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COMPTES RENDUS MI DEMOCRATIE REPRESENTATIVE, PARTICIPATIVE ET PARITAIRE


Mardi 6 décembre 2016

- Présidence de M. Michel Forissier, président d'âge -

La réunion est ouverte à 13 heures 35

Réunion constitutive

M. Michel Forissier, président d'âge. - Mes chers collègues, je vous remercie de votre présence.

J'ai le privilège, en tant que président d'âge, d'ouvrir la première réunion de la mission d'information « Démocratie représentative, démocratie participative, démocratie paritaire : comment décider légitimement et efficacement en France en 2017 ».

Cette mission est constituée à l'initiative du groupe UDI-UC dans le cadre du « droit de tirage » prévu à l'article 6 bis du règlement du Sénat.

Le 16 novembre dernier, la conférence des présidents a pris acte de la demande formulée par ce groupe, et les vingt-sept membres de la mission ont été nommés lors de la séance publique du 22 novembre, sur proposition de l'ensemble des groupes politiques.

Avec ce sujet qui a trait à la démocratie, nous aborderons de nombreux thèmes qui nous sont chers - la représentation nationale, le développement de la participation des citoyens, les relations paritaires - ce qui ne devrait pas manquer de nous animer au cours des prochaines semaines.

Avant toute chose, nous devons désigner le bureau de la mission au cours de la présente réunion.

Je vous rappelle que la fonction de rapporteur est confiée, de droit, à un membre du groupe ayant exercé son droit de tirage, s'il le demande. Le groupe UDI-UC ayant effectivement formulé cette demande, nous désignerons donc notre rapporteur parmi l'un de ses membres.

Le poste de président sera quant à lui occupé par un membre de l'opposition sénatoriale. J'ai reçu la candidature de notre collègue Henri Cabanel. Y a-t-il d'autres candidatures ? Il n'y en a pas. Y a-t-il des oppositions ? Je n'en vois pas.

M. Henri Cabanet est désigné président de la mission d'information.

Je félicite donc notre collègue Henri Cabanel et lui cède immédiatement la présidence.

- Présidence de M. Henri Cabanel, président -

M. Henri Cabanel, président. - Je vous remercie de votre confiance.

Cette première réunion sera avant tout consacrée à la constitution de notre bureau. Chaque groupe dispose d'un nombre de représentants au sein de celui-ci.

Nous pourrions, si cela vous convient, constituer un bureau de huit membres comprenant deux membres pour les groupes les plus nombreux, à savoir le groupe Les Républicains et le groupe socialiste et républicain, et un membre pour les autres groupes : UDI-UC, communiste républicain et citoyen, RDSE et écologiste.

Le groupe UDI-UC, à l'origine de cette mission, ayant désigné M. Philippe Bonnecarrère, il est donc nommé rapporteur.

S'agissant des postes de vice-présidents, j'ai été informé de la candidature, pour le groupe Les Républicains, de Mme Agnès Canayer et de M. Michel Raison, pour le groupe socialiste et républicain, de Mme Sylvie Robert, et pour le groupe Communiste, républicain et citoyen, de M. Bernard Véra.

Enfin, le groupe RDSE et le groupe écologiste ayant un seul représentant au sein de notre mission, je vous propose de nommer respectivement M. Pierre-Yves Collombat et Mme Corinne Bouchoux en tant que vice-présidents.

Le bureau est ainsi constitué.

Je propose que les membres du bureau se retrouvent la semaine prochaine.

S'agissant du temps qui nous est accordé pour mener nos travaux, le rapporteur souhaiterait que le rapport puisse être remis aux environs de la mi-mai, entre les élections présidentielles et les élections législatives. Nous mettrons à profit ce temps disponible pour communiquer les orientations que nous aurons arrêtées.

En accord avec le rapporteur, les travaux de la mission pourraient prendre la forme d'auditions en réunions plénières et d'auditions de rapporteur, plus informelles.

Si vous n'y voyez pas d'inconvénient, nous vous proposons que les réunions plénières soient, par principe et compte tenu du sujet que nous abordons, ouvertes à la presse et au public, sauf exception éventuelle et préalable décidée par le bureau. Un enregistrement audiovisuel pourrait, par ailleurs, être également prévu, au cas par cas.

De même, le rapporteur propose d'ouvrir ses auditions à l'ensemble des membres de la mission d'information.

Afin de faciliter l'organisation de chacun, nous vous proposons également de « sanctuariser » pour nos réunions plénières les jeudis après-midi, de treize heures trente à quinze heures, pour les mois de janvier et février. Nous pourrons ensuite décider d'une autre plage horaire, par exemple le mardi ou le mercredi après-midi, pour les mois de mars et avril, la séance publique étant suspendue à partir de fin février.

Avant la suspension de fin d'année, une ou deux auditions pourraient être organisées. Vous en serez bien sûr informés.

Le rapporteur et moi-même pensons qu'il serait également utile de mettre en place un espace participatif sur le site internet du Sénat, qui donnerait la possibilité à chaque citoyen de donner son avis et d'apporter son expérience.

Je souhaiterais maintenant dire quelques mots sur le fond de cette mission.

La démocratie recouvre notamment deux réalités, la représentation des citoyens par les élus, légitimés par les urnes, et la participation de ces mêmes citoyens à la vie publique. Aujourd'hui toutefois, alors que ceux-ci s'emparent de la démocratie participative en inventant leurs propres outils, la question est de savoir si elle est un complément ou une compensation d'une déficience de la démocratie représentative.

Nous devrons ensemble déterminer le sens donné à cette mission, qui se situe dans un calendrier électoral propice au débat - élections présidentielles, législatives, puis sénatoriales - mais aussi à la mise en perspectives des fondements de notre démocratie.

Compte tenu du champ particulièrement large des enjeux de cette commission
- économiques, sociétaux et politiques -, il nous faudra en prioriser les objectifs. Nous déterminerons ensemble le cadre, mais nous devrons surtout apporter du sens à nos travaux. C'est aujourd'hui, me semble-t-il, la cause de non-adhésion des citoyens aux outils de la démocratie participative, lorsqu'ils les considèrent notamment au service d'une stratégie politique. Ils créent donc leurs propres outils pour pallier ces défauts.

Je vous proposerai un cadre de travail au sein duquel il nous faudra prioriser nos axes de réflexion en tenant compte des trois enjeux que je viens de citer.

Comme au sein de chaque mission, nos groupes représentent des idéologies diverses, et même sur le thème de la démocratie qui nous rassemble, nos valeurs pourront être divergentes. Il nous faudra donc très rapidement placer le curseur sur ce qui nous anime et nous unit.

Notre volonté, avec le rapporteur, est d'expliquer la démarche participative, de la rendre lisible, mais aussi de convaincre les citoyens de son honnêteté, de clarifier et de simplifier la concertation pour apporter de l'oxygène à nos entreprises, à nos communes porteuses de projets, qui s'enlisent parfois dans des recours après des mois d'enquête publique.

Nous devrons nous appliquer un cadre strict, car si nous nous référons à nos seules idéologies, nous ne ferons pas avancer le débat, nous le scléroserons. On risquera alors de subir une forte critique des citoyens, qui ne verront dans cette mission qu'une mascarade.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Merci, M. le Président, pour ces explications.

Merci également, mes chers collègues, de la confiance que vous m'accordez en me désignant rapporteur de cette mission initiée par le groupe UDI-UC.

Je ne reviendrai pas sur les propos du président concernant l'organisation de nos travaux. Il nous a proposé un créneau le jeudi en début d'après-midi, avant la séance, en particulier avant les questions d'actualité au Gouvernement. Le jeudi matin est occupé par les réunions de la commission des affaires européennes, mais aussi de l'ensemble des délégations, d'où l'idée de tenir les auditions plénières ouvertes à la presse et au public le jeudi entre treize heures trente et quinze heures. Les auditions du rapporteur, ouvertes à l'ensemble des collègues de la mission, pourront intervenir le mercredi en fin d'après-midi.

Le président vous l'a dit : le calendrier envisagé pour cette mission devrait nous laisser le temps de travailler sereinement. Nous pourrions achever nos travaux en mai. Si nous voulions adopter notre rapport avant cette date, comme l'ont semble-t-il envisagé les autres missions parallèles, nous arriverions dans le coeur de la campagne présidentielle : autrement dit, nous n'aurions aucune chance d'être audibles. Il nous semble qu'intervenir quelques jours après le second tour de l'élection présidentielle peut nous permettre d'être entendus.

Le sujet, dès lors qu'il touche la démocratie, est particulièrement ambitieux.

Je souhaite en quelques minutes, dans le droit fil de l'intervention de M. Henri Cabanel, vous présenter la démarche qui m'a conduit à proposer ce sujet, et guider notre réflexion autour de quelques axes.

Tout d'abord, mon objectif n'est pas de vous proposer un énième rapport sur la démocratie d'un point de vue conceptuel. Les philosophes, les sociologues, les professeurs de droit et de sciences politiques le font probablement mieux que nous, compte tenu du temps dont ils disposent et de celui qui nous est imparti.

Au contraire, comme l'indique la deuxième partie du titre de la mission retenu par mon groupe, il s'agit de s'interroger sur les conditions dans lesquelles, dans le cadre d'une démocratie renouvelée et moderne, des décisions pourraient être prises par les pouvoirs publics, avec légitimité et efficacité. Il ne s'agit donc pas de proposer une révolution ni de réfléchir aux fondements même de notre système démocratique.

Ainsi, mon questionnement s'articule autour d'interrogations simples - les réponses pouvant probablement être moins aisées - et pragmatiques.

Comment parvenir à conduire à leur terme des projets d'investissements publics ambitieux concernant les infrastructures et les aménagements sur nos territoires, ou encore d'importantes réformes, notamment sociales, dans notre pays ?

Vous avez tous en tête une foultitude d'infrastructures qui n'arrivent aujourd'hui pas à être mises en oeuvre. Nous nous souvenons tous des difficultés récentes du Gouvernement pour avancer dans la réforme portant sur le droit de travail. Il n'est pas exclu qu'une autre majorité, s'attelant à cette même question, puisse également connaître quelques soucis de méthodologie.

Ensuite, comment, dans un délai qui reste raisonnable et réaliste, permettre l'expression de chacun, selon un processus établi et à l'aide d'outils participatifs pertinents, tout en garantissant le respect de la représentation démocratique ?

Quelle procédure retenir pour que tous les avis soient entendus, sans que les points de vue minoritaires s'imposent in fine à l'avis majoritaire, en bloquant tout nouveau projet ?

Quelle est la place du contrôle du juge dans ce nouvel ordre démocratique, où les décisions de l'État ne sont probablement plus aussi discrétionnaires et unilatérales que par le passé ? Nous avons parfois le sentiment que le juge a pris le relais d'une absence de participation, alors que se développe aujourd'hui un important contrôle du citoyen lui-même. Ceci revient à dire que deux contrôles extrêmement puissants ont lieu en même temps, le contrôle du juge et celui du citoyen. Comment les équilibrer si l'on veut garder le double cap de la légitimité et de l'efficacité ?

Quelle serait la gouvernance la plus adaptée pour concilier l'ensemble de ces enjeux - développement de réformes et de projets ambitieux, maintien du principe de représentation comme socle de notre fonctionnement démocratique, expression directe des citoyens et contrôle de l'action de la puissance publique par le juge ?

Comment améliorer nos processus décisionnels et de mise en oeuvre, au niveau local comme national, où l'efficacité constituerait réellement un critère essentiel guidant nos choix ?

Comment éviter que la complexité ou la participation n'effacent la responsabilité de la décision ? Au risque de forcer le trait, plus personne n'est responsable de rien !

Cette réflexion ne peut éluder le développement de la communication numérique et des réseaux sociaux : il s'agit, à n'en pas douter, d'outils offrant un espace pour la participation directe des citoyens à la prise de décisions. Toutefois, il faut éviter qu'ils n'offrent un prisme déformant de la réalité, en accordant un écho démesuré à des opinions qui ne recueillent qu'un assentiment minoritaire face à une majorité dite « silencieuse ».

La question des réseaux sociaux rejoint celle de la définition de l'intérêt général. Dans une récente interview, Marcel Gauchet disait : « Croire que les individus en réseau vont se substituer au collectif, c'est une vue de l'esprit. »

Vous avez reconnu, mes chers collègues, à travers l'esquisse de quelques thèmes, la question posée : « Comment ? ». Vous avez tous, des idées en tête, peut-être des solutions pour la société française. Vous aurez l'occasion de les exprimer dans les semaines qui viennent.

Comment faire ? Cette question touche tous les partis et peut nous mobiliser en cette période pré-présidentielle, sans que l'un de nous ne soit gêné. Je crois sincèrement que cela peut constituer une force pour notre mission, puisque nous allons nous attaquer à une interrogation qui nous est commune.

Nos travaux nous permettront, je l'espère, de dégager ensemble des constats et, surtout, de formuler des propositions, que nous espérons concrètes et partagées entre nous.

Je vous proposerai, en liaison avec le président, un calendrier d'auditions qui devrait nous permettre d'aborder l'ensemble de ces sujets, à la fois en réunions plénières et dans le cadre des auditions de rapporteur.

Afin de nourrir nos travaux, nous allons également demander une étude sur quelques sujets précis à la division de la législation comparée, qui relève de la direction de l'initiative parlementaire et des délégations du Sénat.

Nous pourrons, en outre, envisager quelques déplacements, notamment en Europe, pour y découvrir des dispositifs originaux en termes de processus décisionnels - à supposer qu'ils existent.

C'est donc un travail riche et ambitieux qui nous attend, mes chers collègues, et je me réjouis par avance de notre activité au cours des quelques mois à venir.

M. Henri Cabanel, président. - Vous l'avez compris, nous souhaitons, avec le rapporteur, être utiles et faire avancer la démocratie dans ce pays. C'est un sujet très large, il faudra établir un diagnostic, définir des enjeux, et surtout atteindre des objectifs afin de rendre notre travail efficient.

M. Michel Raison. - Vous avez parlé de nos différences « idéologiques ». Je souhaiterais, pour la sérénité de nos travaux, que l'on parle de la différence de nos idées, de notre perception des choses. Si on met de l'idéologie dans le fonctionnement de la démocratie, celle-ci ne peut plus fonctionner. L'idéologie, est, par nature, un concept un peu figé. Cela ne favorise pas la réflexion. Je souhaiterais donc que l'on n'emploie pas le terme d'idéologie.

En second lieu, je souhaite profondément que notre mission d'information débouche sur des propositions et sur des conclusions permettant enfin de conduire quelques réformes dans notre pays.

Chaque gouvernement, quelle que soit son orientation politique, essaie de mener un certain nombre de réformes intéressantes. On l'a vu dernièrement avec la loi réformant le droit du travail qui, dans sa première mouture, semblait plutôt positive pour le pays, et qui s'est réduite comme peau de chagrin parce que la démocratie, selon moi, n'a pas bien fonctionné.

Souvent, le citoyen croit que la démocratie avance lorsqu'il n'est pas d'accord, on le voit notamment dans nos communes. Cependant, les citoyens votent et élisent des personnes pour les représenter. Si on leur demande ensuite leur avis, ils ont tendance à oublier l'intérêt général, notamment parce qu'ils ne disposent pas de toutes les données nécessaires.

Cette mission est donc importante, à condition qu'elle puisse déboucher sur une conclusion constructive. Le travail du rapporteur sera difficile.

M. Henri Cabanel, président. - Je vous prie de bien vouloir excuser mes propos concernant l'idéologie. Je me suis certainement mal exprimé. Je voulais dire que nos convictions politiques étaient différentes, mais que nous pouvions aisément nous retrouver sur le terrain de la démocratie.

M. Michel Raison. - On a tous les mêmes objectifs, même si on ne partage pas la même idéologie !

M. Michel Forissier. - Je vous félicite à nouveau, monsieur le président. Je travaille sur le sujet depuis de nombreuses années, et je souhaiterais vous livrer mon expérience alors que j'étais jeune élu.

À l'époque, j'étais l'opposant de Jean Poperen, homme politique expérimenté, à qui l'on ne pouvait reprocher son manque de convictions politiques. Dans son livre nous sommes tous archaïques, il affirmait que la démocratie était un idéal impossible à atteindre. Un soir de conseil municipal, je m'étonnais de cette assertion, qui cadrait mal avec ses valeurs socialistes. Il m'a dit que je comprendrais plus tard, ce qui se produit aujourd'hui !

Par ailleurs, j'ai animé un colloque à la Sorbonne portant sur la place des médias dans le débat public. Les médias, s'ils occupent une place positive, jouent aussi, parfois, un rôle négatif dans ce domaine.

Je suis élu de la métropole lyonnaise, où les grands projets foisonnent. J'ai eu notamment à traiter, avec Michel Mercier, lorsque nous siégions au conseil général du Rhône, du musée des confluences. On nous a reproché de gaspiller l'argent public, etc. Tout a été mis en oeuvre pour que ce projet n'aboutisse pas. J'ai moi-même combattu le projet de grand stade, qui n'était pas, selon nous, implanté au bon endroit.

Lors de ces phases d'aménagement, il faut avoir avec soi l'opinion publique et expliquer que si la démocratie participative constitue une bonne chose, la France est cependant une démocratie représentative.

Le rapport que vous allez devoir établir, mon cher collègue, va être compliqué !

Mme Catherine Génisson. - Monsieur le rapporteur, il me semble que vous comptez axer une grande partie du travail de notre mission sur la manière de faire fonctionner la démocratie dans la sphère économique.

Cet axe sera-t-il prédominant dans nos travaux, ou allons-nous également aborder la partie plus politique du sujet, totalement d'actualité aujourd'hui ?

M. Henri Cabanel, président. - Même si les élus jouissent de la légitimité du suffrage, il n'en demeure pas moins que la société a évolué. Les scrutins venant les uns après les autres, on enregistre beaucoup plus d'abstentions ou de voix en faveur des extrêmes. Il faut en prendre conscience et trouver de nouveaux axes de développement pour la démocratie.

Il est vrai que la démocratie constitue un système idéal, même si celui-ci n'existe pas. On peut néanmoins s'en rapprocher, corriger les erreurs qui ont pu être commises, et évoluer avec les systèmes qui sont aujourd'hui les nôtres.

Le rapporteur l'a dit : les réseaux sociaux sont un formidable moyen de communication, parfois difficiles à gérer, mais ce sont des outils que nous devrons étudier, et sur lesquels nous devrons faire des propositions.

Les premières auditions que le rapporteur va nous proposer renverront à une vision très large de la démocratie. Au fur à mesure, nous essaierons de définir des axes de travail qui nous permettront de construire un cadre.

M. Daniel Dubois. - J'aimerais intervenir sur un sujet qui rejoint l'objet de la mission, celui de la liberté d'expression. Celle-ci n'existe pas sans cadre républicain précis ni règle adaptée. Sans cela, on laisse le désordre s'installer et il n'existe plus de démocratie participative.

Mme Sylvie Robert. - Je me réjouis que nous puissions travailler collectivement sur un sujet d'actualité qui deviendra peut-être un des enjeux des années futures.

Les auditions que vous avez évoquées vont nous permettre de nourrir notre réflexion.

S'agissant de la sphère publique et des outils de démocratie participative, un certain nombre de collectivités territoriales, expérimentent et mettent en place ces outils de façon opérationnelle, pour favoriser leurs relations avec la population. Il serait intéressant de les rencontrer. Passer de la théorie à la pratique réclame de bien mesurer les enjeux.

Enfin, certains pays européens, comme les pays du Nord, ont adopté des démarches extrêmement intéressantes sur le sujet. On pourrait peut-être s'en inspirer afin d'avancer plus loin dans la réflexion.

M. Alain Gournac. - Je vous écoute avec beaucoup d'intérêt, et je souhaite bon courage à notre rapporteur, au président et à ceux qui vont travailler.

Toutefois, avant de vouloir améliorer la démocratie, il faut la défendre ! Au fil des années, elle me paraît de plus en plus menacée. Il est important de bien prendre conscience qu'il s'agit de la base de toute liberté.

Dans le cas de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, où est la démocratie ? Certains jeunes qui visitent le Sénat m'interpellent sur ce sujet, et je ne sais que leur répondre. Où est la démocratie dans cette absence de prise de décision ? Je n'attaque personne, ce n'est qu'un exemple...

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - C'est un plaisir de vous entendre. Le débat est lancé, et il sera très productif. Cette mission me paraît fournir à chacun l'occasion d'apporter sa contribution et de proposer des solutions pratiques.

Je n'ai rien à ajouter aux observations de Michel Raison et Michel Forissier, que je partage pleinement.

Daniel Dubois et Alain Gournac se sont aventurés sur des terrains assez proches, en attirant l'attention sur le fait que notre démocratie représentative ne doit pas vaciller. Tout est une question d'équilibre, comme toujours...

M. Alain Gournac. - Équilibre précaire !

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - On l'a bien compris.

L'objectif sera de ne pas réinventer un travail de sciences politiques au sens classique du terme. Pierre Rosanvallon, ainsi que d'autres, réfléchissent à ces questions depuis bien longtemps. Nous n'allons pas leur faire concurrence. Nous nous inspirerons de leurs réflexions, sans nous substituer à eux.

Ce qui nous importe, c'est le « coup d'après », c'est-à-dire notre capacité, sur des sujets qui paraissent battus et rebattus, à trouver des propositions, si possible efficaces, sans vouloir tout révolutionner ou se situer dans une énième rupture législative, en essayant de raisonner autant que possible à droit constant.

Les interventions de Sylvie Robert et Catherine Génisson, mise à part la question des médias, nous invitaient à ouvrir le champ de nos travaux. Il n'y a pas d'a priori négatif à ce sujet, au contraire. Le sujet étant très large, il me semble qu'il conviendra de ne pas s'attarder trop longtemps sur les thèmes n'offrant pas de perspective en termes de propositions.

À partir des premières auditions, nous devrons définir cinq ou six thèmes, sur lesquels nous pourrons aller plus loin, en espérant que certains seront productifs. Il ne faudra pas s'obstiner sur ceux qui ne le sont pas.

Les appréciations de chacun sont toutes très convergentes. On voit bien la signification que l'on a voulu introduire dans le titre de cette mission à travers la notion de légitimité et d'efficacité.

Notre pays connaît des soucis économiques, nous avons besoin d'être opérationnel. Mais je ne suis pas dans une vision des choses totalement économique, les divers champs du sujet doivent être examinés. On est en tout cas d'accord pour dire qu'il faut arriver à débloquer la situation.

Ni Henri Cabanel ni moi-même n'avons d'a priori à ce sujet. Cette mission n'a pas été lancée en connaissant la conclusion à laquelle nous voulions aboutir !

M. Henri Cabanel, président. -Je rappelle qu'une réunion de bureau aura lieu le 15 décembre prochain. Le rapporteur espère commencer les auditions avant la fin de l'année.

La réunion est close à 14 heures 20