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COMPTES RENDUS DE LA CE COMPENSATION DES ATTEINTES A LA BIODIVERSITE


Mercredi 5 avril 2017

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -

La réunion est ouverte à 14 heures 35.

Examen du projet de rapport

M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, la commission d'enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures a été constituée le 29 novembre dernier et a mené plus de 64 heures d'auditions, dont plusieurs tables rondes, ce qui nous a permis d'entendre 135 personnalités et 82 organismes.

Nous avons également effectué quatre déplacements sur le terrain, en lien avec les quatre projets cités explicitement dans la proposition de résolution qui a abouti à la création de la commission d'enquête : à Saint-Martin-de-Crau, pour visiter la réserve d'actifs naturels de Cossure ; à Notre-Dame-des-Landes et à Nantes, pour ce qui concerne le projet de transfert de l'aéroport ; à Libourne et à Bordeaux, en Gironde, pour ce qui concerne l'A65 et le projet de LGV Tours-Bordeaux ; enfin, à Versailles, où nous avons été reçus par le conseil départemental des Yvelines.

Les règles que nous avions fixées ensemble au début de nos travaux étaient simples. Nous avons mené tout d'abord un premier cycle d'auditions, que l'on peut qualifier de « généralistes », afin d'entendre des représentants de l'administration et des différents établissements publics concernés, des chercheurs, des juristes, mais aussi les représentants nationaux des différents acteurs impliqués dans la compensation.

Nous sommes ensuite passés à des auditions « spécifiques » portant sur chacun des projets étudiés par notre commission d'enquête, et ces auditions ont été systématiquement complétées par un déplacement sur le terrain, afin de rencontrer les acteurs locaux. Enfin, nous avons procédé à quelques auditions complémentaires.

Nous avions également entériné deux principes avant de commencer nos travaux, et je tiens à dire que nous nous sommes attachés à les respecter tout au long de ceux-ci.

Le premier de ces principes était de faire porter notre étude, non pas sur la compensation au sens strict, mais sur l'ensemble de la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC), dont la récente loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 a renforcé l'encadrement.

Le second principe, auquel je tenais particulièrement, était d'exclure de nos travaux la question de l'opportunité des projets en eux-mêmes, et même l'évaluation de la qualité des mesures compensatoires mises en oeuvre : notre rôle était d'examiner comment a été mise en oeuvre la séquence ERC sur ces projets et quels aspects de cette procédure pouvaient être améliorés, et non pas de nous prononcer pour ou contre tel aménagement. Le projet de rapport qui vous est proposé, et que vous avez pu consulter, respecte, à mon avis, rigoureusement ce principe.

Nos travaux, je dois le dire, se sont déroulés dans un esprit de coopération avec le rapporteur, et je l'en remercie. Je vous remercie aussi, mes chers collègues, de votre participation active, de votre présence et de votre travail sur notre sujet. Chacun, je crois, a pu être entendu, s'exprimer et entendre les acteurs qu'il souhaitait.

J'en viens maintenant au projet de rapport.

Conformément aux règles qui s'attachent aux commissions d'enquête et au courrier que je vous avais adressé le 9 mars, le projet de rapport a été mis à votre disposition pour consultation pendant une semaine, du 28 mars au 3 avril. Nous avons même étendu cette consultation jusqu'au 4 avril, afin de permettre à plusieurs d'entre vous de venir en prendre connaissance.

J'ai pu donc moi-même le consulter pendant cette période, comme un certain nombre d'entre vous, et je tiens à saluer la qualité de cet important travail. Pour ma part, j'y ai retrouvé tout ce que nous avons pu entendre et voir sur le terrain. J'apprécie le fait que le rapport cite tous les acteurs concernés et s'appuie sur tous les exemples dont nous avons pu avoir connaissance. Les propositions me semblent de nature à réussir à remédier à de nombreuses difficultés soulevées par les différents acteurs. Je salue aussi le fait que ce rapport prenne en compte les contributions reçues dans le cadre de l'espace participatif que nous avons ouvert.

Certains ont déposé des propositions de modification que nous allons examiner, et qui ne manqueront pas, j'en suis sûr, d'enrichir ces travaux. Je vous rappelle également que vous avez la possibilité de nous faire parvenir des contributions individuelles, dans une limite de quatre pages maximum, avant demain à 17 heures. Elles seront annexées au rapport si celui-ci est adopté.

Avant de passer la parole au rapporteur, je souhaite faire quelques rappels de procédure.

En dehors des auditions, que nous avons ouvertes au public, les travaux des commissions d'enquête restent secrets tant que le rapport n'a pas été publié. Pour le moment, il nous est donc interdit de communiquer sur la réunion d'aujourd'hui et sur le projet de rapport. Si le rapport est adopté, il nous appartiendra de décider si nous voulons que le compte rendu de notre réunion de ce jour figure en annexe et il en sera fait dépôt en fin d'après-midi, ce qui marquera officiellement la fin de notre commission d'enquête. Les sénateurs, les groupes et le Gouvernement seront informés de ce dépôt par voie électronique.

Cette mesure de publicité ouvre aux membres de la conférence des présidents et aux représentants du Gouvernement la possibilité de consulter le rapport, et fait courir le délai dans lequel le Premier ministre ou un dixième des sénateurs peuvent demander, en application de l'article 33 de la Constitution et de l'article 32 du règlement du Sénat, la réunion du Sénat en comité secret. Ce délai est désormais de 24 heures depuis l'arrêté du bureau du 27 octobre 2016. Il peut être prolongé, dans la limite de quatre jours, à la demande du président du Sénat, du président ou du rapporteur de la commission d'enquête, ou d'un président de groupe.

Ce n'est qu'à l'issue de ce délai, si aucune demande de réunion du Sénat en comité secret n'a été formulée, que le rapport sera mis en ligne sur le site internet du Sénat. Il sera imprimé puis distribué ; une conférence de presse se tiendra le 11 avril à 11 heures, et nous pourrons librement communiquer sur tout ce qui y figurera. S'il n'était pas adopté, ce que je n'envisage pas, ce rapport resterait confidentiel. Il nous serait alors impossible d'en parler.

Je cède maintenant la parole au rapporteur.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Mes chers collègues, avant de nous concentrer sur les propositions de modifications qu'un certain nombre d'entre vous ont déposées pour enrichir le rapport, je veux rappeler les principaux constats et les principaux axes de proposition du rapport.

J'aborderai d'abord deux points qui font écho à ce que vient de dire le président.

Premièrement, je précise que le rapport s'appuie avant tout sur les auditions publiques. Leur compte rendu restera public, quoi qu'il arrive. Vu le sujet, et connaissant les positions des uns et des autres, il nous semblait que la seule manière d'arriver à un consensus était de rester strictement adossés à ce qui nous a été dit publiquement. Il y a donc énormément de citations dans le rapport.

C'est la première fois qu'est fait un travail aussi approfondi au Parlement sur la compensation, avec une cinquantaine d'auditions sous serment. Nous avons la prétention de penser que le rapport et compte rendu qui y sera annexé éclairciront un certain nombre de questions difficiles.

Deuxièmement, je rappelle que nous sommes dans une situation un peu compliquée au regard de la législation. En effet, nous avons étudié des projets mis en oeuvre avant la nouvelle loi relative à la biodiversité et un certain nombre de directives européennes. Nous sommes donc confrontés à un problème d'articulation. Pour autant, ce rapport montre bien les difficultés rencontrées par les uns et par les autres à propos des projets actuels, et nous permet de nous projeter sur l'application de la nouvelle loi pour identifier les points de blocage potentiels. Ce rapport se veut donc fondamentalement facilitant.

Il comporte plusieurs constats et formule 37 propositions.

Premier constat : l'application de la séquence ERC est toujours un compromis, qui doit permettre de concilier le déploiement d'aménagements et d'infrastructures nécessaires au développement, tout en tenant compte des exigences environnementales.

Deuxième constat : ce triptyque ERC est inscrit en droit français depuis déjà quarante ans, grâce à une loi de 1976, mais il est longtemps resté appliqué de façon très partielle. Il y a eu une évolution progressive : les projets post-Grenelle que nous avons étudiés intègrent déjà beaucoup plus cette séquence. Nous serons tous d'accord pour dire que le droit de la compensation est un droit d'une extrême complexité. L'audition des juristes que nous avons conduite nous a permis d'en prendre la mesure. On constate en effet une très grande diversité des régimes juridiques applicables, un faible encadrement des méthodes et, point important, une grande segmentation des procédures, ce qui est, j'y insiste, une source d'insécurité, d'abord pour les aménageurs. Ces derniers nous ont bien expliqué qu'ils pouvaient aujourd'hui voir leurs dossiers bloqués à tout moment, avec un risque financier important à la clé.

La question de la transparence des coûts de la compensation nous est aussi apparue comme de nature à alimenter la suspicion.

Enfin, nous avons tous pu constater que la compensation était davantage prise en compte que l'évitement et la réduction. Autant la culture de la compensation progresse, autant la capacité de mieux intégrer l'évitement et la réduction doit être améliorée.

Pour répondre à ces principaux constats, les propositions présentées par le rapport sont regroupées en neuf thèmes.

Premier thème, traité par les deux premières propositions : la connaissance de la biodiversité, et surtout de la fragmentation des milieux. Nous avons entendu des points de vue assez divers sur la question et nous sommes loin d'avoir une vision totalement claire du sujet.

Deuxième thème : assurer une plus grande anticipation et une meilleure application de la séquence ERC, notamment en demandant aux maîtres d'ouvrage de définir une stratégie plus intégratrice dans l'étude d'impact. Beaucoup de choses se jouant à ce moment-là, une très grande précision doit être de mise pour éviter des difficultés postérieures.

Troisième thème : améliorer les méthodologies pour arriver à une mise en oeuvre de la compensation souple et efficace. Cela fait écho à ce que le commissaire général au développement durable nous a dit en prenant notamment appui sur l'exemple américain : plus d'éléments de méthodologie ; approche fonctionnelle de la proximité ; prise en compte de la biodiversité ordinaire, ce qui était un peu un angle mort de notre approche jusque-là ; meilleure intégration de la séquence travaux des projets eux-mêmes.

Quatrième thème - important pour le Sénat : s'appuyer davantage sur les collectivités territoriales pour planifier la compensation. Pour être acceptée et cohérente, celle-ci doit être en lien avec la trame verte et bleue. Nous avons bien vu émerger un nouvel acteur, la région, qui sera demain un acteur clé de cette compensation. Nous n'oublions pas pour autant les départements, et la visite que nous avons faite dans les Yvelines a été très intéressante à ce sujet.

Cinquième thème : renforcer l'expertise publique et privée. Cela recouvre tant la diffusion des retours d'expériences, la formation des administrations que la réflexion sur la certification des bureaux d'études. L'audition de l'Agence française pour la biodiversité a montré l'apparition d'un début de stratégie.

Sixième thème : le monde agricole. Nous avons insisté pour garantir sa participation à toutes les étapes de définition et de mise en oeuvre de la séquence ERC, notamment par un dialogue renforcé avec les chambres d'agriculture et les SAFER ; il convient de réduire l'empreinte de la compensation sur le foncier agricole, notamment par une meilleure localisation des mesures et une plus grande souplesse dans le choix des terrains qui accueillent la compensation. La logique actuelle, c'est celle de l'extrême proximité, à côté de l'aménagement, alors que parfois, en s'éloignant quelque peu, on peut trouver des terrains plus intéressants en termes de biodiversité et plus en cohérence avec la trame verte et bleue et ayant un impact moindre sur la production agricole.

Septième thème : une expertise scientifique solide pour créer du consensus. Plus large est le consensus, mieux se passent les choses. On l'a vu avec la ligne LGV.

Huitième thème : la transparence des coûts qui fait partie du contrat de confiance entre les uns et les autres.

Neuvième thème, celui sur lequel nous avons le moins de retour : le suivi dans le temps des mesures de compensation, ce qui nécessite de renforcer les moyens humains et la formation.

Les propositions que nous formulons ne sont pas révolutionnaires. Certaines associations de protection de l'environnement ou certains syndicats agricoles les critiqueront probablement, considérant qu'elles ne sont pas suffisamment ambitieuses. J'en prends la responsabilité. Nous prenons position, dans un certain nombre de cas, en faveur des actifs de compensation qui ont suscité un vrai débat. Ce que nous avons vu sur le terrain, dans la plaine de la Crau, nous a plutôt convaincus qu'on pouvait trouver un consensus entre les acteurs, notamment en élargissant l'assiette de financement de ces opérations.

Si nous avons cherché le consensus, nous n'avons évidemment pas émis d'avis sur l'opportunité d'un certain nombre de projets ou sur les mesures de compensation de ces projets. Les acteurs concernés se sont largement exprimés au cours des auditions publiques que nous avons menées.

Ce rapport peut vraiment nourrir une stratégie renforcée de l'État, des collectivités locales et des maîtres d'ouvrage pour éviter en amont la multiplication des blocages. C'était son ambition. Nos propositions peuvent à la fois satisfaire les maîtres d'ouvrage et les associations de protection de l'environnement, au moins celles qui s'inscrivent dans des logiques pragmatiques.

M. Jean-François Longeot, président. - Nous allons maintenant examiner les propositions de modification du rapport.

La proposition n° 1 est, présentée par André Trillard.

M. André Trillard. - Je retire cette proposition.

La proposition n° 1 de M. André Trillard est retirée.

M. Jean-François Longeot, président. - La proposition n° 2 est présentée par Évelyne Didier. Elle consiste à apporter une précision sur les spécificités juridiques, financières et pratiques des projets réalisés par l'intermédiaire de concessions.

Mme Évelyne Didier. - Le système de concession n'offre pas une vision très claire de ce que l'on peut envisager. Comme je l'avais indiqué au cours des auditions, c'est un équilibre que les maîtres d'ouvrage eux-mêmes doivent trouver dans leur contrat. Pour autant, cela n'exclut pas qu'on y apporte de la transparence. Ce type de contrat étant spécifique, cette précision nous paraît nécessaire.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Cette précision ne modifie pas l'équilibre du rapport. Avis favorable.

M. Rémy Pointereau. - Je m'abstiens !

M. Jean-François Longeot, président. - J'indique que Jean-François Husson a transmis son pouvoir à Rémy Pointereau, qu'Alain Vasselle a transmis le sien à Gérard Bailly, que Sophie Primas a transmis le sien à Daniel Gremillet, que Raymond Vall a transmis le sien à Gérard César, et que Roland Courteau a transmis le sien à Michel Delebarre.

La proposition n° 2 de Mme Évelyne Didier est adoptée.

M. Jean-François Longeot, président. - Les propositions n° 3, n° 4, n° 5 et n° 6 sont présentées par André Trillard.

M. André Trillard. - Je retire ces propositions.

Les propositions n° 3, n° 4, n° 5 et n° 6 sont retirées.

M. Jean-François Longeot, président. - La proposition n° 7 est présentée par Chantal Jouanno.

Mme Chantal Jouanno. - Vous avez très bien noté la nécessité de porter une attention particulière à la biodiversité ordinaire dans le cadre de la séquence ERC. Je propose d'aller un peu plus loin en prévoyant la diffusion soit d'un document de cadrage global, soit d'une circulaire spécifique à l'ensemble des services compétents de l'État.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous avons insisté sur le fait que la biodiversité ordinaire était un peu dans un angle mort de la compensation, même si les espèces « chapeau » conduisent à de la biodiversité ordinaire. Avis favorable.

La proposition n° 7 de Mme Chantal Jouanno est adoptée.

M. Jean-François Longeot, président. - La proposition n° 8 est présentée par André Trillard.

M. André Trillard. - Cette proposition est retirée.

La proposition n° 8 de M. André Trillard est retirée.

M. Jean-François Longeot, président. - La proposition n° 9 d'Evelyne Didier porte sur la compensation par l'offre.

Mme Évelyne Didier. - L'idée est de prévoir que ce système de compensation par l'offre doit être mis en oeuvre à défaut d'avoir trouvé une solution plus adéquate localement. Il ne doit pas constituer une solution de facilité ; il faut faire confiance aux acteurs locaux.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Avis favorable.

La proposition n° 9 de Mme Evelyne Didier est adoptée.

M. Jean-François Longeot, président. - La proposition n° 10 de Chantal Jouanno porte sur le rôle des agences régionales de la biodiversité.

Mme Chantal Jouanno. - Il a été proposé, un temps, que le suivi des atteintes à la biodiversité soit assuré par les agences régionales de la biodiversité. Je ne voudrais pas qu'on oublie dans le rapport une chose qui nous avait beaucoup frappés au tout début des auditions, à savoir le peu de moyens que l'État engage en faveur de cette séquence ERC. Je ne voudrais pas que l'on transfère de manière déguisée à la région des responsabilités que, jusqu'à présent, l'État n'a pas voulu lui confier.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Avis favorable. Néanmoins, j'attire votre attention sur le point suivant : si l'on fait de la région un acteur clé de la biodiversité, alors elle devra elle aussi assumer sa part de responsabilité.

Mme Chantal Jouanno. - En tant qu'élue régionale chargée de ces questions, je peux dire que l'État se désengage complètement de la gestion de la biodiversité, contrairement à ce que prévoit la loi. Par conséquent, soit il s'en désengage complètement et alors la région gère la séquence ERC, soit il ne s'en désengage pas, et il en assure le suivi. L'État ne peut pas confier à la région ce suivi tout en restant le pilote.

La proposition n° 10 de Mme Chantal Jouanno est adoptée.

M. Jean-François Longeot, président. - Les propositions n° 11 et n° 12 sont présentées par André Trillard.

M. André Trillard. - Ces propositions sont retirées.

Les propositions n° 11 et n° 12 de M. André Trillard sont retirées.

M. Jean-François Longeot, président. - Je donne la parole à ceux d'entre vous qui veulent s'exprimer.

Mme Chantal Jouanno. - C'est un travail remarquable qui vient d'être réalisé. Ce rapport très complet fait le point sur l'ensemble des problématiques que soulève la mise en place de cette nouvelle séquence, que l'on ne connaît pas complètement, puisque les projets étudiés jusqu'à présent l'ont été à l'aune de la législation en vigueur à l'époque, différente de la législation actuelle. D'ailleurs, le rapport ne dit pas que ces projets doivent aujourd'hui être enterrés ; il précise bien qu'ils se poursuivent et qu'ils peuvent répondre aux exigences de compensation qui étaient en vigueur lorsqu'ils ont été conçus.

Le rapport propose des pistes d'amélioration très utiles et plutôt consensuelles - je l'espère - de la séquence ERC. À cet égard, il est mesuré. Vous avez raison d'insister sur le rôle de la région, mais tout n'est pas très clair quant au rôle de l'État.

Pour être honnête, je ne sais pas si le format « commission d'enquête » était le plus approprié. Je trouve que nous sommes plus proches d'un rapport d'information. Rien dans les conclusions du rapport ne relève d'une commission d'enquête ; à aucun moment il n'est écrit que tel ou tel projet ne respecte pas la réglementation et devrait être stoppé. Au contraire. Dans un format « rapport d'information », ce document aurait pu contribuer à une interprétation de la loi et au bon fonctionnement des services concernés par cette séquence ERC.

À tout le moins, je m'exprimerai favorablement sur ce rapport.

M. Jean-François Longeot, président. - Je tiens aussi à saluer le caractère remarquable de ce rapport.

M. André Trillard. - J'ai été très choqué par le luxe de précautions dont nous nous sommes entourés sur un sujet qui n'en valait pas la peine. Pour avoir participé dans le même temps à une mission consacrée au nucléaire stratégique, j'ai pu faire des comparaisons. On ne peut pas exiger le secret des membres de cette commission d'enquête tout en autorisant la captation vidéo des auditions !

Pour en revenir au sujet du nucléaire, je comprends qu'il faille prendre des précautions, vérifier que le secret défense n'est pas violé. On nous a simplement demandé de laisser nos téléphones et autres objets connectés, mais nous étions libres par ailleurs, du moment que nous ne procédions à aucune publication. C'est pourquoi il faudrait définir les cas où ces règles complexes doivent être appliquées et les cas où cela n'est pas nécessaire.

M. Jean-François Longeot, président. - Nous ne pouvons qu'aller dans votre sens, mais nous avons appliqué les règles régissant les commissions d'enquête, qui, j'en conviens, sont complexes.

M. André Trillard. - Il faut clairement différencier les cas de figure, selon que le secret est justifié ou non : pour les questions nucléaires, le risque est réel. Mais, en l'occurrence, une procédure plus simple aurait pu être adoptée. Je le souligne, même si j'admets que ce problème relève, non du président et du rapporteur, mais du règlement du Sénat.

M. Rémy Pointereau. - Notre commission d'enquête a mené de nombreuses auditions et plusieurs déplacements.

M. Trillard le relève avec raison, rien ne justifie qu'un tel dossier soit traité de la même façon que les questions relevant du secret défense.

Il me semble qu'à l'origine, nous souhaitions éviter que des chapitres du rapport soient consacrés aux projets, par souci d'objectivité et afin de ne pas gêner les acteurs de tel ou tel dossier. C'est toutefois la structure qui a été retenue. Ainsi, à la page 161, il est question des étapes successives du projet de Notre-Dame-des-Landes ; pourquoi n'y est-il pas fait mention du référendum local ?

Cette précision étant apportée, je me suis efforcé de répertorier les points positifs des neuf thèmes abordés.

Au chapitre 2, l'autorisation environnementale unique est une bonne mesure de simplification.

Au chapitre 3, relatif à la méthodologie pour une mise en oeuvre souple et efficace de la compensation, une approche plus fine des fonctionnements des écosystèmes me semble également pragmatique.

Pour ce qui concerne le chapitre 4, il est souhaitable de s'appuyer sur les collectivités territoriales pour la planification de la compensation. C'est le moyen de dresser un inventaire au plus près du terrain. Mais il faut veiller à ce que des financements supplémentaires ne soient pas encore demandés aux collectivités !

Au chapitre 5, il serait intéressant de composer un guide pratique pour la séquence ERC, en tenant compte des retours d'expérience.

On ne peut qu'approuver la meilleure intégration du monde agricole à la concertation proposée au chapitre 6. C'est un choix de bon sens.

À propos du chapitre 8, je souligne que l'on ignore encore totalement les surcoûts induits par la compensation.

En parallèle, je tiens à formuler quelques questions et à relever divers points négatifs.

Au chapitre 1er, on évoque une meilleure connaissance de la biodiversité et une plus grande précision de la fragmentation des milieux ; la formulation me laisse un peu perplexe. J'ai peur qu'elle ne soit sujette à interprétation de la part de l'administration.

Au chapitre 2, pourquoi vouloir encore modifier le code de l'environnement par voie d'amendement ? Pourquoi vouloir ajouter de nouveaux critères, en particulier pour les problématiques du foncier ?

Au chapitre 3, consacré à l'amélioration d'une mise en oeuvre souple et efficace de la compensation, j'observe comme une forme de schizophrénie. On veut simplifier, mais on accroît les contrôles confiés à l'administration pour limiter les atteintes à la biodiversité ordinaire, alors que le sujet est traité de manière sereine et tout à fait satisfaisante avec les fédérations de chasseurs. Dans une telle logique, il faudrait déployer des agents et des services supplémentaires sur le terrain.

Au chapitre 4, il est bel et bien intéressant de s'appuyer sur les collectivités territoriales. Mais, tout en invoquant la souplesse, on propose de durcir le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, le SRADDET, ce qui va accroître les difficultés de mise en oeuvre de la compensation.

Au chapitre 5, il est proposé d'engager un processus de certification des bureaux d'études dès lors que les mesures de compensation seront stabilisées : les bureaux d'études devront donc commencer leur travail sans savoir si ce dernier pourra ou non être certifié ? Qui paiera ces études qui, j'insiste, seront réalisées quoi qu'il arrive ? De même, où est la souplesse quand on parle de renforcer les exigences réglementaires pesant sur la qualité des inventaires initiaux ?

Au chapitre 6, quand on propose d'harmoniser les barèmes de rémunération des agriculteurs, propose-t-on un système national ou régional ? Quoi qu'il en soit, une telle ambition ne me paraît pas tout à fait logique. Il faut tenir compte des différences de qualité de sol et de cultures : un hectare de vigne n'a pas la même valeur en Bourgogne, dans le Bordelais ou dans la Creuse. J'ajoute que l'on ne parle jamais de l'indemnité en faveur des agriculteurs pour les pertes financières de l'exploitation, le préjudice moral, l'allongement de parcours, le morcellement, les différences de qualité de sol. On risque d'aboutir à une double peine. Or il s'agit d'un des problèmes majeurs qui se posent lors de l'aménagement des grandes infrastructures.

Au chapitre 7, le dispositif destiné à garantir un consensus autour de l'expertise scientifique m'apparaît, lui aussi, comme un risque de complexification. Il aboutit à ajouter une concertation facultative en amont de l'étude d'impact. En conséquence, on allonge encore les délais.

Enfin, pour ce qui concerne l'amélioration du suivi des mesures de compensation dans le temps, il faut garder à l'esprit que l'échec d'une procédure n'a pas forcément un responsable spécifique : une mesure peut être inopérante pour telle ou telle raison indépendante de la volonté du conseil scientifique. De plus, qui assumera les surcoûts, notamment pour donner des moyens matériels aux comités de suivi ? Les associations environnementales seront-elles chargées de cette mission ? Quel rôle ces comités joueront-ils précisément ?

Quant à la localisation dans les nouveaux plans locaux d'urbanisme (PLU) des différentes zones de compensation, elle me paraît contestable, d'autant que le Sénat vient de voter un texte de simplification destiné à faciliter la construction.

En définitive, j'observe beaucoup de points négatifs.

La compensation en éloignement du projet n'est pas clairement proposée.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Si !

M. Rémy Pointereau. - On ne propose pas non plus d'ériger en priorité la préservation des terres agricoles avant même la compensation pour la biodiversité.

Ce rapport tend donc à ajouter beaucoup de complexité et de normes. Il risque dès lors de créer de l'insécurité juridique.

Avant le vote, je demanderai à disposer de cinq minutes de suspension de séance, afin que les élus du groupe Les Républicains puissent se concerter sur leur position définitive.

Mme Évelyne Didier. - À mon sens, ce travail méritait d'être accompli. Au fond, les quatre exemples que nous avons étudiés sont des prétextes pour creuser la question d'ensemble, laquelle exige l'attention du législateur.

Je souligne combien il est important de connaître les territoires : bien souvent, on développe des analyses erronées faute d'une bonne connaissance du terrain. Tout ce qui permet d'anticiper les difficultés est souhaitable. Telle est mon expérience de maire. C'est grâce à toutes les réunions en amont que l'on peut aboutir à des projets réussis.

La modestie est également essentielle, car la connaissance des milieux naturels est difficile. Lorsqu'on modifie un écosystème, on a beaucoup de mal à savoir comment il va réagir. En la matière, on marche donc sur des oeufs, si je puis m'exprimer ainsi. Voilà pourquoi il faut faire preuve de la plus grande prudence.

En outre, il convient d'assurer un véritable suivi. C'est précisément cet effort qui permettra de comprendre, d'apprendre, voire de corriger les actions entreprises. Il est délirant de dépenser tant d'argent public sans assurer une véritable évaluation !

J'ai apprécié que, dans la notion d'écosystème, soient inclus non seulement la nature et les territoires, mais aussi les hommes, en particulier les agriculteurs ; on travaille sur des espaces habités. À ce titre, le présent rapport témoigne d'un authentique respect de l'agriculture. Peut-être faut-il travailler encore en ce sens. J'ai beaucoup apprécié ce souci de traiter les agriculteurs comme des acteurs prioritaires.

Priorité doit être accordée aux espaces qui ont déjà été atteints ; il faut commencer par voir quelles solutions de substitution peuvent être choisies à proximité avant d'élargir le rayon d'observation.

Ce rapport a véritablement été construit sur la base des auditions menées : cette méthode mériterait d'être reprise pour d'autres travaux parlementaires. Personne n'a raisonné selon ses a priori. Au contraire, chacun a pu dresser un véritable état des lieux.

J'ai apprécié que ce travail ait pu être mené sans polémique. Il devra être prolongé à la faveur des nouveaux textes législatifs. Mais il est déjà considérable, et il ne doit pas être jeté aux oubliettes.

M. Jérôme Bignon. - À mon tour, j'insiste sur le fait qu'il s'agit d'un travail extrêmement important et très riche. Il mérite sans doute d'être complété, mais il est d'une qualité presque universitaire. Il présente le tableau très précis de nos territoires, à l'heure où ils sont réellement menacés.

Il serait irresponsable de ne pas autoriser la publication d'un tel document ! Chaque année, plus de 60 000 hectares de terres agricoles utiles disparaissent dans notre pays. Nous vivons actuellement une séquence très grave en matière d'alimentation et d'agriculture. Aussi sommes-nous particulièrement sensibles à la question.

Comme souvent en France, on a fait les choses à l'envers. Lorsque le projet de Notre-Dame-des-Landes a été conçu, personne ne pensait à la biodiversité, sinon quelques intellectuels : dans le cas contraire, personne n'aurait songé à implanter une telle infrastructure à cet endroit. De plus, l'étude d'impact préalable à tout travail législatif n'a pas été menée sur les dispositions relatives à la séquence ERC contenues dans la loi pour la reconquête de la biodiversité : ce travail, qui aurait pu être fait dans le cadre d'une mission dédiée, a dû être accompli après coup.

Sur cette base, nous devons désormais préciser, rectifier et imaginer diverses procédures ; notre action n'en est que plus complexe. Le cadre de la commission d'enquête m'apparaît particulièrement inapproprié à notre réflexion. Reste que, dans les années qui viennent, au gré des majorités et des divers pouvoirs publics, notre travail permettra de prendre de nouvelles décisions.

Les critiques énoncées par Rémy Pointereau sont tout à fait pertinentes. Mais cacher ce travail, c'est nous priver d'une manne permettant d'améliorer les dispositifs normatifs actuels pour préserver la biodiversité et la qualité des terres agricoles. Dans le département dont je suis l'élu, l'aménagement du canal Seine-Nord va exiger de nombreuses terres agricoles : on continue de marcher sur la tête ! Or, dans de tels cas de figure, le présent rapport ouvre des solutions alternatives considérables.

Je le répète, il ne s'agit pas d'un rapport législatif ordinaire : aussi objectivement que possible, nous avons tâché de décrire différents cas de figure dans lesquels les chantiers se sont bien déroulés ou non.

Vous le savez, je siège au conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité, instance dont le conseil scientifique est présidé par Gilles Boeuf. Or le premier travail lancé dans ce cadre est dédié à la séquence ERC.

Mes chers collègues, rejeter notre rapport, c'est enterrer des dizaines d'heures d'auditions, des témoignages objectifs qui peuvent nourrir les travaux de demain ! Les parlementaires garderont bien sûr la liberté de transformer telle ou telle de nos préconisations en disposition législative.

J'ai une certaine expérience universitaire, et je peux vous assurer qu'il s'agit là d'un travail de grande qualité.

M. Jean-François Longeot, président. - Il serait bel et bien regrettable de ne pas adopter ce rapport : cette décision reviendrait à l'enterrer purement et simplement. On se priverait d'un outil tout à fait important, fruit d'un travail mené grâce à l'engagement de nombreux sénateurs et avec le concours de bien des interlocuteurs.

M. Daniel Gremillet. - Je tiens, moi aussi, à remercier le rapporteur et le président qui nous ont autorisés à consulter le rapport sur une période plus longue que celle prévue initialement.

Pour ce qui concerne le chapitre 2, je souhaite insister sur les enjeux de la compensation foncière. Ces problématiques sont trop souvent oubliées, en particulier pour ce qui concerne les maîtres d'ouvrage.

Le chapitre 6, relatif à la meilleure intégration du monde agricole, contient plusieurs avancées, notamment pour la reconquête des friches agricoles. Je m'en réjouis, d'autant que cette mesure reprend un amendement que nous avions défendu au titre de la loi pour la reconquête de la biodiversité. En revanche, une lacune demeure. Nous l'avons pourtant souvent évoquée : à aucun moment on n'évalue l'impact économique de la compensation. En conséquence, on risque fort d'aboutir à la double peine ! Les propriétaires des terres subiraient une première perte du fait de l'aménagement d'un nouvel ouvrage, puis une seconde au titre de la compensation.

À l'heure actuelle, on consomme trop de terres agricoles en France. Nous adhérons tous à ce constat. Mais le présent rapport ne préconise aucune mesure contraignante pour lutter contre le phénomène. De telles propositions sont pourtant la raison d'être d'une commission d'enquête.

On ne peut qu'approuver la définition d'une obligation de résultat. Mais, dès lors, pourquoi imposer le coefficient multiplicateur ? C'est pourtant un enjeu essentiel de protection.

J'insiste sur un autre point, lequel est réellement positif, et qui n'apparaissait pas initialement dans les préconisations de la commission d'enquête : le statut du fermage. Il faut bel et bien tenir compte de la structure de propriété et du statut des acteurs mettant en oeuvre les différentes initiatives.

La base de données nationale suggérée au chapitre 8 est elle aussi essentielle. Elle permettra de dégager des économies et d'assurer, à l'échelle de la France, une lisibilité quant aux coûts créés par la compensation.

Au chapitre 9, la localisation précise des points de mise en oeuvre de la compensation est tout à fait souhaitable. Il peut être dangereux de geler l'ensemble des projets envisagés dans un vaste territoire, alors que l'on n'a aucune idée des enjeux en présence.

Chère madame Didier, le suivi doit évidemment s'inscrire dans la durée ; mais on ne peut pas, pour autant, s'offrir le luxe de comités de suivi prolongés de manière indéfinie. Il faut s'assurer que l'objectif des mesures de compensation a bien été atteint. Mais on ne peut pas inscrire dans le marbre une mécanique administrative que l'on n'aura pas les moyens de financer, et qui risque de devenir infernale.

En outre, j'appelle votre attention sur la page 18 du rapport. Je connais quelque peu les problématiques forestières : dans certains territoires, la forêt ne recule pas, elle progresse. Elle croît parfois au point de menacer certains pans de biodiversité.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous sommes totalement d'accord !

M. Daniel Gremillet. - Dans certains cas, il est préférable de défricher. La page 18 mérite donc d'être corrigée, d'autant que le Sénat est réputé pour sa bonne connaissance des territoires.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Sur ce point, nous pouvons sans aucune difficulté modifier la rédaction proposée.

M. Daniel Gremillet. - Enfin, en gérant mieux les délaissés, on pourra accroître la surface cultivée et dégager des économies. Il faudrait donc opter pour des recommandations plus précises. Lors des travaux, il faut obliger le maître d'oeuvre à protéger ce qui, demain, constituera des délaissés.

M. Jean-François Longeot, président. - La mention figurant page 18 peut être supprimée. À la page 90, on peut également apporter une précision à la formulation relative aux délaissés et aux friches. Enfin, à la page 85, l'impact économique pourrait être mentionné après le troisième paragraphe.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - La réalisation d'une étude d'impact économique pourrait même faire l'objet d'une proposition spécifique.

M. Gérard Bailly. - Nos auditions et nos déplacements se sont révélés du plus grand intérêt. Cependant, j'ai moi aussi été interpellé par la volonté, exprimée à la page 8, de « renforcer les exigences réglementaires ». Cet objectif est tout de même difficile à concilier avec la simplification !

J'exprime une interrogation similaire au sujet des PLU et, demain, des PLUI. Pourquoi compliquer encore la vie des élus ? Sur ce point, le rapport n'est pas très explicite.

M. Jean-François Longeot, président. - Mon cher collègue, cette proposition reprend une demande émanant des élus eux-mêmes. On pourra toutefois préciser que cette obligation se limite aux grands ouvrages.

M. Gérard Bailly. - De plus, le rapport est-il suffisamment clair au sujet des comités de suivi ? De quelle manière les chambres d'agriculture y seront-elles représentées ?

Par plusieurs aspects, il s'agit là d'un très bon rapport d'information. Mais je doute que la commission d'enquête, impliquant, entre autres, des auditions sous serment, soit la structure la plus adéquate pour un tel travail.

M. Jean-François Longeot, président. - Vous insistez sur d'éventuelles contraintes à venir, lors de la mise en oeuvre : mais, je le répète, nous en sommes bien au stade des propositions.

Monsieur Pointereau, on peut effectivement ajouter la date du référendum local à la chronologie figurant à la page 161.

De plus, si je suis la liste des éléments négatifs que vous avez indiqués, le point 3 correspond à une demande des chasseurs. De même, au chapitre 4, ce sont les acteurs territoriaux qui ont plaidé pour ces propositions sur lesquelles vous insistez.

M. Rémy Pointereau. - Encore faut-il éviter de demander de nouvelles contributions financières aux collectivités !

M. Jean-François Longeot, président. - Tout à fait !

La proposition prévue au chapitre 5 pourrait être précisée. Notre objectif est justement de ne pas exclure les petits bureaux d'études.

Nous avons bien précisé que des adaptations seraient nécessaires pour tenir compte des particularités de l'économie agricole dans chaque territoire. Il s'agit là d'une précision importante.

Concernant le chapitre 7, les maîtres d'ouvrage jugent fondamental de pouvoir vérifier la faisabilité de leurs projets.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Pour la dizaine de remarques formulées par Rémy Pointereau, soit la réponse figure déjà dans le texte, soit des adaptations rédactionnelles peuvent être apportées sans difficulté. Une heure devrait suffire pour mener ce travail.

M. André Trillard. - Plusieurs heures seraient nécessaires, à tout le moins ! On ne peut pas reprendre, à présent, la rédaction d'un rapport auquel on nous a limité l'accès au cours des jours précédents.

M. Jean-François Longeot, président. - Mon cher collègue, nous avons tâché d'être aussi souples que possible : nous ne sommes pas responsables des règles encadrant le travail des commissions d'enquête. Ce que nous vous proposons, c'est de retravailler ensemble sur la base de cette rédaction. Les points d'accord me semblent bien plus nombreux que les points de désaccord, et les diverses contributions peuvent être ajoutées jusqu'à demain, dix-sept heures.

M. Rémy Pointereau. - Pourquoi le rapporteur d'une commission d'enquête ne peut-il pas faire part de ses propositions avant la réunion finale ?

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous vous avons tout de même fourni les grands axes au préalable.

M. Rémy Pointereau. - Ils n'étaient pas très précis !

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous avons organisé une réunion préparatoire, mais, à mon grand regret, peu de membres de la commission d'enquête y étaient présents. Aujourd'hui, une dizaine de points ont été soulignés par Rémy Pointereau, ce qui prouve que nos collègues du groupe Les Républicains ont lu le rapport attentivement.

Je suis tout à fait d'accord pour ajouter, parmi les propositions, la réalisation d'une étude d'impact économique de la compensation. Quant à la proposition relative au SRADDET, elle peut être assouplie.

M. André Trillard. - Bref, vous modifiez tout !

M. Gérard César. - Vous réécrivez votre rapport !

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Il n'est que seize heures, nous avons donc tout le temps de travailler sur ces dix points.

M. Jean-François Longeot, président. - J'ajoute que les services du Sénat sont à votre disposition, et je répète que les règles de travail des commissions d'enquête s'imposent à nous tous. Je m'y suis moi-même astreint, et il me semble bon que nous y soyons tous soumis.

La réunion, suspendue à 16 h 10, est reprise à 16 h 15.

M. Rémy Pointereau. - Selon nous, divers points négatifs exigent un travail supplémentaire, et nous n'avons plus le temps de le faire dans le cadre de ce rapport. Un certain nombre d'élus du groupe Les Républicains voteront donc contre cette proposition de rapport.

M. Gérard Bailly. - Peut-être pourrait-on opter pour une autre procédure ?

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous aurions tout le temps de faire ces modifications aujourd'hui !

M. Gérard César. - On ne va pas tout recommencer maintenant !

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous pouvons très bien apporter les modifications nécessaires sur les principaux sujets de désaccord, en particulier le SRADDET, qui est le seul véritable point noir.

M. André Trillard. - Non ! Je ne fais aucun reproche au président ou au rapporteur, mais on ne va pas se lancer dans des corrections de coin de table ! Je souhaite clairement qu'un vote ait lieu. S'il est négatif, l'affaire sera classée. S'il est positif, nous continuerons nos travaux.

Mme Évelyne Didier. - Nous sommes un certain nombre, dont André Trillard, à avoir rédigé des propositions de modification. La conférence de presse est prévue le 11 avril. Rien ne nous empêche de nous organiser d'ici-là pour apporter les modifications nécessaires.

En tout cas, je rendrai compte de cette situation à mes collègues du groupe CRC. Je ne vois pas sous quel prétexte nous ne pourrions pas faire notre travail de parlementaires.

M. Jean-François Longeot, président. - Nous pouvons effectivement nous retrouver le 11 avril et fixer notre conférence à une date ultérieure.

Mme Évelyne Didier. - Ce n'est pas un problème !

M. Jean-François Longeot, président. - En tant que sénateur, et plus encore en tant que citoyen, je pense à l'ampleur des moyens matériels mobilisés par le Sénat : nous avons fait venir, au palais du Luxembourg, 135 personnes, qui ont toutes prêté serment et ont répondu à nos questions de manière rigoureuse. Tous ces interlocuteurs ont confirmé notre constat de départ. Ils nous ont invités à poursuivre notre réflexion. Nous avons mené 164 heures d'auditions. Nous avons mené quatre déplacements sur le terrain. Nous avons également travaillé par visioconférence.

Dès la première réunion du bureau, nous avons fixé les contours de nos travaux de manière consensuelle. Nous avons pris en compte toutes les demandes des uns et des autres pour leur bon déroulement. À titre personnel, j'ai tenu à ce que vous soyez tous constamment informés, non seulement des auditions de la semaine en cours, mais aussi du programme de la semaine suivante. À cet égard, je salue l'assiduité de chacun d'entre vous, y compris lors des déplacements.

J'ai tenu à ce que vous puissiez prendre connaissance du rapport dans les meilleures conditions possible, et, par courrier personnel, avec un mois d'avance, je vous ai informés des divers créneaux de consultation. Le secrétariat s'est montré extrêmement disponible. Nous avons même ouvert des créneaux supplémentaires. Bref, nous avons fait tous les efforts possibles !

M. Daniel Gremillet. - Nous vous rendons de nouveau hommage, monsieur le président.

M. Jean-François Longeot, président. - C'est la première fois que je préside une commission d'enquête, et mon expérience est encore relativement courte au sein de cette Assemblée. Nos rapports parlementaires sont nécessairement imparfaits ; mais, j'en suis persuadé, ce document reflète fidèlement l'ensemble de nos travaux.

M. André Trillard. - Ne confondons pas les travaux administratifs et les travaux parlementaires. En l'occurrence, nous n'avons pas à nous prononcer sur la base d'un document administratif, si excellent soit-il. Le mandat n'est pas impératif, et nous sommes libres de nos actions ; il n'est pas normal que nous soyons contraints de modifier sur un coin de table un texte que nous n'avons lu qu'une fois.

J'ajoute que le groupe politique auquel j'appartiens ne se réunira que dans quinze jours. À ce stade, nous devons donc déterminer si nous continuons ce travail ou si nous y mettons un terme.

M. Jean-François Longeot, président. - La poursuite de nos travaux ne me pose pas de difficulté : la date butoir n'est fixée qu'au 16 mai prochain.

M. Rémy Pointereau. - Un important travail a effectivement été accompli. Mais on n'est pas pour autant obligé de voter pour ! D'autres rapports de commissions d'enquête ont d'ailleurs été rejetés par le passé.

Il faut réellement examiner en détail l'ensemble des points de désaccord après le 18 avril, date de la prochaine réunion du groupe Les Républicains.

M. Jean-François Longeot, président. - Il me sera impossible d'être présent le 18 avril prochain ; je vous propose de réunir de nouveau la commission d'enquête le 25 avril. Ainsi, nous aurons trois semaines devant nous pour travailler sereinement.

M. Jérôme Bignon. - Et bien sûr, chacun garde sa liberté !

M. Rémy Pointereau. - Votons !

M. Jean-François Longeot, président. - Sur le principe, qui est pour la modification du présent texte ?

Les membres de la commission d'enquête votent pour la poursuite des travaux.

M. Jean-François Longeot, président. - En conséquence, qui est pour la tenue d'une nouvelle réunion le 25 avril 2017, à quatorze heures ?

Les membres de la commission d'enquête votent pour la réunion du 25 avril 2017.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Mes chers collègues, d'ici au 25 avril, nous vous ferons parvenir, sous forme de tableau, les modifications proposées sur les différents points qui ont été évoqués.

M. André Trillard. - Il faudrait surtout réformer la procédure encadrant le travail des commissions d'enquête. Il est scandaleux de proposer de telles modifications sur un texte dont nous n'avons pas eu le droit d'emporter un exemplaire.

M. Jean-François Longeot, président. - Monsieur Trillard, le règlement doit impérativement être respecté.

Je demande aux uns et aux autres de nous communiquer leurs remarques négatives d'ici au 25 avril, pour que nous puissions vous proposer une version corrigée du rapport.

M. André Trillard. - Vous avez déjà pris note de nos propositions : nous demandons que les modifications proposées sur cette base soient aisément repérables dans le texte du rapport. Ainsi, lors de notre prochaine réunion, nous pourrons limiter nos remarques à ces sujets précis.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Pour éviter toute confusion, il est important que Rémy Pointereau et Daniel Gremillet nous communiquent par écrit leurs suggestions de modifications.

M. Jérôme Bignon. - Il faudrait également rouvrir des créneaux de lecture du rapport au sein du secrétariat de la commission, par exemple à partir du 18 avril, c'est-à-dire au cours de la semaine précédant la prochaine réunion. Les passages faisant l'objet d'un débat devront être clairement surlignés.

M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, nous n'y manquerons pas. Je vous remercie de nouveau de votre présence et de vos interventions.

La réunion est close à 16 h 40.