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COMPTES RENDUS DE LA CE COMPENSATION DES ATTEINTES A LA BIODIVERSITE


Mercredi 11 janvier 2017

- Présidence de Mme Chantal Jouanno, présidente -

Audition de M. André Flajolet, Président de la commission environnement et développement durable de l'Association des maires de France, Mme Hermeline Malherbe, Présidente de la commission environnement de l'Association des départements de France, M. Philippe Schmit, secrétaire général de l'Assemblée des communautés de France et M. Hubert Dejean de la Batie, vice-président de la région Normandie en charge de l'environnement, membre de l'Association des régions de France

La réunion est ouverte à 14h09.

Mme Chantal Jouanno, présidente. - Nous poursuivons les auditions dans le cadre de notre commission d'enquête sur les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité créée à l'initiative du groupe écologiste et plus particulièrement de Ronan Dantec qui en est le rapporteur. Cette commission d'enquête a pour but de mesurer l'effectivité et l'efficacité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité dans le cadre de grands projets, mais aussi, la réalité des mesures d'évitement et de réduction de ces atteintes.

Afin d'approfondir ses travaux, la commission d'enquête se penche spécifiquement sur les quatre projets que sont l'autoroute A 65, la ligne à grande vitesse (LGV) Tours - Bordeaux, le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, ainsi que la réserve d'actifs naturels de la plaine de la Crau.

La commission d'enquête a souhaité que notre réunion d'aujourd'hui soit ouverte au public et à la presse, elle fera l'objet d'une captation vidéo et sera retransmise en direct sur le site internet du Sénat et un compte rendu en sera publié.

Nous accueillons aujourd'hui M. André Flajolet, président de la commission environnement et développement durable de l'Association des maires de France (AMF). Il est accompagné de Mme Sylviane Oberlé, chargée de mission prévention des pollutions et de Mme Charlotte de Fontaines, chargée des relations parlementaires.

Nous accueillons également notre collègue sénatrice Hermeline Malherbe, présidente de la commission environnement de l'Association des départements de France (ADF). Elle est accompagnée de M. Benjamin Eloire, conseiller environnement et de Mme Marylène Jouvien, chargée des relations parlementaires.

Au titre de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), nous accueillons son secrétaire général M. Philippe Schmit, accompagné de Mme Montaine Blonsard chargée des relations avec le Parlement et de Mme Camille Allé, chargée de mission énergie.

Enfin, au titre de l'Association des régions de France (ARF), nous accueillons M. Hubert Dejean de la Batie, vice-président de la région Normandie, en charge de l'environnement. Il est accompagné de Mme Marie-Reine du Bourg, conseillère aux relations parlementaires.

Je vais maintenant, conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, demander aux personnes que nous entendons aujourd'hui, de prêter serment puisque tout faux témoignage serait passible de peines prévues par le code pénal.

M. André Flajolet, Mme Hermeline Malherbe, M. Philippe Schmit et M. Hubert Dejean de la Batie prêtent successivement serment de dire toute la vérité.

Je vous prie de commencer vos interventions en nous précisant, le cas échant, les liens d'intérêt qui vous lient aux quatre projets précités sur lesquels porte notre commission d'enquête.

M. André Flajolet. - L'AMF souhaiterait faire partager quatre remarques à votre commission d'enquête.

La première est que les mesures de compensation sont, en général, plus compliquées et plus exigeantes pour les petits projets que pour les grands. De ce point de vue, nous apparaissons parfois comme les victimes collatérales du ressenti global que l'on peut avoir contre les grands projets car l'on n'a pas pu s'exprimer à leur sujet.

La deuxième remarque est qu'il existe une forme de déplacement du ressenti de ces atteintes puisque les habitants vivent, dans leur vie quotidienne, un certain nombre de contraintes nouvelles dont ils ne sont pas nécessairement les bénéficiaires. Ils n'en sont pas non plus nécessairement des victimes. À un moment donné, un grand ensemble du type de ceux sur lesquels votre commission se penche, va impacter la vie quotidienne d'une série de personnes qui n'ont pas été nécessairement concertés de façon directe.

Les maires constatent aussi que le dialogue entre l'État et les grands maîtres d'ouvrage est direct alors que les collectivités territoriales qui sont directement concernées n'arrivent qu'en second rideau. Elles sont concernées avant, pendant, et après l'installation de l'ouvrage. En effet, avant l'ouvrage, il y a un réaménagement, un déménagement des territoires. C'est également à ce moment que débute une nécessaire accoutumance au nouvel ouvrage qui peut parfois durer longtemps. Les dommages collatéraux peuvent être durables. C'est notamment le cas lorsque le trafic aérien est touché.

Enfin, je m'interroge sur la notion de patrimoine. Comment l'évaluer de manière significative à l'aune d'une échelle de risque ou d'une échelle de gravité ? Certains patrimoines peuvent être « déplacés » alors que d'autres sont irrémédiablement perdus. Or, la perte de biodiversité apparait comme un risque majeur et peut-être irréversible. Les écosystèmes évoluent du fait des activités humaines et de leurs conséquences, dont le changement climatique. L'AMF s'interroge donc sur les garanties que les collectivités territoriales et leurs habitants peuvent avoir dans les systèmes de mise en place des comités de suivi. Il est nécessaire qu'une représentation soit suffisamment significative pour que les populations que nous représentons soient des facteurs d'encouragement à la faisabilité, sous la condition suspensive qu'il n'y ait pas de perte irréversible de biodiversité.

Je précise que je n'ai aucun lien d'intérêt avec les différents projets cités.

Mme Hermeline Malherbe. - Je précise que je n'ai également pas de lien d'intérêt direct avec ces projets.

Je partage la première remarque de M. Flajolet sur le ressenti d'une distorsion entre petits et grands projets. Il ne s'agit d'ailleurs pas forcément de très grands projets car même à l'intérieur d'un département, on peut avoir l'impression que des projets un peu plus grands sont traités de manière différente des plus petits. Il en découle un sentiment d'iniquité concernant notamment les possibilités et perspectives de mesures de compensation. Ces mesures sont travaillées au jour le jour, en fonction du type de dossier et les critères ne sont pas, en matière de compensation, nécessairement connus des uns et des autres.

Je constate que les élus sont de plus en plus sensibles à la question de la préservation de la nature, des paysages et de la biodiversité dans leur conduite des politiques publiques. C'est une bonne chose. Entre dans le champ de compétence des départements la gestion des espaces naturels sensibles qui concerne plus de 200 000 hectares répartis sur plus de 4 000 sites. Cette compétence a été confirmée tant par la loi portant nouvelle organisation de la République (dite loi NOTRe) que par la loi d'août dernier pour la reconquête de la biodiversité.

Je souligne ensuite le volontarisme des élus à faire prévaloir l'évitement et la réduction aux mesures de compensation dans l'élaboration des projets d'aménagement. À ce titre, les débats préalables et la concertation doivent permettre d'envisager toutes les solutions. Même si les enquêtes d'utilité publique peuvent apparaitre courtes, elles donnent le plus souvent lieu à des concertations préalables des nombreux acteurs liés aux projets. C'est intéressant.

Je note également la volonté des collectivités territoriales de mieux prendre en compte et d'anticiper les mesures de compensation. Je prends ici l'exemple du département des Yvelines, mais également nombre d'autres départements dont les services jouent un rôle majeur et opérationnel en la matière.

Au regard des compétences qu'ils détiennent, les élus des départements sont confrontés aux mesures de compensation dans le cadre des infrastructures et ouvrages routiers, mais cela concerne également la mission de solidarité territoriale auprès des communes et établissement publics de coopération intercommunale (EPCI) le plus souvent ruraux.

Je constate, enfin, la complexité de la réglementation applicable en matière de compensation. Elle est ressentie par les élus, mais également par les techniciens. Ce droit est en perpétuelle évolution comme le montre la loi d'août dernier déjà évoquée, même si la compensation existe de manière constante en ce qui concerne les espèces protégées, les zones humides, les sites Natura 2000 ou les réserves naturelles qui concernent les départements.

M. Philippe Schmit- Je vous présente les excuses de Corinne Casanova, présidente de la commission en charge de l'urbanisme et de l'aménagement de l'AdCF, qui n'a pu être présente aujourd'hui. Ses observations écrites vous seront transmises à l'issue de cette audition. Je me permets, en conséquence, de parler en son nom.

D'une manière générale, les principes de la compensation sont, plutôt, de plus en plus compris. Cependant, cette compréhension varie sensiblement en fonction des collectivités concernées et des dynamiques d'aménagement qui leurs sont propres. Tous les élus ne sont pas confrontés de la même manière à ce type de problématique. Ceux qui connaissent les spécificités des zones humides le sont particulièrement. En effet, il existe une montée de l'appropriation politique de la problématique de la compensation lorsqu'elle est en lien avec l'eau, qu'il s'agisse de la gestion des milieux aquatiques ou de la prévention et la gestion des inondations. Le triptyque « éviter, réduire, compenser » se retrouve maintenant aussi lié aux problématiques agricoles.

Pour autant, malgré cela, les règles relatives à la compensation demeurent pour l'heure techniquement peu lisibles. Rares sont les élus à comprendre à la fois le rôle et la capacité de leur collectivité à agir dans la définition des mesures locales de compensation.

Tirer bilan de la loi d'août dernier est pour l'heure impossible. L'enjeu principal serait de travailler autour de la notion de compensation dans le temps. On a en effet l'impression que les efforts se focalisent au seul moment de la définition de ces mesures alors que le véritable sujet est de donner des garanties, non seulement dans le mode de gestion de l'espace, mais également dans la gestion du temps. Les comités de suivi ne sont pas de véritables garanties de la mise en oeuvre réelle des mesures. La place des collectivités territoriales dans la définition de ces mesures est, en ce sens, primordiale car il convient que ces mesures soient placées dans une logique de projet de territoire.

À l'inverse, on constate aujourd'hui que les mesures de compensation sont souvent définies à des échelles relativement réduites alors même qu'elles ont des effets sur le marché foncier et vont parfois à l'encontre des logiques de projets plus larges qui préexistent. Il est donc important que ces mesures soient étudiées globalement, en amont, par les collectivités.

Je conclus mes propos liminaires en précisant également que je n'ai pas de lien d'intérêt avec les projets abordés par votre commission.

M. Hubert Dejean de la Batie - Je ne suis pas impliqué dans les quatre projets précis sur lesquels se penche cette commission.

La plupart des propos que je souhaitais tenir ont déjà fait l'objet de développements.

En tant que maire, je relaie ici l'inquiétude des populations et des élus qui se demandent s'ils vont rester maîtres de leur destin lorsqu'ils sont concernés par des projets d'infrastructures de grande ampleur. Or nos concitoyens ont le sentiment de rester maître de leur destin lorsqu'ils comprennent la nécessité de ces aménagements ainsi que les mesures qui sont prises pour que ces projets servent au mieux les intérêts de leur territoire.

Je rappelle que la compensation est le dernier échelon de la chaîne « éviter, réduire, compenser ». Se focaliser sur la compensation ne doit pas conduire à court-circuiter les deux premières étapes, même si l'on sait qu'à un moment donné, il faudra arbitrer, faire les projets, et donc in fine compenser.

En tant que représentant de l'ARF, je rappelle que la loi a officiellement reconnu le rôle de chef de file des régions en matière de biodiversité. Il s'agit d'un sujet qui nous intéresse et sur lequel nous avions déjà beaucoup travaillé. Des agences locales et des observatoires existaient déjà. Le fait d'être devenu chef de file n'en est que la conséquence logique, à l'heure où la nécessité de préserver la biodiversité est une priorité unanimement reconnue. Les régions sont également chef de file en matière de stratégie économique qui est aussi une question majeure pour l'avenir des citoyens sur leur territoire.

M. Ronan Dantec. - Je note qu'un consensus très fort existe dans notre pays sur les enjeux liés à la biodiversité. Les propos du président Flajolet rappelant que la perte de biodiversité est un risque majeur résument, je pense, vos interventions.

La différence de traitement entre petits et grands projets a été rappelée de manière très régulière au cours des auditions de cette commission d'enquête. Les collectivités territoriales arrivent-elles à peser en amont des mécanismes complexes liés aux mesures de compensation d'un aménagement ? Les outils d'urbanisme, notamment votés dans la loi NOTRe, les trames vertes et bleues, les schémas de cohérence écologique, les espaces naturels sensibles peuvent être les outils d'une stratégie globale de biodiversité. Permettent-ils aux collectivités, notamment les départements et les régions, d'y inclure les besoins prioritaires de compensation à l'échelle d'un territoire ? L'identification de zones à restaurer en priorité ainsi que les flux financiers générés par la compensation pourraient, en ce sens, soutenir cette stratégie globale de biodiversité. Est-ce dans l'évolution naturelle des choses ? En est-on au contraire très loin ? Y réfléchissez-vous déjà ?

En tant qu'aménageurs et porteurs de projets, les collectivités que vous représentez sont-elles prêtes à payer le surcoût que nécessite le maintien de la biodiversité ? Existe-il un décalage entre le principe de leurs déclarations générales en la matière et la réalité dictée par l'état des finances publiques ?

M. Hubert Dejean de la Batie. - Nous sommes tous impliqués, car intervenir en amont des mesures de compensation signifie qu'il faut agir au niveau de la prospective territoriale, dont l'outil est le schéma de cohérence territoriale (SCoT). Or le SCoT concerne tous les niveaux de collectivités territoriales et même l'État. Longtemps pris pour un outil difficilement maniable, le SCoT pourrait aujourd'hui être mis à contribution en matière de compensation.

Les EPCI qui ont une technostructure solide possèdent des SCoT très travaillés et cohérents alors que les plus petits rencontrent certaines difficultés. Nous sommes fréquemment témoins, au sein des régions, de demandes de leur part visant à obtenir le détachement de personnel spécialisé à leur profit.

La prospective induite par le SCoT existe, mais elle n'est pas maîtrisée. Il existe des décalages importants entre ce qui a été imaginé et ce qui est effectivement mis en oeuvre. Il m'arrive de signer des mesures compensatoires que j'accepte très volontiers. Le grand port maritime de Rouen en est un exemple puisqu'il vient de céder 256 hectares au conseil de rivage de Normandie que je préside. Si j'ai approuvé cette cession à titre de compensation, j'avoue cependant être bien incapable de dire quand la décision de cette cession a été prise et qui a défini la nature, le quantum et la localisation de cette mesure de compensation.

De mon expérience de géographe, je sais qu'il existe, par exemple, en Espagne des tribunaux et des juges de l'eau. Je ne sais pas qui en est l'équivalent en France pour définir dans tous leurs aspects les mesures de compensation.

Pour résumer, je pense que l'on a bien l'idée d'une planification bien en amont, mais qu'elle n'est pas forcément effective.

Mme Hermeline Malherbe. - Les départements essaient de mettre en oeuvre la batterie d'outils qui peuvent permettre une réflexion en amont des projets.

Je rebondis sur les propos de M. Dejean de la Batie pour préciser que les grands EPCI qu'il évoque possèdent certes de grandes populations, mais sur de petits espaces avec des moyens importants. Mais il en va exactement du contraire pour les petits EPCI. Il est donc nécessaire que l'État, les régions et les départements les accompagnent de manière différenciée car, malgré certaines exceptions, plus le territoire est grand et plus il relève de problématiques de biodiversité nombreuses. Les communes membres du parc naturel régional que je préside s'appuient en ce sens beaucoup sur son expertise. J'ai même été surprise de recevoir une demande des services de l'État afin d'obtenir un avis du parc naturel régional alors qu'ils sont normalement en charge de le fournir eux-mêmes.

La question du financement des mesures compensatoires est très diversement appréciée puisque justement une forme d'injustice est ressentie dans le traitement des différents types de demandes de compensation. L'exemple du lézard bosselé au mémorial du camp Joffre de Rivesaltes, dans les Pyrénées Orientales, est presque caricatural. Afin de compenser l'atteinte à cette espèce, sept fois plus d'espace que celui de son biotope a été demandé par les services déconcentrés de l'État ! C'est d'autant plus surprenant que ce mémorial comprend une partie construite mais que le reste de l'aménagement est constitué des ruines préexistantes, inaccessibles au public, au sein desquelles ce lézard peut continuer à vivre.

Pourquoi demander de si grands espaces alors que le suivi dans la durée de la réalité des mesures de compensation est aussi léger ?

M. André Trillard. - Il est important de définir qui détermine ces ratios. Vous citez le cas d'un rapport de 7, mais parfois c'est 16 ! Les services de l'État ont des engagements différents à l'échelle locale selon les territoires. Nous sommes dans un pays de droit écrit et pas de coutume. Je cherche donc à savoir quel est l'abaque, quelle est la règle et sur quelle base on détermine ces ratios. Qui, Madame, avait fixé ce ratio ? La préfecture de région ?

Mme Hermeline Malherbe. - La décision n'était pas prise au niveau préfectoral. Nous avons eu des retours de la Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) et de la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL). Savoir qui faisait quoi n'était pas très simple.

M. André Trillard. - Disons-le Madame !

M. André Flajolet. - Du côté des maires, les sentiments sont multiples, voire contradictoires. Il en ressort néanmoins que les matériaux dont on dispose sont suffisants et parfois surabondants, même s'ils ne sont pas toujours compris. Ces outils sont si nombreux qu'un glossaire est presque nécessaire lorsqu'on se rend en réunion ! Si les matériaux existent, je pense néanmoins que n'existe pas toujours l'architecte pour les mettre en harmonie car les deux angles avec lesquels on regarde le problème sont biaisés. Le premier angle conduit à la monétarisation des compensations. Le second relève, lui, de la sanctuarisation de la biodiversité.

Je souhaite faire converger ces deux angles sur la question de la durabilité des mesures compensatoires. Entrent-elles dans une stratégie à la fois écologique et économique ? Cette économie est-elle durable ? Il s'agit de la question la plus importante car toutes les collectivités sont concernées par le problème. Soit elles ne le comprennent pas et s'en désintéressent, soit elles le refusent. Ces rejets sont souvent la conséquence de ne pas avoir été associées sur le devenir des mesures de compensation qui les concernent.

Dans le comité de bassin que je préside, on constate que 8% des terres ont été retournées. Si une compensation devait avoir lieu pour maintenir les prairies et leur écosystème, il faudrait faire le choix de la durabilité autour d'une conception économique et environnementale. Cette conception doit obligatoirement être territorialisée. Ce qui est vrai chez moi ne l'est pas forcément chez les autres.

Il convient localement de savoir d'où l'on vient afin d'introduire des projets dans une dynamique propre au territoire.

M. Ronan Dantec. - Vous n'avez pas parlé des trames vertes et bleues. Je comprends votre souhait de définir une stratégie territoriale afin d'anticiper de manière partagée les besoins. Je vous rejoins dans le constat que les outils à disposition pour y parvenir sont suffisants, mais je constate que vous ne citez pas ces trames. Il pourrait pourtant être logique de les utiliser comme support.

Si elles sont vecteur de durabilité, je constate également que les élus, sur le terrain, renâclent à la définition de ces trames car en découle pour eux une part de contrainte.

Je renouvèle ma seconde question qui consiste à savoir si les élus sont prêts à assumer des coûts supplémentaires afin d'atteindre des objectifs de durabilité dans les projets qu'ils mettent en oeuvre.

M. André Flajolet. - La question de la trame dépend de l'ampleur du projet. Sur certains projets, le SCoT peut suffire.

M. Ronan Dantec. - L'idée est que la trame préexiste en amont des besoins de compensation.

M. André Flajolet. - Je suis d'accord avec vous mais on s'aperçoit aujourd'hui dans ma région qu'un certain nombre de trames sanctuarisées il y a une trentaine d'années sont remises en cause pour des besoins qui ne sont pas évidents. Quelle est la légitimité d'un projet qui permet de bousculer un territoire ? Cette question n'est pas souvent posée.

Les contraintes sont des chances, à condition qu'y soit associée une sortie de contrainte et une perspective nouvelle. Sinon, les contraintes sont pesantes et ne sont pas acceptables sur le principe.

M. Philippe Schmit. - Les questions du rapporteur tendent à soulever le problème de la responsabilité politique autour de la biodiversité. Corinne Casanova me précisait récemment que les élus sont extrêmement mobilisés sur l'organisation institutionnelle et financière de leurs territoires. Le bouleversement récent de la carte des intercommunalités et l'absorption de leurs nouvelles compétences ne crée pas forcément un climat favorable aux échanges entre élus sur la biodiversité au sein de leur territoire. La question de l'appropriation et du partage de la biodiversité est un enjeu important.

Or ces enjeux sont soit réellement traités comme colonne vertébrale des projets de territoire, soit comme une problématique connexe. Dans beaucoup de cas, c'est la seconde option qui prime et il est difficile de ramener la biodiversité au premier plan. Il existe une grande hétérogénéité de traitement d'un territoire à l'autre : certains élus passionnés se consacrent à ces enjeux alors que d'autres les délaissent. Certaines communautés très impliquées mais peu nombreuses ont dressé des atlas de leur biodiversité qui permettent, entre autres, aux élus locaux de s'approprier le sujet. Les plans d'action en faveur des zones humides et les débats induits ont, en ce sens, permis aux classes politiques locales de comprendre les enjeux liés à ces zones.

Si ces éléments ne sont pas compris, la biodiversité sera, au travers des schémas régionaux de cohérence écologique et via le zèle de certaines DREAL, perçue comme une contrainte.

Je suis également d'accord pour dire que l'on possède une boîte à outils complète puisque l'on peut, entre autres, inscrire les trames vertes et bleues dans les plans locaux d'urbanisme ou les plans locaux d'urbanisme intercommunaux. Mais beaucoup reste à faire pour inscrire la planification écologique dans les projets de territoire.

Les mécanismes de compensation commencent à intégrer les esprits mais il faut qu'ils soient compris pour qu'on les intègre dans ces projets.

Il existe une différence entre inscrire collectivement, au sein d'un SCoT, la préservation de la biodiversité ou d'y identifier des corridors et le fait, pour chacun des maires, de traduire ces orientations dans les autorisations d'urbanisme qu'il prend.

Enfin, en tant que secrétaire général d'une association nationale de collectivités, je constate que les problématiques de compensation et de biodiversité sont rarement les points clés de notre ordre du jour.

M. Hubert Dejean de la Batie. - Je réponds simplement à la dernière question du rapporteur en indiquant que je déteste qu'on me fasse payer quelque chose que je n'ai pas commandé. Ce doit être la collectivité qui décide de la contrainte liée à la biodiversité qui doit en financer les conséquences. Cela relève de la logique.

Je rejoins le rapporteur sur la nécessité de prévoir la compensation dans le temps et d'en assurer la durabilité. Les choses ne sont pas forcément figées pour l'éternité. L'exemple de l'éolien en mer le montre car, au large de la Suède, le premier champ éolien offshore du monde vient d'être entièrement démantelé. La remise à l'état initial a été provisionnée dans le budget du projet. Cette projection dans le temps long est parfois difficile pour nous, élus, qui tenons nos mandats pour échéances.

M. André Flajolet. - Je pense vraiment que le choc des temps est à prendre en compte. Qu'on le veuille ou non, notre société attend une rentabilité de plus en plus immédiate alors que les questions de biodiversité s'appréhendent sur le long terme. Or la monétisation de nos activités n'est pas compatible avec cette logique de long terme. Je suis tout à fait d'accord avec le fait que les élus abordent, certes, ces problématiques au sein des intercommunalités mais ont du mal à les expliquer aux citoyens qui veulent savoir pourquoi ils sont confrontés à certaines contraintes immédiates.

M. Gérard César. - Vous avez établi un constat mais n'avez pas formulé de propositions. Vous avez soulevé la nécessité de garanties à la durabilité des mesures de compensation mais n'en avez pas proposées.

La problématique du marché foncier est centrale. Pensez-vous que la création des offices fonciers est une solution ?

M. André Trillard. - Deux facteurs limitant n'ont pas été cités. Je pense d'une part à une défiance claire vis-à-vis de certains services de l'État dans certains départements où ils ont atteint une autonomie qui n'est pas acceptable. Dans un département que je connais il a, par exemple, été dit aux maires d'un secteur, à l'occasion d'un relevé des zones humides, qu'il n'existait aucune contrainte d'urbanisme !

Je pense, d'autre part, à une tendance assez nette à prendre par le haut des sujets qui sont également locaux. Je pense aussi à des échecs monstrueux de protections antérieures. La réserve Pierre Constant du célèbre parc de Brière en sont un exemple. Il risque de fermer, faute d'agriculture car la jussie recouvre le sol dans son ensemble. S'il s'agit là de l'avenir de la biodiversité, ce n'est en tout cas pas celui que je voyais et que voyait le professeur Constant à l'origine de ces réserves. Il y a un problème. Qui juge de quoi ? Qui a assez de recul pour faire autorité en la matière ? Je souhaiterais qu'on me le dise !

M. Gérard Bailly. - Les élus des collectivités territoriales aujourd'hui représentées partagent le souci que leurs territoires soient attractifs sans être défigurés.

Je souhaiterais savoir qui doit, du point de vue des collectivités, être le fer de lance en matière de compensation ? Puisque les collectivités sont aussi maîtres d'ouvrage, est-ce aux élus à faire des propositions ou est-ce à l'administration de l'État ? Comment cela se passe-t-il ? Qui propose ?

Mme Hermeline Malherbe. - Aujourd'hui, ce sont les maîtres d'ouvrage qui formulent les propositions de compensation. C'est sur la base de ces propositions qu'un contrôle est opéré par les services de l'État. De là vient la défiance, même si elle n'est pas systématique. Il serait bon que ceux qui contrôlent ne soient pas les mêmes que ceux qui conseillent. Pour les services déconcentrés de l'État, il peut sembler plus facile de contrôler à l'échelle d'une région alors que le conseil nécessite une plus grande proximité. Il va aujourd'hui exister une agence nationale pour la biodiversité ainsi que, a priori, des agences régionales. Il y aura donc des possibilités d'aide à la décision pour que les acteurs formulent des propositions.

M. André Flajolet. - Il arrive que l'État oublie qu'il n'est que le garant et qu'il devienne le gérant. Il prend la fonction de décider et n'est pas nécessairement dans la recherche du consensus. Or les élus sont les seuls acteurs permanents sur le terrain, à l'échelle de leur commune ou d'autres structures. Il faut qu'ils soient capables de porter un consensus qui est le leur et qui ne soit pas imposé par une technostructure. Car ces technostructures sont tellement mobiles que leur décision d'aujourd'hui peut être à l'opposé de la décision du lendemain. Les élus sont donc les seuls à pouvoir dire le consensus, le faire partager et vérifier qu'il dure.

M. André Trillard. - On ne peut pas exiger un approfondissement de la loi dans certains territoires qui soit sans cohérence avec la manière dont elle est appliquée sur les territoires voisins.

M. Ronan Dantec. - Je reprends la question de M. César. Quelles sont aujourd'hui vos propositions ? Il faut que les élus locaux bâtissent un consensus dans la durée, mais quid des outils pour le construire ?

Les trames vertes et bleues sont aujourd'hui perçues avec vigilance par les collectivités vis-à-vis d'un État parfois défenseur de l'environnement. Que pensez-vous de la proposition d'inclure dans ces trames les zones de compensation ? Cela changerait leur nature. Elles ne seraient ainsi plus perçues de manière défensive par les collectivités puisqu'en anticipant des solutions de compensation elles seraient la garantie pour le monde économique que des projets futurs ne soient pas bloqués. Ces solutions seraient prises en compte dans le cadre d'un consensus territorial, à l'échelle de la région ou de l'intercommunalité, où existe une vision beaucoup plus dynamique de la biodiversité.

M. Hubert Dejean de la Batie. - Je partage l'avis de M. Trillard. Il nous arrive assez souvent avec Jérôme Bignon, d'ailleurs membre de cette commission, de nous emporter à l'encontre de fonctionnaires d'État fraîchement arrivés dans nos territoires qui soutiennent des solutions qui vont à l'encontre du bon sens. Il peut s'agir, par exemple, d'interdire les engins mécaniques pour curer les mares, ce qui conduit à ce qu'elles se referment finalement. Nous leur demandons donc parfois de reconsidérer leur point de vue !

Mme Hermeline Malherbe. - Certains de ces fonctionnaires sont installés depuis longtemps et pensent toujours de cette manière !

M. Hubert Dejean de la Batie. - Les régions sont prêtes à poser des trames, mais elles ne peuvent le faire qu'avec l'appui des EPCI, des départements et des communes. Car intégrer les zones de compensation dans ces trames fait courir le risque que les maires des zones visées reprochent d'avoir à accueillir ces mesures sans pour autant bénéficier des emplois créés par un projet implanté ailleurs dans la région. Mais je pense que l'ensemble des régions est prêt à prendre ses responsabilités en la matière.

Planifier en amont les zones de compensation risque également de décourager les porteurs de projets d'éviter ou de réduire puisqu'ils disposeront d'un stock de solutions à disposition pour compenser directement.

Mais ce n'est pas parce que le système comporte ces risques de dévoiement qu'il doit être globalement remis en cause. Il convient seulement d'être vigilant. Elu de l'axe Seine, je constate, au sujet du canal Seine-Nord, qu'il aurait été préférable de plus éviter et réduire avant de compenser.

Nos concitoyens se demandent tous s'il y a encore quelqu'un qui pilote ! Les gens veulent localement redevenir maître de leur destin. Il faut leur donner le sentiment qu'on peut le faire.

M. Philippe Schmit. - Je rejoins l'idée que planifier les espaces de compensation va encourager à minorer le travail d'évitement et de réduction.

En matière de documents de planification que sont le SCoT, le PLU ou le schéma régional de cohérence écologique, il faut se méfier de la capacité d'absorption des évolutions législatives en matière d'urbanisme dans les territoires. Beaucoup d'élus expriment un besoin absolu de « pause digestive ». Les évolutions récentes sont relativement lourdes et le niveau de technicité des documents d'urbanisme en matière foncière et de biodiversité atteint des sommets. Les objectifs de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (dite loi SRU) d'il y a 15 ans commencent juste à porter leurs fruits, le Grenelle de l'environnement peine à être véritablement mis en oeuvre et je ne parle pas de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi ALUR). Il est, je pense, trop tôt pour introduire des changements majeurs car beaucoup de territoires ne seraient pas prêts à accepter une réforme de la planification.

Une distinction existe entre les services déconcentrés de l'État au sein des départements et au sein des régions dans leur proximité et leur capacité de construction et de réflexion. L'expérience des zones humides, qui sont fréquemment synonymes de compensation, montre qu'il est possible de tenir un dialogue avec les services déconcentrés dans les départements malgré leur rôle de contrainte pour les projets d'aménagement. Cette capacité de dialogue est moins évidente avec les services déconcentrés à l'échelle des régions.

M. André Flajolet. - Les élus locaux se sont engagés depuis 30 ou 40 sur ces sujets. Ils ont parfois connu de l'incompréhension ou de la convivialité avec les services de l'État mais ont assuré leur mission avant même que le cadre législatif n'existe.

Je souligne que pour le canal Seine-Nord, l'évitement et la réduction seront visibles pour ce qui est du nombre de camions en moins sur les autoroutes et en matière d'étouffement de la périphérie lilloise !

M. Hubert Dejean de la Batie - Nous continuerons d'échanger sur ce sujet dans d'autres cadres.

M. André Flajolet. - Je m'étonne que l'on n'ait pas encore parlé des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). Ces lieux de concertation ignorent les frontières administratives et ne connaissent que les frontières géographiques : ils sont l'expression d'un véritable Parlement de l'eau à travers les comités de bassin et les agences. Ils sont déjà la réalité de l'ensemble des trames.

Il faut faire attention à ce que des architectures cohérentes ne soient pas dépecées en sous-ensembles qui le seraient moins et que l'ordre local ne devienne pas le désordre général. Renforcer les pouvoirs de représentation des comités de bassin et élargir leurs missions aurait permis d'en faire un lieu pertinent d'échanges et de prospective.

Mme Hermeline Malherbe. - Je ne partage pas ce point de vue. Les différents SDAGE de France ne fonctionnent pas tous de la même manière. Au sein du bassin Rhône-Méditerranée par exemple, les règles relatives au Rhône sont cohérentes mais celles relatives aux Pyrénées-Orientales ne le sont pas avec la réalité de ce territoire. Quand leurs ressorts sont cohérents, les SDAGE fonctionnent plutôt bien mais ce n'est pas toujours le cas. Dans cette hypothèse, des règles inadaptées et complexes affaiblissent les acteurs locaux qui les subissent, qu'ils soient élus, acteurs économiques ou associatifs.

Lorsque des règles architecturales nationales sont conçues dans le nord de la France pour engendrer des économies de chauffage il n'est pas normal qu'elles s'imposent dans le sud où elles se révèlent inadaptées. Les problèmes n'y sont pas les mêmes. Cela relève de la même logique. Il existe encore certaines de ces règles nationales mal adaptées aux territoires.

Je partage l'idée que prévoir les solutions de compensation en amont créerait un effet d'aubaine au détriment de l'évitement et de la réduction. Or ces deux premières étapes sont les plus importantes. Elles pourraient à juste titre entrer dans les schémas et dans les trames. Prévoir la compensation correspond mal à la réalité à laquelle sont confrontés les maîtres d'ouvrage puisqu'on leur demande de compenser les atteintes précises dont ils sont à l'origine.

S'il n'est pas en lien direct avec la compensation, je souhaite également évoquer l'outil intéressant que sont les périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN). Ils permettent, pour un territoire donné tel que celui d'une ou de deux communes, de distinguer les espaces naturels à protéger de l'espace qui pourra être dévolu au foncier agricole. Car il faut savoir que l'équivalent de la surface d'un département est artificialisé tous les dix ans. Il existe des solutions liées à l'élevage pour garantir qu'un milieu reste ouvert et que les espaces naturels soient protégés également. La solution ne relève pas du tout ou rien. Il y a un besoin de convergence en amont qui peut être prévu, le cas échéant par les trames, afin d'éviter au maximum le recours à la compensation.

M. Hubert Dejean de la Batie. - La compensation est un arbitrage entre une activité économique et la défense de l'environnement. C'est à ce titre là que j'appréhende mal la compétence du SDAGE en la matière. Je suis d'accord sur le fait que la police de l'eau est bien faite en France, je conçois que les SDAGE puissent être associés aux mesures de compensation, mais je ne pense pas qu'il leur revient de déterminer ces mesures. Il est nécessaire qu'existe un terrain sur lequel les acteurs économiques et les acteurs de la défense de l'environnement puissent travailler ensemble afin de définir de justes compensations.

J'aurais tendance à dire que ce terrain devrait relever de la compétence des régions puisqu'elles sont chef de file à la fois en matière de biodiversité et de stratégie économique. Au nom de l'ARF, je précise que les régions sont prêtes à assumer cette responsabilité afin de coordonner les autres collectivités. Il est, en effet, hors de question que les régions dictent leur comportement aux EPCI, puisque les régions sont les premières à déplorer que l'État en fasse de même avec elles. Quant à déterminer la nature et les modalités techniques de cette instance, on peut en discuter. Je pense toutefois que plus ce comité sera resserré et plus il sera efficace. Je suis affolé lorsque je rencontre des comités consultatifs à plus de 160 membres. Comment voulez-vous qu'ils aboutissent à une proposition ? Il est toutefois possible qu'une structure au panel large vienne ensuite valider des propositions déjà établies.

M. Ronan Dantec. - Voilà une proposition ! Elle est un peu basée sur le modèle des SDAGE. Peut-être qu'à l'échelle de la trame de biodiversité régionale et d'un schéma régional de biodiversité un tel comité de suivi serait nécessaire afin qu'y émerge un consensus. Sans vouloir passer pour le défenseur des aménageurs au sein de cette commission - ce qui pourrait surprendre - je constate qu'un certain nombre de projets sont bloqués faute de réponses techniques de compensation. L'anticipation de ces réponses au sein d'une trame semble donc nécessaire. Un équilibre doit être trouvé. D'autres pays travaillent sur la compensation en intervenant très en amont des projets. Je pense par exemple au port de Rotterdam. Le fait de donner à la région un rôle de premier plan pour trouver les consensus et obtenir une stratégie cohérente liée à la diversité des territoires peut, en ce sens, être intéressant. La perte de biodiversité est arrivée à un stade qui rend de plus en plus difficile de toucher à certains milieux, comme les zones humides. Il faut anticiper cette difficulté.

Je vous propose de prolonger cette réflexion par des apports écrits sur la cohérence et les consensus nécessaires.

M. André Trillard. - Les services déconcentrés de l'État dans les régions et les départements se sont affaiblis depuis plusieurs années par l'ultra-spécialisation de leurs fonctionnaires. Les préfets, comme le ministre de l'intérieur, ont perdu cette faculté à trancher en dernier recours sur ce que doit être le point de vue de l'État sur un sujet donné. Le préfet n'est plus le métronome de l'action de l'État. J'étais farouchement opposé à ce qu'on se soit contenté de regrouper les administrations car je pense que certains arbitrages se font à l'intérieur d'une administration alors qu'ils doivent être faits sur la place publique. Quelque chose ne fonctionne pas et cela a conduit à ce que des directeurs départementaux et régionaux prennent le pouvoir. Je souhaite le retour du pouvoir du préfet comme représentant du ministre de l'intérieur.

M. Hubert Dejean de la Batie. - Il y a quelques secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR) qui n'ont pas basculé de ce côté-là.

M. André Trillard. - Cela dépend des objectifs de carrière !

Mme Chantal Jouanno, présidente. - Je vous propose de nous faire parvenir des éléments de réponse complémentaires ou propositions par écrit, notamment si notre rapporteur est amené à vous poser de nouvelles questions.

M. Hubert Dejean de la Batie - La création d'un comité de suivi local devrait concerner la décision de la compensation. Il s'agit de déterminer qui décide et qui suit l'application de ce qui a été décidé. Là encore, des outils existent comme les conservatoires d'espaces naturels, le conservatoire du littoral ou les espaces naturels sensibles. Il faut seulement prendre des décisions intelligentes et bien mesurer les coûts de la compensation car une fois la mesure prise, il faut la faire vivre. L'important est de savoir qui prend la décision de la compensation et qui en mesure le poids.

Mme Hermeline Malherbe. - Il est important qu'elle soit à la fois définie dans l'espace mais également dans le temps. J'envisage qu'un schéma puisse être mis en place à l'échelle régionale mais je pense que le suivi des décisions doit être plus territorialisé pour se rapprocher du terrain. Je pense que les préfets de région ou de département doivent être associés.

Mme Chantal Jouanno, présidente. - Un consensus semble apparaitre sur ce point.

Audition de représentants de l'Association des sociétés françaises d'autoroutes (ASFA) : M. Marc Bouron, directeur général de Cofiroute, M. Nicolas Orset, directeur adjoint de la construction du groupe Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR), M. Arnaud Hary, directeur du développement des concessions de Sanef, et M. Christophe Boutin, adjoint au délégué général

La réunion est ouverte à 16 h 35.

Mme Chantal Jouanno, présidente. - Nous recevons maintenant Marc Bouron, directeur général de Cofiroute, Nicolas Orset, directeur adjoint de la construction du groupe Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR), Arnaud Hary, directeur du développement des concessions de Sanef, et Christophe Boutin, adjoint au délégué général de l'association des sociétés françaises d'autoroutes (ASFA).

Avant de débuter l'audition, je vais vous demander de prêter serment. Je vous rappelle que tout faux témoignage ou subordination de témoin est passible de sanctions pénales.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Christophe Boutin, Nicolas Orset, Arnaud Hary et Marc Bouron prêtent successivement serment.

Notre commission d'enquête a pour objectif de mesurer l'effectivité et l'efficacité des mesures de compensation, mais également des mesures d'évitement et de réduction, même si cela n'est pas explicite dans l'intitulé de notre structure.

Après vos propos introductifs, le rapporteur vous posera une série de questions, ainsi que les membres de notre commission d'enquête. Auparavant, je vous demande de bien vouloir nos indiquer les liens d'intérêts que vous pourriez avoir avec les différents projets concernés par notre commission d'enquête : cela est important pour l'objectivité des débats. À la fin de vos exposés respectifs, le rapporteur vous posera une série de questions.

M. Christophe Boutin, adjoint au délégué général de l'Association des sociétés françaises d'autoroutes. - Je vous remercie de nous avoir proposé cette audition, qui nous permet de présenter les actions des sociétés d'autoroutes en faveur de la biodiversité, tant dans les opérations de construction, qui sont spectaculaires, que dans la phase d'exploitation.

Le principe de la concession d'autoroute repose sur un contrat de long terme avec un exploitant présent pendant toute la durée du contrat. Cet exploitant est donc à même de réaliser toutes les mesures nécessaires à la vie de l'ouvrage, mais également de ses abords.

Les liens d'intérêts de l'ASFA existent essentiellement pour l'A65, dont le concessionnaire est l'un des membres de notre association. Par ailleurs, certains actionnaires des sociétés membres de l'ASFA sont également actionnaires des sociétés chargées de la réalisation des autres projets auxquels votre commission d'enquête s'intéresse, sans pour autant que l'ASFA y soit directement impliquée.

Les concessionnaires autoroutiers sont de véritables aménageurs du territoire, des aménageurs qui s'engagent en faveur de l'environnement et de la biodiversité, ce dont nous sommes fiers. Les réalisations les plus récentes des sociétés d'autoroutes sont d'ailleurs exemplaires en la matière ; les autoroutes plus anciennes, que l'on appelle également le stock, procurent également des exemples intéressants. Si nous respectons bien entendu toutes les lois en vigueur en matière de protection de l'environnement - les derniers textes adoptés sont d'ailleurs en cours d'analyse et seront mis en oeuvre dès la parution des textes réglementaires - nous allons parfois au-delà des obligations législatives. C'est le cas lors d'opérations de modernisation du réseau ou par le biais d'investissements spécifiques en faveur de la biodiversité, réalisés dans le cadre des contrats de plan, qui permettent de financer des opérations qui n'étaient pas prévues dans le cahier des charges initial de la concession. Une partie de ces investissements est spécifiquement dédiée aux mesures en faveur de la biodiversité, comme la création de passages pour la faune sur les réseaux anciens, construits bien avant que le principe même de respect de l'environnement soit inscrit dans la loi. Les concessionnaires ont donc un véritable savoir-faire reconnu par leurs partenaires du monde académique et associatif.

Les sociétés regroupées au sein de l'ASFA exploitent plus de 9 000 kms de voies, exclusivement en France, et gèrent près de 39 000 hectares de dépendances vertes. Certaines de ces dépendances font partie des ouvrage techniques, comme les talus et les accotements, d'autres proviennent de parcelles « délaissées » qui n'ont pu être rétrocédées après la construction de l'ouvrage. Celles-ci sont néanmoins souvent des réservoirs de biodiversité très intéressants - parfois même plus intéressants que les parcelles agricoles initiales en termes de richesse d'espèces -, et sur lesquels nous avons une maîtrise foncière directe.

Les autoroutes comprennent un certain nombre d'infrastructures dédiées à la préservation de la biodiversité. Nous ne comptons pas moins de 1 659 ouvrages spécifiquement dédiés au passage des animaux sauvages - et j'insiste sur cette qualification, car il y a par ailleurs un nombre conséquent de passages dits « mixtes », utilisés par les animaux autant que par le monde agricole.

Plusieurs évolutions législatives pourraient faciliter la mise en oeuvre des mesures en faveur de la biodiversité par les concessionnaires autoroutiers. Tout d'abord, il faudrait pouvoir s'assurer la maîtrise foncière des emprises qui seront utilisées pour les mesures de compensation dès le stade de déclaration d'utilité publique (DUP). En effet, les mesures de compensation nécessitent généralement des surfaces importantes à proximité de projets déjà consommateurs d'espace, et les acquisitions ne sont pas forcément aisées. Plus les mesures sont intégrées tôt dans le projet, plus elles ont de chance d'être efficaces.

Par ailleurs, les coefficients de compensation applicables aux projets sont variables : il serait intéressant qu'ils soient adaptés à la nature des milieux à compenser - tous ne présentent pas la même richesse - et pondérés par l'efficacité attendue des mesures mises en oeuvre, puisque, là encore, toutes ne se valent pas.

Ensuite, il faudrait prendre en compte les efforts réalisés lors des étapes d'évitement et de réduction. De nombreux enjeux initiaux peuvent avoir été évités grâce à des décisions stratégiques, concernant le tracé de l'infrastructure par exemple. Ces choix structurants ne sont pas sans incidence sur les coûts de l'ouvrage ; ils ne sont pourtant pas pris en compte dans la détermination des mesures compensatoires. Cela est parfois surprenant.

Enfin, il nous semble qu'il serait parfois opportun que les mesures de compensation ne soient pas mises en oeuvre à proximité de l'infrastructure. Des périmètres un peu plus éloignés peuvent en effet présenter une pertinence écologique plus importante.

M. Marc Bouron, directeur général de Cofiroute. - J'ai également des liens d'intérêts avec les différents projets sur lesquels travaille la commission. En effet, Cofiroute fait partie du groupe Vinci Autoroutes, lui-même filiale du groupe Vinci, qui est actionnaire de Notre-Dame-des-Landes et de la LGV Tours-Bordeaux. Cofiroute a par ailleurs effectué un travail conséquent d'interconnexion entre la LGV et l'A10, exploitée par Cofiroute et ASF.

Le groupe Vinci Autoroutes gère actuellement près de 4 400 kms de réseau en France, principalement répartis entre trois concessionnaires : Cofiroute, Autoroutes du Sud de la France (ASF) et Autoroutes Estérel-Côte d'Azur (ESCOTA). Quelle que soit la taille du projet, la prise en compte de l'environnement est un sujet complexe qu'il convient de traiter le plus en amont possible.

Au sein des enjeux environnementaux, la préservation de la biodiversité est un axe de travail prioritaire. Depuis 40 ans, la compréhension de ces enjeux, la connaissance de la réglementation et les compétences des équipes de maîtrise d'oeuvre et de maîtrise d'ouvrage ont beaucoup évolué. Dès la construction des premières sections, au début des années 1970, une attention était déjà portée à l'environnement. Par exemple, le premier passage grande faune du réseau Cofiroute, qui se situe aux portes de Paris, au niveau de la barrière de péage de Saint-Arnoult-en-Yvelines, a été construit en 1972.

Les deux tiers du réseau ont été construits après 1976. Les principes d'évitement et de réduction ont donc été systématiquement privilégiés, et des mesures de compensation mises en oeuvre lorsque l'évitement de l'impact n'était pas possible. L'ampleur des mesures déployées à cette époque est évidemment proportionnelle aux connaissances scientifiques et techniques du moment.

L'A71, dont la construction s'est achevée à la fin des années 1980, fournit un bon exemple du principe d'évitement. En effet, le tracé a évité un étang de 6,5 hectares, qui se situe désormais dans les emprises de Cofiroute. Une décennie plus tard, nous avons constaté une amélioration de ce milieu, grâce aux travaux de génie écologique que Cofiroute a menés. Cet étang a d'ailleurs été classé en zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) en 2015 par les services de l'État.

Les sections les plus anciennes font l'objet de mises aux normes environnementales lors d'opérations d'aménagement spécifiques ou de projets d'élargissement. Des ouvrages de franchissement pour la faune, comme des tunnels ou des écoponts, sont construits. On en compte déjà 783 sur le réseau de Vinci Autoroutes, et plus d'une centaine de nouveaux aménagements sont prévus dans les prochaines années dans le cadre du plan de relance autoroutier.

Vinci Autoroute mise également sur la capitalisation de l'information et l'alimentation de la recherche scientifique à travers l'élaboration de guides sur l'efficacité des mesures engagées et la réalisation de thèses. En 2016, une étude menée avec la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) et le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) a permis d'évaluer les aménagements de restauration des continuités écologiques. Il s'agit d'un ouvrage de référence en écologie routière, tant sur les aménagements eux-mêmes que sur le suivi de leur efficacité.

Le volet environnemental des bilans LOTI (loi d'orientation des transports intérieurs) permet également de qualifier la pertinence des mesures d'évitement, de réduction et de compensation. Un des derniers bilans effectués a porté sur une section d'environ 100 kms de l'A19, dans le Loiret, mise en service en 2009. Il existe sur cette section plus de 107 passages pour la faune, mais aussi des haies d'envol, des aménagements pour les chiroptères, et des mesures de compensation pour les bois. Le préfet a constaté que les mesures étaient efficaces, et qu'elles permettaient même parfois d'améliorer le milieu naturel.

La découverte d'une population de pique-prunes dans la Sarthe avait interrompu la construction de l'A28 pendant plusieurs années. Des mesures de préservation de l'osmoderma eremita, prises dans le cadre de la démarche ERC, ont fait l'objet d'un suivi de près de 10 ans. Cela a permis de mesurer leur efficacité et d'améliorer la connaissance scientifique de ce scarabée.

Plus récemment, lors du projet d'élargissement de l'A63, nous avons mis en place des mesures de compensation sur près de 250 hectares, dont une large partie était dédiée à la préservation du vison d'Europe. Une convention de gestion avec la maison d'initiation à la faune et aux espaces naturels (MIFEN) et le conservatoire des espaces naturels d'Aquitaine permettra de suivre ces mesures pendant 20 ans.

Le bilan, s'il semble positif, n'exprime pas pour autant l'ampleur du travail et de l'énergie que nous mettons à faire aboutir les dossiers. De nombreuses réunions de travail avec les différentes parties prenantes -les services de l'État, les associations de protection de la nature - sont nécessaires pour traiter les difficultés que nous rencontrons au quotidien. Face à l'importance grandissante accordée aux mesures compensatoires, deux m'apparaissent saillantes : la première difficulté concerne la quantification des mesures compensatoires. Les coefficients de compensation applicables aux projets sont généralement fixés par rapport aux projets précédents, et il est souvent attendu des maîtres d'ouvrage de faire toujours plus. Il serait préférable qu'un guide facilite la connaissance en amont des mesures compensatoires attendues. Cela permettrait en outre d'inciter à l'optimisation foncière : actuellement, pour obtenir les autorisations de démarrage des travaux, les maîtres d'ouvrages peuvent être tentés d'acquérir beaucoup de terres en vue des mesures de compensation, plutôt que d'en cibler la qualité.

Une évaluation plus objective des coefficients de compensation et une incitation plus forte à la fonctionnalité des mesures, plutôt qu'à leur quantité, permettrait de concilier au mieux préservation de la biodiversité et faisabilité des projets d'infrastructures au service des territoires.

Enfin, cela améliorerait aussi la compréhension du projet par l'ensemble des parties prenantes, et en particulier par le monde agricole. Les agriculteurs ont parfois du mal à comprendre que l'on ponctionne une première fois des emprises pour le projet, et ensuite pour la mise en place des mesures compensatoires. C'est ce qu'ils appellent la double peine.

La deuxième difficulté que l'on rencontre concerne les modalités de mise en oeuvre de ces mesures de compensation. Les arrêtés d'autorisation unique, qui permettent le démarrage des travaux, fixent les mesures environnementales des projets et règlent les procédures d'acquisition foncière, et en particulier le processus d'expropriation. Or, assurer la garantie foncière des mesures compensatoires est difficile en l'absence de levier juridique permettant aux maîtres d'ouvrage de satisfaire cette maîtrise foncière. Dans ce contexte, il serait utile que la déclaration d'utilité publique des projets permette d'obtenir également la maîtrise foncière des terrains de compensation, même si ces parcelles ne sont pas nécessairement strictement contiguës à celles du projet.

M. Arnaud Hary, directeur du développement des concessions de Sanef. - Avant de commencer, je vous indique que Sanef est l'actionnaire et l'exploitant, conjointement avec Eiffage, de l'A65.

La société Sanef exploite 1 700 kms d'autoroute au nord, à l'ouest et à l'est de la France. Les deux tiers de notre réseau sont relativement anciens - je pense notamment à l'A1 et à l'A2, dont la construction a été achevée bien avant 1976, à l'A4, terminée en 1976, et à l'A13, dont une grosse partie a été finie peu après.

Comme l'a dit Christophe Boutin, les enjeux sur les nouvelles sections et sur les anciennes réalisations sont différents. Les nouvelles sections, achevées à partir des années 1990, ont intégré dès le départ l'enjeu environnemental. C'est le cas de l'A16, qui relie Paris à Boulogne-sur-Mer et a été l'une des premières autoroutes à faire l'objet de mesures d'évitement et de réduction. Les étapes d'évitement et de réduction ont été largement mises en oeuvre dès les tracés principaux. Il faut rappeler que les tracés des autoroutes sont avant tout décidés par les services de l'État, qui mènent les déclarations d'utilité publique. Les concessionnaires interviennent ensuite dans l'optimisation d'une bande de terrain de 300 mètres grâce à des aménagements visant à éviter et réduire les impacts. La société Sanef et la SAPN ont progressivement renforcé la cohérence de ces aménagements, notamment par la mise en place, dès 1990, d'un plan Objectif environnement.

Nous faisons également face à un enjeu de mise à niveau des sections les plus anciennes. Cette mise aux normes peut être réalisée à l'occasion d'un élargissement, même si certaines autoroutes anciennes comme l'A1 doivent faire l'objet d'aménagements particuliers car leur élargissement, déjà daté, n'avait pas fait l'objet d'une mise à niveau totale. Ces investissements se font avec l'aide de l'État, notamment dans le cadre du plan de relance autoroutier signé en 2015. Celui-ci permet à la Sanef de dépenser 55 millions d'euros pour la protection des milieux aquatiques, en particulier à proximité des autoroutes historiques que sont l'A1 et l'A4.

La connaissance de la biodiversité est un enjeu complémentaire. Nous avons réalisé en 2013 un audit de la biodiversité sur les quelque 7 000 hectares de dépendances vertes gérées par la Sanef. Cet audit a permis de réaliser un état des lieux de nos emprises, mais également du dialogue avec les parcelles attenantes. Par exemple, sur l'A4, un certain nombre de passages sous l'autoroute, mis en place dans les années 1970, ont fait l'objet d'aménagements complémentaires, comme la plantation de plantes appétentes qui incitent les animaux à traverser. L'efficacité de ces mesures est contrôlée par des appareils photo automatiques et des pièges à traces.

Enfin, la compatibilité de nos pratiques d'exploitation avec la gestion des impacts environnementaux est un enjeu primordial. Tous les autoroutiers ont aujourd'hui mis en place une gestion extensive des emprises - fauches tardives, raisonnées, et même parfois absence de fauche - en partenariat avec le monde agricole, qui est parfois surpris par l'absence de mise au clair de l'ensemble de l'emprise. L'utilisation des produits phytosanitaires est aussi un sujet important. Collectivement, nous sommes engagés dans une démarche de forte réduction de l'utilisation de ces produits : Sanef s'est fixé comme objectif une division par 7, même si nous rencontrons parfois des difficultés techniques. C'est le cas pour la pousse le long des barrières de béton situées sur le terre-plein central de l'autoroute. Il faut alors intervenir sur la voie de gauche, ce qui est très compliqué, en particulier sur une autoroute à 2 X 3 voies comme l'A1, sur laquelle circulent plus de 70 000 véhicules par jour. Dans ce genre de cas très particuliers, l'utilisation raisonnée de phytosanitaires est nécessaire. Nous essayons cependant d'inventer de nouvelles pratiques sur toutes ces petites tâches qui ont un impact global.

Nos engagements pour la biodiversité se concrétisent de deux manières. Tout d'abord, nous avons élaboré un document présentant une vision consolidée des enjeux de biodiversité sur les emprises du groupe Sanef et à proximité. Par ailleurs, nous sommes depuis le 1er décembre 2015 l'une des six entreprises certifiées « Engagement biodiversité » par Ecocert. Nous avons appliqué à notre système de gestion des autoroutes des engagements en faveur de la biodiversité qui relèvent de la réduction des impacts et de la gestion raisonnée de l'ensemble du réseau, dans le respect des lois, des règlements et des bonnes pratiques autoroutières, car les clients de l'autoroute attendent eux aussi un niveau de service élevé.

M. Nicolas Orset, directeur adjoint de la construction du groupe Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR). - Le groupe Eiffage, qui est actionnaire de l'A65, est également actionnaire du groupe APRR.

Les politiques menées par APRR et les enjeux auxquels elle est confrontée sont similaires à ceux exposés par mes collègues. Nous échangeons d'ailleurs régulièrement sur les bonnes pratiques, de manière à améliorer en permanence nos processus. En tant que maître d'ouvrage et gestionnaire d'un réseau de 2 200 kms d'autoroutes, nous sommes engagés sur des opérations de construction dans lesquelles la biodiversité est activement préservée par nos choix environnementaux. Plus récemment, nous avons adhéré à la stratégie nationale pour la biodiversité.

La doctrine « éviter-réduire-compenser » est appliquée par APRR depuis le début des années 1980. Les premières mesures d'évitement ont été mises en oeuvre lors de la construction de l'A31 entre Beaune et Langres. Suite à des échanges avec l'association « Nature Haute-Marne », nous avons ainsi pu préserver des sites remarquables comme les gorges naturelles de la Vingeanne.

Dans les années 1990, nous avons construit entre Dôle et Bourg-en-Bresse celle que nous appelons aujourd'hui « l'autoroute verte ». C'était une innovation majeure car nous y avons appliqué, bien avant la formalisation des règlementations actuelles sur la protection de la nature, le principe de la responsabilité environnementale. Des bilans successifs ont été réalisés durant 10 ans pour mesurer les effets des aménagements réalisés. Les résultats sont parfois contrastés. Des journées d'échanges ont eu lieu en 2007 sur ce sujet.

Plus récemment, lors de la réalisation du contournement sud de Mâcon, qui traverse une plaine inondable de la Saône, nous avons créé un espace de plusieurs centaines d'hectares favorable aux oiseaux nichant au sol. 220 hectares ont ainsi été conventionnés avec les chambres d'agriculture pour des fauches tardives, afin que les oiseaux puissent nicher au sol et que l'éclosion des oeufs soit préservée.

Nos autoroutes les plus anciennes -l'A6 entre Paris et Lyon et l'A36 entre Dijon et Mulhouse - font l'objet de programmes de rattrapage, dans le cadre de contrats de plan ou de plans de biodiversité visant à réaliser des ouvrages de protection de la faune, de préservation ou de renaturation des cours d'eau.

Dans la continuité de cette éco-responsabilité, la création de l'Agence française pour la biodiversité nous aidera certainement à améliorer la préservation, la gestion et la renaturation de la biodiversité. En effet, nous menons systématiquement une concertation avec les services de l'État, les collectivités locales, les conservatoires des espaces naturels et les associations pour aboutir à des mesures raisonnées, proportionnées et utiles.

Nous recherchons en permanence le meilleur équilibre entre un aménagement et ses impacts. Nous devons respecter à la fois les normes de sécurité des usagers de l'autoroute et les normes en matière d'environnement et de biodiversité. Nous sommes donc des catalyseurs permettant l'intégration d'un projet dans son environnement et la préservation de la biodiversité.

Je souhaite aborder un autre sujet important : la localisation des mesures compensatoires. On nous demande le plus souvent de mener ces mesures au plus proche du projet. Pourtant, il serait intéressant de voir dans quelle mesure la compensation pourrait améliorer la biodiversité à quelques kilomètres du projet, en restant bien entendu dans des limites écologiques acceptables. Je prendrai deux exemples pour illustrer mon propos : tout d'abord, les réalisations notables sur l'A719, qui ont pu être menées grâce au concours de tous les acteurs. La construction de cette autoroute traversait en effet un massif boisé important, impacté sur plusieurs dizaines d'hectares par l'infrastructure, et une plaine agricole très riche. Nous avons proposé de relocaliser le reboisement à 30 km du projet, et de créer ainsi un massif écologiquement intéressant qui permettait à la biodiversité de se reconstituer. Au final, pour 30 hectares de boisement initialement perdus, nous avons créé 90 hectares en compensation.

Le second exemple se situe à Grenoble, où deux diffuseurs ont été construits, l'un sur l'A41 et l'autre sur l'A48. Ils se situent dans deux vallées de part et d'autre du massif de la Chartreuse et distantes de plusieurs dizaines de kilomètres. Un des deux projets impactait une zone humide remarquable, l'autre avait des conséquences environnementales moindres. En accord avec les collectivités locales, nous avons choisi de regrouper les mesures compensatoires des deux projets sur un seul site, là où nous pouvions créer une entité écologique importante. Cela nous a permis de réaliser une compensation de zone humide bien plus vaste qui montre aujourd'hui des résultats intéressants. Dans un contexte de raréfaction des emprises foncières, ces approches pragmatiques seraient sans doute bénéfiques à grande échelle.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Je vous remercie pour ces éléments. J'ouvrirai le débat avec trois questions. Tout d'abord, lorsque nous avons auditionné l'État sur les enjeux de biodiversité liés aux grandes infrastructures, le premier sujet évoqué a été celui de la transparence des infrastructures, c'est-à-dire de la préservation des continuités environnementales sur les anciennes autoroutes. Avez-vous aujourd'hui une vision assez claire de ce qu'il faudrait mettre en place en termes de transparence sur l'ensemble du réseau, y compris sur le stock ? Cela fait écho à vos propos sur la localisation des mesures compensatoires.

Par ailleurs, avez-vous beaucoup de retours d'expérience de reconstitution de zones humides ? C'est de toute évidence un point difficile aujourd'hui. Où en êtes-vous en termes d'ingénierie ?

Enfin, l'argent reste une mesure intéressante des choses, même si ce n'est évidemment pas la seule. Vous disiez que le plan de relance autoroutier avait permis un investissement de 55 millions d'euros en faveur de la biodiversité. Quelle part de votre enveloppe cela représente-t-il ? Quel ratio vous semble aujourd'hui économiquement acceptable pour l'investissement dans les mesures compensatoires ? Nous avons besoin de savoir jusqu'où vous êtes prêts à aller, dans les modèles économiques, en termes d'investissements sur la biodiversité.

M. Marc Bouron. - Concernant la transparence écologique, la cartographie des aménagements fait clairement apparaître un déséquilibre entre les anciennes sections et les nouvelles autoroutes. Les bilans LOTI (loi d'orientation des transports intérieurs) permettent de mesurer l'efficacité des mesures de transparence, mais ceux-ci ne portent que sur les réalisations récentes. Nous menons donc des études complémentaires, comme cette thèse sur l'impact des infrastructures sur les déplacements des grands cerfs en Ile-de-France menée conjointement avec l'université Paris 6. Ces études montrent notamment que le passage sous l'autoroute A10, créé en 1972, ne fonctionne pas très bien ! C'est un couloir noir que les animaux n'apprécient pas. On distingue nettement une rupture entre les autoroutes réalisées dans les années 2000 et celles achevées précédemment.

M. Arnaud Hary. - Sur la traversée des infrastructures historiques, il y a encore des enjeux nationaux : il reste quelques corridors interrompus par des autoroutes, et dont la continuité n'a pas été aujourd'hui rétablie. L'un se trouve dans les Vosges, du côté de Saverne ; l'autre se situe dans la forêt d'Ermenonville, où l'A1 est encore un obstacle à la traversée des animaux. Nous sommes d'ailleurs en train de réaliser un passage animaux sauvages sur cette autoroute, entre Roissy et Senlis. Ces aménagements viennent compléter, au rythme des disponibilités financières et des discussions avec l'État, les dispositions en matière de transparence.

À l'échelle locale, nous mettons en place de petits aménagements comme des plantes appétentes et des haies pour cacher les lumières des infrastructures. Nous échangeons également avec les conservatoires des paysages, les associations foncières locales, voire même les fédérations de chasseurs, car tous ces acteurs contribuent à la gestion des espaces de part et d'autre de nos aménagements. Toutes ces dispositions nécessitent un suivi : celui-ci a parfois été délaissé, nous nous efforçons alors de le remettre en place. En conclusion, l'audit a permis d'identifier l'ensemble des enjeux liés à la gestion du stock, même s'ils ne seront pas tous traités dans l'immédiat.

En ce qui concerne les coûts, les 55 millions d'euros que j'ai cités sont spécifiquement affectés à un plan de protection des milieux aquatiques. Ce plan représente environ 10 % du budget global de Sanef/SAPN, mais il concerne un aménagement spécifique. Certains plans, comme le programme « des engagements verts » suivi par Vinci Autoroute et Sanef entre 2010 et 2013, sont intégralement au service de l'environnement : protection contre le bruit, protection des milieux aquatiques, aménagements pour la faune... La biodiversité peut donc représenter jusqu'à 100 % d'un programme spécifique !

Dépenser entre 5 % et 10 % du budget d'un réaménagement global uniquement pour les mesures de compensation semble être une fourchette haute. Il faudrait compter cette enveloppe pour l'ensemble des aménagements pour l'environnement, en dehors bien entendu des aménagements techniques, comme les profils en long, qui ont également des effets sur l'environnement. N'oublions pas que les coûts engagés lors des séquences éviter et réduire ne sont pas inclus dans ces chiffres !

M. Marc Bouron. - Le suivi des mesures de compensation sur la durée de la concession, comme cela est le cas sur certaines autoroutes, représente également un enjeu financier.

M. Ronan Dantec. - Nous cherchons à déterminer quel est le modèle économique de la compensation, et notamment à chiffrer la restauration de zones humides. Nous avons très peu d'exemples aujourd'hui en France.

M. Nicolas Orset. - Nos « carnets d'autoroutes » reprennent l'ensemble de nos réalisations en faveur de la biodiversité, et en particulier les prairies humides et les passages pour la faune. Pour continuer à développer ces derniers, l'important est aujourd'hui d'en réduire les coûts. Pour cela, nous testons actuellement, sur un ouvrage au nord de Grenoble, des revêtements allégés. Le Cerema nous accompagne dans ce projet.

Ce qui semble réellement important aujourd'hui, c'est de réaliser le bon investissement au service de la renaturation et de la biodiversité en général. À ce titre, les retours d'expérience sont essentiels. Le bilan LOTI de l'A406 à Mâcon, mise en service en 2011 et qui traverse une plaine inondable, est en cours de réalisation. Il nous permettra d'avoir un retour d'expérience sur la préservation des zones humides. Globalement, les retours sont positifs, même si des choses restent à améliorer.

Sur l'A39, au nord de Bourg-en-Bresse, certains étangs fonctionnent particulièrement bien aujourd'hui. Les mesures de compensation ont permis d'y préserver une population de libellules protégées et une fougère remarquable.

Mme Évelyne Didier. - Je souhaite prolonger le questionnement de notre rapporteur. Nous avons bien compris la dichotomie qui existe entre le stock historique et les nouveaux projets, qui intègrent la préoccupation récente pour l'environnement. Je ne doute pas que la qualité des réalisations va continuer de s'améliorer. Pouvez-vous nous préciser le budget nécessaire au réaménagement d'une section ancienne, et celui dédié à son entretien ?

Les nouveaux projets sont financés soit par des années supplémentaires d'exploitation - les coûts sont alors supportés par l'État -, soit par du péage - les coûts sont alors supportés par les usagers. Pouvez-vous nous indiquer si vous obtenez des financements particuliers de la part de l'État pour les projets de remise à niveau des tronçons historiques ?

M. Rémy Pointereau. - Je voudrais tout d'abord remercier les différents orateurs pour leurs exposés très précis. De nombreux efforts sont faits en matière d'aménagement pour favoriser la biodiversité depuis quelques d'années, on ne peut que s'en féliciter.

J'ai été très impressionné par l'étendue des dépendances vertes. Ces 39 000 hectares sont-ils comptabilisés parmi les surfaces de compensation ? Ce sont des réservoirs importants pour la biodiversité. En Eure-et-Loir et dans le Cher, on constate que certaines espèces reviennent le long des autoroutes, ce qui est une bonne chose. Utiliser les dépendances vertes comme surfaces de compensation permettrait de préserver des terres agricoles déjà largement impactées par les infrastructures.

La localisation des mesures compensatoires et l'utilisation des emprises foncières ferroviaires et autoroutières apparaissent comme un véritable enjeu.

M. Jérôme Bignon. - Nous avons peu de retours sur la compensation dans les zones humides. Avez-vous des échanges sur ces questions avec vos collègues carriers ? Ces derniers ont mis au point une ingénierie assez remarquable pour la remise en état des zones humides. Je pense également aux grands ports maritimes qui ont parfois besoin de remblayer les zones humides pour développer leurs entrepôts et autres installations. Y a-t-il un travail partagé entre professionnels sur cette question ?

Je m'interroge également sur la question de la proximité. Des agriculteurs se retrouvent confrontés à un double peine puisqu'ils perdent leur terre à deux titres - la réalisation de l'ouvrage et la mise en oeuvre des mesures de compensation. Or nous savons que, tous les dix ans, c'est l'équivalent d'un département de surface agricole utile qui disparaît. Dans le même temps, des zones de friches subsistent que personne n'a les moyens de restaurer. Avez-vous sur ces questions des propositions à formuler qui pourraient enrichir nos travaux ? Les puristes de la compensation pourraient être gênés mais la commission d'enquête doit poser la question, notamment au regard de la nécessité de protéger le monde agricole. Je pense en particulier à la construction du canal Seine-Nord, qui va toucher à deux titres des terres agricoles remarquables en Picardie.

M. Christophe Boutin. - En réponse à Mme Didier, le coût de la compensation, pour les constructions nouvelles, est intégré dès le départ dans le modèle économique et par conséquent dans le coût initial du péage. S'agissant des autoroutes existantes et d'aménagements qui ne sont pas prévus par le contrat ni par la loi, l'Etat peut utiliser des outils de « respiration contractuelle » tels que les contrats de plan - c'est-à-dire des investissements ajoutés au cahier des charges de la concession et dont le coût se répercute principalement sur les tarifs - ou, de façon plus exceptionnelle et désormais encadrée par la loi, un allongement de la durée de la concession. De tels outils permettent de répartir le coût des investissements concernés.

Mme Évelyne Didier. - Il s'agit donc bien d'un projet global. Le coût de la compensation est intégré et ne fait pas l'objet d'un budget spécifique.

M. Christophe Boutin. - S'agissant des 39 000 hectares de surfaces de dépendance verte, elles sont de plusieurs natures : certaines sont indissociables de l'ouvrage et peuvent faire l'objet d'interventions destinées à assurer la pérennité de celui-ci ; d'autres ressemblent davantage à des surfaces délaissées. Quoi qu'il en soit, ces surfaces ne sont aujourd'hui pas ouvertes à la réalisation de mesures de compensation. La compensation se fait en plus de ce stock de surfaces.

M. Arnaud Hary. - Jusque récemment, nous n'avions qu'une connaissance partielle de la richesse de nos emprises, ce qui rendait difficile leur valorisation. Cela n'est plus vrai aujourd'hui et conduit donc à l'ouverture d'un débat sur la prise en compte de ces territoires dans la compensation. Je prends l'exemple d'une prairie calcicole située sur un échangeur de l'autoroute A1, au niveau du parc Astérix : elle s'est développée de façon spontanée et est aujourd'hui très riche. D'une certaine façon, nous avons fait de la compensation sans le savoir.

M. Marc Bouron. - Dans les faits, ces territoires ne sont pas considérés comme des mesures de compensation.

M. Nicolas Orset. - Il faut nous permettre de développer plusieurs types de mesures de compensation. Les contraintes liées à la présentation des dossiers devant le Conseil national de protection de la nature (CNPN) sont de plus en plus fortes. Il nous serait utile de pouvoir développer un panel de mesures plus important. L'autoroute A 719 est emblématique de ce point de vue et offre des perspectives intéressantes, notamment avec le développement de populations de cistudes d'Europe. Lorsque l'ensemble des acteurs concernés agit de façon concertée et raisonnée, il est possible de faire des choses intéressantes. Mais c'est plus souvent l'exception que la règle.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - L'Etat travaille aujourd'hui sur la notion d'équivalence, en observant notamment le modèle américain. L'idée serait qu'à partir du moment où l'équivalence est respectée, l'application du principe de proximité pourrait, elle, être plus souple. Y êtes-vous favorables ?

M. Nicolas Orset. - Les règles sont aujourd'hui appliquées de façon systématique, sans retours d'expériences suffisants. Nous travaillons avec des professionnels et savons proposer des aménagements présentant un intérêt écologique. Chaque projet, chaque site est unique : il faut donc proposer les mesures les plus en adéquation avec le milieu concerné, sans que l'interprétation du principe d'équivalence soit nécessairement univoque.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - L'équivalence n'est pas qu'une question de surface.

M. Christophe Boutin. - Avoir de la visibilité sur ce qui peut être fait serait un moyen de sécuriser les projets. Globalement, plus les mesures compensatoires sont définies et intégrées en amont dans le modèle économique du concessionnaire, plus leur mise en oeuvre est sécurisée.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Quelles sont vos relations avec l'Etat ? Est-ce que ce dernier a vraiment le souci d'éviter ? Comment contrôle-t-il la mise en oeuvre des mesures de compensation ?

M. Arnaud Hary. - C'est l'Etat qui décide des tracés. La richesse des études fournies sur ces dossiers prouve que l'Etat fait son travail. Pour les projets dont nous maîtrisons l'initiative, et qui sont généralement d'ampleur plus réduite, l'Etat joue également un rôle fort et fait preuve de diligence à chacune des étapes. Nous avons des relations contractuelles avec différents services de l'Etat et les différentes voix peuvent être entendues, même si c'est le rôle du préfet de trancher sur certains points. Il nous serait parfois utile de bénéficier d'une coordination renforcée pour arriver à mieux concilier les délais d'instruction par les services de l'Etat et nos délais de réalisation. Les contrôles sont également présents et peuvent être effectués en lien avec les associations, notamment s'agissant des bilans LOTI. L'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), et désormais l'Agence française de la biodiversité (AFB), joue aussi son rôle.

M. Marc Bouron. - Il faut distinguer deux phases : le travail en amont du projet, notamment de négociation pour la définition des mesures de compensation, qui intervient une fois que le projet a été déclaré d'utilité publique et, par conséquent, dont nous avons été chargés par l'Etat d'assurer la réalisation ; puis la phase de contrôle, sur laquelle nous avons des enjeux financiers, mais aussi des enjeux de réputation, voire des enjeux pénaux, et sur laquelle nous sommes par conséquent très vigilants.

M. Nicolas Orset. - Je résumerais notre relation avec l'Etat en deux mots : vigilance et rigueur. Les services de l'Etat avec lesquels nous échangeons disposent d'une véritable compétence. On nous demande parfois d'en faire toujours plus. Quoi qu'il en soit, il est important de maintenir les échanges.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - L'action de l'Etat est-elle homogène sur les territoires ?

M. Christophe Boutin. - Il est difficile de répondre à la question. Les enjeux peuvent être différents selon les territoires mais je n'ai pas connaissance de projets où l'Etat aurait fait preuve d'un laxisme particulier ou au contraire d'une grande sévérité.

M. Marc Bouron. - La principale différence entre les territoires est liée aux retours d'expériences dont disposent déjà les services de l'Etat lorsqu'ils travaillent sur un projet.

S'agissant des zones humides, le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) du bassin Rhin-Meuse prévoit la possibilité d'appliquer un coefficient inférieur à un lorsque la fonctionnalité des zones sur lesquelles s'effectue la compensation est meilleure que celle des territoires impactés. Ce type de possibilité est assez exceptionnel.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - La loi fixe désormais l'objectif d'absence de perte nette de biodiversité et d'obligation de résultat. Cela vous conduit-il à faire évoluer vos modèles économiques en provisionnant le risque contentieux et le risque d'éventuelles nouvelles interventions dans le futur. Est-ce que ça change votre métier ?

M. Arnaud Hary. - La durée des concessions permet une gestion responsable. Cette responsabilité était déjà présente. Elle est aujourd'hui renforcée. L'un des grands avantages de la logique économique de la concession est l'intégration de la notion de durée : nous devons assurer l'investissement mais aussi son entretien et son renouvellement.

M. Nicolas Orset. - Nous assurons en effet un suivi dans le temps, notamment en contractualisant avec des entités pérennes telles que les conservatoires d'espaces naturels ou les collectivités territoriales.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Quel regard portez-vous sur le projet mené par CDC Biodiversité ? Le prix des actifs naturels qu'elle met à la vente vous paraît-il trop élevé ?

M. Marc Bouron. - Nous n'avons pas encore travaillé avec CDC Biodiversité. Il faut avant tout que les mesures compensatoires fassent l'objet d'une appropriation locale et dans le temps.

M. Nicolas Orset. - Nous ne travaillons pas non plus avec la CDC Biodiversité sur ces sujets. Le panel des solutions de compensation est en effet un sujet important et il pourrait être intéressant de l'élargir, par exemple à des solutions totalement délocalisées, à la condition que l'intérêt environnemental soit réel.

M. Gérard Bailly- La volonté de compensation est réelle et des solutions sont trouvées. Peut-on pour autant continuer à desservir tous les territoires ? Un projet d'autoroute au sud de Grenoble a été arrêté. Le territoire est aujourd'hui complètement déshérité. Cela interpelle.

Par ailleurs, la vallée du Rhône est aujourd'hui saturée. Est-il possible de modifier le tracé des autoroutes pour éviter cette saturation tout en tenant compte des atteintes à l'environnement et en prenant des mesures de compensation adaptées ?

M. Arnaud Hary. - Nous n'avons pas à nous prononcer sur les choix de l'Etat qui est le seul à décider du lancement ou de l'arrêt d'un projet. S'agissant des projets qui ont menés, nous pouvons dire que la séquence ERC fonctionne.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous pouvez compléter vos interventions avec une contribution écrite. L'objectif de notre commission d'enquête est de rendre possible les projets d'aménagement et d'améliorer la biodiversité. Il nous serait utile de connaître vos propositions sur la façon dont peuvent être conciliés ces deux objectifs, notamment par la construction, en amont des projets, d'espaces de dialogue.

Mme Chantal Jouanno, présidente. - Je vous remercie.

La réunion est close à 18 heures 10.

Jeudi 12 janvier 2017

- Présidence de Mme Chantal Jouanno, présidente -

Audition de M. Serge Muller, vice-président du comité permanent et président de la commission « Flore », de M. Michel Métais, président de la commission « Faune », et de M. Serge Urbano, secrétaire du comité permanent, du Conseil national de la protection de la nature

La réunion est ouverte à 14h05.

Mme Chantal Jouanno, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête sur les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures en entendant aujourd'hui les représentants du Conseil national de la protection de la nature (CNPN). Même si l'intitulé de la commission d'enquête ne le précise pas, celle-ci s'intéresse à l'efficacité et à l'effectivité de l'ensemble du triptyque « éviter-réduire-compenser », dite aussi séquence ERC.

La commission d'enquête a souhaité que notre réunion d'aujourd'hui soit ouverte au public et à la presse ; elle fera l'objet d'une captation vidéo et sera retransmise en direct sur le site internet du Sénat ; un compte rendu en sera publié.

Nous allons entendre :

- M. Serge Muller, vice-président de la commission « Flore » du CNPN ;

- M. Michel Métais, président de la commission « Faune » du CNPN ;

- M. Serge Urbano, secrétaire du comité permanent du CNPN.

Je vais maintenant, conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, vous demander de prêter serment.

Je rappelle que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Serge Muller, M. Michel Métais et M. Serge Urbano prêtent successivement serment.

Mme Chantal Jouanno, présidente. - Messieurs, à la suite de vos propos introductifs, mon collègue Ronan Dantec, rapporteur de la commission d'enquête, vous posera un certain nombre de questions. Puis les membres de la commission d'enquête vous solliciteront à leur tour.

Pouvez-vous nous indiquer à titre liminaire les liens d'intérêt que vous pourriez avoir avec les quatre projets spécifiques concernés par notre commission d'enquête, à savoir l'autoroute A65, la LGV Tours-Bordeaux, l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, ainsi que la réserve d'actifs naturels de Cossure en plaine de la Crau ?

M. Serge Urbano. - Je fais partie de la commission de suivi des mesures compensatoires sur la LGV Sud Europe Atlantique.

M. Serge Muller. - J'ai fait partie de la commission d'experts qui a évalué le dossier de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes concernant les zones humides.

M. Michel Métais. - Je fais également partie de la commission de suivi pour la LGV Sud Europe Atlantique.

Mme Chantal Jouanno, présidente. - Vous avez la parole.

M. Serge Muller, vice-président du comité permanent et président de la commission « Flore » du CNPN. - Nous vous remercions tout d'abord d'auditionner le Conseil national de la protection de la nature dans le cadre de votre commission d'enquête, laquelle examine un sujet qui nous tient à coeur. Le CNPN s'implique en effet beaucoup dans les avis relatifs à des infrastructures routières, eu égard aux dérogations demandées.

J'interviens en tant que président du comité permanent du CNPN et président de la commission « Flore ». Permettez-moi, au préalable, de vous demander de bien vouloir excuser le président du comité permanent, Vincent Boullet, en mission à La Réunion.

Le CNPN est une commission administrative à caractère consultatif ; elle donne des avis sur les politiques relatives à la protection de la nature ou de la biodiversité, ainsi que sur les demandes de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées, au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement.

Vous le savez certainement, le CNPN, qui est actuellement une instance mixte regroupant des experts scientifiques - j'y siège en tant que personnalité qualifiée -, des représentants d'associations de protection de la nature - c'est le cas de mes deux collègues -, des gestionnaires d'espaces naturels, y compris des agriculteurs, des chasseurs, des pêcheurs, des forestiers et des représentants des parcs nationaux, de réserves naturelles, ainsi que des représentants des ministères, va évoluer vers une instance constituée exclusivement de personnes nommées intuitu personae, à l'image des conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (CSRPN). Cela va constituer un bouleversement : le CNPN existe depuis 1946 et travaille donc depuis des décennies sur ces sujets. On espère qu'il pourra continuer à fournir un travail de même qualité. Pour l'heure, nous allons vous présenter le fonctionnement du CNPN dans sa configuration actuelle, avec différentes instances : un comité permanent, que nous représentons, un certain nombre de commissions et le CNPN plénier, qui se réunit en réunion plénière trois ou quatre fois par an.

Concernant les grandes infrastructures, nous ne donnons des avis que sur les espèces protégées ; nous intervenons, je le répète, sur les demandes de dérogation à l'interdiction de destruction relative aux espèces protégées. L'avis du CNPN ne porte que sur ce point : les espèces protégées dans leurs habitats. Pour ce faire, l'avis du CNPN est fondé sur l'examen d'un dossier de demande de dérogation dans lequel le pétitionnaire, avec l'aide d'un bureau d'étude, doit argumenter, en vertu de la réglementation, sur les raisons impératives d'intérêt public majeur du projet qui doivent présider à cette demande, envisager l'absence de solutions alternatives et étudier la séquence « éviter-réduire-compenser » pour chacune des espèces protégées impactées, en vue de garantir ou d'améliorer l'état de conservation de ces espèces et de leurs habitats, ainsi que leurs relations avec la fonctionnalité des écosystèmes dans lesquels celles-ci sont présentes. Nous recevons un grand nombre de dossiers. Les dossiers courants sont traités directement par l'expert délégué « Faune », c'est-à-dire Michel Métais, et l'expert délégué « Flore », c'est-à-dire moi-même, avec une délégation du comité permanent du CNPN. Quelque 300 avis sont rendus par an : plus de 200 pour la commission Faune et une centaine pour la commission Flore.

Les dossiers un peu plus complexes ou présentant un enjeu plus important, soit 10 à 20 % des dossiers, sont examinés en commission : la commission Faune se réunit dix fois par an, contre cinq fois pour la commission Flore. Nous auditionnons les pétitionnaires, avec leur bureau d'étude, en présence parfois de représentants de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ou de la direction départementale des territoires (DDT). Sur la base de ces auditions, nous donnons un avis.

Nous pouvons également procéder à des expertises préalables ou nous référer à des analyses réalisées par un certain nombre d'organismes : les conservatoires botaniques nationaux concernant la flore, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ou l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), qui fait maintenant partie de l'Agence française pour la biodiversité (AFB), pour ce qui concerne la faune. Par ailleurs, les conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (CSRPN) peuvent d'une certaine manière donner des pré-avis sur certains dossiers. L'avis de cette instance n'est pas nécessaire pour les dossiers relatifs à l'aménagement, mais il peut éclairer l'avis du CNPN : une instance régionale peut souvent avoir une connaissance plus fine du contexte local.

Les dossiers les plus importants sont ensuite examinés par le comité permanent - nous en sommes tous les trois membres -, après une pré-analyse par les spécialistes siégeant dans les commissions faune et flore. Sur certains dossiers, il arrive même que le CNPN plénier donne l'avis sur une demande de dérogation. Ce fut notamment le cas, voilà quelques années, pour le fameux dossier de la route du littoral à La Réunion.

En cas d'avis favorable sous conditions, le maître d'ouvrage doit suivre les conditions de l'avis favorable, qui sont reprises dans l'arrêté préfectoral - voire, parfois, ministériel, pour une trentaine d'espèces animales à enjeu national - de dérogation. Il revient à l'administration, au préfet et à ses services, qui peuvent aussi missionner d'autres structures, telles que l'ONEMA ou l'ONCFS, de vérifier que les conditions ERC sont bien suivies.

En cas d'avis défavorable - environ 15 % des cas -, le pétitionnaire doit revoir son projet et le modifier de manière à le rendre satisfaisant, pour répondre aux critères ERC, en vue de permettre le maintien ou la restauration du bon état de conservation des espèces protégées impactées par le projet et de leurs habitats. Il arrive que le projet soit abandonné après un premier avis défavorable, voire un deuxième, mais c'est relativement rare. Il arrive aussi que le préfet passe outre l'avis défavorable du CNPN, ce qui nous plaît moins. Ce fut le cas concernant la route du littoral à La Réunion. L'avis avait été défavorable à l'unanimité des votes exprimés, une solution alternative n'ayant pas été prise en compte. Les impacts indirects sur les carrières, notamment, ne figuraient pas dans le dossier, ce qui avait justifié notre avis défavorable. Malgré tout, le projet a été lancé et est apparemment en cours de réalisation.

J'en viens au bilan de la mise en oeuvre de la séquence ERC depuis la loi du 10 juillet 1976, sur lequel vous m'avez interrogé.

Vous l'avez noté, même si elle n'était pas vraiment appliquée, cette séquence figurait déjà dans la loi de 1976. Pour siéger depuis plus de trente ans au sein du CNPN, j'évoquerai parmi les premiers dossiers celui du barrage de Petit-Saut en Guyane, à la fin des années quatre-vingt, jugé insatisfaisant par le CNPN au regard des mesures d'évitement, de réduction et de compensation. On a vu le résultat : plus de 30 000 hectares de forêt tropicale noyés, des déplacements de populations de flore et de faune, avec des résultats très limités, et un impact très fort sur la qualité de l'eau du fleuve Sinnamary.

Le nombre de dossiers examinés a augmenté : nous sommes passés de quelques dossiers par an dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix à quelques dizaines, pour atteindre quelques centaines actuellement.

Globalement, cela s'est amélioré, mes collègues vous le diront. Nous regrettons toutefois que la demande de dérogation soit faite souvent trop tardivement, lorsque la déclaration d'utilité publique est prise, ce qui ne laisse pas une grande marge de manoeuvre pour envisager de réelles possibilités d'évitement ou de réduction des impacts de grande ampleur.

M. Michel Métais, président de la commission « Faune » du CNPN. - Vous nous demandez quels sont les critères qui permettent d'assurer la réussite d'un projet de compensation. Nous en avons retenus cinq.

Premièrement, l'anticipation d'un projet nous semble importante. Elle nécessite une bonne connaissance préalable du territoire et des enjeux écologiques locaux.

Deuxièmement, les partenariats avec des organismes gestionnaires d'espaces naturels sont essentiels. Ils diffèrent selon les territoires : l'ONEMA, l'ONCFS, l'Office national des forêts (ONF), le Conservatoire du littoral, les conservatoires régionaux d'espaces naturels (CREN), les associations de protection de la nature, les naturalistes, les parcs régionaux, selon les cas.

Troisièmement, la réussite d'un projet repose aussi sur l'application de l'équivalence écologique, de l'additionnalité et de la mutualisation, des points fondamentaux qui vous intéressent.

Quatrièmement, la proximité géographique des mesures compensatoires est essentielle. Il est important de retrouver le caractère identique des habitats affectés ou détruits.

Cinquièmement, enfin, pour ce qui concerne notamment les projets les plus importants, la constitution d'un comité de suivi est capitale. Nous en reparlerons ultérieurement au sujet des grandes infrastructures, on voit la différence selon qu'il y a un comité de suivi ou non : l'exécution des mesures compensatoires, entre autres, est plus ou moins effective  ; elle est pratiquement nulle sans comité de suivi.

Au titre des mesures compensatoires, j'évoquerai aussi la proximité géographique, qui est une garantie pour atteindre l'équivalence écologique. Ce point est important eu égard à la notion de compensation écologique introduite par la loi. Ce n'est pas l'un ou l'autre ; il faut vraiment considérer un mix.

La cinquième question du questionnaire que vous nous avez adressé portait sur les apports principaux de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Cette loi comprend des dispositions intéressantes, mais suscite aussi, vous le comprenez bien, des inquiétudes.

Je ne reviendrai pas sur la réparation du préjudice écologique, car cette disposition est intéressante. Il en est de même pour l'Agence française pour la biodiversité. Même si ces mesures n'ont pas une relation directe avec le sujet qui nous occupe, cette instance pourrait avoir un rôle important, que je ne développerai pas ici ; ce point sera peut-être abordé lors des questions.

La loi a permis de renforcer le cadre juridique de la démarche ERC, notamment l'obligation de l'absence de perte nette, voire de gain de biodiversité. Cette disposition n'est pas nouvelle ; elle figure dans le guide méthodologique, mais l'inscrire dans la loi permettra aux instructeurs de dossiers de parvenir à des résultats intéressants.

L'obligation de résultat constitue également une disposition très importante, ainsi que la non-autorisation en l'état des projets si les mesures ERC proposées ne sont pas satisfaisantes. Là encore, inscrire cette disposition dans la loi apportera un fondement à nos avis : si les conditions ne sont pas remplies, nous pourrons nous opposer à un projet. À la suite d'avis défavorables du CNPN, des décisions visant à arrêter des projets vont être prises.

La géolocalisation des mesures compensatoires répond à l'un des voeux du CNPN ; cette mesure importante figurait dans nos conclusions de commissions faune et flore de 2015. La géolocalisation, au même titre que les zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), changera le statut de ces espaces et permettra d'assurer un suivi. D'autres dispositions ont bien sûr été introduites, mais je me suis borné à évoquer les points importants.

Toutefois, je vois une ombre au tableau. Même si le besoin n'est pas énorme, on note un amaigrissement des effectifs au niveau national. Début 2016, outre la personne qui instruisait administrativement les dossiers, c'est le CNPN qui a vraiment fait le lien, sur la base du bénévolat. On atteint quasiment un niveau zéro en termes de moyens liés à l'instruction des dossiers. Cette situation constatée au niveau national est plus criante encore au niveau régional. En effet, les DREAL et les DDT doivent réaliser un travail important : il ne leur incombe pas seulement de vérifier que les dossiers sont bien instruits, certaines d'entre elles ont, en vertu du pouvoir réglementaire, un niveau d'exigence très important à l'égard des pétitionnaires. Je pourrais vous donner de nombreux exemples sur ce point, mais le temps nous manque.

En outre, nous déplorons la non-évaluation des mesures préconisées. L'année dernière, la commission faune a désigné six projets que nous souhaitons réexaminer dans cinq ans. De fait, nous nous sommes autosaisis de ces dossiers, sur lesquels nous avons donné le plus souvent un avis favorable sous conditions. Nous allons vérifier dans cinq ans ce qu'ils seront devenus. Mais, je le répète, cela se fait sur la base du bénévolat, sans aucune forme d'autorité. Nous ferons cette inspection avec l'assentiment ou a minima l'information du pétitionnaire et de l'administration. Il faudrait systématiser cette procédure, surtout pour ce qui concerne les dossiers les plus importants. Il est important de pouvoir suivre les avis émis par l'autorité environnementale, le CNPN. Actuellement, nous n'avons vraiment aucune garantie, sauf à visiter l'infrastructure par la suite.

Je vous l'ai dit, nous comptons sur la mise en place d'un comité de suivi. Or cette évaluation lui incomberait. On le voit bien pour la LGV Tours-Bordeaux, le rôle du comité de suivi essentiel.

Mais cela repose sur une volonté politique à tous les niveaux de l'État pour appliquer la loi adoptée.

J'insiste sur les petits moyens à maintenir ou à développer, et sur la nécessité d'instituer un niveau de contrôle à un temps donné : trois ans, par exemple, après les autorisations pour évaluer ce qui se passe sur le terrain.

M. Serge Urbano, secrétaire du comité permanent du CNPN. - Vous nous demandez quel regard nous portons sur l'expérience de réserve d'actifs naturels menée dans la plaine de Crau.

D'un point de vue écologique, le CNPN estime qu'il s'agit d'une réussite dans la mesure où l'on a prévu une bonne trajectoire écologique en remplaçant un verger industriel, précédemment construit sur du « coussoul », par une steppe herbacée, en termes de mesure compensatoire. Si la compensation vise à restaurer ou recréer des milieux, l'expérience est ici très intéressante.

De plus, cette expérimentation s'est déroulée dans une zone à très fort enjeu écologique, le coussoul de Crau. On propose des mesures compensatoires pour des projets qui pourraient encore dénaturer ou détruire du coussoul. Le CNPN s'était alarmé de cette situation en 2009, en demandant un plan de sauvetage du coussoul de Crau.

Cela étant, du point de vue du génie écologique et de la démarche, cette expérimentation a toute sa valeur. Mais se pose, à l'arrière-plan, la question fondamentale du modèle économique de l'expérimentation de réserves d'actifs naturels. Actuellement, environ 50 % des actifs naturels ont été vendus dans la Crau.

L'initiative de la CDC Biodiversité a conduit l'État à réagir : un groupe de travail a été mis en place au sein du Commissariat général au développement durable, en vue de prévoir des expérimentations sur les actifs naturels, auquel le CNPN participe. Je formulerai deux observations.

D'une part, avec les trois expérimentations en cours, des questions se posent en termes de restauration écologique, de disponibilité du foncier et, surtout, de modèle économique eu égard aux investissements à faire au départ.

D'autre part, la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages s'est emparée de ce sujet, avec les projets d'agrément des sites naturels de compensation. Lors de la consultation du CNPN et de la consultation publique sur le projet de décret, il en ressort que ce décret devrait être affiné en traitant plus la question de la gouvernance - cela rejoint les questions que l'on se pose sur le suivi local et l'avis du CNPN. Quand on raisonne en termes de compensation, on raisonne à long terme - trente à cinquante ans. Se pose donc la question de la validité des actifs naturels sur une certaine période. Il faudrait également que le décret intègre beaucoup plus les considérations écologiques s'agissant des capacités à remettre des actifs correspondant aux besoins de compensation.

En ce qui concerne l'analyse du CNPN sur les autres projets que sont l'A65, la LGV Tours-Bordeaux et le projet d'aéroport à Notre-Dame-des-Landes, nous n'avons pas tous les éléments, mais nous vous faisons part du regard que nous portons.

L'A65 est quasiment réalisée concernant les compensations. La LGV Tours-Bordeaux est en cours de réalisation. Concernant l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, mon collègue Serge Muller vous répondra.

S'agissant de l'A65, on était un peu dans l'euphorie du Grenelle de l'environnement. On essayait d'impulser une nouvelle dynamique sur la séquence ERC, avec des ambitions fortes en termes de mesures compensatoires, de surfaces et de réalisation. Globalement, le CNPN n'est pas impliqué dans le suivi de ce dossier et ne dispose pas de tous les éléments.

En revanche, le CNPN s'est impliqué dans le projet en cours de réalisation de la LGV Tours-Bordeaux : on a rendu pratiquement dix avis sur ce dossier. Lors de l'instruction du dossier, Réseau ferré de France (RFF) a demandé au CNPN de le conseiller dans la présentation du dossier de demande de dérogation, ce qu'il a fait. Au vu des dossiers déposés par la suite, il a donné un avis défavorable. Au titre de la législation relative aux espèces protégées, de la séquence ERC et de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques, il nous semblait que le dossier aurait pu être plus abouti. Nous avons fait des recommandations pour le densifier.

L'autre élément fort, c'est que nous avions demandé dans notre avis de participer au comité de suivi. Ainsi, pour avoir pu assister régulièrement aux réunions du comité de suivi, nous avons listé différents éléments. Toutefois, il s'agit plus d'un constat - l'opération n'étant pas terminée - dont nous pouvons tirer des enseignements, en soulignant quelques points de vigilance.

Cette opération s'est déroulée à un rythme très rapide. Les arrêtés ont été pris en 2012 et la ligne sera fonctionnelle à la mi-2017. Nous nous interrogeons sur la capacité à disposer d'informations suffisantes en temps et en heure et sur la capacité qu'a le génie écologique à suivre le génie civil. Mettre en place des mesures compensatoires dans un territoire ne s'improvise pas ; cela se construit, c'est toute une approche qui est mise en place. Actuellement, on observe un décalage entre la réalisation progressive des mesures compensatoires et l'achèvement prochain des travaux de génie civil. Cela pose une question de fond, sur laquelle le CNPN a alerté l'État : comment les mesures prévues dans les arrêtés ministériels et interpréfectoraux vont-elles être appliquées, sachant que les mesures compensatoires devaient être mises en oeuvre au 31 décembre 2016 ?

Autre point important : comment évaluer une bonne mutualisation des mesures compensatoires entre espèces ?

Nous échangeons régulièrement sur ce sujet avec le pétitionnaire : il a imaginé un plafond théorique, sur lequel le CNPN ne se prononce absolument pas, et l'on connaîtra la surface et toutes les mutualisations lorsque le projet sera réalisé.

Il faut avoir à l'esprit les ordres de grandeur de ce dossier : 223 espèces protégées impactées, une surface de 25 000 hectares de mesures compensatoires, une emprise d'environ 5 400 hectares. On se demande à quelle hauteur les mesures compensatoires seront mises en place. Actuellement, le pétitionnaire évalue les mesures compensatoires à hauteur de 3 500 hectares environ, dans le cadre d'une mutualisation que nous estimons très forte et théorique ; mais, en l'état, nous ne pouvons pas encore l'examiner.

L'autre point important et révélateur, comme cela a déjà été souligné, concerne la capacité de l'État à assurer l'instruction, le suivi et le contrôle de tels dossiers, avec des compétences scientifiques, pour bien évaluer les équivalences écologiques et les mutualisations. Le CNPN a été quelque peu désemparé par la proposition du pétitionnaire de transformer des mesures surfaciques compensatoires en travaux de génie civil pour améliorer la transparence des ouvrages. Ce fut une première. On peut entendre la démarche, mais cela demande de construire un modèle fort et partagé.

Le CNPN rencontre aussi des difficultés sur un autre point : en fonction des dossiers, chaque pétitionnaire a sa méthode pour calculer les équivalences écologiques. Au titre d'une autre association, on avait alerté le ministère sur ce sujet, en demandant qu'une méthode claire et partagée par tous soit retenue.

La sécurisation foncière est également un point important. Cet exemple est également intéressant en la matière. La durée de la concession étant d'un demi-siècle, la durée des mesures compensatoires devrait correspondre au moins à cette durée. Mais on se heurte vite à des questions légitimes et compréhensibles, à savoir la capacité à opérer une maîtrise foncière qui soit durable dans le temps et l'espace. Un système de conventionnement est certes peut-être plus recevable et plus souple, mais on n'a aucune garantie en termes de durée. Se pose là une vraie question sur la sécurisation foncière des mesures compensatoires.

Je laisse la parole à mon collègue pour évoquer le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes.

M. Serge Muller. - Le comité permanent a été saisi du projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes dans le courant de l'année 2012. Les commissions Faune et Flore ont examinés ces dossiers, puis le comité permanent a donné, avec un vote très partagé, en juillet 2012, un avis favorable sous conditions à la demande relative aux espèces protégées animales et végétales pour laquelle la dérogation avait été demandée à cette date. Ce n'est pas une autorisation de faire les travaux, c'est une dérogation par rapport à l'interdiction de destruction des espèces. Nous avions été assez incommodés, si je puis dire, en termes d'équivalences écologiques, par les unités de compensation qui nous ont été présentées.

Une dérogation a ensuite été demandée pour une autre espèce animale qui avait été découverte, le campagnol amphibie, pour lequel la commission Faune a donné un avis défavorable en avril 2014. S'agissant de la flore, une seule espèce figurait dans la liste initiale, mais il se trouve que trois autres espèces végétales protégées ont été découvertes depuis lors, qui n'ont pas encore fait l'objet de demandes de dérogation. Si le projet devait vraiment se poursuivre, il serait nécessaire de déposer une demande de dérogation, sinon cela constituerait un vice administratif.

J'ai également été impliqué dans ce dossier pour ce qui concerne l'impact sur les zones humides dans la mesure où j'appartenais au comité d'experts, composé de onze membres, nommé par le préfet de Loire-Atlantique pour examiner la dérogation relative aux zones humides. Après une dizaine de réunions et des visites sur le terrain pour rencontrer l'ensemble des parties prenantes, nous avons donné à l'unanimité un avis défavorable sur ce point. Un grand nombre de zones humides sont impactées. Or, du fait de l'évolution de ces milieux, où avait persisté une agriculture extensive à cause du projet d'aéroport, les habitats et les espèces protégées présents sont devenus relativement uniques. Il n'est pas possible de restaurer de tels milieux dans le contexte de changement global actuel, qu'il s'agisse du changement climatique, de l'intensification agricole ou du changement d'usage des terres : cela constituerait une perte de la biodiversité. Ces habitats, avec les espèces présentes dans les zones humides, sont devenus irremplaçables à l'identique. Ce point faisait partie des questions posées au niveau du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), qui avait fixé comme condition d'acceptation du projet la création ou la restauration de zones humides équivalentes sur le plan fonctionnel et sur le plan de la qualité de la biodiversité. C'est pourquoi nous avons donné un avis défavorable à l'unanimité. Cet avis défavorable a été appuyé ensuite par une motion du comité permanent du CNPN en avril 2013.

Pour conclure, je voudrais insister sur les limites de l'exercice « éviter-réduire-compenser », qui ne constitue pas une solution miracle pour lutter contre les impacts sur le patrimoine naturel et la biodiversité. Je ne connais pas de projets actuels ne comportant pas un bilan en partie négatif sur un certain nombre d'espèces et sur leurs habitats, ne serait-ce que du fait de l'artificialisation de milieux. Ce n'est pas à partir d'anciennes routes que l'on recrée des milieux naturels. Mais ce n'est pas pour autant qu'il ne faut rien faire. L'objectif est de retenir la moins mauvaise solution après avoir évalué les raisons impératives d'intérêt public majeur, limité les impacts sur la biodiversité et essayé, autant que possible, de les compenser par des actions de restauration de milieux.

Mon collègue Thierry Dutoit que vous avez auditionné, au mois de décembre dernier, en tant que spécialiste des restaurations, vous a bien précisé que la restauration n'était pas satisfaisante dans la majorité des cas. Celle-ci est relativement facile pour la plaine de Crau parce qu'il s'agit d'agro-écosystèmes. On peut assez facilement restaurer ce milieu par le pâturage, même si la restauration n'est pas totale. Mais pour certains types de zones humides, il ne faut pas se leurrer : la restauration à l'identique, avec la même qualité de biodiversité, n'est pas possible.

Vous le voyez, on atteint là les limites de la démarche ERC. La nouvelle loi en tient compte : lorsqu'il n'est pas possible d'obtenir une compensation satisfaisante par rapport à nos critères, le projet ne doit pas être autorisé. L'ensemble des parties prenantes doivent mettre en balance les impacts sur la biodiversité et l'environnement, et l'intérêt public majeur que présente le projet. Les pouvoirs publics ont la responsabilité de prendre une décision en connaissance de cause.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Si nous n'avons pas le temps d'entendre toutes vos réponses, je précise que vous pourrez nous répondre par écrit.

Nous souhaitons savoir comment il est possible de créer un système cohérent sur l'ensemble des enjeux liés à la biodiversité, intégrant la compensation. L'objet de la commission d'enquête est de pointer les difficultés.

J'entends que la question de l'anticipation reste centrale et que la situation n'est pas satisfaisante non plus en aval de l'enquête publique. Pouvez-vous nous en dire plus, car nous sommes là pour faire des propositions ?

Un autre point essentiel concerne les questions d'équivalence. On l'a bien compris, le CGDD travaille, lui aussi, à fixer des cadres plus précis ; on a en tête l'exemple américain. Pensez-vous que le CNPN, y compris dans sa nouvelle configuration, est en capacité, dans un délai raisonnable - c'est le délai qui m'intéresse -, de participer à l'élaboration d'une trame d'équivalence unique ? Est-ce possible ou l'état des connaissances scientifiques est-il encore trop faible en la matière ?

Un autre sujet, lié au dernier point : comment fait-on en termes de planification ? Vous avez utilisé ce terme. Le monde rural exprime beaucoup d'inquiétudes - et elles sont légitimes - à l'égard de ce que l'on appelle « la double peine ». On reste trop près du projet, considérant que l'équivalence est respectée, avec des terres agricoles de très bonne qualité. Or, en termes d'équivalence écologique, tout en suivant la même logique climatique, il serait peut-être plus intéressant d'aller à 80 kilomètres du site impacté. Qu'entend-on par « proximité » ? Il faut vraiment travailler sur cet aspect des choses.

Enfin, ne pensez-vous pas que les trames verte et bleue, les schémas de cohérence et les outils de planification devraient intégrer et flécher de possibles zones de compensation, c'est-à-dire des zones dégradées ? Il y a un vrai débat sur cette question.

M. Alain Vasselle. - Je poserai une question rapide. Vous m'en excuserez, je ne suis pas un fin connaisseur du dossier de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, mais, comme les médias s'en font régulièrement l'écho et que vous venez de préciser certains points, je m'interroge. Vous avez émis un avis défavorable sur ce dossier au regard de la compensation de destruction de zones humides, qui n'était pas possible. Je comprends que cette compensation ne soit pas possible sur place. Mais est-elle possible en un autre lieu du territoire national ? Cette compensation serait-elle alors satisfaisante ?

Par ailleurs, comment comprendre qu'il soit possible qu'un référendum conduise à prendre une décision allant à l'encontre de l'avis du CNPN ? Le référendum passé, il n'est même plus question de parler de compensation ou de quoi que ce soit dans la mesure où la décision a été prise. Quelle est votre réaction par rapport à cette situation ?

M. Roland Courteau. - Je poserai une question très brève sur l'amaigrissement des moyens humains que vous avez évoqué concernant l'instruction des dossiers. Pourriez-vous être plus précis sur les moyens actuels, en citant éventuellement quelques exemples et quelques chiffres ? Selon vous, que serait-il souhaitable de faire ?

Mme Évelyne Didier. - Merci pour vos exposés précis et courts. Vous dites, au fond, que la réussite d'opérations de ce type passe par l'anticipation, une bonne instruction du dossier, un bon suivi et un bon contrôle, et tout cela dans la durée. On ne peut prévoir de telles opérations si on ne les imagine pas à long terme. Vous insistez beaucoup sur la durée.

Le CNPN est une instance nationale ; vous avez donc à vous prononcer sur des projets concernant l'ensemble du territoire, ce qui suppose une certaine unicité, une certaine cohérence ; c'est en tout cas ce que l'on peut espérer. Mais vous vous appuyez sur les DREAL. Or, avec la réorganisation opérée, tous les personnels ont été mélangés, alors qu'ils étaient très spécialisés : certains oeuvraient au sein des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), d'autres au sein des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE). Cela influence-t-il la manière dont le travail est fait localement ? Car, au final, ce sont des responsables locaux qui examinent le dossier. Comment s'articule la coopération entre les DREAL et vous ? Cette réorganisation a-t-elle entraîné des problèmes ?

M. André Trillard. - Monsieur Urbano, j'aimerais que vous me reprécisiez un point, qui m'a quelque peu effrayé. Vous dites que les projets vont trop vite et que vous n'avez pas le temps de les examiner. C'est très grave, j'ai déjà connu des fonctionnaires qui ont été dans cette situation. À titre d'exemple, un directeur de centre d'orientation et de formation m'avait dit un jour qu'il était temps que l'outil industriel s'adapte à l'outil de formation, ce qui était quelque peu ahurissant. Je me méfie donc structurellement des administratifs.

Je suis de Loire-Atlantique, je suis même propriétaire de terres sur la commune de Notre-Dame-des-Landes. Je vous pose une question : quelle est la surface de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes ? La surface modifiée, transformée ? Vous avez des notes sur ce point. La surface est de 120 hectares. J'ai été l'acheteur, j'ai été président du conseil général, je sais exactement ce qui a été acheté et pourquoi. Pourquoi cet aéroport est-il si grand ? On a acheté les deux premières zones de bruit pour éviter toute difficulté au niveau de la propriété. Il y a quelque 1 500 hectares sur lesquels vous pouvez faire ce que vous voulez - vous pouvez protéger la nature comme vous le souhaitez - et 200 hectares qui sont artificialisés. J'espère que les auditions permettront d'apporter des réponses à ces questions, qui ont été savamment raréfiées par le rapporteur.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Non !

M. André Trillard. -L'aéroport a été autorisé en 2008. Cette autorisation n'aurait aucune valeur parce qu'elle n'est pas passée par vous en dix ans ? Qu'est-ce que cela signifie exactement ? Je le répète, en 2008, l'aéroport a été autorisé, l'exploitant a été formé. On artificialise 120 hectares et c'est devenu une affaire d'État ! La question du référendum est excellente, mais ce n'est pas la seule. Ramenons les choses à leur juste mesure.

M. Daniel Gremillet. - Vous avez évoqué la notion de comité de suivi. Sur quelle durée ? Sur quelles zones ? Est-ce exclusivement sur les zones de compensation ? À l'image de ce qui vient d'être dit sur l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, il y a des zones délaissées pour tous les travaux. Le comité de suivi s'intéresserait-il uniquement à la zone de compensation ou aussi aux zones délaissées, qui peuvent malgré tout faire l'objet d'une préservation ?

Mme Chantal Jouanno, présidente. - Je ne sais pas si nous aurons le temps d'entendre toutes les réponses.

M. Michel Métais. - Je répondrai d'abord à la dernière question du rapporteur. Il est totalement acquis que nous intégrons les trames verte et bleue (TVB) et le schéma régional de cohérence écologique (SRCE). En tant que praticiens, nous exigeons ce schéma pour tous les espaces. C'est une obligation pour nous : si un pétitionnaire fait un inventaire et ne nous signale pas le SRCE local, on lui demande des précisions. C'est une sorte de garantie. Par ailleurs, nous essayons de faire coller la notion de TVB à la proximité, c'est-à-dire à l'échelle communale. Généralement, lorsque le CNPN est saisi d'un projet assez structurant, avec des incidences environnementales fortes, nous sommes soucieux que la commune soit engagée. Au titre des mesures compensatoires, nous nous adressons aussi à l'État lorsque nous demandons une garantie au moyen d'un arrêté de protection de biotope et la gestion des classements.

Pour prendre un exemple dont on parle beaucoup actuellement, le projet, très contesté, de centre commercial Val Tolosa à Toulouse, l'avis que nous avons remis et l'expertise que nous avons réalisée concernent la commune, car elle est très impliquée dans le projet.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Pour reprendre la question clé des zones humides pour la biodiversité en France, car la perte de zones humides est un facteur important de la baisse de la biodiversité, une compensation à 80 ou 100 kilomètres, et non pas à proximité immédiate, dans des conditions hydrologiques similaires, vous semble-t-elle imaginable, si le gain en termes de biodiversité est positif ?

M. Serge Urbano. - Cette question se pose dans le cadre du groupe de travail du CGDD sur les actifs naturels : pour « vendre » des actifs naturels, quelle est la zone d'influence ?

Lors d'une expérimentation réalisée dans le vallon de Combe Madame dans les Alpes afin de recréer de l'habitat pour les petits coqs de bruyère, on avait défini une zone de 25 kilomètres. Mais le pétitionnaire a argué du fait qu'il n'avait pas de projets à cette distance qu'il pouvait compenser. Cela pose une véritable question.

D'un point de vue écologique et sociétal, il est préférable que la compensation ait lieu à proximité : les habitants vont mieux comprendre, il y a du lien, des espèces, etc. Je le dis avec toutes les réserves qui s'imposent en termes d'expertise : une marge d'interprétation est possible suivant les espèces et les milieux. Mais, sur le principe, il paraît très difficile - et nous avons eu ce débat sur l'expérimentation dans la Crau - de compenser à l'autre bout de la France. À mon sens, la compensation doit pouvoir être entendue par les citoyens : ils doivent comprendre la démarche écologique et sociétale de proximité.

Si vous le permettez, j'aimerais revenir sur la planification, qui nous semble constituer un enjeu très fort ; en attestent les questions qui se posent actuellement sur les dossiers en cours d'examen. La planification comporte deux volets. Tout d'abord, il faudrait peut-être un débat sur le débat public. On avait eu une discussion sur le projet de TGV Paris-Orléans-Lyon : les ingénieurs de RFF avaient reconnu qu'il serait utile de dire, en fonction des connaissances dont on dispose, que le projet aura des impacts, avec une marge de latitude à l'échelle espace-temps, et d'annoncer les principes de compensation, en vue d'avoir un débat public plus solide.

Par ailleurs, le CGDD a réfléchi à la possibilité de mener une étude d'impact beaucoup plus intégratrice, alliant la connaissance du projet et les différents dispositifs, c'est-à-dire la loi sur l'eau et les milieux aquatiques, la réglementation relative aux espèces protégées, le code forestier, pour englober le tout, quitte à revoir le calendrier de l'enquête publique et de la demande de dérogation par rapport aux arrêtés de déclaration d'utilité publique (DUP).

Il y a peut-être des marges de progrès de ce côté-là pour faire mieux comprendre et réagir sur un projet.

Mme Chantal Jouanno, présidente. - Au vu du temps qui nous reste, pourriez-vous répondre à la question relative à l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, qui intéresse tout le monde ?

M. Serge Muller. - J'ai les chiffres : 176 hectares sont imperméabilisés, 726 hectares sont aménagés, pour une DUP demandée sur 1 650 hectares. Voilà les chiffres officiels. Vous l'imaginez bien, il y a des impacts indirects. Lorsqu'on imperméabilise des secteurs de zone humide, des zones de sources, en sommet de plateau, les impacts indirects sont plus étendus.

On m'a demandé s'il était possible d'avoir une compensation. Le système de cette zone est devenu relativement unique dans l'ouest de la France, avec une zone « préservée » par ce projet d'aéroport. Partout ailleurs dans cette partie de la France, il y a eu une intensification au niveau des zones agricoles humides de plateaux oligotrophes. Eu égard à la demande de dérogation, je vous ai donné les délais dans lesquels nous avons donné nos avis : juillet 2012 pour le comité permanent du CNPN, avril 2013 pour la dérogation relative aux zones humides. Si d'autres espèces protégées sont découvertes, la réglementation veut - ce n'est pas moi qui fait la loi, c'est vous ! - qu'une autre demande de dérogation soit déposée. Dès que nous serons saisis, en un temps record de quelques semaines, nous donnerons un avis sur ce point. Mais tant que nous ne sommes pas saisis, nous ne pouvons rien faire.

M. Michel Métais. - Une question nous a été posée sur la durée du comité de suivi. En fait, c'est le comité qui décide de sa durée et de son objet. Nous appartenons les uns et les autres à plusieurs comités en tant que membres du CNPN ou lorsque ce dernier y est associé, et c'est très convivial. Ce n'est absolument plus un état d'esprit. Nous voulons tout simplement avoir une présentation du suivi : il s'agit généralement d'un suivi annuel, et c'est tout à fait satisfaisant.

Pour tel aménagement faisant l'objet d'un délai de prescription de trente ans, le cinquième ou sixième comité peut décider de ne se réunir ensuite que deux ou trois ans plus tard. C'est lui qui décide de la périodicité la mise en place d'un comité de suivi incite, de fait, le pétitionnaire à être beaucoup plus soucieux de l'avenir des prescriptions qu'il a lui-même acceptées.

M. Serge Urbano. - Pour compléter le propos de mon collègue, le comité de suivi comprend aussi des membres du CNPN : ils veillent aux côtés de l'administration à la prise en compte de leurs recommandations. Les premières années sont extrêmement importantes pour la mise en oeuvre des mesures compensatoires.

Pour répondre à la question des moyens dans les territoires, le constat a été dressé : les moyens doivent être renforcés eu égard au nombre de dossiers, avec des personnels compétents ; c'est une évidence pour nous. On aimerait que les dossiers soient parfaitement instruits selon les différentes thématiques et que ce ne soit pas le CNPN qui ait à se prononcer sur la recevabilité du dossier.

M. Alain Vasselle. - Vous ne m'avez pas répondu sur la consultation populaire !

M. Serge Muller. - Nous n'intervenons pas sur ce point. Je n'ai pas d'avis en la matière. Nous ne faisons que donner des dérogations par rapport aux espèces protégées ou à l'impact sur les zones humides. Je l'ai dit dans la conclusion de mon propos, il ne nous incombe pas de prendre des décisions : ce sont les pouvoirs publics qui le font après avoir suivi la réglementation prévue par le code de l'environnement. C'est un avis simple.

M. Michel Métais. - Quand l'administration centrale reçoit un dossier, les commissions Faune et Flore et le comité permanent ont l'obligation de répondre dans les dix semaines. Le délai de consultation et d'analyse du dossier est en général de cinq semaines et nous rendons notre avis au bout de cinq à dix semaines. Si le dossier est déposé au ministère le 2 janvier, la commission, le CNPN ou son expert donneront leur avis avant le 2 mars. Cela ne traîne pas en longueur. Sur les dossiers dits DAU, nous avons l'obligation de donner un avis dans les deux mois ; au terme de ce délai, l'avis est réputé favorable.

M. Serge Muller. - Il faut savoir que ces dossiers font des centaines de pages et que nous travaillons bénévolement.

Mme Chantal Jouanno, présidente. - Je vous remercie.

La réunion est close à 15h05.

- Présidence de Mme Sophie Primas, vice-présidente -

Audition de M. Jean-Pierre Poly, directeur général de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), M. Guillaume Rousset, directeur de la recherche et de l'expertise de l'ONCFS, M. Jean-Michel Zammite, directeur du contrôle des usages et de l'action territoriale, et Mme Véronique de Crespin de Billy, chef de projet appui technique, de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA)

La réunion est ouverte à 16h30.

Mme Sophie Primas, vice-présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête sur les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures.

Nous avons souhaité entendre, dans le cadre de nos travaux, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, l'ONCFS, ainsi que feu l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, l'ONEMA, qui a été intégré à l'Agence française pour la biodiversité (AFB), pour pouvoir notamment apprécier le rôle de chacun de ces deux établissements dans la mise en oeuvre et, surtout, le contrôle des mesures de compensation.

Je rappelle aux personnes que nous entendons que nous nous sommes fixés pour objectif, dans le cadre de cette commission d'enquête, d'analyser plus en détail les conditions de définition, de mise en oeuvre et d'évaluation des mesures de compensation de quatre projets spécifiques : l'autoroute A65, la ligne à grande vitesse Tours-Bordeaux, l'aéroport Notre-Dame des Landes, ainsi que la réserve d'actifs naturels de Cossure, en plaine de la Crau.

Ces projets, qui sont tous à un stade différent de mise en oeuvre de la compensation, devront nous permettre d'apprécier l'efficacité et surtout l'effectivité du système de mesures compensatoires existant, et d'identifier les difficultés et les obstacles éventuels à une bonne application de la séquence éviter-réduire-compenser (ERC).

La commission d'enquête a souhaité que notre réunion d'aujourd'hui soit ouverte au public et à la presse. Elle fera l'objet d'une captation vidéo, et sera retransmise en direct sur le site internet du Sénat. Un compte rendu en sera publié. Nous entendons M. Jean-Pierre Poly, directeur général de l'ONCFS, M. Guillaume Rousset, directeur de la recherche et de l'expertise, M. Jean-Michel Zammite, directeur du contrôle des usages et de l'action territoriale à l'ONEMA et Mme Véronique de Crespin de Billy, chef de projet appui technique.

Je vais maintenant, conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, vous demander, madame, messieurs, de prêter serment.

Je rappelle que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal, soit cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende pour un témoignage mensonger.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Jean-Pierre Poly, Guillaume Rousset, Jean-Michel Zammite et Mme Véronique de Crespin de Billy prêtent successivement serment.

Mme Sophie Primas, vice-présidente. - Pouvez-vous nous indiquer, à titre liminaire, les liens d'intérêts que vous pourriez avoir avec les différents projets concernés par notre commission d'enquête ?

M. Jean-Pierre Poly, directeur général de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage. - Je n'ai aucun lien d'intérêt. L'ONCFS déploie son réseau de veille écologique et sanitaire sur l'ensemble du territoire national. L'office a un service dans chaque département.

M. Guillaume Rousset, directeur de la recherche et de l'expertise de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage. - Je n'ai aucun lien d'intérêt.

M. Jean-Michel Zammite, directeur du contrôle des usages et de l'action territoriale de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques. - Je n'ai aucun lien d'intérêt. L'ONEMA dispose également de services départementaux, lesquels instruisent ces dossiers au titre de la loi sur l'eau.

Mme Véronique de Crespin de Billy, chef de projet appui technique de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques. - Je n'ai aucun lien d'intérêt pour ce qui concerne ces quatre projets. Je le précise, je suis membre de la commission Faune du Conseil national de la protection de la nature (CNPN), auquel j'apporte mon expertise sur certains dossiers. J'ai participé à l'expertise, demandée par le préfet, sur le dimensionnement de la compensation pour le projet d'aéroport de Notre-Dame des Landes, à la suite d'une remarque du commissaire enquêteur formulée dans le cadre de l'enquête publique.

M. Jean-Pierre Poly. - Dans mon propos introductif, je veux montrer comment l'ONCFS s'intéresse au sujet qui occupe cette commission d'enquête.

L'office est placé sous la double tutelle du ministère de l'agriculture et du ministère de l'environnement. Il est chargé de trois missions fondamentales et complémentaires : la surveillance du territoire, la police de la nature et la police de l'eau. Il s'agit de missions de recherche et d'expérimentation sur la faune sauvage et ses habitats, aux fins de conseiller les aménageurs, les gestionnaires et les pouvoirs publics. Sur la séquence ERC, nous intervenons à plusieurs niveaux : missions de police - les plus prégnantes -, expertise sur la fonctionnalité et la connaissance des écosystèmes terrestres - nous sommes à l'origine d'études d'impact pour chacun des projets concernés -, rôle de conseil, enfin, dans l'instruction des dossiers, à la fois auprès des maîtres d'ouvrages et des autorités administratives.

Nous exerçons ces missions aux niveaux national et local.

Au niveau national, nous produisons des références techniques. Parmi les mesures compensatoires figurent souvent les passages à gibier. Sur ce sujet, nous sommes capables de documenter les ouvrages à réaliser. Nous avons produit une brochure faisant autorité sur les champs d'éoliennes et leur impact sur la faune migratrice. Nous sommes enfin des experts sur de nombreuses espèces sensibles, parfois menacées, souvent protégées, comme le lynx, le vison d'Europe et le hamster.

Parmi nos missions de base figurent également des missions d'inventaire de la biodiversité ordinaire et la biodiversité des espaces remarquables et protégés. Dans les espaces ordinaires, nous réglementons la chasse. J'insiste sur la biodiversité, parfois tout aussi menacée que la biodiversité remarquable !

L'un de nos agents a pour principale mission d'instruire les dossiers ensuite examinés par le Conseil national de la protection de la nature (CNPN). Nous accompagnons la Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN), et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur l'évolution de la séquence ERC.

Nous sommes parfois à l'origine de dispositifs expérimentaux, comme c'est le cas dans le massif de Belledonne, en liaison avec les ouvrages réalisés par EDF.

Nous avons également en charge l'élaboration et la mise en oeuvre de plans nationaux de gestion et de protection d'espèces sensibles. Nous intervenons à la fois en tant qu'experts, prescripteurs de mesures de compensation, ou qu'opérateurs. C'est notamment en tant qu'opérateurs que nous sommes intervenus sur le contournement de l'agglomération strasbourgeoise pour protéger des zones peuplées par le hamster.

Environ une dizaine d'inspecteurs de l'environnement habilités à procéder aux opérations de contrôles sont placés dans chacun de nos services départementaux. Ils interviennent en appui des directions départementales des territoires (DDT) et des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) pour l'instruction administrative des dossiers auprès des maîtres d'ouvrage. Leur connaissance du fonctionnement des écosystèmes terrestres leur permet d'orienter la conception des mesures compensatoires à mettre en oeuvre. Ils jouent également un rôle actif dans le contrôle de ces mesures. La réduction de nos moyens nous a conduits, dans les procédures d'instruction, à nous focaliser sur certains aspects d'un dossier d'instruction.

M. Jean-Michel Zammite. - L'AFB nouvellement créée a de très nombreuses activités, qui sont indiquées précisément dans la loi pour la reconquête de la biodiversité. L'une de ses missions est d'assurer le suivi des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité et de dresser un inventaire national destiné à identifier les espaces naturels à fort potentiel de gain écologique et les parcelles à l'état d'abandon. Il s'agit d'une attribution nouvelle à laquelle nous travaillerons à partir de cette année.

Au demeurant, le sujet de la compensation n'est ni orphelin, ni nouveau au sein des établissements constitutifs de l'Agence. Nos services territoriaux interviennent dans ce domaine et, plus globalement, dans la séquence ERC depuis de très nombreuses années.

On peut distinguer cinq grands types de missions.

Il s'agit d'abord de conduire et de financer, en partenariat avec EDF ou avec des établissements publics, des travaux de recherche visant à mettre en place des dispositifs destinés à réduire les effets des aménagements et à établir des mesures de compensation (méthodes de dimensionnement, évaluation des fonctions des zones humides, établissement d'indicateurs de trajectoire de zones humides).

Ensuite, nous participons à l'élaboration de doctrines. Nous disposons d'une ingénierie administrative pour faciliter l'instruction des dossiers, ce qui permet de capitaliser nos retours d'expérience. Nous mettons à disposition des guides techniques pour mettre en valeur ce qui fonctionne.

Par ailleurs, nous menons de nombreuses actions de prévention et de formation, via des journées d'information et de sensibilisation à la séquence ERC, par exemple sur les mesures de réduction en phase de chantier ou de compensation des atteintes au milieu aquatique. Nous avons coconstruit ces offres de formation avec le Commissariat général au développement durable (CGDD), et d'autres opérateurs, pour que les maîtres d'ouvrage puissent disposer d'une connaissance des pratiques de la compensation. Nous participons également à des séminaires et des colloques avec le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), de même qu'avec EDF et différents opérateurs.

Au titre de la prévention, nous apportons une expertise technique aux dossiers relatifs à la loi sur l'eau ou aux espèces protégées, à la demande des services instructeurs de l'État. Nos recommandations techniques peuvent ensuite être reprises. Ces instructions représentent environ 7 500 dossiers par an, soit 20 % de l'activité des agents de l'établissement - 120 ETP (équivalents temps plein) par an.

En outre, nous organisons la mise en place de documents de planification, tels que les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), pour la mise en oeuvre de la séquence ERC.

Une autre de nos activités, fort connue, est la mise en oeuvre des contrôles de la bonne exécution de ces mesures. Il s'agit des mesures de police que l'on peut retrouver dans le cadre des plans de contrôle organisés par le préfet.

Enfin, nous sommes chargés d'une mission de veille juridique et d'appui aux instances judiciaires, pour remédier aux atteintes environnementales et compenser la dégradation environnementale.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Ma question portera sur la transparence pour ce qui concerne les infrastructures linéaires morcelant le pays. Quelle est la vision de l'ONCFS sur les difficultés actuelles ? À quels endroits les infrastructures récentes posent-elles un vrai problème d'impact sur la biodiversité ? Où faudrait-il intervenir en priorité ? Avez-vous une vision scientifique de l'impact du morcellement des populations ? Je pense aux cervidés et à la faune sauvage en général.

S'agissant des projets cités, avez-vous été associés en amont, notamment sur la séquence ERC ? L'État vous semble-t-il avoir réellement mis en oeuvre l'étape évitement ?

Comment envisagez-vous le contrôle qui devra s'exercer demain ? Quels seront vos pouvoirs de police dans le cadre de la loi pour la reconquête de la biodiversité, qui prévoit une obligation de résultat ? Quelle sera votre capacité de contrôle pour bien vérifier que les mesures compensatoires satisfont cette obligation ?

M. Jean-Pierre Poly. - Sur le premier point, j'illustrerai ma réponse par un exemple. Nous sommes à la croisée de concepts nouveaux : trame verte, trame bleue et séquence ERC. Avec les fédérations départementales de chasse et la Société de vènerie, nous avons exploité les carnets que tiennent les veneurs sur les trajets empruntés par les grands animaux, pour mettre en place les dispositifs de franchissement au bon endroit. Si une telle démarche n'est pas reproductible partout, il convient néanmoins de l'évoquer.

En réponse à votre deuxième question, je vous dirai que nous intervenons davantage de manière curative.

M. Ronan Dantec. - D'un point de vue scientifique, avez-vous des exemples de populations fractionnées, qui dépérissent ?

M. Jean-Pierre Poly. - Oui, nous avons une bonne vision du dispositif.

M. Guillaume Rousset. - Nous suivons les populations de grands gibiers de manière très précise. Celle des cervidés a connu des augmentations très importantes. Dans le cadre des dispositifs d'assurance automobile, la prise en charge des collisions avec le grand gibier nous a permis d'obtenir des données précises sur les lieux où se produisaient les accidents. Toutefois, les dispositions ayant été modifiées, de telles données ne sont plus disponibles.

M. Jean-Pierre Poly. - Les franchises sont différentes et les assurances ne nous renseignent plus de la même façon.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous pourrions peut-être vous aider en la matière !

Dans la mesure où les populations de cervidés augmentent et où l'État évoque un problème de transparence des anciennes infrastructures, avons-nous vraiment besoin d'un maître d'ouvrage pour bâtir des ponts au-dessus des autoroutes ? Je sais que ma question vous semblera quelque peu inattendue ...

M. Jean-Pierre Poly. - Il existe des problèmes de concentration de populations sur des espaces limités. Il convient donc de rayonner et de diffuser pour avoir des populations plus homogènes. Par ailleurs, une population confinée - je pense en l'occurrence au domaine de Chambord - ne vit pas comme une population naturelle. Il est donc important d'assurer la libre circulation des animaux, pour un bon fonctionnement des écosystèmes.

Mme Véronique de Crespin de Billy. - S'agissant de l'impact des infrastructures, vous évoquiez le fractionnement des milieux. Pour ce qui concerne les espèces aquatiques ou semi-aquatiques, dont le cycle de vie dépend de la présence de certains habitats humides ou aquatiques, nous observons une fragilisation de certaines populations, qui peut aller jusqu'à sa disparition à proximité immédiate de l'infrastructure. Tel est le cas pour l'écrevisse à pattes blanches.

Il existe d'autres impacts résiduels forts participant à la diminution de la capacité d'accueil globale des milieux aquatiques. Ils altèrent le caractère physico-chimique de l'eau en raison de l'accentuation des processus d'érosion ou de l'utilisation de certains matériaux qui modifie le pH de l'eau. Ces pollutions se pérennisent du fait de l'utilisation de remblais réalisés avec des matériaux très basiques ou très acides, qui augmentent les risques d'inondation et d'érosion. L'emprise de l'infrastructure peut modifier les modalités d'écoulement des eaux, ce qui se répercute sur les zones humides et les cours d'eau situés en aval.

Par ailleurs, pour la faune, outre un fractionnement, on constate une perte sèche d'habitat liée à l'emprise des infrastructures et au réaménagement foncier voire à l'urbanisation. On fait ce constat pour les zones humides, mais aussi pour les cours d'eau. Ainsi, dans la mesure où un cours d'eau doit passer à la perpendiculaire des structures pour ne pas risquer une érosion des remblais, il est souvent nécessaire de le dériver, ce qui engendre des pertes de charge linéaire.

Autant de facteurs qui contribuent à réduire la capacité d'accueil globale des milieux naturels. Une telle situation entraîne une dégradation des services rendus par la biodiversité à la société.

M. Guillaume Rousset. - Comme les grands animaux, d'autres espèces beaucoup plus fragiles telles que le hamster ou le vison d'Europe rencontrent des problèmes liés à la fragmentation de l'habitat qui résulte des infrastructures plus anciennes. Nous avons ainsi conduit avec les DREAL des opérations visant à corriger ces situations.

M. Ronan Dantec. - Pour ce qui concerne les projets évoqués, avez-vous été associés en amont, notamment sur la séquence ERC ?

M. Guillaume Rousset.  - La situation varie suivant les projets. De manière générale, nous sommes associés aux deux dernières phases, à savoir « réduire » et « compenser ». Plus ponctuellement, nous pouvons être associés à la phase « éviter ».

Pour ce qui concerne l'A65, nous étions porteurs du plan national de restauration du vison d'Europe et nous avons donc été associés plus en amont.

M. Jean-Pierre Poly. - Des opérations d'inventaire nous sont confiées en amont de la conception du projet. Quand l'idée du projet naît, nous sommes bien souvent sollicités pour procéder aux inventaires faunistiques du secteur, qui permettront ensuite d'orienter les études d'impact et d'enclencher la séquence.

Mme Véronique de Crespin de Billy. - Nous avons été associés différemment selon les projets.

Nous n'avons pas été associés au dossier de la plaine de la Crau qui concerne assez peu les milieux aquatiques.

En revanche, nous avons été associés aux trois autres projets - A65, LGV/SEA et Notre-Dame-des-Landes -, mais de manière différente à chaque fois. L'instruction de ces projets n'a pas eu lieu en même temps et il faut donc tenir compte du contexte.

L'instruction du dossier de l'A65, dans le cadre de la loi sur l'eau, remonte à 2006-2007. À l'époque, nous avons été associés très en amont pour fournir des données sur la présence ou l'absence de telle ou telle espèce aquatique ou sur certains enjeux aquatiques, mais nous ne l'avons pas été sur la question de l'évitement. Nous avons ensuite été associés à l'analyse des mesures de réduction d'impact en fin de chantier, à la fois sur les ouvrages provisoires et définitifs. Les choses ont été un peu plus compliquées concernant la compensation. Nous n'avons été associés à cette réflexion qu'après la mise en service de l'infrastructure, les mesures de compensation de ce projet n'ayant pas été définies en phase d'instruction, mais seulement plus tard.

En phase d'instruction, les sites qui nous ont été présentés ne correspondaient qu'à des intentions et non à des engagements du maître d'ouvrage. Une fois l'autorisation obtenue, le maître d'ouvrage a revu, pour une part, son offre de compensation. Nous avons alors été associés au processus afin de vérifier l'éligibilité de certains sites. Certaines espèces aquatiques étaient plus particulièrement ciblées, notamment l'écrevisse à pattes blanches et la cistude d'Europe.

Dans un second temps, nous avons été associés à l'expertise des mesures de compensation des zones humides. Les mesures de compensation pour les espèces protégées ont dans un premier temps été mutualisées avec celles-ci. Nous devions donc d'abord vérifier l'éligibilité des sites de compensation en tenant compte des critères relatifs aux espèces protégées.

Nous avons procédé à un certain nombre de contrôles qui ont révélé que 60 % des sites de compensation de zones humides n'étaient en réalité pas humides. Après une procédure administrative un peu longue, nous pouvons dire aujourd'hui que ces mesures de compensation sont satisfaisantes. Après plusieurs échanges, le maître d'ouvrage nous a proposé de vrais sites de compensation de zones humides parmi son volume de sites de compensation pour les espèces protégées.

Nous sommes plutôt satisfaits du résultat. Les plans de gestion ont été validés et seront bientôt mis en place.

Sur le dossier de l'A65, nous avons donc été sollicités plusieurs fois, à différentes époques : en amont de l'instruction, pendant l'instruction, pendant le chantier et en phase de contrôle des procédures administratives.

Nous avons également été associés très en amont sur le dossier du projet LGV/SEA pour fournir des données d'inventaire du milieu et réaliser une évaluation des enjeux.

Nous avons ensuite été davantage sollicités en phase de chantier pour évaluer la pertinence des mesures de réduction mises en place sur les IOTA provisoires - c'est-à-dire tout ce qui est protection des milieux pendant les chantiers - comme sur les ouvrages définitifs, notamment en matière de franchissement ou de dérivation des cours d'eau.

Nous sommes encore très régulièrement sollicités sur ce projet pour veiller à l'éligibilité des mesures de compensation des zones humides et cours d'eau.

À ce titre, nous avons reçu beaucoup de dossiers dont certains sont rejetés en raison - selon nous et selon le service instructeur - de leur non-éligibilité et d'autres sont acceptés et pris en charge. Il s'agit à la fois de mesures de compensation cours d'eau et zones humides qui peuvent être mutualisées, le cas échéant, avec les mesures de compensation espèces protégées.

S'agissant de NDDL, l'ONEMA a travaillé sur l'expertise du dossier loi sur l'eau. Cette saisine portait davantage sur la pertinence de l'état initial, afin de savoir s'il manquait certaines données d'inventaire de la zone concernée par le projet ?

M. Ronan Dantec. - Et c'est tout ?

Mme Véronique de Crespin de Billy. - Nous n'avons pas été saisis de la question précise des mesures d'évitement.

M. Jean-Michel Zammite. - Nous sommes seulement saisis à la demande des services de l'État.

M. Ronan Dantec. - On peut s'étonner que sur une tête de bassin, qui concerne donc exclusivement des zones humides, vous ne soyez pas davantage sollicités.

Mme Véronique de Crespin de Billy. - Nous avons été assez peu sollicités en l'espèce, notamment sur la question des mesures d'évitement, mais il ne faut pas en tirer une règle générale.

M. Ronan Dantec. - Ce que vous dites des inventaires est très intéressant. Est-ce vous qui avez mis en évidence la présence du campagnol amphibie sur le site ? À l'époque, on ne l'avait pas encore découvert.

Mme Véronique de Crespin de Billy. - À l'époque, nous n'avions pas connaissance de la présence de cette espèce sur le site. Elle n'a été découverte que récemment.

En revanche, nous avions identifié la présence d'une population de truites de très bonne qualité qui n'apparaissait pas dans le dossier.

M. Ronan Dantec. - Quand on parle de compensation, on pense souvent au vison d'Europe et à quelques autres grandes espèces. Vous avez cependant beaucoup insisté sur une autre dimension, celle des modifications physico-chimiques. S'agissant de Notre-Dame-des-Landes, a-t-on fait appel à votre compétence pour analyser les risques de modification physico-chimiques de l'eau dans la mesure où la tête de bassin serait, de fait, énormément modifiée ?

Mme Véronique de Crespin de Billy. - Nous aurions pu l'être, mais nous ne l'avons pas été spécifiquement. Il faut reconnaître que ces questions n'ont été mises en lumière que très récemment.

L'impact des infrastructures linéaires sur les caractéristiques physico-chimiques de l'eau était assez méconnu jusqu'à ces dernières années, à l'exception du problème de l'apport excessif des sédiments et du colmatage des cours d'eau en raison du décapage des talus - en phase de chantier, une fois que les terrassements commencent, les processus d'érosion assez forts entraînent ces sédiments dans les cours d'eau.

En revanche, l'impact des sauts de pH ou des pollutions physico-chimiques liées à l'utilisation de certains adjuvants, notamment pour le béton, ou de certaines graves bitumineuses, n'est connu que depuis peu.

Je ne pense donc pas que l'on puisse reprocher aux services de l'État de ne pas avoir suffisamment questionné l'ONEMA à l'époque. Nous n'avions pas nous-mêmes de connaissances suffisantes sur ce sujet, qui va encore faire l'objet de beaucoup de recherches.

Nous venons de mettre en lumière, par exemple, l'impact des explosifs à base d'ammonitrate sur les cours d'eau. Nous progressons sur ces questions, avec l'aide des maîtres d'ouvrage. Ces problématiques sont abordées de manière assez constructive, dans une optique préventive, afin de réfléchir à des solutions avant de sanctionner la pollution observée.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Qu'en est-il du contrôle de l'obligation de résultat, que nous avons introduit dans la loi ? Vous sentez-vous prêts à assurer cette mission ? L'assurez-vous déjà sur certains dossiers ?

Mme Sophie Primas, présidente. - Sous quelle forme ? Et à quels délais ?

M. Jean-Pierre Poly. - C'est, depuis cinq ans, une référence dans notre contrat d'objectifs et de moyens. Cela fait partie des sujets sur lesquels nous intervenons à la demande et qui, de ce fait, sont inscrits dans les plans de contrôle départementaux, exécutés conjointement ou en bonne intelligence avec nos collègues de l'ONEMA et sur lesquels le préfet assure l'arbitrage, en fonction des priorités locales. Nous tenons une comptabilité très précise de nos missions de police : je vous ferai parvenir des renseignements précis sur la part de ce contrôle dans l'ensemble des missions de police exécutées par l'office.

M. Michel Zammite. - Le meilleur contrôle, c'est celui que l'on n'a pas à faire. Tel est le cas lorsque le maître d'ouvrage est bien conscient de ses droits et obligations, et de la nécessité de prendre en compte l'exigence environnementale dès l'amont du projet. La prévention, qui passe par l'information et la sensibilisation, compte beaucoup. Cela dit, le contrôle reste une exigence et il est mis en oeuvre au travers de plans de contrôle, qui mobilisent nos agents de terrain, notamment sur la question des zones de compensation.

Il n'est pas toujours facile, cependant, de traduire des contraintes administratives en contrôle. Une chose est d'écrire qu'il faut mettre en place des zones de compensation, autre chose est de le mesurer objectivement. Il serait utile que les actes administratifs, qui restent souvent trop flous, soient plus précis. Autant il est simple de contrôler les moyens mis en oeuvre, autant il est beaucoup plus délicat de contrôler le résultat. On peut vérifier qu'une passe à poissons a bien été mise en place, mais il est plus délicat de s'assurer qu'elle fonctionne bien.

Mme Sophie Primas, présidente. - Il vous manque, en somme, des indicateurs de performance ?

M. Michel Zammite. - Nous avons édité des guides, qui donnent des indications. Cela fait partie de notre travail d'aide à l'ingénierie de l'administration. J'ajoute que nous travaillons beaucoup avec les grands opérateurs, comme EDF, qui sont demandeurs. Nous ne nous contentons pas de jouer les gendarmes mais engageons, avec ces opérateurs, un travail collaboratif. Cela représente, au reste, une charge de travail assez importante.

M. Guillaume Rousset. - Je rejoins ce qui vient d'être dit, notamment sur les difficultés à évaluer la fonctionnalité des mesures compensatoires. Nous sommes dans une logique de cas par cas : sur chaque dossier, des mesures compensatoires spécifiques sont prévues. Pour pouvoir les contrôler, il faut qu'elles aient été bien conçues et que l'arrêté soit précis sur le résultat attendu. D'où l'importance d'être associés au travail de l'administration en amont. Étant chargés d'une mission à la fois technique et de police, notre double culture nous met en mesure d'apporter conseil aux services de l'État, pour que les arrêtés soient précis et prescriptifs.

Je signale une innovation, qui découle de la loi pour la reconquête de la biodiversité et d'une initiative des administrations centrales : l'enregistrement systématique des mesures compensatoires. Mme Monnoyer-Smith et M. Delduc, que vous avez entendus, vous en auront parlé. C'est un outil très précieux.

Mme Véronique de Crespin de Billy. - Nous avons entamé un contrôle des mesures de compensation, il y a cinq ou six ans, à partir du moment où elles sont devenues fréquentes dans les arrêtés. Or, nous avons bien souvent constaté que nous étions gênés par le manque de précision de ces arrêtés, qui ne sont pas assez prescriptifs. Nous avons donc lancé un travail d'aide à la rédaction des actes administratifs autorisant un projet : nous proposons ainsi aux services instructeurs de l'État tous les garde-fous nécessaires, non seulement pour faciliter le contrôle - disposer d'un échéancier de mise en oeuvre, par exemple, le facilite beaucoup - mais aussi pour préciser, plus en amont, ce qui est attendu des maîtres d'ouvrage, et rappeler les principes qui régissent la compensation.

Mme Sophie Primas, présidente. - Je salue, avant de passer la parole à nos collègues, les membres de l'Institut du Sénat, venus assister à nos travaux.

M. Alain Vasselle. - Je vous remercie de la qualité de vos réponses.

Je m'interroge sur le rôle des organismes que vous représentez - et je pense en particulier à l'ONCFS - en qualité d'acteurs de la compensation. Comment imaginez-vous ce rôle ? À quel stade ? Avec quels moyens budgétaires ? Serez-vous en mesure d'assurer cette mission sans grever les moyens dévolus à d'autres missions ?

Ma deuxième question porte sur la libre circulation de la grande faune. On s'en préoccupe pour les grands ouvrages, mais fait-on de même pour les initiatives privées ? Je pense notamment à la Sologne, entièrement cloisonnée par des propriétés grillagées, ce qui interdit toute libre circulation à ces animaux. Je suppose qu'on y rencontre des phénomènes de concentration, avec les dégâts qui les accompagnent. J'ai conscience que ma question déborde un peu notre sujet, mais cela vaut de s'en préoccuper.

On entend souvent dénoncer les effets néfastes des autoroutes. Or, j'ai pu constater, sur mon territoire, que depuis la construction d'un échangeur autoroutier de l'A16, les lapins de garenne sont plus nombreux que jamais, de même que les perdrix grises, qui prospèrent beaucoup mieux que sur les terrains agricoles. Tout n'est donc pas négatif, du moins pour la petite faune - au point qu'il faut mettre en place une régulation, pour éviter des dégâts. Est-ce un élément que vous prenez en compte ?

Une question, pour finir, sur l'action de l'ONEMA. Vous nous avez dit, à propos d'un ouvrage, que vous avez réussi à réaliser la compensation des zones humides. Mais vous n'avez rien dit des compensations potentielles pour ce qui concerne Notre-Dame-des-Landes. J'ai cru comprendre que l'acquisition de foncier représentait plus de mille hectares : comment expliquer que la compensation ne soit pas possible sur une telle surface, alors que l'aéroport n'exploitera que 100 à 120 hectares ?

M. Ronan Dantec, rapporteur. - 900 hectares.

Mme Sophie Primas, présidente. - Les chiffres divergent.

M. Rémy Pointereau. - Quel dialogue entretenez-vous sur le terrain, en amont des projets, avec les opérateurs, les élus locaux, les agriculteurs ? Êtes-vous associés aux projets suffisamment en amont, avant même la Commission nationale du débat public, avant que les choix de scénario ou de tracé n'aient été faits ? Je pense au projet de ligne ferroviaire Paris-Orléans-Clermont-Lyon, dit POCL, pour lequel coexistent deux scénarios, l'un, qui traverse la Sologne en jouxtant les voies existantes, l'autre qui emprunte un corridor vierge. On nous explique que cette deuxième solution est la meilleure, et qu'il vaut mieux faire passer la ligne en pleine nature que sur des terrains déjà occupés par des routes et des voies ferrées. On se souvient que le passage de l'A71, en pleine Sologne, a d'abord eu des effets très pénalisants avant que la biodiversité ne se reconstitue. Recommencer la même chose ailleurs créerait les mêmes problèmes. Y compris de cloisonnement : il existe déjà deux clôtures en Sologne, et l'on en ajouterait deux autres à 80 kilomètres. La faune se trouverait enfermée entre deux corridors. Quelle est votre approche face à ce type de scénario ? Ne vaut-il pas mieux privilégier l'implantation sur des zones qui supportent déjà des infrastructures ?

Pour rebondir, enfin, sur les propos d'Alain Vasselle, je confirme que l'impact des projets n'est pas totalement négatif : au bout de quelques années, la faune et la flore se reconstituent, se diversifient, les lapins, les perdrix, les sangliers, les cervidés reprennent le dessus, et l'on retrouve une biodiversité d'une richesse inédite. Faut-il l'imputer à une meilleure gestion du territoire ou n'est-ce pas plutôt que l'on se fait peur en noircissant l'impact des projets, au point de vouloir tout mettre sous cloche ?

M. Jérôme Bignon. - Un bon exemple de biodiversité retrouvée est Tchernobyl, où la faune, sur un site abominablement pollué, a repris le dessus de manière spectaculaire.

M. Ronan Dantec. - Disons plutôt que la grande faune tient le choc. Mais c'est tout le contraire pour la petite faune : voyez ce qu'il en est des passereaux.

M. Jérôme Bignon. - Je l'ignorais.

Je m'interroge sur l'ingénierie de réparation des milieux humides, très favorables au gagnage des oiseaux. Avez-vous le sentiment qu'elle est au point ? Ne pourrait-on faire plus et mieux ? Et si tel est le cas, l'intervention d'opérateurs privés serait-elle profitable ou dispose-t-on de l'expertise nécessaire ? Les zones humides, essentielles à la biodiversité mais aussi dans la lutte contre le réchauffement climatique, ont reculé, on le sait, dans des proportions considérables.

Avez-vous connaissance d'opérations où la compensation proposée n'aurait jamais été réalisée ? Je pourrais citer des cas, mais en avez-vous été saisis ? J'ajoute que j'ai entendu dire que l'État, lorsqu'il est maître d'ouvrage, s'exonère volontiers de la compensation qu'il a proposée. Je livrerai à notre commission d'enquête un exemple précis.

J'ai connu, personnellement, une situation où l'État était assistant maître d'ouvrage pour l'implantation d'une station d'épuration. Comme président de la commission locale de l'eau en charge du schéma d'aménagement et de gestion de l'eau (SAGE), je devais être consulté. Quand j'ai demandé quelles étaient les mesures d'évitement, j'ai provoqué la surprise. Le fait est qu'il était prévu d'installer la station d'épuration le long du lit mineur du petit fleuve côtier, quand il eût été logique de l'installer à flanc de coteau. On m'a répondu non seulement que cela coûterait beaucoup plus cher - un argument qui revient souvent - mais qu'il s'agissait d'une station d'épuration, donc d'un projet favorable à l'environnement, comme si cela était de nature à justifier tous les dommages !

Mme Sophie Primas, présidente. - Je vais donner la parole à nos invités, en leur rappelant qu'ils s'expriment sous serment...

M. Jean-Pierre Poly. - La création d'infrastructures peut en effet avoir des effets inattendus sur la biodiversité. Les lapins de garenne prospèrent - on en voit même le long du périphérique. Cela est lié à la fragmentation des milieux, propice au développement de la biodiversité, mais également à la création de zones en friche qui ne sont ni fauchées ni traitées, ce qui favorise la nidification d'espèces sensibles comme la perdrix grise. Si bien qu'en créant une infrastructure, on crée, de fait, une mesure compensatoire de base.

Vous nous demandez quels sont nos liens avec les opérateurs. Nous y sommes très attachés, car l'établissement public ne peut faire grand-chose par lui-même. C'est pourquoi nous avons développé des partenariats d'ampleur, notamment avec le monde agricole et le monde de la chasse, via le programme Agrifaune, qui rayonne, par voie de convention, sur 70 % des départements et permet, sur 350 exploitations de référence, de faire la démonstration que l'on peut initier des pratiques agricoles qui protègent le revenu de l'agriculteur sans être préjudiciables à la biodiversité. Cela a force d'exemple et permet de reproduire des modèles susceptibles d'être exploités dans les mesures compensatoires.

Nous avons engagé, plus récemment, des dispositions du même type avec les forestiers et les chasseurs, pour aménager l'équilibre entre la forêt et le gibier. Autant nous sommes rodés au traitement des dégâts causés à l'agriculture, autant nous restons confrontés à des difficultés avec le monde de la forêt, où les populations de cervidés rendent la situation critique dans bien des secteurs. Je pense notamment au massif du Donon, dans l'est de la France, qui s'en est trouvé ruiné.

M. Alain Vasselle. - Ou la forêt de Chambord.

M. Jean-Pierre Poly. -Oui, mais dans une moindre mesure, car on y opère une régulation.

Nous avons donc engagé des opérations expérimentales, tant avec la forêt privée qu'avec l'ONF, et avec les fédérations départementales de chasseurs, pour travailler, au-delà de la mise en place des plans de chasse, sur la régulation des populations et l'évolution des techniques sylvicoles, de manière à protéger le produit de la forêt tout en ménageant sa biodiversité et son capital cynégétique, source de revenus pour les propriétaires forestiers, qu'ils soient publics ou privés.

M. Guillaume Rousset. - Une précision sur le problème de la simplification des paysages. Les infrastructures peuvent, en effet, créer une discontinuité favorable. C'est le cas des zones agricoles faites de très grandes parcelles : en recréant des frontières, on facilite le développement de certaines espèces.

Vous nous interrogez sur nos priorités. Notre métier consiste à appuyer les autorités publiques, non seulement en produisant des références, mais aussi pour les contrôles et l'instruction. En revanche, mettre en oeuvre des mesures compensatoires n'est pas notre coeur de métier. L'office gère 60 000 hectares, sous divers statuts. Il nous arrive d'accueillir certaines mesures compensatoires, ce qui a pour principal intérêt de nous donner une expérience et de nous mettre en mesure de fournir de bons conseils. Il reste que nos priorités demeurent le contrôle et l'appui à l'instruction, selon une procédure à la demande.

J'en reviens aux effets positifs de certains projets. D'un point de vue sanitaire, la création d'une discontinuité, avec la création d'une autoroute ou d'une ligne à grande vitesse, peut être de nature à limiter la diffusion de maladies de la faune sauvage. Cela a été le cas de la peste porcine dans l'Est, où les autoroutes ont formé une barrière utile.

L'engrillagement des chasses privées est en effet un problème, que nous surveillons.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - En Sologne notamment.

M. Guillaume Rousset. - En effet, cela limite la circulation des animaux et les concentre, au risque de poser un problème sanitaire.

M. Jean-Pierre Poly. - Tout cela mérite malgré tout d'être relativisé. À Chambord, la concentration en cervidés est néanmoins ce qui a permis, des années durant, d'assurer la réimplantation du cerf dans notre pays. Le pool génétique y reste suffisamment diversifié.

M. Alain Vasselle. - Il n'y a pas de problème de consanguinité ?

M. Jean-Pierre Poly. - Non. Nous n'avons pas observé de dégénérescence.

M. Alain Vasselle. - Vous dites que vous surveillez l'engrillagement de la Sologne, mais cela fait des années que le problème se pose. Il est temps d'agir !

M. Michel Zammite. - Peut-on considérer que les grandes infrastructures linéaires enrichissent la biodiversité ? Je serai plus prudent, car la situation est contrastée. On trouve aussi des cas d'envahissement par des plantes exotiques comme la renouée ou la balsamine.

Vous vous interrogez sur le comportement de l'État. J'indique que nous verbalisons, si nécessaire, comme pour tout autre pétitionnaire. Nous dressons des procès-verbaux sur lesquels il revient au procureur de se déterminer. Il n'y a pas de discontinuité...dans l'application de la loi.

Quel dialogue entretenons-nous avec les opérateurs ? Nous ne sommes pas en relation directe avec eux. Tout comme l'ONCFS, l'ONEMA fournit des données, tirées des inventaires que nous établissons. Nous fournissons, en open data, des informations sur l'état des milieux humides et piscicoles, qui informent l'ensemble des opérateurs sur la qualité de leur milieu.

Mme Véronique de Crespin de Billy. - Quelles sont les possibilités de compensation en zones humides sur le projet de Notre-Dame-des-Landes ? Ce sont bien 800 hectares de zones humides qui sont concernés, soit l'emprise elle-même à laquelle s'ajoute tout le réseau viaire. Mais il ne faut pas considérer la compensation de manière purement quantitative, car on ne peut pas compenser une zone humide par n'importe quelle autre. Le principe d'équivalence est beaucoup plus exigeant : il faut compenser à milieu et à fonction équivalents. La première difficulté est donc de trouver les mêmes types de zones humides que celles qui sont touchées.

L'autre difficulté tient au fait que parmi les zones humides concernées par le projet, certaines sont des prairies humides faciles à sécuriser ou à restaurer ailleurs, tandis que d'autres sont des zones humides remarquables, notamment des prairies humides oligotrophes, habitats bien spécifiques dont la création dépend d'une certaine pente, de certaines modalités d'alimentation en eau, d'une certaine qualité de sols. Ce sont des milieux très rares, difficiles à compenser en s'assurant d'un réel gain écologique.

Cela m'amène à votre question sur l'ingénierie de réparation des milieux humides. Selon le type d'habitat humide concerné, la topographie, le type d'impact - depuis un simple fossé jusqu'à un retournement complet des sols -, il sera plus ou moins aisé de restaurer ou de sauvegarder. On sait, par expérience, que pour certaines zones humides, la compensation sera satisfaisante, mais que pour d'autres, comme les tourbières, cela sera très difficile : certaines se créent selon des modalités très complexes à reproduire - c'est notamment le cas des tourbières bombées, alimentées uniquement par les eaux de pluie. Pour ces habitats-là, on sait que la compensation sera quasiment impossible.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Vous avez bien participé à la commission scientifique désignée à la suite de l'enquête publique sur le projet d'aéroport, et qui a conclu à l'impossibilité de mettre en place des mesures compensatoires, telles qu'elles étaient proposées.

Mme Véronique de Crespin de Billy. - J'étais en effet rapporteure de ce collège d'expert. La saisine, cependant, portait non pas sur la possibilité de la compensation - même si nous nous y sommes penchés - mais sur le dimensionnement de la compensation et le caractère scientifique de la méthode proposée par le bureau d'étude en appui aux deux maîtres d'ouvrage - la DREAL, pour le réseau viaire et AGO Vinci pour l'aéroport.

Pour le dimensionnement, les grands principes retenus étaient assez semblables à ce que l'on trouve ailleurs, soit des méthodes d'équivalence dites « miroir », qui tendent à évaluer la dette environnementale du projet et à la comparer à l'offre de compensation possible, pour dimensionner la compensation nécessaire.

Nous avons identifié, dans la méthode soumise à notre analyse, certaines difficultés : elle faisait appel à un tel nombre d'indicateurs et de coefficients d'ajustement, tant de la dette environnementale que de l'offre de compensation, que le résultat devenait peu lisible. Il m'est difficile d'entrer dans le détail, mais je vous renvoie au rapport que nous avons rendu.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous entendrons la commission scientifique en audition. Ma question est la suivante : avez-vous ou non le sentiment que le projet faisait bien la distinction entre les milieux ? Cherchait-il ou non à éviter les prairies humides oligotrophes ?

Mme Véronique de Crespin de Billy. - Le collège n'était pas interrogé l'évitement. De mémoire, je n'ai pas souvenir d'avoir vu dans le projet de véritables mesures d'évitement. Cela étant, Notre-Dame-des-Landes n'est pas le seul projet dans ce cas. Il est un certain nombre de projets dans lesquels il est clair que le maître d'ouvrage aurait gagné à prévoir de telles mesures d'évitement, ce qui aurait diminué d'autant sa dette environnementale à compenser.

Mme Sophie Primas, présidente. - Il me reste à vous remercier.

La réunion est close à 17h50.