les rapports en sont faussés.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Comment les contrôleurs sont-ils recrutés ?

Mme Adeline Hazan. - Nous sommes extrêmement vigilants à ce que les équipes de contrôleurs soient pluridisciplinaires. Je veille à ce qu'il y ait un équilibre entre le nombre de magistrats, de médecins psychiatres, de médecins de santé publique, d'éducateurs, de commissaires, de gendarmes, de personnes issues de la Marine ou du milieu associatif. Il est important que les contrôleurs aient une connaissance des lieux que nous contrôlons, mais leur diversité représente une très grande richesse pour l'institution. Je favorise les personnes ayant déjà une certaines ancienneté dans leur carrière, c'est-à-dire dix ou quinze ans d'expérience professionnelle, pour leur recul sur les sujets difficiles que nous affrontons.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Comment parviennent-elles jusqu'à vous ?

Mme Adeline Hazan. - Les candidatures peuvent être spontanées, ou répondre à un appel. En décembre, après le départ de deux magistrats, j'ai lancé un appel à candidature sur la bourse interministérielle de l'emploi public (BIEP) et auprès du ministère de la justice. Il en va de même dans les autres corps de fonctionnaires. Nous recevons beaucoup de réponses issues de tous les secteurs.

Notre staff administratif est extrêmement léger : un secrétaire général, un directeur des affaires juridiques supervisant sept contrôleurs qui répondent au courrier, un directeur financier et des ressources humaines et un contrôleur chargé de la communication. L'essentiel des crédits de fonctionnement est concentré sur la masse salariale et sur le coût des missions, même si celles-ci s'effectuent à frais réduits et que les dépenses font l'objet d'un examen pointilleux.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Que pensez-vous des modalités de votre association au projet immobilier de regroupement des services du Premier ministre sur le site de Ségur-Fontenoy ?

Mme Adeline Hazan. - Consulté sur l'opportunité de rejoindre l'ensemble Fontenoy, Jean-Marie Delarue avait décliné, position que j'ai reprise. Le Contrôleur général est installé dans un quartier plus populaire que celui des ministères, dans le XIXe arrondissement de Paris. Les contrôleurs voyagent beaucoup, aussi est-il pratique d'être situé près des gares. Les loyers sont en outre très inférieurs, d'environ 50%, à ceux du VIIe arrondissement. Notre mission étant spécifique, il est intéressant de l'être dans nos locaux, qui sont fonctionnels et simples. Nous recevons des personnes du milieu associatif, qui suivent des personnes en difficulté. Le faire dans un quartier populaire, dans des locaux tout sauf grandioses, est une garantie de crédibilité.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous connaissez la position du Sénat sur l'intégration du Contrôleur général au Défenseur des droits. La personnalité de votre prédécesseur a beaucoup joué contre le regroupement. Cette intégration vous parait-elle souhaitable ?

Mme Adeline Hazan. - Je ne le crois pas, nos façons de travailler étant tout à fait différentes. Le Défenseur des droits a une mission de médiation en cas de conflit entre un citoyen et une administration. Notre mission est avant tout de prévention ; nous agissons par des visites d'établissements et des propositions pour faire disparaître les éléments négatifs. Nous n'agissons pas en tant que médiateurs. Nous rencontrons des personnes pour analyser ce que leur problème révèle comme dysfonctionnement de l'établissement, et c'est à celui-ci que nous tentons de remédier. L'angle d'attaque est différent. Contrairement à nous, le Défenseur des droits se penche d'abord sur un conflit personnel avant de faire de la prévention. Nous sommes toutefois complémentaires ; certaines personnes saisissent les deux institutions, qui ont signé en 2011 une convention posant le principe d'un croisement des informations. Jacques Toubon et moi nous sommes rencontrés très vite après notre nomination et sommes convenus d'attendre de voir la façon de fonctionner. Récemment, nous avons estimé qu'il n'était pas nécessaire de réécrire la convention, mais qu'une fluidité accrue pouvait s'établir entre les deux institutions. Nous nous sommes répartis les compétences. Par exemple, le courrier d'une personne détenue dénonçant les violences de surveillants est transmis au Défenseur des droits sous réserve qu'il nous informe des suites données. En revanche, s'il dénote des conditions de prise en charge difficiles dans l'établissement, nous considérons qu'il ressort de notre compétence et en informons le Défenseur des droits. Les onze mois d'expérience de l'un et de l'autre montrent que ce fonctionnement ne pose pas de difficultés. Le coeur du métier de Contrôleur général porte sur les établissements pénitentiaires, ce qui disparaîtrait, comme le mode de travail, en cas de fusion. Ce serait regrettable.

Le Sénat, prenant le contre-pied de l'Assemblée nationale, s'est opposé à la fusion de ces institutions et les compétences du Contrôleur général ont été renforcées par la loi de mai 2014. Il serait surprenant que cette institution disparaisse et soit englobée dans l'activité du Défenseur des droits.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Vous n'avez pas de pouvoir réglementaire.

Mme Adeline Hazan. - Nous n'avons pas de pouvoir d'injonction.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Ni de pouvoir réglementaire. Le statut d'AAI s'impose-t-il ? Les AAI forment aujourd'hui une véritable mosaïque. Une AAI doit réunir plusieurs critères. Vous pourriez être une agence indépendante.

Mme Adeline Hazan. - Souvent, les agences indépendantes ne le sont pas complètement. Sans le statut d'AAI, nous serions assimilés à un service d'inspection. Ce statut d'autorité indépendante découle du protocole facultatif, ratifié par la France.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je suis heureux de vous entendre saluer la qualité du travail du Sénat. Les lieux privatifs de liberté ne sont pas seulement les maisons d'arrêt ni les maisons centrales, mais aussi les commissariats ou les gendarmeries, qui sont très nombreux. Comment procédez-vous ?

Mme Adeline Hazan. - Nos visites sont inopinées ou annoncées. Nous ne prévenons jamais les commissariats. Malheureusement, de rapport en rapport, nous constatons des observations écoeurantes sur le mauvais état des lieux et le non-respect des droits fondamentaux. Dans la plupart des commissariats, les cellules de garde à vue sont très dégradées et aucun bureau n'est prévu pour le médecin ou l'avocat, ce qui constitue une atteinte aux droits fondamentaux de la défense ou de l'accès à la santé. Les réponses du ministre, pour ce qui est des moyens, ne nous satisfont pas. D'autres atteintes aux droits pourraient être facilement réduites en cas de volonté politique, comme le fait d'enlever les lunettes ou le soutien-gorge de la personne gardée à vue. Nous sommes obligés de constater que l'impératif de sécurité prime parfois sur l'impératif de dignité des personnes.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Les conditions de travail des personnels qui en ont la charge ne sont pas faciles non plus.

Mme Adeline Hazan. - Nous dénonçons des conditions de travail indignes dans nos rapports, dans les commissariats comme les établissements pénitentiaires.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous nous avez dit avoir renoncé à toute activité politique. Est-ce indispensable lorsqu'on exerce une responsabilité au sein d'une AAI ?

Mme Adeline Hazan. - La loi y oblige, mais je l'aurais décidé si ce n'était pas le cas. Il me paraîtrait totalement inadmissible que le responsable d'une autorité administrative indépendante puisse exercer un mandat électif ou une fonction dans un parti politique.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Il était bon que ce fût dit, car ce n'est pas toujours le cas dans toutes les autorités administratives indépendantes.

Vous avez répondu diplomatiquement au questionnaire adressé que votre rémunération, fixée par contrat, garantissait votre indépendance par rapport à votre corps d'origine. Nous vous demanderons le montant par écrit.

Mme Adeline Hazan. - Nous répondrons, la transparence est totale.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Nous la pratiquons nous-mêmes !

M. Pierre-Yves Collombat. - Vous avez derrière vous une carrière politique très riche, d'élue, de membre de cabinet. Est-ce une bonne préparation à l'indépendance ?

Mme Adeline Hazan. - Je n'ai pas encore achevé ma carrière professionnelle, déjà assez longue. J'ai été magistrat, responsable de la prévention de la délinquance à la délégation interministérielle à la ville. J'ai occupé deux ans des fonctions en cabinet ministériel et j'ai été députée européenne pendant neuf ans, membre de la commission Libertés civiles, justice et affaires intérieures du Parlement européen. J'ai exercé le mandat de maire d'une grande ville, avec toujours comme fil conducteur la lutte contre les inégalités et le combat contre les discriminations. Tout cela m'a préparée à exercer la fonction de Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Je connais ces sujets, je m'en suis emparée. Être magistrat signifie être garant des libertés. Depuis un an, j'exerce une fonction totalement indépendante d'un engagement politique ; si vous suivez l'actualité, vous saurez que je ne me suis pas gênée pour dire ce que je pense au gouvernement actuel. J'espère que vous avez posé la même question à Jacques Toubon, dont la carrière politique a été beaucoup plus longue que la mienne !

M. Pierre-Yves Collombat. - J'ai toujours trouvé troublant que vous ayez été nommés au même moment...

Mme Adeline Hazan. - Cela ne dépend ni de moi, ni de lui.

M. Pierre-Yves Collombat. - Un des problèmes des AAI est le manque de diversité de leur recrutement. Les carrières sont toujours les mêmes.

J'ai défendu la non-intégration du Contrôleur général au sein du Défenseur des droits, non parce que ces métiers sont différents, mais parce que vous avez affaire à des situations très particulières, et en raison de la place que votre prédécesseur a donné à l'institution. Nous avions un bon Contrôleur général et voulions le garder. La valeur de votre mission n'est-elle pas la grande particularité des situations rencontrées et votre capacité à dire les choses en toute indépendance ?

Mme Adeline Hazan. - La colonne vertébrale de cette institution et la grandeur de sa mission est la défense des droits fondamentaux dans une indépendance totale. Le volontarisme est nécessaire. Nous nous répétons, de rapport annuel en rapport annuel, jusqu'à ce que la situation évolue. Nous avons ainsi dénoncé l'exclusion des personnes détenues du bénéfice des bourses universitaires. Il y a près d'un an, le ministère de l'enseignement supérieur a enfin décidé d'en accorder. Nous ne lâchons pas jusqu'à faire bouger les choses.

Je partage votre opinion sur mon prédécesseur, mais la loi de mai 2014 qui accroit sensiblement les pouvoirs du Contrôleur général n'a pas été votée seulement sur la personnalité de Jean-Marie Delarue, qui achevait son mandat deux semaines plus tard. Je ne doute pas que les Contrôleurs généraux successifs sauront eux aussi marquer l'institution, et prouver que les cas que nous traitons doivent rester l'objet d'une spécificité.

Le profil des personnes nommées ne me semble pas semblable. Le fait que je sois magistrat spécialisé sur l'application des peines et la justice des mineurs, que je connaisse le fonctionnement interministériel de l'administration, a beaucoup compté dans ma nomination. M. Jean-Marie Delarue était conseiller d'État, c'est un profil assez différent. J'imagine mal que l'on nomme à ce poste quelqu'un qui ne connaît ni la prison, ni l'administration, ni les hôpitaux psychiatriques, ni la garde à vue. Ce ne serait pas gage d'efficacité.

M. Michel Canevet. - Vous formulez des avis. Les ministres sont-ils appelés à répondre ? Retournez-vous sur les lieux visités pour constater l'avancement des travaux, et si oui, en dressez-vous un rapport ? Votre mission, qui consiste surtout à visiter des établissements, de formuler des observations sur l'état du patrimoine et les conditions de fonctionnement, ne rejoint-elle pas celle des inspections générales des différents ministères ?

Votre institution a vu ses moyens croître dans un contexte d'austérité. Avez-vous recruté des contrôleurs supplémentaires ? Visitez-vous des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) ? Ces dernières peuvent y être privées de liberté.

M. Claude Raynal. - Avez-vous pu porter un jugement sur l'utilité du travail de votre prédécesseur, pendant six ans ? Vous n'avez pas de pouvoir d'injonction, ce qui constitue une faiblesse, mais un pouvoir d'exprimer une position dans le débat public. Quelle est l'utilité sociale du poste, et quelle est la réponse de l'administration à vos observations, alors qu'une attention particulière est demandée aux ministères en matière budgétaire ?

Mme Adeline Hazan. - Hormis les hôpitaux psychiatriques et les 4 000 commissariats, toutes les catégories de lieux de privation de liberté ont été visitées au moins une fois lors du mandat de mon prédécesseur. Des contre-visites ont débuté avant son départ. Elles concernent actuellement les centres de rétention, les établissements pénitentiaires, les centres éducatifs fermés et les prisons pour mineurs. La deuxième visite d'un établissement conduit à comparer les deux constats, ce qui a été ou n'a pas été fait. Nous mettons sur pied, avec le secrétaire général, un outil de monitoring pour vérifier de façon continue, avec l'administration pénitentiaire, les modifications apportées à la suite de nos recommandations, mois après mois ou semestre après semestre. Cet outil n'a pas pu être élaboré sous le premier mandat, qui a consisté à installer l'institution et effectuer une série de visites. J'ai par exemple demandé à l'administration pénitentiaire de revoir sa circulaire sur le salaire des personnes détenues. Un outil scientifique nous permettra de savoir où en est le projet.

Deux magistrats partis en décembre ont été remplacés. Mon prédécesseur avait obtenu la création de trois postes pour 2015, ce qui était plus que nécessaire car le nombre de saisines a augmenté, les visites sont de plus en plus approfondies, et la loi de 2014 nous a donné de nouvelles compétences, dont le contrôle des retours forcés, ce qui n'est pas sans poser des problèmes de logistique. Nous travaillons à flux extrêmement tendu.

Un service d'inspection ne se rend pas dans un établissement en immersion pendant huit ou quinze jours. Surtout, il dépend de son ministère de rattachement. C'est la différence fondamentale.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Ne faudrait-il pas supprimer quelques inspections générales ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Votre existence découle d'une obligation internationale.

Mme Adeline Hazan. - Absolument. Mon prédécesseur avait lancé le débat sur l'opportunité de notre compétence sur les EHPAD, où certaines personnes font l'objet de mesures de restriction de liberté, contention ou isolement. Cela avait provoqué une levée de bouclier, les personnes n'étant pas entrées sur décision des pouvoirs publics.

M. Michel Canevet. - La décision peut être celle de leurs enfants. Ces personnes y entrent rarement de leur plein gré.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - A l'insu de leur plein gré, disons !

Mme Adeline Hazan. - Il est rare qu'ils s'y opposent complètement, sinon ce serait une violation de leur liberté. Leur état étant souvent intermédiaire, on ne peut considérer que leur consentement est totalement libre. Je reprends cette question. J'en ai discuté avec des responsables d'établissements, les fédérations d'EHPAD. La question a toute sa place dans le débat public, et le Parlement devra sans doute prendre position. Le Contrôleur général des lieux de privations de liberté a bien assez de travail, mais une instance autre qu'une inspection doit pouvoir entrer dans ces établissements et constater ce qui s'y passe.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Où en sont les procédés techniques de fouille, sachant que certaines installations n'ont jamais été utilisées ?

Mme Adeline Hazan. - La loi pénitentiaire de 2009 a supprimé les fouilles systématiques et n'a autorisé les fouilles qu'en cas de soupçons. Ce point est globalement respecté, même si nous recevons parfois des plaintes. Quant aux portiques de sécurité, s'ils ne sont pas utilisés, c'est qu'ils coûtent extrêmement cher et ne sont pas suffisamment fiables.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Certains sont installés.

Mme Adeline Hazan. - Dans ce cas, il n'est pas normal qu'ils ne soient pas utilisés, étant plus respectueux de la dignité des personnes et plus efficaces.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous n'ignorez pas que s'ils ne sont pas utilisés, c'est en raison du refus des détenus eux-mêmes.

Mme Adeline Hazan. - Cela reste un moyen à mon sens beaucoup plus respectueux et efficace.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Je vous remercie.

Audition de M. Thierry Le Roy, Président du Conseil supérieur de l'Agence France-Presse

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Nous recevons M. Thierry Le Roy, président du Conseil supérieur de l'Agence France-Presse (AFP). L'article 5 de la loi de 1957 prévoit que ce Conseil examine les infractions de l'AFP à ses obligations, notamment en matière d'impartialité et d'exactitude, dont il est saisi par ses usagers ou les organisations professionnelles de presse. La loi du 17 avril 2015 a élargi ses missions en y ajoutant le pouvoir d'adresser des observations au président de l'AFP et de le convoquer, le suivi de l'activité, de la gestion et de l'indépendance de l'AFP et un rôle consultatif sur le contrat d'objectifs et de moyens. Quel est, au juste, son statut ? Est-il réellement une AAI, comme le Conseil d'État l'a considéré en 2001 ? Ne s'assimile-t-il pas plutôt à un conseil de surveillance de l'AFP ? Les débats au Sénat lors de l'examen de la loi du 15 avril 2015 et les propositions de sa commission des affaires culturelles penchaient vers la seconde option. Je rappelle enfin que cette audition, ouverte au public et à la presse fera l'objet d'une captation vidéo et d'un compte-rendu.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Thierry Le Roy prête serment.

M. Thierry Le Roy, Président du Conseil supérieur de l'Agence France-Presse. - Merci de votre invitation. J'en ai fait part aux membres du Conseil supérieur, qui en ont été comme moi légèrement surpris. Sommes-nous une AAI ? Formellement, tout se passe comme si nous l'étions. En l'absence de critères légaux, ce statut est déterminé par le classement sur une liste tenue par le Secrétaire général du Gouvernement. Nous nous sommes aperçus que nous y figurions lorsqu'il nous a fallu, en application de la loi sur la transparence de la vie publique, procéder à des déclarations d'intérêts et de patrimoine à l'automne dernier. Les autres membres, tous bénévoles, ont trouvé que c'était là une contrainte excessive... Avec les nouvelles fonctions conférées par la loi du 17 avril 2015, notre rôle se rapproche en effet de celui d'un conseil de surveillance. Le sénateur Bonnecarrère avait d'ailleurs proposé de nous fusionner avec la commission financière, idée qui a tourné court.

Le fonctionnement du Conseil supérieur est, depuis sa création en 1957, très modeste : des moyens ténus pour une activité très limitée. En effet, nous n'avons pas l'initiative de notre action. Nous ne pouvons agir que suite à une plainte relative aux obligations de l'AFP, telles qu'elles sont définies par l'article 2 de la loi de 1957. Celles-ci portent sur le contenu de l'information diffusée - objectivité, impartialité, exactitude - mais aussi sur le rayonnement international de l'AFP. Son marché, essentiellement français entre 1945 et 1957, est devenu international, et le développement de l'AFP à l'étranger est d'ailleurs l'une des préoccupations majeures de son président.

Pendant mes quatre années de présidence, nous n'avons guère reçu plus d'une ou deux plaintes par an, et avons donc tenu en moyenne deux réunions par an. Si certaines plaintes étaient anecdotiques, une a particulièrement retenu mon attention. C'était en 2012, et elle provenait du syndicat des journalistes de l'AFP - comme souvent : ceux-ci souhaitent que l'AFP soit meilleure qu'elle n'est, mais nous conjurent, lors de l'instruction, de ne pas la condamner ! L'AFP avait bravé, pour la première fois, l'interdiction de diffuser les résultats de l'élection présidentielle avant la clôture des derniers bureaux de vote, pour ne pas être distancée par ses concurrents qui relayaient les informations diffusées depuis l'étranger. Nous avons jugé que l'affaire était très critiquable, car l'AFP s'était affranchie des recommandations de la Commission de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle, présidée par le vice-président du Conseil d'État, et de la Commission des sondages. L'infraction était patente. Après en avoir débattu, nous n'avons pu faire mieux que d'entourer de motivations très critiques un dispositif qui relaxait entièrement le coupable... Pour beaucoup, en effet, l'AFP est sacrée, et il ne saurait être question de la condamner. Le juge que constitue le Conseil supérieur ne peut donc être trop sévère.

Depuis l'origine, le Conseil supérieur a considéré que les usagers de l'AFP, seuls autorisés par la loi à formuler un recours, sont ses abonnés : il s'agit donc uniquement des entreprises de presse, non des simples lecteurs. C'est un autre facteur de réduction de notre activité. L'occasion ne s'est pas présentée de modifier cette jurisprudence.

Chaque année, nous auditionnons le président de l'AFP, qui présente son rapport d'activité... Bref, un tableau assez modeste. Je me suis réjoui qu'à l'occasion des travaux sur le statut de l'AFP, le rôle du Conseil supérieur puisse être aussi réformé. J'ai d'ailleurs remis à Michel Françaix, qui a déposé une proposition de loi, ainsi qu'à Philippe Bonnecarrère, une note de deux pages sur ce point, que je vous ferai parvenir.

Les nouvelles attributions prévues par la loi du 17 avril 2015 supposent quelques moyens supplémentaires. Désormais, de nombreuses instances collégiales sont en mesure de jouer un rôle de conseil de surveillance de l'AFP : le conseil d'administration, celui de sa filiale AFP Blue, dotée d'un comité stratégique, la commission financière. Le Conseil supérieur ayant dorénavant des attributions dans le domaine financier, nous risquons d'être en double commande avec plusieurs de ces formations. La loi édicte de surcroît de nombreuses incompatibilités, bienvenues en principe mais qui, en pratique, risquent d'exacerber la concurrence entre ces quatre instances, si elles doivent être constituées de membres différents. Elles compliquent aussi ma première tâche, qui est de préparer la constitution du nouveau conseil d'administration...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Voilà un cas passionnant !

M. Thierry Le Roy. - Ce n'est sans doute pas la plus grosse AAI que vous ayez étudiée...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Certes non ! Votre indemnité s'élevant à 190 euros par trimestre, on ne saurait vous reprocher d'être trop coûteux.

M. Thierry Le Roy. - Notre activité ne justifie pas qu'elle soit plus élevée...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - La loi du 17 avril 2015 vous confie des missions supplémentaires. Vos séances - deux par an - se tiennent dans les locaux du Conseil d'État.

M. Thierry Le Roy. - Il ne nous réclame pas de loyer.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Vous avez un pouvoir de sanction. En avez-vous déjà prononcé ?

M. Thierry Le Roy. - Pas pendant mes quatre années en tant que président, mais la chose n'a rien d'inconcevable : les délibérations ont parfois été partagées.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Si vous aviez rendu une décision quasi-juridictionnelle, y aurait-il eu des possibilités de recours ?

M. Thierry Le Roy. - Oui.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Devant le Conseil d'État ?

M. Thierry Le Roy. - Je vois ce que vous voulez dire : en sommes-nous à la bonne distance ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. - C'est extraordinaire ! Vous êtes conseiller d'État, c'est un maître des requêtes qui instruit les dossiers, vous êtes hébergés par le Conseil d'État, et un éventuel recours se fait devant le Conseil d'État... Est-ce bien raisonnable ?

M. Thierry Le Roy. - Le Conseil d'État ne pourra offrir au nouveau Conseil supérieur les moyens de fonctionner.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Que personne n'ait soulevé ce type de question est inquiétant. Le Conseil supérieur de l'AFP sanctionnant l'AFP...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - C'est difficile à comprendre !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Une affaire a fait du bruit il y a peu : quand l'AFP, dans son extrême compétence, a annoncé la mort de M. Martin Bouygues.

M. Thierry Le Roy. - J'y ai pensé. Nous en avons parlé avec la direction de l'AFP, de manière informelle : n'ayant pas été saisis, nous ne pouvions faire plus.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Original ! De plus, les dépenses du Conseil supérieur, pour faibles qu'elles soient, sont prises en charge par l'AFP...

M. Thierry Le Roy. - C'est un problème aussi.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Que des conseillers d'État se soient satisfaits d'une telle situation, cela me laisse pantois.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Le Parlement a une part de responsabilité...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Il a bon dos !

M. Thierry Le Roy. - Quand la loi a été votée, nous nous sommes demandé quels seraient les moyens nécessaires pour assumer nos nouvelles missions, ne serait-ce qu'un petit local, et surtout qui pourrait les fournir. Le Conseil d'État n'était pas disposé à en faire davantage. Restait l'AFP. Dans ma note au ministère de la Culture, j'ai signalé que nous ne pourrions pas nous accommoder de moyens dépendants de l'organe que nous contrôlons.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Notre rapport vous aidera.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Considérablement ! Vous êtes président d'une AAI, le Conseil d'État lui-même le dit. Dès lors, vous avez dû remplir les déclarations de patrimoine.

M. Thierry Le Roy. - In extremis !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Une AAI doit aussi être indépendante des fonctions politiques. Or vous n'avez pas démissionné de vos fonctions de conseiller municipal...

M. Thierry Le Roy. - Je n'ai pas le sentiment que cela pose un problème.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Indépendant, vous l'êtes ou vous ne l'êtes pas. Je suis étonné que vous soyez une AAI.

M. Thierry Le Roy. - Je comprends. Pourquoi a-t-on voulu qu'une instance, qui est un des rouages du système AFP, soit une AAI ? Nous ne sommes pas le CSA.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Dès lors que vous êtes une AAI, il faudrait que votre fonctionnement se conforme à ce statut. Nous sommes face à une contradiction.

M. Thierry Le Roy. - Cette qualification est venue après coup : il n'y avait pas d'AAI en 1957, lorsque le Conseil supérieur a été créé.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Aujourd'hui, vous avez ce statut. La composition de votre Conseil est-elle modifiée par la loi du 17 avril 2015 ?

M. Thierry Le Roy. - Oui. Il compte huit membres, et est composé pour moitié de représentants des journalistes et des entreprises de presse, privées et publiques, d'un membre de la Cour de Cassation, d'un membre du Conseil d'État et - c'est une nouveauté - de deux parlementaires, qui remplaceront un ambassadeur et un préfet honoraires. Nous sommes tout de même indépendants par rapport à l'État et aux groupes de pression des médias ou de la presse - même si le président de France Télévisions est l'un de nos membres. Il fallait trouver une instance qui ne soit pas l'actionnaire, puisqu'il n'y en a pas, ni l'État, ni les clients... Nous ne pourrions jouer ce rôle si notre indépendance était mise en doute. La loi du 17 avril est un progrès sensible.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est étonnant : en écoutant vos homologues, on se demande parfois à quoi ils servent. L'AFP étant le fournisseur en gros des informations, une AAI serait bien utile pour la surveiller. Or il n'y a rien !

M. Thierry Le Roy. - Je suis d'accord, comme en témoigne ma déposition lors de la préparation de la loi. Nous subissons un statut qui ne nous permet pas de faire mieux, puisque nous dépendons des plaintes. La nouvelle configuration change la donne. Tout dépendra de l'ardeur, de la capacité et du talent des membres du nouveau Conseil supérieur. Faut-il le qualifier d'AAI ? Cela peut se discuter. Mais sa fonction de veille est incontestablement utile. Le nouveau modèle économique de l'AFP résulte d'une négociation à Bruxelles : l'État a obtenu qu'elle soit considérée comme remplissant une mission d'intérêt général, ce qui lui permet de la subventionner. J'espère bien un surcroît d'activité.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il y a urgence : ce qu'on appelle les aides au pluralisme sont en fait des aides à l'uniformité ! Les comptes rendus produits par l'AFP de ce qui se passe au Sénat sont parfois étonnants, quand ils ne frisent pas le contresens...

M. Thierry Le Roy. - Les parlementaires ne devraient pas hésiter à protester.

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous y passerions notre vie...

M. Thierry Le Roy. - Je vous comprends.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'AFP a une position de quasi-monopole et ses dépêches sont reprises dans les quotidiens, parfois in extenso.

M. Thierry Le Roy. - En effet, il y a place pour une fonction plus active de vigilance, prévue par la loi. Cela dit, si l'AFP est sans aucun doute en position de monopole sur le territoire français, elle réalise la plus grosse partie de son chiffre d'affaires hors de France, sur un marché parfaitement concurrentiel.

M. Pierre-Yves Collombat. - La concurrence ne garantit pas le respect de la pluralité. Actuellement, tous disent la même chose - c'est ce qui caractérise le système. Voilà qui justifie une AAI, semblable à l'Autorité de la concurrence, pour cette marchandise si spécifique qu'est l'information.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Qui est à l'origine de la loi de 2015 - que j'ai sans doute votée ? Vous devez bien le savoir.

M. Thierry Le Roy. - Pas forcément, étant indépendant de l'AFP comme du ministère de la Culture... À mon avis, la réforme a été enclenchée pour répondre au problème lancinant du financement des investissements de l'AFP, nécessaires pour faire face à la concurrence. Les recettes d'abonnement ne pouvaient croître, car les clients étaient tous représentés au conseil d'administration. Sans capital, l'AFP ne peut emprunter. Elle en était donc réduite à manipuler les abonnements de l'État pour qu'ils constituent une subvention. Résultat : un concurrent allemand a déposé une plainte pour aide d'État devant les instances européennes. Cela a entraîné une négociation de deux ans entre l'État français et la Commission européenne, qui a abouti à la création d'une filiale qui pourra investir grâce à des financements apportés par la Caisse des dépôts et consignations.

Bien sûr, le texte a pris la forme d'une proposition de loi : aucun Gouvernement ne peut se donner l'apparence de réformer l'AFP, ce serait suspect. C'est à l'occasion de cette proposition de loi déposée par Michel Françaix que la gouvernance a été remaniée, avec la participation active de l'AFP.

M. Michel Canevet. - Existe-t-il des organisations analogues à la vôtre en Europe ou dans le monde ?

M. Thierry Le Roy. - Pas à ma connaissance. Je n'ai pas visité Associated Press ni Reuters, mais il me semble qu'il s'agit d'entreprises privées commerciales, disposant de capitaux. Idem pour les petites agences nationales, généralement privées. Le statut de l'AFP, qui n'est ni une entreprise publique, ni une entreprise privée, dépourvue de capital et indépendante de l'État, est sui generis. Du coup, nous manquons de références. Devons-nous nous comporter comme un conseil de surveillance, ou comme un CSA au petit pied ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente. - Merci d'avoir vraiment répondu à nos questions.

La réunion est levée à 18 heures 5.