Mardi 5 juillet 2016
- Présidence de Mme Anne Emery-Dumas, présidente -Audition de M. Stephan Schmid, conseiller pour les affaires sociales de l'ambassade de la République fédérale d'Allemagne
La réunion est ouverte à 16 heures.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons notre cycle d'auditions en recevant M. Stephan Schmid, conseiller aux affaires sociales de l'ambassade de la République fédérale d'Allemagne en France.
Notre commission a souhaité vous entendre, monsieur, afin que vous puissiez nous présenter les modalités d'établissement des statistiques de l'emploi et du chômage en Allemagne.
Vous pourrez également nous préciser si ces chiffres font ou non l'objet de débats, comme cela est le cas dans notre pays.
Il serait en outre utile que vous nous présentiez les politiques de l'emploi mises en oeuvre en Allemagne ainsi que, le cas échéant, les évaluations qui en ont été faites. En effet, avec un taux de chômage s'établissant à 4,6 % en 2015, l'Allemagne fait figure de modèle au sein de l'Union européenne. Il s'agit toutefois d'un modèle un peu particulier, selon le rapport du Comité d'orientation de l'emploi.
Je vous donne maintenant la parole pour un exposé liminaire d'une quinzaine de minutes, à la suite duquel le rapporteur, M. Philippe Dallier, et les autres membres de la commission d'enquête vous poseront leurs questions.
M. Stephan Schmid, conseiller pour les affaires sociales de l'ambassade de la République fédérale d'Allemagne. - En Allemagne, la seule institution chargée de dénombrer les chômeurs est l'Agence fédérale de l'emploi, la Bundesagentur für Arbeit, ou BAA. Par ailleurs, nous distinguons entre le régime d'assurance chômage, le SGB (Arbeitslosengeld) III, et le régime d'assistance, le SGB II ; ces deux régimes correspondent à la prise en charge de différentes durées de chômage.
Nous nous différencions à plusieurs égards de l'Organisation internationale du travail, l'OIT, qui fournit les données internationales en la matière. Tout d'abord, on ne tient compte que des personnes inscrites au BAA, l'équivalent de Pôle emploi.
Une autre différence réside dans le fait que, en Allemagne, on peut travailler au plus 15 heures par semaine, alors que l'OIT considère comme chômeur la personne qui n'a pas travaillé au moins une heure par semaine.
Par ailleurs, depuis les réformes Hartz de 2003, le chômeur doit accepter l'emploi qui lui est proposé s'il est approprié et, s'il veut le refuser, c'est à lui de prouver qu'il ne s'agit pas d'une offre raisonnable.
En outre, on doit accepter l'emploi très rapidement, y compris si cela implique de déménager. L'OIT considère que le chômeur doit être disponible dans les 14 jours alors que, en Allemagne, si un emploi est disponible pour le lendemain dans la même ville, le chômeur doit commencer immédiatement.
Un grand débat a cours en Allemagne sur le traitement des chômeurs en formation professionnelle ou participant à des mesures de réadaptation, par exemple, les demandeurs d'asile en cours d'intégration. Lors de la formation, ils ne sont pas considérés comme chômeurs parce qu'ils ne cherchent pas un emploi.
C'est là une caractéristique allemande ; pour être comptabilisé comme chômeur, il faut réellement chercher un emploi.
Par ailleurs, comment déterminer si une personne est ou non capable de travailler ? Cette question a conduit à une augmentation considérable du nombre de chômeurs en 2005, lors des réformes Hartz. En effet, lorsque nous avons restructuré notre système, à l'époque, beaucoup de personnes recevaient des aides sociales versées par les communes ; or celles-ci ont considéré que certaines de ces personnes pouvaient travailler. Cela a engendré une augmentation du chômage, car ces personnes n'étaient jusqu'alors pas considérées comme des chômeurs.
Cela étant dit, il existe encore des personnes que le ministère du travail considère comme incapables de travailler, en raison, par exemple, de problèmes d'alcool ou de santé. C'est toujours source de débat en Allemagne.
Enfin, si l'on est licencié, on est alors pris en charge dans le cadre du SGB III - les prestations chômage - dont les prestations financières sont plus élevées. En revanche, toutes les mesures de soutien aux chômeurs sont les mêmes dans le cadre du SGB II et du SGB III.
Au bout d'un an, l'indemnisation du chômage diminue pour atteindre ce que l'on appelle le Grundsicherung, l'équivalent allemand du RSA, et l'on est alors pris en charge dans le cadre du SGB II. Les prestations financières sont alors un peu plus faibles que dans le SGB III. En revanche, comme je le disais, les mesures de soutien aux chômeurs demeurent.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Le paiement des indemnités est-il dégressif ou reste-t-il fixe pendant une année, à l'issue de laquelle on change de régime ?
M. Stephan Schmid. - On change de régime au bout d'un an et, pendant la première année, la prestation reste fixe. Elle s'élève à 60 % de l'ancien salaire net pour une personne seule et à 67 % si l'allocataire a un enfant.
Dans le cadre du SGB II, on touche 380 euros, auxquels s'ajoute la prise en charge des coûts de chauffage, d'eau et d'électricité. En outre, d'autres prestations existent lorsqu'il y a des enfants. Ainsi, un parent célibataire perçoit en moyenne 1 400 euros nets.
Par ailleurs, des personnes qui travaillent perçoivent encore des prestations du SGB II, car elles gagnent moins que la prestation totale.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Je voudrais revenir à la comptabilisation. Il n'y a qu'un seul organisme chargé de dénombrer les chômeurs, c'est l'organisme équivalent de Pôle emploi. Il n'y a donc pas de statistiques au format OIT.
M. Stephan Schmid. - En effet, les seules statistiques officielles en Allemagne émanent de la BAA.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Celles-ci sont ensuite transmises à l'OIT, qui les retraite comme elle le fait avec les statistiques mensuelles françaises de l'emploi ?
M. Stephan Schmid. - Oui, mais les données sont traitées de manière différente. Par exemple, nous avons une analyse par âge et nous procédons à un micro-recensement par classe d'âge. C'est le Bundesamt für Statistik, l'équivalent de l'Insee, qui s'en charge.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - C'est donc assez comparable à ce qui se passe en France. Ces statistiques ne sont-elles pas publiées ?
M. Stephan Schmid. - Seulement dans une perspective de comparaisons internationales.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - En France - cela est peut-être atypique -, le nombre de chômeurs en catégorie A s'élève à 3,5 millions, alors que le nombre de chômeurs au sens de l'OIT n'est que de 2,7 millions. Il y a donc entre ces deux données un très grand écart, qui s'est d'ailleurs accru au cours des dernières années. Observe-t-on le même phénomène en Allemagne ou les chiffres restent-ils relativement proches ?
M. Stephan Schmid. - Les chiffres de l'OIT sont inférieurs de 33 % par rapport à ceux que nous avons en Allemagne.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - C'est donc comparable à ce qui se passe en France.
Les chiffres fournis par la BAA entraînent-ils un débat politique particulier ? Chez nous, vous le savez peut-être, il y a chaque mois une polémique et, quand un événement exceptionnel survient, comme cela s'est produit il y a quelques années avec le bug de SFR, des controverses importantes émergent quant à la qualité de ces chiffres. Est-ce le cas en Allemagne ?
M. Stephan Schmid. - Nous avons eu un vrai scandale en 2003, ce qui nous a amenés à changer complètement le système. Maintenant, les discussions concernent seulement les chômeurs en formation professionnelle ou en réadaptation, qui ne sont pas comptabilisés comme chômeurs.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Chez nous non plus ; ils sont dans les catégories D ou E.
M. Stephan Schmid. - Mais c'est le seul débat qui ait cours en Allemagne.
Cela dit, c'est peut-être plus simple en Allemagne, car nous avons moins de contrats à durée déterminée et de petits boulots, qui sont difficiles à comptabiliser.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Nous y reviendrons.
En ce qui concerne le suivi des chômeurs, les organismes chargés du SGB III et du SGB II sont-ils totalement différents ?
M. Stephan Schmid. - C'est la BAA qui est chargée du traitement du chômage au cours de la première année et les job centers à partir de la seconde année. Ce sont des organismes différents. Pour ce qui concerne le SGB II, c'est le ministre du travail, ou éventuellement les communes, qui édictent les règles et la BAA n'est chargée que de l'administration. Pour le SGB III, en revanche, c'est la BAA qui organise tout.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - En quoi a consisté la réforme du service public de l'emploi en 2003 ?
M. Stephan Schmid. - Nous avons repensé l'ensemble du système de chômage. Auparavant, il n'y avait qu'un organisme chargé de l'emploi, comme en France. Nous avons introduit le SGB II et les job centers.
Il existe encore une aide sociale, mais elle ne concerne que peu de bénéficiaires, alors que beaucoup de personnes en bénéficiaient auparavant. Maintenant, elles sont incluses dans le SGB II.
Une différence importante entre le SGB III et le SGB II réside dans le fait que le premier est payé par les entreprises et les actifs, alors que le second est financé par l'impôt.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - C'est le même principe en France.
Il y a donc eu, lors de ces réformes, un basculement d'un nombre important de personnes de l'aide sociale vers le SGB II, avec une obligation plus forte de retrouver un emploi.
M. Stephan Schmid. - Cela a représenté presque un million de chômeurs.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Cela a donc augmenté, de manière artificielle, le nombre de chômeurs et l'on a demandé à ces personnes de chercher un travail parce qu'elles ne relevaient plus de l'aide sociale.
Les chômeurs qui relèvent du SGB II ont l'obligation d'accepter l'emploi qu'on leur propose, sauf s'ils peuvent démontrer en quoi il est inapproprié. Le conseiller qui suit le chômeur décide donc, selon qu'il est ou non convaincu de ce motif, de cesser l'indemnisation du chômeur, c'est bien cela ?
M. Stephan Schmid. - L'indemnisation peut diminuer de 30 % en cas de refus injustifié. En cas d'un second refus, elle diminue de 60 %.
Enfin, si le conseiller estime qu'il est impossible de travailler avec le chômeur, il peut supprimer totalement l'indemnisation. Cela suscite de grands débats en Allemagne, parce qu'il est un peu difficile de se loger, par exemple, lorsque l'on ne perçoit rien.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Ces mesures sont-elles vraiment appliquées ?
M. Stephan Schmid. - Tout à fait, mais il y a beaucoup de recours judiciaires contre ces mesures.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - La décision de mettre fin à l'indemnisation est-elle prise par le conseiller qui suit la personne ?
M. Stephan Schmid. - Oui. Nous avons diminué fortement le nombre de chômeurs suivis par les conseillers de la BAA ou des job centers. Ils suivent actuellement entre 50 et 60 chômeurs chacun, contre 200 avant la réforme. Cela permet aux conseillers de vraiment connaître les chômeurs qu'ils suivent.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - En France, un conseiller s'occupe de 70 chômeurs dans le cadre d'un suivi renforcé ; sinon il suit 200 personnes. Le niveau d'efficacité ne peut donc pas être le même...
Mme Patricia Schillinger. - Étant élue du Haut-Rhin, je connais les trois pays frontaliers, l'Allemagne, la France, la Suisse. Combien de personnes ne sont inscrites nulle part ? Ceux qui, au bout d'un an ou deux, n'ont pas réussi à retrouver un emploi, dans quelle statistique apparaissent-ils ?
M. Stephan Schmid. - Ils sont inscrits au SGB II, où ils peuvent rester 30 ou 40 ans, s'ils ne trouvent pas d'emploi. Ils sont chômeurs de longue durée.
Mme Patricia Schillinger. - Et combien sont-ils ?
M. Stephan Schmid. - Nous avons un million de personnes au chômage depuis plus d'un an.
Nous disposons également d'une statistique concernant les personnes au chômage depuis plus de trois ans, mais je ne l'ai pas ici. Je vous l'enverrai.
Mme Patricia Schillinger. - Ces personnes n'ont pas d'indemnités ?
M. Stephan Schmid. - Si, elles perçoivent la prestation de SGB II.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Puisque nous en avons terminé avec les chiffres, pourriez-vous nous présenter votre politique de l'emploi ?
M. Stephan Schmid. - Nous avons déjà mentionné le changement d'organisation, mais il y a également eu un changement d'état d'esprit. Les chômeurs doivent être plus actifs.
Le système de traitement du chômage vise de moins en moins à gérer administrativement les chômeurs et de plus en plus à offrir une formation professionnelle et des mesures de réadaptation. Cela change ainsi la perception des demandeurs d'emploi : ce ne sont plus seulement des chômeurs qui touchent de l'argent mais aussi des personnes que l'on forme. De leur côté, les chômeurs sont contraints de suivre les formations, ils ne peuvent pas les refuser.
La notion d'offre raisonnable a aussi beaucoup changé ; maintenant, on doit déménager si l'on a une offre d'emploi, par exemple du Brandebourg vers le Bade-Wurtemberg, où le marché du travail est plus dynamique, ou alors démontrer que l'offre d'emploi n'est pas raisonnable. Un refus mal justifié peut constituer un motif de diminution des prestations.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Si l'on propose à quelqu'un un emploi à l'autre bout du pays, qui règle la question du logement ? Est-ce au demandeur d'emploi de se débrouiller ?
M. Stephan Schmid. - Oui, c'est à lui de régler cette question.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Quelles raisons sont-elles considérées comme valables pour refuser un emploi ? Le travail du conjoint, par exemple ?
M. Stephan Schmid. - Il existe trois raisons qui permettent de refuser un emploi : le travail du conjoint, l'intégration des enfants dans un système scolaire ou la prise en charge des parents âgés. Au-delà, il n'y a pas de raison valable.
Par conséquent, beaucoup d'Allemands font la navette entre leur lieu de travail et leur domicile, leur famille restant sur place.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Existe-t-il un dispositif pour aider ces chômeurs à faire ces allers et retours toutes les semaines ?
M. Stephan Schmid. - Il existe des déductions d'impôts pour aider les gens qui font la navette, qu'ils sortent ou non du chômage, d'ailleurs.
M. le président. - La parole est à Mme Catherine Génisson
Mme Catherine Génisson. - Quelle est la distance maximale pour un nouvel emploi ?
En outre, quelles sont les exonérations d'impôt pour les personnes qui travaillent loin de leur foyer ?
M. Stephan Schmid. - Un emploi peut être proposé sur tout le territoire allemand, il n'y a pas de restriction géographique. Cela peut donc concerner Munich pour un Hambourgeois, bien que cela n'arrive pas souvent, bien entendu.
Mme Catherine Génisson. - Et quel est le taux de divorce ?...
M. Stephan Schmid. - Je ne sais pas mais, si c'était un sujet majeur, les associations de chômeurs, qui sont très actives en Allemagne, l'aurait déjà soulevé.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Quelle est la nature de l'emploi que l'on peut imposer au chômeur ? Doit-il être à temps plein ou peut-il être à temps partiel ? À durée indéterminée ou déterminée ?
M. Stephan Schmid. - Nous n'avons pas de contrat court comme en France mais, pour faire déménager le chômeur, il faut un CDI à temps complet.
M. Éric Doligé. - Quand des mesures plus contraignantes ont été prises, avez-vous pu en vérifier rapidement l'effet sur le chômage ?
Qui prend les décisions de modification des règles ? Est-ce niveau du Bund ? Est-ce une décision du Parlement ? Et est-ce que cela conduit à nombreuses discussions ?
M. Stephan Schmid. - Cela passe par une loi votée par le Parlement, comme la réforme Hartz. Nous en avons vu le prix élevé payé par le chancelier Gerhard Schroeder, puisqu'il a perdu les élections suivantes.
En instituant le SGB II, nous avons également inscrit dans la loi l'obligation de conduire des évaluations régulières. L'Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung, un institut très renommé, y compris au niveau international, dans le domaine du marché du travail, s'en charge.
Nous avons fait beaucoup de recherches sur ces sujets, ce qui nous a conduits à diminuer de près de la moitié le nombre de mesures proposées aux chômeurs. En effet, nous avons constaté que les dispositifs étaient trop compliqués pour être bien compris par les conseillers de la BAA et des job centers. Nous avons donc réduit radicalement le nombre de mesures de formation ou de réadaptation.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Quelles sont les obligations incombant aux demandeurs d'emploi en matière de réorientation professionnelle, de changement de secteur ? Qui décide de quoi ?
M. Stephan Schmid. - Cela se décide au cours des rencontres entre les conseillers et le chômeur. Si l'on ne trouve pas d'emploi dans sa profession, on discute d'une possible réorientation professionnelle. On signe alors un contrat stipulant les actions de formation à mettre en place, leur durée et les obligations incombant aux chômeurs.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Et que se passe-t-il si la personne refuse cette proposition de réorientation ?
M. Stephan Schmid. - On peut chercher autre chose, c'est un dialogue ouvert. Toutefois, si l'on n'observe aucune bonne volonté de la part de chômeurs on peut aussi, encore une fois, diminuer leurs indemnités.
Cela étant dit, il s'agit d'un contrat, on observe donc peu de désaccords.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Vous avez mentionné un grand plan de formation à destination des chômeurs ; pouvez-vous nous donner quelques chiffres à ce sujet ? Combien y a-t-il de personnes actuellement en formation ? Quelle est la durée moyenne d'une formation ? Quelle évolution observe-t-on pour les chômeurs à l'issue de leur formation ? Sortent-ils du chômage ?
M. Stephan Schmid. - Actuellement, 900 000 personnes sont en formation, mais cela recèle de grandes différences. Certaines formations durent trois ou quatre semaines quand une réorientation professionnelle peut prendre un an. Nous avons réduit le temps de formation parce qu'un chômeur en formation ne peut pas chercher un emploi.
Le marché allemand du travail connaît des flux importants. En 2015, 3,5 millions de personnes sont devenues chômeurs, mais 3,8 millions de personnes ont retrouvé un emploi. Donc les gens ne restent pas au chômage, il y a une grande circulation.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - En matière de formation, est-ce que les entreprises sont impliquées ? L'Allemagne est réputée pour son système efficace de formation professionnelle...
M. Stephan Schmid. - Non, il s'agit généralement d'organismes de formation indépendants.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Quelle est la durée moyenne de formation d'un chômeur ?
M. Stephan Schmid. - Je ne dispose pas de cette donnée, je vous la communiquerai plus tard.
Mme Catherine Génisson. - Quel est le pourcentage de réussite des chômeurs qui bénéficient de cette nouvelle formation ? Dans quelle proportion ces personnes reviennent-elles au chômage ?
M. Stephan Schmid. - Nous avons connu deux cas malheureux. On a insisté pendant une période sur l'apprentissage de la coiffure, mais nous avons finalement eu trop de coiffeurs, par conséquent, des personnes, notamment des femmes, sont revenues au chômage au bout de six mois environ. Nous avons aussi eu le même phénomène avec les fleuristes...
Cela étant dit, la politique de formation est définie très localement, donc les conseillers qui travaillent à la BAA ou dans les job centers connaissent les besoins des entreprises locales. La décision n'est pas prise à l'échelon central. C'est sur le terrain qu'on décide des formations des chômeurs, c'est plus efficace. In fine, nous observons un succès très important de ces formations, mais je ne saurais pas dire dans quelle proportion.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - C'est décidé au niveau du Land ?
M. Stephan Schmid. - Non, de la commune. Mais elles sont plus vastes qu'en France.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Cela doit correspondre à l'intercommunalité. C'est donc sur le bassin de vie que l'on détermine la politique de formation, en fonction des besoins. Les centres de formation sont-ils également locaux ou bien les chômeurs sont-ils contraints d'aller se former plus loin ?
M. Stephan Schmid. - Autant que possible, les formations ont lieu sur place, mais ce n'est pas toujours possible. Cela a donné lieu à une discussion importante avec les job centers, parce que 70 communes allemandes ont décidé d'organiser elles-mêmes les job centers, en dehors de la BAA. Certes, ils connaissent bien le terrain mais, d'un autre côté, ils connaissent mal la situation à une échelle plus grande, même à l'échelle du Land.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Une critique parfois formulée, de ce côté-ci du Rhin, à l'encontre du système allemand consiste à affirmer que le chômage a certes beaucoup diminué mais grâce à de petits boulots, mal payés. Que pouvez-vous en dire ?
M. Stephan Schmid. - Nous n'avons pas de petits boulots comme ici, qui peuvent durer une semaine ou moins.
Il y a en revanche en Allemagne quelque chose qui suscite des réserves en France, les mini-jobs. Pourtant, des femmes dont l'époux travaille et qui ne participaient pas au marché du travail peuvent commencent à travailler à temps partiel, dans le cadre de mini-jobs qui peuvent être très intéressants.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Est-ce que beaucoup de personnes cumulent plusieurs emplois ? On se pose beaucoup la question des moyens de mesurer ce genre de précarité.
M. Stephan Schmid. - Aujourd'hui, 7 millions de personnes ont un mini-job et 2,5 millions d'entre elles ont deux emplois, le second pouvant être un mini-job ou un emploi normal.
Par ailleurs, 4,5 millions de personnes ne travaillent que dans le cadre de mini-jobs, mais il s'agit souvent d'étudiants et de retraités. Il est donc difficile de dire s'ils sont ou non dans la précarité, parce qu'ils peuvent toucher un autre revenu ; c'est notamment le cas des retraités.
Je l'ai dit, beaucoup de femmes travaillent à temps partiel ou dans le cadre d'un mini-job parce qu'elles sont entrées tardivement sur le marché du travail.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Il n'y a pas de limitation de la durée du travail en Allemagne, n'est-ce pas ? Combien d'heures de travail par semaine peut-on cumuler ?
M. Stephan Schmid. - Nous sommes soumis aux règlements de l'Union européenne ; nous n'avons pas les 35 heures. Par exemple, pour ce qui me concerne, en tant que fonctionnaire national, je travaille 41 heures par semaine.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Quid du cumul avec un autre emploi ?
M. Stephan Schmid. - En toute hypothèse, je dois respecter mon temps de repos, c'est l'obligation principale, mais c'est difficile à contrôler.
Mme Patricia Schillinger. - Les Allemands peuvent en effet facilement cumuler 70 heures de travail par semaine. J'ai personnellement rencontré une secrétaire de mairie qui travaillait à temps complet, mais qui, ne gagnant que 500 euros pour cet emploi, doublait son temps de travail en travaillant dans les bains thermaux. Ainsi, elle travaillait plus de 70 heures par semaine, y compris les soirs ou le week-end.
Avez-vous observé un changement sur l'emploi depuis l'instauration d'un salaire minimal ?
M. Stephan Schmid. - Nous avons observé que le nombre de mini-jobs a fortement diminué.
Par ailleurs, non seulement les personnes gagnant moins de 8,50 euros par heure ont vu leur salaire augmenter, mais en outre celles gagnant entre 8,50 et 10 euros par heure ont vu leur rémunération augmenter pour maintenir l'écart.
Mme Catherine Génisson. - Vous avez indiqué que les mini-jobs ne consistent pas en des contrats de courte durée, mais qu'il s'agit de contrats portant sur peu d'heures par semaine. Quelle est la durée moyenne d'un mini-job ?
Par ailleurs, les mini-jobs sont-ils plus occupés par des femmes que par des hommes ? Du coup, question corollaire, existe-t-il en Allemagne un accompagnement familial similaire à celui qui existe en France, qu'il s'agisse des prestations familiales ou de l'accueil des jeunes enfants ?
Enfin, vous avez indiqué qu'on pouvait demander à un chômeur de faire 1 000 kilomètres pour trouver un travail. Cela signifie-t-il que, en Allemagne, l'offre de travail est très hétérogène entre les régions ?
M. Stephan Schmid. - Le mini-job se définit par un salaire inférieur ou égal à 450 euros par mois. Le mini-job n'est donc pas défini par le salaire horaire ni par le volume d'heures travaillées. Il n'existe pas, à ma connaissance, d'études concernant le temps moyen d'un mini-job. Je chercherai, mais je n'en connais pas. Globalement, ce sont des emplois payés au salaire minimal.
Il y a un peu plus de femmes que d'hommes dans les mini-jobs, mais cela dépend. En ce qui concerne les étudiants, la répartition est égalitaire. En ce qui concerne les retraités, il y a plus d'hommes. En revanche, pour les 25 à 65 ans, il y a plus de femmes.
Enfin, pour ce qui concerne l'accueil des enfants, nous avons changé le système au cours des dernières années. Dès lors que l'on travaille, on a droit à une place en crèche ou en école maternelle, ou alors à une prestation permettant de payer une assistante maternelle. Le système a vraiment changé de ce point de vue.
Néanmoins, il existe encore des cultures différentes, notamment dans le sud de l'Allemagne, où il n'est pas considéré comme normal qu'une femme travaille, à la différence des régions de l'Est.
Mme Patricia Schillinger. - Les fameuses Rabenmutter !
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - On ne définit donc le mini-job que par le salaire, n'est-ce pas ? Il peut alors s'agir d'un emploi à temps plein.
M. Stephan Schmid. - Non, c'est impossible. Nous avons un salaire minimal fixé à 8,50 euros par heure ; il passera d'ailleurs à 8,84 euros l'année prochaine.
Néanmoins, il existe depuis longtemps des salaires minimaux de branche. Or, le salaire minimal d'une branche concerne aussi les personnes qui travaillent dans un mini-job relevant de cette branche. Cela a posé problème dans la restauration, où le salaire horaire s'élevait à 4 ou 5 euros, d'où d'ailleurs notre volonté d'instaurer un salaire minimal.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Avant 2015, il n'y avait pas de salaire minimal à l'échelle nationale, mais il pouvait y avoir des salaires minimaux fixés par un accord de branche. Le mini-job permettait-il de fixer un salaire inférieur au salaire minimal de branche ?
M. Stephan Schmid. - Non, ce n'est pas possible.
Par ailleurs, les branches n'ont pas toutes déterminé un salaire minimal.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - J'en reviens à la définition du mini-job, parce que j'ai un peu de mal à me faire une idée précise de ce que cela représente.
Mme Catherine Génisson. - C'est « marche ou crève » !
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Est-ce nécessairement un travail à temps partiel ou est-ce que cela peut aussi être un travail à temps plein ?
M. Stephan Schmid. - Il est impossible d'avoir un travail à temps plein dans le cadre d'un mini-job.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Donc un mini-job a forcément une durée hebdomadaire inférieure à la durée hebdomadaire de travail.
M. Stephan Schmid. - Oui, c'est cela.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Pour instaurer le mini-job, je suppose que l'on est passé par la loi. Quelles possibilités nouvelles ont-elles été introduites ?
M. Stephan Schmid. - Les mini-jobs existaient déjà depuis 1994, mais ils ont été renforcés par les réformes Hartz pour résoudre un problème juridique : on pouvait cumuler les indemnités chômage et travailler dans le cadre d'un mini-job. Ainsi, beaucoup de personnes ont reçu des prestations du SGB II tout en travaillant au titre d'un mini-job.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Pensez-vous que cela ait tiré les salaires vers le bas ?
M. Stephan Schmid. - On n'a pas observé cela. On a en revanche constaté que moins de personnes travaillent au noir. Beaucoup de femmes de ménage, par exemple, travaillaient au noir et sont passées au mini-job.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Le rapport du comité d'orientation pour l'emploi, qui fait la comparaison des différentes politiques de l'emploi en Europe, mentionne la création des mini-jobs, midi-jobs et jobs à un euro.
M. Stephan Schmid. - Les midi-jobs sont limités à une rémunération de 850 euros. Les mini-jobs donnent lieu à un forfait de cotisations.
Lorsqu'on passe aux midi-jobs, les charges sociales atteignent peu à peu leur niveau normal, le forfait étant dégressif et les charges sociales augmentant progressivement.
Les jobs à un euro étaient, quant à eux, destinés aux chômeurs de très longue durée et visaient à leur donner la possibilité de revenir à l'emploi, de se réinsérer.
Cela a donné lieu à de grandes discussions, certaines associations critiquant ce dispositif mais, en réalité, les jobs à un euro n'étaient offerts que par des communes ou des associations. Dans le cadre d'un job à un euro, on perçoit encore les prestations du SGB II auxquelles s'ajoute la rémunération d'un euro par heure. En outre, il y a eu plus de candidats au job à un euro que de places. En effet, le travail ne sert pas seulement à gagner de l'argent mais aussi à acquérir un statut social. Nous n'avons donc pas eu, à l'époque, assez de jobs à un euro.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Y avait-il une obligation à accepter les jobs à un euro ?
M. Stephan Schmid. - Encore une fois, le problème n'était pas tant d'obliger les gens à accepter ces contrats que de pouvoir en fournir à tous les candidats.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - La parole est à M. Jean-Louis Tourenne.
M. Jean-Louis Tourenne. - Les chômeurs en formation ont-ils une indemnisation de chômeur ou une rémunération de salarié ?
Par ailleurs, sait-on le nombre d'offres d'emplois non satisfaites ? On considère qu'il y en a entre 350 000 et 400 000 en France.
M. Stephan Schmid. - Au cours de la formation, on perçoit les prestations de chômage car, n'étant pas dans une entreprise, on ne peut pas percevoir de salaire.
Par ailleurs, je ne connais pas le nombre d'emplois non pourvus. La BAA a des statistiques à ce sujet. Je vous les enverrai. Cela dit, je sais que ce nombre est peu élevé.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Vous n'avez pas répondu, monsieur Schmid, à la question de Mme Génisson portant sur les écarts entre Länder en matière de marché du travail.
M. Stephan Schmid. - Il y a de grandes différences, en effet. Par exemple, le taux de chômage en Brême atteint 10,4 %, alors qu'il s'élève à 3,4 % en Bavière. Ce sont les extrêmes.
En moyenne, les Länder de l'Est connaissent un taux de chômage moyen de 8,4 %, alors que ce taux atteint 5,5 % dans les Länder de l'Ouest, où la Brême et Hambourg augmentent la moyenne.
Mme Patricia Schillinger. - Nous avons entendu des ministères français, qui nous ont parlé des réformes Hartz. En 2030, vous connaîtrez, comme nous, un papy-boom et 3 millions d'emplois ne seront pas pourvus en raison de votre taux très faible de natalité. Cela signifie donc qu'il n'y aura presque plus de chômage. Quelles sont vos anticipations à ce sujet ?
M. Stephan Schmid. - Naturellement, la démographie a travaillé pour nous, pour ce qui concerne le chômage. Cela dit, on a ouvert le marché de l'emploi aux réfugiés arrivés l'année dernière. Ces derniers peuvent travailler après un séjour de trois mois. S'ils ne trouvent pas d'emploi, ils entrent dans le cadre du SGB II. Cela contribue donc à augmenter le taux de chômage.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Je vous remercie beaucoup, monsieur, de votre participation aux travaux de cette commission d'enquête.
La réunion est levée à 17 h 10.
Audition de Mme Marie-Claire Carrère-Gée, présidente, et M. Hervé Monange, secrétaire général, du Conseil d'orientation pour l'emploi (COE)
La réunion est ouverte à 13 h 35.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Mes chers collègues, nous allons entendre Mme Marie-Claire Carrère-Gée, présidente du Conseil d'orientation pour l'emploi, le COE, accompagnée de M. Hervé Monange, qui en est le secrétaire général.
Madame Carrère-Gée, nous souhaitons que vous nous présentiez les grandes lignes du rapport établi par le COE sur les réformes du marché du travail en Europe. Votre exposé sur les politiques de l'emploi mises en oeuvre en Europe éclairera utilement la réflexion de notre commission d'enquête, qui a déjà entendu des représentants de l'Italie, de la Pologne, de la Grande-Bretagne et qui, après s'être dernièrement déplacée en Grande-Bretagne, compte se rendre en septembre en Italie et en Allemagne.
Vous voudrez bien nous dire aussi quelles convergences vous avez identifiées entre les différentes politiques mises en oeuvre en Europe et quelles conclusions vous tirez de vos travaux en ce qui concerne les effets de ces politiques sur le niveau de l'emploi et sur le travail.
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Marie-Claire Carrère-Gée et M. Hervé Monange prêtent serment.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée, présidente du Conseil d'orientation pour l'emploi. - Madame la présidente, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le Conseil d'orientation pour l'emploi est une instance de concertation et d'expertise qui réunit l'ensemble des acteurs du marché du travail. Il se compose de représentants des diverses administrations d'État qui s'occupent d'emploi, des partenaires sociaux, des collectivités territoriales et du Parlement, ainsi que d'économistes, d'experts et de directeurs des ressources humaines.
Sa vocation est de permettre à ces différents acteurs, sur un sujet problématique qui ne fait pas l'objet d'un consensus spontané, de travailler ensemble et d'échanger dans la plus parfaite confiance, nos séances n'étant pas publiques, en vue d'élaborer des diagnostics partagés et des recommandations à l'intention du Gouvernement et du Parlement.
Cette instance a été conçue sur le modèle du Conseil d'orientation des retraites, le COR, à ceci près que, en matière d'emploi, nous ne sommes qu'un organisme parmi d'autres, qui essaie de ne pas refaire ce que les autres ont déjà fait, et que nous ne sommes pas liés à des processus de réforme, ce qui nous donne une marge de manoeuvre intéressante pour choisir collectivement nos sujets, avec le souci de nous rendre utiles.
Avec le rapport « Les réformes du marché du travail en Europe », adopté et publié en novembre dernier, les membres du COE ont souhaité éclairer la portée des réformes du marché du travail mises en oeuvre dans dix pays européens, de façon accélérée à la suite de la crise.
L'enjeu nous a paru très important, compte tenu de la place qu'occupent les réformes du marché du travail dans le débat public et de l'analyse dépourvue du moindre recul dont elles font l'objet la plupart du temps. Ainsi, on ne peut pas examiner le Jobs Act italien avec un prisme français, comme si le marché du travail et la législation de l'Italie étaient similaires aux nôtres.
Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que la plupart des réformes lourdes entreprises depuis la crise l'ont été sous une pression extérieure forte, de sorte que les gouvernements ont été portés à promouvoir activement les mesures prises, ce qui est bien normal, mais rend encore plus nécessaire le travail de décryptage.
Pour mener cette étude, nous avons choisi dix pays, les jugeant, à tort ou à raison, représentatifs de la diversité de l'Europe : certains sont grands, d'autres petits ; les uns sont membres de la zone euro, les autres non. Tous, en revanche, sont susceptibles de présenter un intérêt pour l'analyse de la situation française.
Nous avons adopté une conception large de la notion de réforme du marché du travail, en nous intéressant non seulement à la protection de l'emploi, au droit du travail et à la place de la négociation collective, mais aussi à l'assurance chômage et aux politiques actives du marché du travail. Nous nous sommes efforcés de refléter au mieux la réalité des réformes, dont la plupart ont pris la forme de « paquets » englobant parfois des éléments extérieurs au marché du travail.
Nous avons choisi d'auditionner en priorité des experts étrangers, en essayant de recevoir pour chaque pays au moins un économiste et un juriste, de manière à garantir une pluralité de points de vue. En effet, si le débat a été capté - je le dis sans jugement de valeur - par les économistes, la réforme du marché du travail est un sujet avant tout juridique. D'autre part, nous nous sommes attachés à sélectionner des personnalités connues davantage pour la rigueur de leurs analyses que pour leurs partis pris idéologiques.
Enfin, nous nous sommes appuyés à la fois sur les services sociaux et économiques des ambassades étrangères à Paris et sur les services des ambassades françaises dans les pays étudiés.
Comme vous le voyez, nous nous sommes efforcés de prendre toutes les précautions de méthode nécessaires à un travail rigoureux et sans parti pris. Qu'une même instance analyse dix pays avec cette exigence de neutralité est, je crois, sans précédent.
Je traiterai d'abord du contexte des réformes, puis du contenu des réformes structurelles ; pour finir, je tenterai une première analyse des effets des réformes.
Les réformes du marché du travail sont souvent analysées à travers le seul prisme des conséquences de la crise. Or les marchés du travail étaient en évolution profonde dès avant la crise. De fait, ils sont marqués par des bouleversements économiques et sociaux majeurs qui étaient déjà à l'oeuvre avant la crise, au premier rang desquels la globalisation, la financiarisation, la tertiarisation des économies, la féminisation de la population active et le poids croissant des innovations technologiques. Toutes ces tendances, qui sont antérieures à la crise, entraînent un besoin accru de souplesse et d'adaptation du côté tant des entreprises que des actifs. Les réformes ne résultent donc pas seulement de la nécessité de s'adapter aux conséquences de la crise, même si celle-ci a été très importante par son ampleur comme par ses effets.
Par ailleurs, les marchés du travail étaient confrontés bien avant la crise aux défis du chômage, notamment du chômage de longue durée, et de la dualisation du marché du travail.
La plupart du temps, ces diverses évolutions n'ont pas été suffisamment prises en compte dans les réformes avant la crise.
La crise a eu une incidence majeure, et qui continue de se faire sentir, sur les marchés du travail européens. Même si les taux de chômage de l'Union européenne et de la zone euro sont en recul significatif depuis le pic de 2013, nous n'avons pas encore retrouvé la situation d'avant-crise.
Les pays européens sont souvent entrés dans la crise avec des marchés du travail dans des états sensiblement différents. Le plus souvent, la crise n'a fait qu'exacerber des déséquilibres existants. Elle a cristallisé des défis communs à tous les pays, ou à presque tous : le chômage des jeunes et le chômage de longue durée. Elle a aussi mis au jour des enjeux plus spécifiques, comme la hausse du temps partiel subi dans plusieurs pays, l'aggravation du risque de dualisme du marché du travail et des évolutions différentes du taux d'activité selon les pays.
Avant de s'intéresser au contenu des réformes structurelles menées en Europe, nous nous sommes livrés à une analyse quantitative destinée à mettre en évidence leur accélération. Même si les indicateurs sur lesquels nous nous sommes fondés ont des limites - la Commission européenne comme l'Organisation internationale du travail recensent le nombre de mesures prises sans égard pour leur importance -, ce travail a permis de mettre en lumière plusieurs phénomènes. Ainsi, les marchés du travail font l'objet d'un processus de réforme quasi continu antérieur à la crise, mais, à la suite de celle-ci, le nombre de mesures prises a connu un doublement.
Cette tendance générale à l'accélération des réformes cache des disparités importantes selon les pays et selon les domaines. Les réformes ont été plus nombreuses dans les pays du sud de l'Europe, notamment dans les domaines de la protection de l'emploi et de l'assurance chômage. Ces pays sont ceux qui connaissaient, dès avant la crise, les plus forts déséquilibres dans le fonctionnement de leur marché du travail.
On peut distinguer au moins deux phases dans la réaction des pays à la crise qui a éclaté en 2008. Jusqu'en 2009, ils ont pris des mesures de nature plutôt conjoncturelle dans les domaines des politiques actives du marché du travail, de la fiscalité du travail et des prestations sociales et de chômage, en vue avant tout de limiter les effets négatifs de la crise. À partir de 2010, les réformes ont revêtu une portée beaucoup plus structurelle, touchant davantage à la protection de l'emploi, mais aussi aux mécanismes de fixation des salaires et du temps de travail - selon moi, c'est dans ce dernier domaine qu'ont été prises les mesures les plus lourdes. On a assisté, dans cette seconde phase, à un retournement des orientations suivies au cours de la première.
Ces réformes se sont inscrites dans un contexte très spécifique.
D'abord, dans nombre de pays, elles ont été menées sous pression extérieure. Ces pressions ont été d'origines diverses : certaines ont résulté de la nouvelle gouvernance européenne mise en place en 2011, d'autres de la troïka, d'autres enfin du mécanisme européen de stabilité. L'analyse du calendrier des réformes fait clairement ressortir le rôle de ces pressions très fortes. Une autre pression, plus diffuse, mais non moins importante, s'est également exercée : celle des marchés financiers, pour lesquels la conduite de réformes dans le domaine du marché du travail était une condition du maintien de taux d'intérêt supportables. De ce point de vue, ce sont les pays du sud de l'Europe, ainsi que l'Irlande, qui ont été soumis aux plus fortes pressions.
Ensuite, si un rôle important a été accordé à la concertation dans la première phase de la crise, le dialogue social s'est trouvé moins apte, dans la seconde phase, à fournir des solutions de consensus, y compris dans les pays, comme le Danemark, où il est très puissant dans la régulation des équilibres sur le marché du travail.
Enfin, comme je l'ai déjà signalé, les réformes ont souvent pris la forme de « paquets » couvrant des aspects variés, destinés à produire des effets structurels sans entraîner trop d'effets négatifs à court terme ni aggraver la crise des finances publiques. Lorsque ces « paquets » se sont étendus au marché des biens et services, il s'agissait de garantir que, dès que la reprise se manifesterait, elle serait riche en emplois.
Nous avons dégagé un certain nombre de tendances communes aux réformes qui ont été menées, étant entendu que les marchés du travail étaient avant la crise dans des situations très différentes.
Premièrement, le droit a été assoupli en ce qui concerne les contrats de travail. Cette tendance est très marquée pour ce qui est des contrats permanents, moins pour ce qui est des temporaires. S'agissant de ces derniers contrats, les réformes ont pris des directions assez variées : certaines sont allées dans le sens d'un assouplissement supplémentaire, d'autres ont tendu à prévenir une aggravation du dualisme du marché du travail.
Cet assouplissement a pris différentes formes : abandon ou limitation du recours au juge, élargissement des motifs de licenciement, diminution de la compensation du licenciement, augmentation du coût d'accès aux prud'hommes, priorité donnée à la conciliation, développement des formes de rupture du contrat de travail par consentement mutuel.
Deuxièmement, en ce qui concerne l'emploi temporaire ou atypique, les réformes ont été moins univoques. On a même parfois hésité dans un même pays, comme en Italie et en Espagne. Le trait commun aux réformes menées dans ce domaine a été le souci de mieux encadrer le recours à certaines formes particulières d'emploi situées aux limites du salariat et du travail indépendant. Cette tendance a pu être nuancée par l'apparition de nouveaux contrats atypiques ; je pense en particulier au statut du travailleur actionnaire instauré au Royaume-Uni, qui est une nouveauté profonde sur le plan des principes, même si ses effets pratiques sont infimes.
Troisièmement, la négociation collective a connu une décentralisation vers le niveau de l'entreprise. Cette tendance remonte aux années 1980, mais la crise l'a accentuée. Dans ce cadre, la hiérarchie des normes a été révisée pour permettre aux accords de niveau inférieur de déroger aux accords de niveau supérieur et pour donner aux employeurs la faculté, dite d'opt-out, de ne pas appliquer des clauses de convention collective. De même, les accords collectifs ont été limités dans le temps et les possibilités d'extension des accords de branche restreintes. La possibilité de négocier des accords d'entreprise avec des représentants élus a été ouverte ou étendue et la représentativité syndicale et les conditions de validité des accords ont été réformées. Les possibilités de flexibilité interne via la modification unilatérale du contrat de travail ont été élargies. Ces tendances lourdes concourent à une décentralisation de la négociation collective qui s'observe dans tous les pays.
Quatrièmement, une plus grande modération salariale a été recherchée, les outils de régulation salariale faisant fréquemment l'objet de réformes ou de nouvelles pratiques, en lien avec l'évolution de la négociation collective. De fait, la période 2009-2014 a vu un ralentissement significatif de la croissance des salaires réels, résultant notamment de gels ou de baisses du salaire minimum, de plafonnements des revalorisations conventionnelles et d'allègements des charges sociales et fiscales pesant sur le travail. En revanche, dans la phase la plus récente, le rôle des salaires minimaux légaux a été parfois renforcé, notamment en Allemagne et au Royaume-Uni.
Cinquièmement, la couverture chômage a été rendue plus incitative au retour à l'emploi. Alors que, dans la période 2008-2009, on a renforcé le soutien apporté par l'assurance chômage aux personnes sans emploi dans une perspective contracyclique, on a cherché, dans la seconde période, à rendre les systèmes d'assurance chômage plus incitatifs au retour à l'emploi, notamment en baissant le taux de remplacement, en instaurant une dégressivité, en réduisant la durée d'indemnisation et en renforçant le contrôle de la recherche d'emploi.
Je souligne que toutes les évolutions que je mentionne sont des tendances, qui s'appliquent à des situations de départ très différentes. Ainsi, les durées d'indemnisation restent très différentes selon les pays, mais elles ont en commun d'avoir baissé.
À l'inverse, dans les pays, comme l'Italie, où l'assurance chômage ne couvrait qu'un nombre très limité de personnes, des mesures ont été prises pour l'élargir.
Sixièmement, des réformes ont été menées des services publics de l'emploi, destinées notamment à améliorer l'articulation entre placement et indemnisation, à différencier davantage l'offre de services selon le profil du demandeur d'emploi et à mieux cibler les prestations.
J'en viens à l'exercice pour nous le plus difficile : celui qui consiste à analyser les premiers effets des réformes. Nous nous y sommes livrés moyennant un certain nombre de précautions méthodologiques sur lesquelles je n'insisterai pas, mais qui sont extrêmement importantes. En particulier, il faut se souvenir que les marchés du travail ne sont pas isolés du reste des économies et que les réformes interagissent les unes avec les autres, en sorte qu'il est difficile d'identifier les effets propres de chacune d'elles.
Nous n'avons pas voulu nous limiter à l'analyse des effets des réformes sur le seul marché du travail. Au-delà des indicateurs de chômage et d'emploi, nous avons examiné aussi leur incidence en termes de salaires et de compétitivité, ainsi que d'inégalités et de pauvreté. C'est ainsi l'impact global des réformes que nous avons tenté d'évaluer.
Sur le plan de l'emploi, il apparaît de manière claire et tout à fait certaine que les pays qui avaient dès avant la crise corrigé des déséquilibres structurels sur leur marché du travail et activé leurs politiques de l'emploi ont été moins touchés par la crise et se sont rétablis plus vite. L'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Autriche, le Danemark et la Suède sont dans ce cas. Remarquons que les problèmes structurels qui ont été résolus ne l'ont pas tous été par la voie de réformes ; la situation allemande est de ce point de vue la plus complexe.
Au contraire, les pays qui, faute de réformes adaptées ou suffisantes, n'avaient pas résolu avant la crise les principales faiblesses structurelles de leur marché du travail - dualisme, faible taux de participation, structures de l'emploi et de la population active par qualifications et compétences non optimales - ont subi une dégradation plus forte et plus violente de leur situation de l'emploi, même quand leurs chiffres du chômage étaient satisfaisants avant la crise - je pense à l'Espagne. Le besoin de réformes y a donc été beaucoup plus urgent et impératif.
Pour ce qui est de l'Italie, les études montrent que l'amélioration quantitative et qualitative de l'emploi résulte d'abord du renouveau de la croissance, mais aussi, pour environ 25 %, ce qui n'est pas rien, des mesures du Jobs Act.
En ce qui concerne la compétitivité des économies, les coûts salariaux unitaires connaissaient avant la crise des évolutions très contrastées selon les pays ; depuis la crise et compte tenu des réformes, en particulier de la modération salariale, on constate une correction des écarts de compétitivité, quand bien même les évolutions de la productivité divergent d'un pays à l'autre. On en tire assez aisément la conclusion que les réformes entreprises par les pays qui étaient en situation défavorable du point de vue de leur compétitivité ont permis à ceux-ci d'améliorer leur position relative. Il faut considérer aussi les effets de ces réformes sur les populations, mais, pour ce qui est de la compétitivité, les résultats sont clairs.
L'analyse des conséquences des réformes sur les inégalités et sur la pauvreté est une tâche extrêmement complexe. En effet, les inégalités et la pauvreté étant des phénomènes multifactoriels, il est difficile d'isoler les effets des réformes du marché du travail.
Le taux de pauvreté moyen dans l'Union européenne était de 16 % avant la crise, les pays nordiques et continentaux affichant un taux inférieur et les pays anglo-saxons et latins un taux supérieur. Depuis la crise, la situation est plus contrastée - ainsi, les inégalités globales ont légèrement augmenté par rapport à 2007 -, mais il ne nous a pas paru possible d'attribuer de manière générale l'origine de ces changements à des effets liés au marché du travail, les effets de redistribution, en particulier, ayant également été importants. En réalité, les deux types d'effets jouent différemment selon les pays.
La pauvreté a elle aussi augmenté par rapport à 2007, mais, de la même façon, il ne nous a pas semblé possible d'établir une corrélation mécanique entre ce phénomène et la nature, le rythme et l'intensité des réformes.
Nous avons conclu que, dans les pays qui avaient engagé des réformes dès avant la crise, l'évolution du taux de pauvreté semble s'expliquer aussi par le moindre jeu des transferts sociaux, qui ont été revus à la baisse ; mais que, dans les pays ayant engagé leurs réformes à la suite de la crise, la hausse du taux de pauvreté résulte essentiellement des effets liés au marché du travail.
Le cas de l'Allemagne est très particulier et il faut à cet égard se méfier des raccourcis, s'agissant en particulier des réformes Hartz. Les réformes ont été entreprises très tôt, mais pas nécessairement en vue d'améliorer le fonctionnement du marché du travail ; elles ont été menées dans le contexte de la réunification. Au demeurant, l'Allemagne est parmi les dix pays que nous avons étudiés le seul qui n'ait pas engagé de réformes depuis 2008, mis à part le salaire minimal. D'autre part, en Allemagne comme ailleurs, les chiffres du chômage, qui sont en l'occurrence exemplaires, ne résultent pas uniquement de facteurs liés au marché du travail.
Nous vous ferons parvenir les fiches d'actualisation que nous avons établies en ce qui concerne les évolutions intervenues depuis la publication de notre rapport ; elles n'ont pas été adoptées par le Conseil, mais nous les avons préparées en prévision de cette audition sur le fondement d'études plus récentes. Ces données confirment largement les conclusions que nous avons tirées il y a quelques mois.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Nous vous remercions pour cet exposé passionnant et clair.
M. Philippe Dallier, rapporteur de la commission d'enquête. - Le grand intérêt de votre étude vient de ce qu'elle couvre dix pays, ce que nous n'aurons pas le temps de faire et que, d'ailleurs, nous n'avons pas voulu faire. Toujours est-il que je reste un peu sur ma faim. Je commencerai donc par vous poser une question peut-être un peu iconoclaste : si l'on comprend bien qu'il soit difficile d'isoler les effets d'une mesure particulière et de comparer des situations différentes, est-ce la composition du Conseil d'orientation pour l'emploi qui vous a empêchés de conclure de manière plus précise en ce qui concerne les mesures qui ont le mieux fonctionné ?
Si je vous pose cette question, c'est parce que nous avons le même problème entre nous. Dès lors que les opinions diffèrent, la recherche du consensus le plus large possible empêche d'aller aussi loin que les uns et les autres l'auraient souhaité.
Les pays qui ont mené des réformes avant la crise s'en sont sortis mieux et plus vite, c'est entendu ; mais de quelles réformes parle-t-on, et quelles sont celles qui ont eu les effets les plus importants en matière d'emploi ? Même si le sujet n'entre pas dans le champ de nos travaux, nous avons forcément à l'esprit la situation de la France, où le chômage est resté coincé à un niveau élevé...
Mme Marie-Claire Carrère-Gée, présidente du Conseil d'orientation pour l'emploi. - La composition de notre institution a eu une influence : nous avons choisi de ne pas inclure la France dans le périmètre de notre étude.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Nous non plus !
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Peut-être nos conclusions telles que je les présente ne vous semblent pas puissantes, parce que je prends soin de les entourer de toutes les précautions méthodologiques que nous avons prises. Toujours est-il qu'elles sont extrêmement claires. Ainsi, du point de vue de l'emploi et du chômage, les pays qui avaient entrepris des réformes du marché du travail avant la crise ont été moins touchés par la crise et s'en sont relevés plus vite.
Remarquez qu'il ne s'agit pas seulement de l'Allemagne, qui a connu un contexte tout à fait singulier.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Un contexte qui représentait tout de même pour ce pays une forme de crise, avec des conséquences très lourdes à assumer.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Incontestablement, mais un contexte qu'on ne retrouve nulle part ailleurs.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Je suis d'accord.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - S'agissant des inégalités et de la pauvreté, les conclusions adoptées par l'ensemble des membres du COE sont tout aussi claires : on ne peut pas attribuer aux réformes du marché du travail une aggravation générale ; on peut seulement constater que, dans les pays qui n'avaient pas réformé, les effets liés au marché du travail ont joué un rôle déterminant en matière d'inégalités et de pauvreté.
Quand je lis ces conclusions, je me dis qu'il vaut mieux réformer au bon moment...
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Sur ce sujet, il y aura probablement consensus. Il s'agit de savoir précisément quelles réformes mener.
Ainsi, pour les personnes en recherche d'emploi, les contraintes ont été fortement durcies au Royaume-Uni comme en Allemagne. Nous aimerions bien savoir si les résultats observés ont un lien direct avec de telles mesures. La question étant très sensible en France, autant examiner les effets qu'elles ont chez nos voisins.
De la même façon, nous aimerions pouvoir conclure sur les effets des mesures relatives à la durée d'indemnisation. Il me semble qu'il n'y a pas un autre pays d'Europe où l'indemnisation soit aussi longue et généreuse qu'en France.
C'est en ce sens que je reste un peu sur ma faim : j'aurais voulu que vous nous exposiez des conclusions plus précises sur les réformes qui permettent d'obtenir des résultats.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Peut-être ma réponse va-t-elle aggraver mon cas, mais il faut se garder de décalquer et prêter attention aux particularités des pays.
Ainsi, la particularité de la France n'est pas d'avoir une durée d'indemnisation du chômage très longue ; c'est d'être parmi les pays les plus généreux sur tous les paramètres de l'assurance chômage.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - C'est globalement ce que je voulais dire...
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Il ne faut pas non plus se laisser « attraper » par des concepts - je ne dis pas cela pour vous, monsieur le rapporteur, mais en pensant au débat public en général.
Par exemple, les contrats « zéro heure » qui ont été créés au Royaume-Uni peuvent faire imaginer une situation proche de l'esclavagisme, mais, en France, il existe des CDD de un jour, ou de deux jours, qui représentent aussi une forme très poussée de flexibilité ayant des conséquences lourdes sur la situation des personnes. Les concepts diffèrent - ce qui peut plaire au Royaume-Uni d'un point de vue marketing ne plaît pas du tout en France -, mais les réalités sont comparables, même s'il faut considérer aussi les effets liés à l'assurance chômage.
Pour vous répondre clairement, monsieur le rapporteur, l'activation des politiques de l'emploi et l'introduction d'une plus grande souplesse dans la protection de l'emploi sont favorables, du fait non seulement de la crise, mais aussi des tendances générales préexistantes dont j'ai parlé : globalisation, financiarisation, évolutions de la demande sur le marché des biens et services vers une souplesse et une immédiateté accrues. Remarquez que ce besoin de souplesse ne concerne pas seulement les entreprises : on aurait tort de sous-estimer le besoin de souplesse du côté des salariés et des actifs en général.
Je crois que tous les membres du COE s'accordent à reconnaître qu'une adaptation des règles et des institutions du marché du travail est indispensable à l'amélioration du fonctionnement de celui-ci.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Je pensais, vu la composition du COE, que certains de ses membres devaient avoir du mal avec l'idée d'assouplir les règles en matière de licenciements ou celle de mettre en place des incitations fortes à l'acceptation d'un emploi. Il y a un exemple d'actualité qui montre que de telles mesures ne vont pas sans poser problème...
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Notre rapport a été adopté par consensus, selon nos habitudes : nous ne votons pas, mais nous travaillons le texte jusqu'à ce que rien ne soit inacceptable pour chacun d'entre nous. Nous ne souhaitons pas qu'un rapport soit adopté par une majorité, avec expression d'opinions divergentes, car, selon nous, un tel document n'aurait guère d'intérêt.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Je puis donc écrire dans mon rapport que, d'après le COE, les pays qui ont assoupli les règles de licenciement et durci les conditions d'indemnisation ont obtenu des résultats intéressants ?
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Les conclusions de notre rapport sont très claires. Les pays qui réussissent le mieux sont ceux qui ont réformé avant la crise et dans le sens que vous dites, étant entendu que, dans ces pays, la tendance actuelle est à l'augmentation des salaires et à la mise en place d'un salaire minimal. En somme, il y a des pays qui ont pratiqué la modération salariale au bon moment.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - La question du bon moment est importante, assurément.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Il faut adopter une vision d'ensemble, en considérant notamment la question du bon moment, la structuration de l'économie et le degré de dualisation du marché du travail. Ce qui est sûr, c'est que l'assouplissement de la protection de l'emploi au moment de la crise et auparavant, ainsi que le renforcement des politiques actives du marché du travail, l'accroissement de la place donnée à la négociation collective et, dans certains pays, l'augmentation de la couverture chômage ont été des ingrédients de succès. On ne peut pas considérer seulement le licenciement ; il n'est peut-être même pas le sujet central, car la souplesse est une question plus vaste.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - La question que nous nous posons est : qu'est-ce que nous n'avons pas essayé et qui pourrait fonctionner ?
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Votre rapport montre aussi que plus les décisions sont devenues difficiles à prendre, plus la part du dialogue social dans les processus de décision a eu tendance à se réduire. (Mme Marie-Claire Carrère-Gée acquiesce.)
Par ailleurs, avez-vous pu constater des évolutions du point de vue de la structure du chômage, s'agissant notamment du chômage de longue durée, du chômage des jeunes et du chômage des seniors ?
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Dans tous les contextes, la situation est bonne pour les jeunes et pour les seniors quand elle est bonne en général. Aucun pays n'est exemplaire en matière de chômage des jeunes avec un taux de chômage global catastrophique, ou inversement.
Les chiffres les plus récents confirment une tendance à la baisse des taux de chômage dans l'Union européenne et dans la zone euro. Dans l'Union européenne, il y a aujourd'hui 2 millions de chômeurs de moins que l'année dernière, dont 500 000 jeunes.
Néanmoins, le taux de chômage des jeunes reste préoccupant ; dans nombre de pays, comme l'Italie et plus encore l'Espagne, il est même insupportable, ne serait-ce qu'en termes d'équilibres sociaux. Il en va de même pour le chômage de longue durée.
Si l'emploi en Europe repart très significativement depuis la mi-2013, les écarts demeurent importants, notamment en ce qui concerne les jeunes. Des réponses doivent être apportées qui ne relèvent pas nécessairement de la réforme du marché du travail, notamment en matière de formation initiale et continue. La question du marché du travail est centrale, mais elle ne résume pas tout.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - En matière de formation des demandeurs d'emploi, notamment des jeunes, certains pays ont-ils fait des efforts particuliers qui aient donné des résultats ?
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Peut-être sont-ils en train d'en donner. En tout cas, l'accent a partout été mis sur le ciblage des formations au regard des besoins du marché du travail. Les pays qui faisaient face à des problèmes structurels dans leur économie ont répondu par des exigences spécifiques ; c'est le cas de l'Irlande, qui a dû opérer une reconversion économique, avec un vrai problème d'adaptation de la main-d'oeuvre.
Je ne suis pas en mesure de vous renseigner sur l'efficacité des efforts entrepris en Espagne ou au Portugal. En Irlande, où des efforts de formation très importants ont été consentis, il semble que le taux de chômage des jeunes ait significativement diminué. Même si la situation de l'Irlande n'a pas grand-chose de comparable avec la nôtre, les efforts accomplis par ce pays en matière d'adaptation structurelle des compétences de la population active méritent sans doute que vous vous y intéressiez en vue de votre rapport.
M. Éric Doligé. - Le COE comprend de nombreux représentants de l'État. Ceux-ci s'inspirent-ils de vos travaux pour prendre certaines mesures ? Je vous pose cette question parce que j'ai l'impression que de nombreuses dispositions du projet de loi Travail sont issues des enseignements que vous avez tirés de ce qui s'est passé dans d'autres pays, notamment en matière d'inversion des normes.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - De manière générale, nous essayons de nous rendre utiles. Lorsque nous publions un rapport qui comporte des recommandations - ce qui n'est pas le cas de celui-ci -, nous essayons de mener un travail de suivi pour, le cas échéant, solliciter de nouveau les pouvoirs publics. Ainsi, nous consacrerons notre colloque annuel à la question d'internet et de l'appariement sur le marché du travail, pour remettre en lumière les recommandations que nous avons avancées dans notre rapport sur ce sujet.
En général, nos travaux servent, même si c'est dans des délais qui peuvent varier. Il est rare que nous fassions des propositions en vain. Reste que je suis incapable de vous dire quelle influence nous avons eue sur le processus en cours ; il ne faudrait pas être trop présomptueux...
Ce qui est sûr, c'est que notre rapport, qui a été beaucoup cité, dans la presse comme dans des revues avec des articles de fond, est intervenu à un moment où il avait à la fois un débat déjà important sur les réformes du marché du travail et un manque d'éclairage objectif. Je crois qu'il a contribué à mettre à plat les enjeux et à éclaircir un peu les termes d'un débat bien pollué par les simplifications.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Je voudrais vous poser une question qui sort un peu du champ que nous avons couvert cet après-midi : que pensez-vous de la manière dont les chiffres du chômage sont rendus publics et quels éléments vous semblent manquer au débat ?
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Le COE n'a jamais construit une analyse robuste ni pris position sur la question des chiffres du chômage. Je vous répondrai donc à titre purement personnel, étant entendu que je ne suis pas une experte de la mécanique par laquelle Pôle emploi et l'Insee conçoivent leurs chiffres.
Comme observatrice, je ressens deux frustrations devant les chiffres du chômage. La première tient à la catégorie « autres cas » dans les statistiques de Pôle emploi sur les entrées et les sorties, qui représente 40 % des situations. Je ne sais pas si Pôle emploi a les moyens de mieux faire, mais on peut se demander s'il n'y a pas une marge d'amélioration dans ce domaine. La seconde, plus récente, vient de la décision de Pôle emploi de publier désormais des moyennes sur trois mois des chiffres d'entrées et de sorties : même si je comprends parfaitement les raisons de ce choix, il serait utile de connaître aussi les chiffres mensuels en complément des moyennes trimestrielles.
En ce qui concerne la catégorie « autres cas », Pôle emploi ne peut probablement pas faire mieux, vu que la situation est la même depuis des années, mais je ne sais pas pour quelles raisons.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Je ne suis pas certain que Pôle emploi ne puisse pas faire mieux. Par exemple, en ce qui concerne le nombre mensuel des personnes qui changent de catégorie, les données existent, mais ne sont pas publiées. Nous les avons demandées voilà deux mois et nous ne les avons toujours pas reçues... Je pense que Pôle emploi dispose de beaucoup plus de données qu'il n'en publie.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Des données relatives aux transferts de catégories seraient en effet très utiles.
J'ajoute, toujours à titre personnel, qu'il existe en Allemagne des données sur le chômage des personnes handicapées. Il serait intéressant de disposer en France d'une meilleure information statistique sur ce sujet. On peut penser aussi au chômage outre-mer.
Comme le dit souvent Jean Bassères, à la suite de son prédécesseur, les chiffres du chômage présentent pour Pôle emploi une importance d'autant plus grande qu'ils conditionnent l'idée que les Français se font de l'efficacité de cet organisme. Il est d'autant plus important qu'ils produisent des données complètes et de bonne qualité.
Si tout cela est complexe, c'est parce que le chômage est une réalité complexe et que les parcours professionnels le sont désormais tout autant pour de nombreuses personnes. Ainsi, on n'a pas encore à l'idée, dans la manière de produire et d'analyser les statistiques, que l'on peut être à la fois en emploi et en recherche d'emploi. Les débats publics restent toujours marqués par une frontière qui ne correspond pas à la réalité du marché du travail d'aujourd'hui. Peut-être votre rapport pourra-t-il contribuer à l'évolution du débat public à cet égard.
Dans un monde idéal, le service public de l'emploi devrait être accessible à tout le monde. Du reste, une grande partie des personnes rangées dans la catégorie C travaillent à temps plein tout en recherchant un emploi. Beaucoup de personnes prennent un emploi tout en aspirant à en trouver un autre.
La complexité de ces différentes situations ne peut pas se résumer à la brutalité d'un chiffre donné en fin de mois.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - L'une des questions que nous nous posons est celle de la mesure de la précarité.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - On peut en effet être chômeur de catégorie A sans être dans la précarité, compte tenu de l'indemnisation que l'on reçoit.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée, présidente du Conseil d'orientation pour l'emploi. Il est vrai qu'une personne qui, parce qu'elle a un contrat de travail très court, n'a pas de perspective d'indemnisation par l'assurance chômage est dans une moins bonne situation financière qu'un chômeur de catégorie A indemnisé.
D'autres indicateurs présentent un intérêt, comme le nombre de personnes restées dans la catégorie A pendant un nombre de mois donné. Que ce nombre ait crû de façon aussi considérable pendant la crise a une signification, car ceux qui restent durablement dans cette catégorie perdent contact avec le monde du travail.
Mme Anne Emery-Dumas, présidente. - Le temps prévu pour notre réunion est maintenant écoulé. Nous vous remercions pour votre contribution à nos travaux.
La réunion est levée à 15 heures.