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COMPTES RENDUS MI DEMOCRATIE REPRESENTATIVE, PARTICIPATIVE ET PARITAIRE


Mercredi 25 janvier 2017

- Présidence de M. Henri Cabanel, président -

La réunion est ouverte à 14 h 40

Audition de M. Jean-Denis Combrexelle, président de la section sociale du Conseil d'État

M. Henri Cabanel, président. - Monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous poursuivons les auditions de notre mission d'information en traitant plus spécifiquement aujourd'hui de la démocratie paritaire, thème que nous avons déjà abordé avec l'audition de M. Jean-François Pilliard, le 11 janvier dernier.

Nous avons le plaisir de recevoir M. Jean-Denis Combrexelle, président de la section sociale du Conseil d'État et auteur en 2015 d'un rapport intitulé « La négociation collective, le travail et l'emploi ». Il dispose également d'une grande expérience de praticien en ayant été directeur général du travail pendant plus de treize ans.

Monsieur Combrexelle, vous constatez dans votre rapport que tous les acteurs sont, par principe, favorables au dialogue social, mais que ce consensus « repose sur des malentendus et reste superficiel ». Vous préconisez l'idée d'une démocratie sociale, l'enjeu étant de privilégier la réalité du terrain sur l'uniformité de la loi, qui ne répond pas toujours aux spécificités de toutes les situations. En d'autres termes, il s'agit de privilégier une nouvelle forme d'élaboration de la norme sociale.

Vous proposez ainsi des pistes méthodologiques pour décider plus légitimement et plus efficacement dans le domaine social, ce qui correspond totalement à l'approche de notre mission d'information.

Je vous indique que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo et d'une diffusion en direct sur le site internet du Sénat. Elle est également ouverte au public et à la presse et fera l'objet d'un compte rendu écrit.

Monsieur Combrexelle, je vous propose d'intervenir à titre liminaire. Je donnerai ensuite la parole à notre rapporteur, Philippe Bonnecarrère, puis à l'ensemble de nos collègues.

M. Jean-Denis Combrexelle, président de la section sociale du Conseil d'État. - Je vous remercie de votre accueil.

À titre d'introduction, je dirai qu'il faut aborder ce sujet avec beaucoup d'humilité. Il n'y a pas de « recette miracle » permettant de traiter toutes ces questions de démocratie.

Dans mon exposé introductif, je voudrais insister sur quatre points.

Tout d'abord, je souhaite aborder la question des liens entre démocratie politique et démocratie sociale, même si, à mon sens, la seule et unique démocratie est politique.

Sans vouloir paraphraser la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, je rappelle le principe de souveraineté nationale, qui s'exprime au travers de la loi.

D'ailleurs, lorsque l'on a parlé d'inversion des normes en droit du travail, il s'agissait non pas de faire prévaloir la négociation collective sur la loi, mais de mieux articuler la loi avec la négociation collective. Le terme « d'inversion des normes » fait penser à un système de régulation permettant à un accord collectif de déroger à la loi, ce qui n'est pas le cas. L'idée de mon rapport était de réfléchir, dans le droit du travail, à ce qui relève de la loi, des accords collectifs ou d'autres modes de régulation comme le contrat.

Plutôt que de démocratie sociale, je parlerai de démocratie politique, au sein de laquelle il importe d'organiser des modes de régulation, notamment dans le monde du travail.

Ensuite, je tiens à évoquer la mission et le contenu de la loi. J'en parlerai avec d'autant plus de respect que je m'exprime devant une des assemblées qui la produit.

Comme vous l'avez précisé monsieur le Président, j'ai été directeur général du travail et je suis actuellement président de section au Conseil d'État. Ces deux expériences me permettent de dire que l'on a tendance à oublier l'article 34 de notre Constitution.

En matière sociale, cet article dispose que « la loi détermine les principes fondamentaux ». Pour des raisons diverses, sur lesquelles je reviendrai rapidement, la loi en matière sociale est devenue de plus en plus précise. Or il est extrêmement difficile de faire une loi, censée être générale, face à un monde du travail de plus en plus divers et complexe.

Contrairement à ce que l'on a pu dire dans la période récente, et au-delà de l'aspect idéologique et politique, je pense que la complexité et la diversité de la société sont telles que la loi doit s'en tenir à fixer un certain nombre de principes et savoir renvoyer à d'autres modes de régulation, telles que les accords collectifs. Mais notre pays n'applique pas du tout cette méthode. Il faut donc réfléchir aux rôles respectifs de la loi et des autres modes de régulation, sur le fond et dans le temps. En effet, notre société est victime, notamment en matière sociale, d'une instabilité chronique de la loi, ce qui pose des problèmes de sécurité juridique et d'appropriation des normes par les acteurs.

Par ailleurs, et c'est le troisième point de mon intervention, je veux insister sur l'inflation des normes complexes. Vous avez reçu Marcel Gauchet et il se trouve que j'ai eu l'occasion d'écrire dans la revue Le Débat, qu'il dirige, un article posant ce diagnostic. Pour dire les choses de façon assez directe, force est de constater que la loi est de plus en plus complexe, que ce soit en matière fiscale, sociale ou environnementale. On a tendance à penser que cette complexité est le produit combiné de l'action d'une armée d'énarques et de technocrates plus ou moins responsables, et de ministres et de parlementaires désireux de créer de la norme, conduisant ainsi à une loi longue et complexe.

De mes treize années à la tête de la direction générale du travail, j'ai acquis la conviction que l'administration a, certes, sa part de responsabilité dans cette évolution, mais elle n'est pas la seule. On peut considérer que le code du travail est un peu le miroir de la société, et qu'il n'est pas seulement un ensemble de normes confectionnées par les administrateurs civils de la direction générale du travail pour leur seul plaisir.

Chacun des acteurs, en dehors même de l'administration, a tendance à pousser la norme vers plus de complexité et de la longueur. C'est ainsi que les textes issus de l'administration ressortent, lorsque tout le monde a été consulté, multipliés par deux ou trois, chaque acteur ayant sa propre logique et son propre comportement.

Du côté des organisations professionnelles représentant les entreprises, on a tendance à considérer qu'il y a un problème de sécurité juridique. Pour éviter l'arbitrage du juge, qu'elles assimilent à l'insécurité juridique, elles choisissent de proposer des normes de plus en plus précises.

Par exemple, la loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi, qui a créé une base de données économiques et sociales unique, à l'initiative des organisations professionnelles et des syndicats, dispose que le comité d'entreprise devait centraliser dans une base de données tous les rapports qu'il recevait et les mettre à disposition des salariés. Au départ, le texte était assez sommaire et il laissait aux partenaires sociaux le soin de mettre en oeuvre ce dispositif. Mais les organisations professionnelles ont souligné l'insécurité juridique qu'il représentait selon eux à cause des risques d'interprétation du juge. Elles ont donc milité pour que le texte soit très précis.

Les organisations syndicales, du moins certaines d'entre elles, font aussi, de manière paradoxale, davantage confiance à la loi qu'à leurs propres capacités de négociation. Je vous renvoie à cet égard à l'épisode de la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, dite « loi El Khomri ».

Vous-mêmes, mesdames, messieurs les parlementaires, avez tendance à complexifier sensiblement les choses.

Aussi, s'attaquer, à bon droit et de façon tout à fait légitime, à la question de la complexité de la norme, qui pèse trop sur la société civile, n'est pas une simple question de volonté politique face à l'administration. C'est un processus qui concerne l'ensemble de la société.

Enfin, je voudrais insister sur la question de l'explication et du sens. En droit du travail, tout commence avec le diagnostic, qui doit être aussi consensuel que possible. Dans le domaine social, on appelle cela le « diagnostic partagé ».

Se pose également un problème à la fois de temps et d'explication. En effet, le temps du politique et du social est un temps court. Or, pour élaborer une bonne loi, il faut du temps et de la réflexion et il convient surtout de bien l'expliquer.

Pour faire une réforme, surtout dans une société comme la nôtre, le processus est assez complexe. Par exemple, expliquer la « loi El Khomri » nécessite un peu de temps. Or, nous sommes concurrencés par les réseaux sociaux, qui véhiculent des discours schématiques et réducteurs. Ainsi, la « loi El Khomri » a pâti d'une phrase qui a beaucoup circulé sur les réseaux sociaux : « il suffit d'un accord pour mettre en cause le droit du travail ». Entre nous, ce message était terrible pour les partenaires sociaux, car chacun sait qu'un accord ne suffit jamais.

D'un côté, donc, nous devons expliquer la réforme au corps social, ce qui nécessite un minimum de temps et d'espace, et, de l'autre, nous avons les réseaux sociaux qui sont très efficaces pour caricaturer et dénaturer le sens d'une réforme.

En d'autres termes, lorsque l'on souhaite s'engager sur ces questions complexes de régulation politique et sociale, il faut réfléchir non seulement au contenu de la réforme, mais également à l'explication et à l'accompagnement de celle-ci. Cela a toujours été vrai, mais dans une société où les réseaux sociaux ont une telle importance, les responsables politiques et administratifs ont tendance à sous-estimer cette exigence. Même si le Parlement et les administrations occupent une place sur Internet et ces réseaux, ces institutions sont en retard et moins réactives que la sphère privée. Cette question m'est apparue essentielle dans la structuration de l'opinion publique lors du débat sur la « loi El Khomri ».

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Monsieur le Président Combrexelle, tout d'abord merci d'avoir répondu à notre invitation.

La question sur laquelle se penche notre mission d'information pourrait être résumée ainsi : pourquoi est-ce que cela bloque en matière sociale, mais également en matière d'appropriation des progrès scientifiques ? Pourquoi ne sommes-nous plus capables, dans notre pays, de mener de grands projets structurants ? Au-delà de l'aspect paritaire ou social, pourquoi existe-t-il un tel blocage dans la société française ? Peut-on parler d'un blocage de notre démocratie dite « représentative » ? Quelles pourraient être les mesures alternatives ?

Ma première question portera sur la loi du 8 août 2016, dite « loi travail » ou « loi El Khomri ». Force est de constater que son adoption a été un long chemin de croix et qu'elle a suscité un blocage complet.

Indépendamment de toute appréciation sur la pertinence et le contenu de cette loi, qu'est-ce qui explique un tel niveau de difficulté ? Est-ce une question de méthode ? Ce texte a-t-il été mal préparé ? N'y a-t-il pas eu assez de négociations, d'explications ?

Que retenez-vous de positif ou d'intéressant dans ce texte pour alimenter le dialogue social ? Quel regard portez-vous sur les difficultés qui ont présidé à son adoption ? Comment faire pour qu'une nouvelle loi portant sur le travail, quel que soit le gouvernement qui la portera, ne se heurte pas à l'avenir aux mêmes difficultés ? En un mot, qu'est-ce qui, finalement, n'a pas marché ?

M. Jean-Denis Combrexelle. - Comme je l'ai dit dans mon propos introductif, dans une société moderne, la loi doit s'en tenir aux principes. Elle n'a pas vocation à tout réguler, à tout trancher, à tout préciser. Il faut trouver des modes de régulation plus proches du terrain, qu'il s'agisse de la commune ou de l'entreprise. On peut toujours considérer, à propos des réformes, que certaines choses n'ont pas été faites, qu'il n'y a pas eu suffisamment d'explications. Pour ma part, je pense que la difficulté de notre pays en matière sociale tient au fait que, contrairement à l'Allemagne, la France est « intoxiquée » par la norme, laquelle est de nature législative et synonyme d'égalité dans l'esprit collectif. Paradoxalement, même les ultralibéraux se montrent extrêmement attachés au principe d'égalité.

À titre d'exemple, j'évoquerai le cas de la journée de solidarité qui a été mise en oeuvre en 2004 par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin. Au départ, cette journée avait été fixée au lundi de Pentecôte, mais cette date a suscité de nombreuses protestations. À Nîmes, cette date était également celle de la féria. Il n'était donc pas possible de la retenir.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - À cause des retombées économiques...

M. Jean-Denis Combrexelle. - D'autres acteurs ont fait d'autres remarques sur d'autres dates.

La loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, dite « loi Fillon », qui renvoie beaucoup à la négociation collective, était alors sur le point d'être adoptée : le gouvernement a considéré qu'il ne revenait ni à lui-même ni au législateur de décider que la journée de solidarité devait être fixée au lundi de Pentecôte. Aujourd'hui, chaque entreprise peut donc négocier la date de la journée de solidarité, selon les modalités qui lui convient. Il en résulte ce que j'appelle le « syndrome France Info » : chaque lundi de Pentecôte, on entend dire sur les radios, quelles qu'elles soient, que c'est le désordre total, chaque entreprise pouvant faire ce qu'elle veut ! Cela résume bien les difficultés que nous rencontrons. Alors que la complexité de la société justifie de plus en plus que la norme soit décentralisée à l'échelon de la commune ou de l'entreprise, notre société a besoin de lois et d'égalité.

Ce qui est considéré d'un point de vue politique comme la diversité de la décentralisation est souvent perçu par le corps social comme une atteinte au principe d'égalité. Derrière les contestations contre la « loi El Khomri », il y a l'idée que l'on va remettre en cause le code du travail puisque, pour reprendre l'expression d'une centrale syndicale, chaque entreprise aura son propre code, ce qui constituera une atteinte au principe d'égalité. De leur côté, les réseaux sociaux résument la réforme aux atteintes portées au code du travail. Tel est l'enjeu politique.

Les responsables politiques doivent prendre un minimum de temps pour donner davantage d'explications bien sûr, ce qui n'est pas nécessairement facile à faire au cours du journal de vingt heures, mais il me semble qu'ils doivent aussi prendre en compte le fait que l'attente du corps social ne correspond pas forcément aux réformes en cours.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Qu'est-ce qui, selon vous, permettrait d'améliorer la production de la norme ? Est-ce une question de comportement et d'autolimitation des acteurs ou de hiérarchisation plus précise des priorités d'action ?

Dans votre rapport de 2015, vous distinguez les dispositions légales que je qualifierais « d'ordre public », les dispositions contractuelles et un dispositif « râteau » permettant de prendre en compte les situations n'ayant pas permis d'aboutir à un accord négocié.

Quel conseil donneriez-vous pour que nous soyons collectivement, quel que soit le régime, plus pertinents en cette matière ?

M. Jean-Denis Combrexelle. - Il s'agit plus d'un problème de redistribution des rôles, et donc d'autolimitation des acteurs, que de hiérarchisation des priorités.

À titre d'exemple, permettez-moi d'évoquer la question de l'égalité entre les hommes et les femmes. Tout le monde reconnaît ici qu'il existe des problèmes d'égalité, notamment dans les entreprises. Quasiment tous les ans, quand ce n'est pas deux fois par an, une loi sur l'égalité entre les hommes et les femmes est adoptée sans que cela change véritablement les choses globalement. Je ne dis pas que le principe d'égalité entre les femmes et les hommes ne doit pas être fixé dans la loi, je m'interroge sur l'utilité d'ajouter des strates supplémentaires au code du travail lorsque l'on constate que les choses ne s'améliorent pas suffisamment vite.

Ceux qui ont réfléchi à la question de l'égalité entre les hommes et les femmes dans les entreprises ont constaté que, du fait de mécanismes assez implicites, des divergences apparaissent en termes de carrière et de rémunération dès l'âge de 25 ans ou 26 ans et qu'elles ne font que s'accroître ensuite. Des entreprises peuvent volontairement faire de la discrimination, mais elles sont relativement rares. Les entreprises qui ont essayé de prendre ce sujet à bras-le-corps ont mené des négociations et conclu des accords organisant des conditions de rattrapage en termes de rémunération et de carrière.

Cet exemple me conduit à affirmer qu'il n'y a pas de problème de hiérarchie entre la loi et l'accord. Si nous considérons que la question de l'égalité entre les femmes et les hommes dans les entreprises est essentielle, si nous constatons, une fois que le principe d'égalité a été fixé dans la loi, que la situation n'évolue pas assez vite, la réponse n'est pas nécessairement de voter une nouvelle loi, le risque étant, d'une part, que la loi perde de son autorité et, d'autre part, que l'on en arrive à un régime juridique complexe. Il est important que les parlementaires s'interrogent sur ces questions.

En réponse à un problème politique, la loi doit fixer des principes - un membre du Conseil d'État ne vous dira pas le contraire -, mais il faut comprendre que les mécanismes à l'oeuvre dans une société appellent parfois une négociation, non une réponse législative ou réglementaire.

J'évoquerai un autre exemple. Lorsque j'étais directeur général du travail, un journaliste m'a interrogé sur le stress au travail et m'a demandé quand une réglementation serait adoptée pour l'interdire ! Le stress dans l'entreprise est un sujet éminemment important et sensible. La loi peut fixer certains principes, mais ce problème appelle davantage une négociation et une régulation de proximité qu'une loi.

M. Philippe Bonnecarrère. - Nous sommes conscients que tout ne relève pas du domaine législatif, même si l'autolimitation que vous appelez de vos voeux n'est pas facile à mettre en oeuvre...

On rêve souvent, dans notre pays, au modèle de cogestion allemand. Est-il transposable en France, ou le surévaluons-nous ? Pouvons-nous envisager un agenda social à la française pour avancer, comme nos voisins allemands l'ont fait avec les accords Hartz, ou est-ce une vue de l'esprit ? Il faudrait, dans ce cas, préférer des accords localisés au modèle des grandes conférences sociales de l'époque pompidolienne.

M. Jean-Denis Combrexelle. - Il faut distinguer le niveau national et celui de l'entreprise. Par ailleurs, il est très difficile de comparer des systèmes sociaux, chaque pays ayant une histoire propre.

Au niveau de l'entreprise, la négociation collective, les instances représentatives du personnel et la participation des salariés au conseil d'administration - qui se pratique surtout dans les grandes entreprises, sur le modèle allemand - sont autant de touches sur un clavier. La plus sollicitée a été, historiquement, celle des instances représentatives : les attributions des comités d'entreprises, des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail s'étendent chaque année, produisant une complexité institutionnelle croissante qui nuit à l'efficacité. C'est ce que la « loi Rebsamen » du 17 août 2015, relative au dialogue social et à l'emploi, a tenté de rationaliser, de manière incomplète, afin d'améliorer les conditions du dialogue social.

En matière de négociation collective, la France et l'Allemagne se distinguent moins par l'approche juridique que par l'état d'esprit. En effet, la négociation repose sur le respect et la confiance de part et d'autre ; et je ne suis pas sûr que tous deux soient présents dans la majorité des entreprises françaises. C'est vrai du côté des syndicats, dont la réforme des règles de représentativité vise à renforcer la légitimité. Mais c'est aussi vrai du côté des entreprises : leurs dirigeants ont-ils une vision positive du dialogue social, les directeurs des ressources humaines sont-ils nommés sur le fondement de leurs compétences dans ce domaine ? Ce n'est pas une loi qui restaurera la confiance dans l'entreprise : la « tuyauterie » juridique ne vient qu'après. C'est pourquoi nous avons choisi de traiter de la culture du dialogue social dans la première partie de notre rapport sur la négociation collective, le travail et l'emploi, et des aspects juridiques dans la seconde. Pourtant, seuls ces derniers ont été évoqués dans la presse ; un journaliste a même trouvé habile de notre part de structurer ainsi le rapport, dans l'intention, pensait-il, de ne pas attirer l'attention sur nos préconisations en matière d'accords d'entreprise...

Pour nourrir une culture du dialogue, il serait opportun de mettre en place des instances où syndicalistes, chefs d'entreprise, directeurs des ressources humaines, magistrats et journalistes pourraient se rencontrer, sur le modèle de l'Institut des hautes études de défense nationale. Dans certaines grandes entreprises, le numéro un s'implique directement dans le dialogue social ; l'équipe de management est choisie en fonction de cela et tous les éléments sont mis sur la table. L'impulsion doit partir du dirigeant. Trop souvent, on constate des décalages entre le discours convenu sur le dialogue social et les mesures réellement prises.

La troisième piste se situe au niveau de la cogestion. Il faut faire en sorte que les salariés obtiennent un siège avec voix délibérative dans les conseils d'administration des entreprises. La loi du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social, dite « loi Larcher », avait prévu un calendrier de négociation, sur des thèmes déterminés, sur lequel les partenaires sociaux et le gouvernement devaient se mettre d'accord à l'avance. Cet élément qui, aux yeux de l'auteur de la loi, était essentiel à son équilibre a été, hélas, un peu oublié.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - La « loi travail » n'a-t-elle pas souffert de ses ajouts successifs - je songe aux sujets des indemnités prud'homales et du licenciement économique - au détriment de la visibilité ?

Trahirais-je votre pensée en disant que vous imaginez un dialogue social où l'on fixerait préalablement à la fois le calendrier et les sujets abordés, à raison d'un sujet par négociation ?

M. Jean-Denis Combrexelle. - Du point de vue de l'administration, le calendrier parlementaire apparaît de plus en plus contraint - c'est pourquoi l'on empile les sujets dans chaque texte de loi en discussion. En se donnant au contraire le temps de traiter chaque sujet, comme l'assurance chômage ou le contrat de travail, nous gagnerions en visibilité. La réflexion pourrait être nourrie par des études, de France Stratégie ou du Conseil d'orientation de l'emploi par exemple. Tout le monde en tirerait des bénéfices.

Désormais, même les directions des ressources humaines des grandes entreprises ont du mal à suivre ce qu'il se passe en matière de droit du travail. Il est difficile de s'approprier des lois de 60 pages couvrant tous les sujets. Aller contre cette évolution est de notre responsabilité collective.

M. Henri Cabanel, président. - Cela impliquerait de modifier notre pratique législative, qui est calée sur la durée les mandatures.

M. Jean-Denis Combrexelle. - Trop bavarde et complexe à sa sortie du Parlement, la loi perd de sa légitimité.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - La synthèse de votre rapport préconise de « faire évoluer les conditions de la négociation et ses règles du jeu », jugeant que «  les accords de méthode doivent être un préalable à la négociation ». Pouvez-vous nous présenter cette recette que vous semblez avoir dans votre poche ?

M. Jean-Denis Combrexelle. - Elle est plutôt dans la poche des entreprises qui ont su réussir le dialogue social...

En France, il y a une véritable liturgie de la négociation : on commence le dialogue à 18 heures, on finit à 5 heures du matin ; même les interruptions de séance font partie du jeu. Or cette liturgie pesante, du côté patronal comme du côté syndical, ne parle pas aux nouvelles générations et le renouvellement ne s'opère plus dans les syndicats.

Au niveau de l'entreprise, les accords de méthode consistent à s'entendre sur des points d'organisation de la négociation à portée pratique : calendrier, documents de référence, etc. Leur limite est le goût français pour le contentieux. Tel que je les conçois, les accords de méthode sont un outil de « droit mou », informel, et non un instrument du droit destiné à alimenter le contentieux social. Cette idée a été reprise dans la « loi El Khomri » : il s'agit d'éviter que l'accord de méthode ne devienne un « objet contentieux ».

Mme Françoise Gatel. - Le champ de la démocratie sociale dans le secteur du travail est complexe : il fait intervenir les syndicats, l'État et le patronat.

On s'interroge aujourd'hui sur la légitimité des élus, mais qu'en est-il des syndicats ? Leurs difficultés à négocier pourraient aussi être dues à leur faible représentativité, à la lutte pour la survie qui les oppose et les pousse à des postures. La France n'a pas la culture du dialogue positif.

Autre problème, les patrons ont des difficultés à faire passer des messages auprès de leurs salariés. Si l'on dit simplement qu'il faut revenir aux 39 heures hebdomadaires de temps de travail pour répondre à la situation du marché, on se heurte à un véritable mur défensif. Comment s'assurer que l'État fera passer les messages et que les syndicats sauront s'adresser aux salariés sans tomber dans la caricature ?

Lorsque j'étais directrice des ressources humaines, je sentais que certains de mes interlocuteurs syndicaux n'étaient pas dans le dialogue mais dans la posture. Le délégué syndical avait à coeur de montrer aux salariés qu'il n'avait rien cédé. Une démocratie sociale réelle est-elle possible dans ce pays ?

M. Henri Cabanel, président. - En d'autres termes, comment retrouver la confiance qui permettrait de mener à bien les négociations ?

M. Jean-Denis Combrexelle. - Ne voyez aucun idéalisme dans mon rapport de 2015. J'ai une expérience de la négociation sociale, ayant même connu la séquestration... J'ai également eu beaucoup de contacts avec les directeurs des ressources humaines et les syndicalistes. Les syndicats ont bien des défauts, mais quand, en leur absence, le négociateur trouve face à lui des coordinations plus ou moins organisées, c'est bien pire. Pour paraphraser Churchill, le syndicalisme reste le pire des systèmes à l'exception de tous les autres.

De plus, je ne nie pas les postures, mais les chiffres publiés chaque année par la direction générale du travail montrent que les syndicats supposés les plus durs signent en réalité un grand nombre d'accords.

Enfin, il est vrai que le taux de syndicalisation est particulièrement faible en France, même s'il baisse dans les autres pays. La réforme de la représentativité était destinée à lui redonner de la légitimité. Néanmoins, lors des élections professionnelles, leurs représentants continuent à recueillir l'essentiel des votes.

Faut-il aller plus loin et, comme en Scandinavie, faire bénéficier les seuls membres des syndicats des accords signés par ces derniers ? Faut-il introduire une obligation d'affiliation ? Ce n'est pas conforme à notre modèle social. Une autre solution consisterait à faire émerger un syndicalisme davantage tourné vers le service et l'accompagnement. Ces sujets mériteraient d'être discutés avec les syndicats eux-mêmes.

Mme Françoise Gatel. - Je ne conteste aucunement la légitimité des syndicats, mais je maintiens qu'ils adoptent parfois des postures. Un syndicat a conduit des centaines de milliers de personnes dans la rue contre la « loi travail », alors même qu'il signait des accords au niveau local.

Comment faire émerger un syndicalisme fort ? Comment installer un vrai dialogue social, pour que patrons et syndicats trouvent des solutions communes ? Comment convaincre les représentants des salariés que certains problèmes sont inévitables et doivent être affrontés ? Je suis navrée du défaut d'intelligence collective auquel nous faisons face.

M. Jean-Denis Combrexelle. - Le principe de l'accord majoritaire, en obligeant désormais les syndicats à se positionner clairement, devrait limiter les comportements de « posture ». Auparavant, un syndicat était souvent là pour signer, les autres pour manifester leur opposition, au détriment d'une vraie négociation. L'accord majoritaire les responsabilise.

Mme Sylvie Robert. - Merci pour cette présentation. Nous vivons un moment particulier, dans lequel prospèrent une assez grande confusion, voire des théories du complot. Cela complique le travail de pédagogie dont vous parliez en introduction et nuit à l'image du législateur dans l'opinion - sans parler du travail de journaliste et de la difficulté qu'a le citoyen à se forger ses propres convictions. La fabrication de la loi en est rendue plus délicate ; nous-mêmes cédons parfois à la tentation d'enrichir les textes en ajoutant des dispositions visant à maîtriser l'application qui en sera faite. Et ce faisant, nous enclenchons un cercle vicieux, ce qui est à la fois frustrant intellectuellement et périlleux pour la démocratie.

Peut-on considérer, dès lors, qu'il manque des moyens pour éclairer le citoyen sur le travail législatif ? Et si tel est le cas, à quel stade de la procédure faudrait-il combler ce manque ? Les textes sociaux, qui font intervenir les partenaires sociaux en amont, soulèvent des questions de temporalité fondamentales, à telle enseigne que personne ne savait plus, à tel stade de discussion de la dernière loi sur le travail, ce qu'elle contenait vraiment.

En résumé, que nous manque-t-il pour retrouver la rigueur perdue, de sorte que chacun, citoyen, élu local, retrouve une forme de confiance dans la démocratie ?

M. Jean-Denis Combrexelle. - Je n'ai pas de réponse miracle, mais je pressens comme vous qu'il manque quelque chose.

La communication politique sur les textes à caractère social reste limitée, et ne touche pas tous les citoyens ; la communication juridique, très contentieuse, ne les intéresse pas non plus.

Il faudrait inventer une sorte de « forum citoyen » permettant aux gens de poser des questions et de leurs apporter des réponses. Il existe certes de nombreuses institutions participant à l'élaboration de la norme : le Conseil d'orientation pour l'emploi, France Stratégie, le Conseil économique, social et environnemental, etc.

Mais l'accompagnement pédagogique des lois est limité. Or nul ne peut, même avec le plus grand talent, expliquer la « loi travail » en moins de trois minutes. Il faut pourtant bien expliquer son contenu aux citoyens qui ne sont ni juristes ni syndicalistes, sans jeter de doute sur l'impartialité de cette information. On a par exemple dit, à tort, que la loi du 8 août 2016 changeait tout à la rémunération des heures supplémentaires. Or, le droit depuis 2008 renvoyait déjà leur majoration à la négociation, sans qu'elle ne puisse descendre sous les 10 % ; faute de négociation, le taux de majoration devait rester de 25 %. La « loi travail » a modifié le numéro de l'article dans le code, mais n'y a rien changé sur le fond. Il reste difficile de l'expliquer au citoyen ordinaire et les institutions existantes ne sont pas organisées pour délivrer cette pédagogie.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Du fait de la puissance des réseaux sociaux, la « loi travail » a fait émerger des expressions très motivées, dans lesquelles les sociologues ont reconnu des biais renforçant l'asymétrie d'information. Autrement dit, avec le numérique, les opinions sont renforcées car elles sont alimentées en arguments qui les confortent. Se constituent ainsi des groupes qui se radicalisent et n'ont aucune raison de recevoir des informations qui infirment leur position. La démocratie numérique est-elle une solution pour redonner de l'horizontalité dans notre société, ou un souci supplémentaire en tant qu'elle instaure une forme de « vétocratie » - pour reprendre le terme de Marcel Gauchet ?

Vous avez évoqué les accords de méthode en matière syndicale : doit-on, par ailleurs, multiplier les conférences de consensus ? Est-ce envisageable en matière sociale ou serait-ce vécu par les syndicats comme une provocation ou une tentative de contournement ?

M. Jean-Denis Combrexelle. - Au-delà des conférences de consensus, il faut imaginer des instances, permanentes, déconnectées du Gouvernement et permettant de diffuser des informations utiles. L'université - je suis également professeur associé à l'université Paris I - ne joue pas suffisamment son rôle en matière sociale. Or elle pourrait diffuser une parole d'experts sans encourir la suspicion attachée aux représentants du Gouvernement. Sur des thèmes comme le rôle de la négociation, l'hypothèse d'un contrat de travail unique, l'opportunité d'orienter l'effort, comme en Allemagne, vers les « petits boulots » ou au contraire vers la lutte contre la précarité, les acteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche ont des choses à dire. Pour l'heure, l'université a eu tendance, en matière sociale, à tenir un discours juridico-contentieux. C'est regrettable, car elle pourrait contribuer, non pas à soutenir tel gouvernement ou tel syndicat, mais à enrichir le débat d'idées. Les liens entre l'université et les instances spécialisées - conseil d'orientation pour l'emploi, France Stratégie - mérite d'être développé, et cela présenterait le grand avantage d'éclairer le Parlement.

M. Henri Cabanel, président. - Vous suggérez donc d'enrichir le diagnostic, d'expliquer les enjeux d'une réforme, bien avant la discussion de la loi au Parlement. Autrement dit, la réussite du dialogue social nous impose de fonctionner différemment...

M. Jean-Denis Combrexelle. - Oui car, à défaut, je crains - et je serais le premier à regretter - que la légitimité du Parlement n'en souffre.

M. Henri Cabanel, président. - Nous vous remercions.

La réunion est close à 15 h 55