Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA CE MUTATIONS HAUTE FONCTION PUBLIQUE


Mardi 3 juillet 2018

- Présidence de M. Vincent Delahaye, président -

La réunion est ouverte à 15 h 05.

Audition de M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d'État

La réunion est ouverte à 15 heures.

M. Vincent Delahaye, président. - Nous allons en premier lieu auditionner M. Bruno Lasserre, Vice-Président du Conseil d'État, et Mme Catherine Bergeal, Secrétaire générale du Conseil d'État.

Monsieur le Président, Madame, votre audition est particulièrement importante pour nous dans le cadre de cette Commission d'Enquête. Le Vice-Président du Conseil d'État est le plus haut fonctionnaire de notre pays, et le Conseil est au coeur du droit public et de l'appareil d'État, ce qui vous confère une position imminente pour évoquer les sujets qui nous préoccupent, à savoir les mutations de la Haute Fonction Publique, ainsi que les allers-retours du secteur public vers le privé.

Vous pourrez sans doute nous expliquer comment le Conseil d'État gère cette situation, et comment vous appréhendez plus largement cette problématique, notamment à travers d'éventuelles évolutions à apporter aux dispositifs actuels accordant ces droits à partir, et ces disponibilités.

Je souhaiterais en préambule vous demander si les membres du Conseil d'État ont vocation à occuper les plus hauts postes dans l'administration, et, le cas échéant, pourquoi ?

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Bruno Lasserre et Mme Catherine Bergeal prêtent serment.

M. Vincent Delahaye, président. - Je vous en remercie.

M. Bruno Lasserre. - Je souhaite tout d'abord vous remercier pour votre invitation, que j'aborde avec humilité, puisque j'ai pris mes fonctions de Vice-Président du Conseil d'État depuis seulement un mois. Par conséquent, je suis aidé par Catherine Bergeal, Secrétaire Générale du Conseil d'État depuis 2015.

Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur, vous nous avez demandé de dresser une photographie du corps du Conseil d'État or, j'estime important de commenter les chiffres que nous avons rassemblés, avant de vous répondre. Vous avez sollicité une série de renseignements, de 2007 à 2017, sur la question des fonctions assignées aux membres du Conseil d'État, des positions qu'ils occupent, et en particulier du nombre de conseillers remplissant des fonctions dans le secteur privé.

L'effectif total du Conseil d'État atteint 323 personnes en 2017, contre 313 en 2007. Nous oscillons entre 310 et 320 membres depuis dix ans. Cette moyenne englobe tous les grades présents au Conseil d'État, des débutants, auditeurs de deuxième classe, jusqu'au Vice-Président, chef du corps.

Parmi ces 323 membres, 208 sont en activité au Conseil d'État, Institution soumise au statut de la Fonction Publique, qui recense quatre positions : l'activité, le détachement, la disponibilité et le congé parental. Ces chiffres, relativement stables, sont en légère hausse par rapport à 2007, puisqu'il y a dix ans, seulement 186 membres servaient le Conseil d'État en activité au sein du corps.

Sur ces 323 membres, 26 d'entre eux exercent actuellement des activités dans le secteur privé, soit 8 %. Ces chiffres affichent une forte baisse depuis dix ans, puisque ce taux atteignait 33 membres en 2007, et 39 membres en 2011. Loin de s'accentuer, cette tendance observe une décélération constante depuis six ans. Le phénomène de départ massif vers le privé, relayé par certains organes médiatiques, est donc infondé.

Concernant les 26 membres présents dans le secteur privé, 22 sont en disponibilité au Conseil d'État, essentiellement pour convenances personnelles. Neuf sont avocats, tandis que les autres exercent des fonctions en entreprise, ou conduisent des projets personnels. Cette position de disponibilité permet en effet de sortir de la Fonction Publique pendant dix ans, sans avancer en grade, ni bénéficier des droits à la retraite. Par ailleurs, les quatre membres restants sont en détachement, dont trois membres servent dans des fondations à but non lucratif : la fondation des Sciences Politiques, la fondation du Patrimoine, et la fondation créée par les Universités.

Enfin, le décret de 1985 recense quinze cas différents de détachement, dont la possibilité de rejoindre une entreprise chargée d'une mission d'intérêt général, ce qui est le cas du quatrième collègue dont j'ai fait état.

Quinze membres du Conseil d'État en activité ont servi dans le privé par le passé grâce à l'obtention d'une disponibilité, chiffre également stable depuis dix ans. Enfin, la durée moyenne d'activité dans le secteur privé des membres ayant ensuite réintégré le Conseil d'État atteint environ sept ans, six mois et quinze jours pour 2017.

M. Vincent Delahaye, président. - Je vous remercie pour toutes ces précisions, qui ont dû vous demander de nombreuses recherches, et qui permettent d'objectiver un certain nombre de données sur le Conseil d'État.

M. Bruno Lasserre. - Les passages du Conseil d'État vers le secteur privé sont traités avec attention. Lorsqu'un de nos collègues demande une telle disponibilité, pour convenance personnelle ou bien pour créer une entreprise, il formule une requête soigneusement examinée, puisque la disponibilité n'est de droit que dans certaines situations : élever un enfant, s'occuper de parents malades.

Dans tous les autres cas, ces requêtes sont étudiées par le Bureau, sous réserve de l'intérêt du service, et sur demande de l'intéressé. Le Bureau est l'Instance gouvernante du Conseil d'État, chargée d'examiner ces dossiers. Nous vérifions préalablement que toutes les conditions sont remplies pour que la requête soit recevable, notamment concernant la règle des quatre ans d'ancienneté et de service effectif dans le corps du Conseil d'État.

Aucune demande de disponibilité pour convenance personnelle n'a été refusée par le passé, puisque nous considérons qu'il s'agit d'un choix. Sans pour autant encourager de telles demandes, nous y accédons. En revanche, nous ne prospectons pas pour les intéressés. Dans l'hypothèse où les membres du Conseil auraient conclu un marché ou des contrats avec l'entreprise qu'ils s'apprêtent à rejoindre, la Commission de déontologie est systématiquement consultée pour donner un avis sur la compatibilité de ces nouvelles fonctions avec la Loi, et évaluer si le départ du conseiller vers ces entreprises pourrait remettre en cause la dignité ou l'impartialité des fonctions qu'il a préalablement exercées au Conseil d'État.

Aucun conseiller n'est allé à l'encontre d'un avis défavorable de Commission de déontologie.

M. Vincent Delahaye, président. - Peu d'avis défavorables ont été formulés.

M. Bruno Lasserre. - La Commission de déontologie en a délivré quelques-uns.

Mme Catherine Bergeal. - Je me permets d'intervenir afin d'étayer les propos de Bruno Lasserre : plusieurs avis défavorables ont formellement été exprimés. Dans le cadre de mes fonctions, j'ai assisté à certains cas où l'intéressé se présente préalablement face à la Commission de déontologie pour recueillir un avis, avant même de présenter sa demande au Bureau, qui n'a parfois aucune chance d'aboutir.

M. Bruno Lasserre. - Effectivement, plusieurs avis défavorables ont été délivrés au cours de ces dernières années. Nous nous montrons également très attentifs au respect de la déontologie lorsqu'un collègue réintègre le Conseil d'État après avoir servi dans le privé. Premièrement, nous veillons à ce que son affectation ne l'expose pas à un risque de conflit d'intérêts, notamment pour ceux ayant rejoint un cabinet d'avocats, et qui ont désormais l'interdiction de revenir au sein de la section de contentieux, où ils seraient amenés à exercer des activités juridictionnelles.

Deuxièmement, nous obligeons ces collègues à remplir une déclaration d'intérêts détaillant leurs activités passées sur les cinq dernières années, ainsi que les rémunérations qui y sont associées, obligation à laquelle sont soumis tous les membres du Conseil d'État. Cette déclaration d'intérêts est prise très au sérieux par le Conseil d'État. Elle est ensuite transmise à la Secrétaire Générale ou au Vice-Président de l'institution, et donne lieu à un entretien de déontologie entre l'intéressé et le Président de la Chambre ou de la section dont il relève, afin d'instaurer un dialogue et identifier les conjonctures dans lesquelles il devra se déporter en cas de risque.

Je précise que le Conseil d'État a mis en place depuis 2011, soit cinq ans avant la Loi de 2016, une charte déontologique de la juridiction administrative, document public auquel est annexé un certain nombre d'avis portant sur des situations particulières. Cette charte comporte parfois des règles plus sévères que celles exprimées par la Loi, notamment pour les départs vers des cabinets d'avocats, dont le délai minimum a été étendu à cinq ou dix ans.

Je possède personnellement peu de recul sur la question, d'autant que je n'ai jamais servi dans le privé. Cependant, nous sommes persuadés que le Conseil d'État est un corps conçu dès son origine pour servir l'État. La position de conseiller d'État n'octroie aucun droit à ceux qui l'occupent, et l'État doit choisir ceux qui le servent en fonction de leurs compétences et talents professionnels.

L'État cherche de bons serviteurs, efficaces et utiles, capables de mobiliser leurs talents, leur énergie et leur enthousiasme au service de la politique publique. Ces fonctions sont précédées d'appels à candidature, d'examens par un comité, et d'auditions. Nous encourageons nos collègues à servir l'État dans tous ses aspects, à diverses étapes de leur carrière. Nous pensons que l'administration ne peut être correctement jugée et appliquée, que si elle est connue de l'intérieur par ceux qui la pratiquent.

Nous ne sommes pas retranchés de la société ni désintéressés des enjeux économiques, sociaux et politiques des décisions que nous prenons. Nous pensons qu'un bon Juge est une personne à l'épreuve du terrain, au courant des réalités, et ayant pris des risques à travers l'exercice de fonctions d'encadrement, et capable d'anticiper les conséquences des décisions prises sur l'action administrative et sur la réalité du terrain.

Nous ne sommes pas des Juges en chambre : se confronter aux réalités fait partie de notre identité constitutive. Nous estimons rendre un meilleur service dans les deux fonctions qui sont les nôtres - à savoir le conseil juridique et l'action juridictionnelle - lorsque nous connaissons l'administration de l'intérieur, raison pour laquelle nous encourageons les départs. Je répète toutefois que tout détachement est soumis à l'appréciation du Bureau. Certains de nos collègues partent exercer leurs activités dans des collectivités territoriales et demeurent au service de l'État, dans des entreprises publiques.

Dans une vie professionnelle de plus en plus longue (le départ à la retraite s'opère à 67 ans), nous estimons ne pas être en mesure d'offrir à tous nos collègues les moyens de satisfaire leurs aspirations, et nous comprenons que certains d'entre eux veuillent acquérir des compétences qu'ils ne trouveront pas au sein du Conseil d'État, et relever des défis en se confrontant à des situations plus risquées.

Nous encourageons ces départs pour renforcer la qualité du service fourni à l'État, puisque ces membres, qui réintègrent le Conseil aguerris et riches de nouvelles expériences, s'avèrent ensuite meilleurs dans leurs fonctions. Nous sommes favorables à ce que ces modalités enrichissent le service du Conseil d'État dans ses missions.

Une réforme, annoncée par le Premier Ministre le 1er février 2018, est en cours. Elle conduira les jeunes membres du Conseil, justifiant de deux ans d'ancienneté, à partir sur des missions prioritaires identifiées par l'État, et à travailler sur la conduite de projets. Un jeune membre sera affecté à un projet de revalorisation du travail en prison au sein de l'administration pénitentiaire, tandis qu'un autre collègue s'investira au service de la lutte contre l'extrême pauvreté, et qu'un troisième se consacrera aux droits des étrangers et à la mise en oeuvre de la Loi Asile Immigration. Ces missions dureront entre 18 mois et deux ans.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je suis certes rassuré par vos propos, et je vous réitère l'attachement que nous éprouvons envers le Conseil d'État, que nous apprécions.

Toutefois, un tiers des effectifs du Conseil d'État se trouve ailleurs que sur les missions pour lesquelles ils ont été recrutés, proportion importante. Cette tendance, qui se retrouve dans diverses Institutions, n'est pas exclusive au Conseil d'État, mais reste problématique.

Si ces mobilités facilitent les carrières au sein du Conseil d'État, cela les désavantage probablement pour ceux qui n'ont pas eu l'opportunité d'intégrer ce Conseil, et qui auraient pu rejoindre l'Institution. Je m'interroge donc sur le bon fonctionnement du Conseil d'État, à seulement deux tiers de son effectif total.

Êtes-vous parfois obligés de compléter vos effectifs par des intérimaires ou des recrutements sur contrat ? Organisez-vous des recrutements parallèles ? Si votre fonctionnement ne s'en trouve pas entravé, j'imagine que vous n'avez donc pas besoin de recruter autant de conseillers d'État : les effectifs pourraient être réduits.

Cependant, cela poserait à terme le problème de l'existence du corps, d'autant que vos effectifs sont polyvalents et que les missions auxquelles ils sont affectés pourraient être pilotées par de nombreux énarques, qui précisément se plaignent de voir leur carrière rapidement limitée, puisqu'un certain nombre de leurs collègues occupent ces places, sans en remplir les fonctions.

M. Bruno Lasserre. - Ce tiers des effectifs dont vous faites mention n'est pas propre aux dernières années, et représente une constante relativement stable. Historiquement, l'idée du créateur du Conseil d'État, avant l'Empire, était d'ailleurs de constituer un vivier de talents dans lequel l'État puisse puiser pour son service.

Les membres du Conseil d'État ne sont effectivement pas les seuls à exercer des fonctions de conseil ou des fonctions juridictionnelles. Nous faisons appel, chaque année, à des Maîtres des requêtes, en service extraordinaire, effectuant des mobilités au Conseil d'État. Nous encourageons ces mouvements inverses, qui concernent des administrateurs civils, des magistrats judiciaires ou encore des professeurs d'université, venus exercer des fonctions de conseil durant quatre ans. Ces effectifs sont actuellement de 23.

Des conseillers d'État en service extraordinaire rejoignent également le Conseil d'État pour cinq ans, dans des fonctions administratives ou juridictionnelles. Ces personnes complètent l'effectif du Conseil d'État, puisqu'elles sont intéressées par nos fonctions et peuvent être intégrées à l'Institution de façon pérenne à l'issue de leur période de détachement, pour certains Maîtres des requêtes en service extraordinaire.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Des concours parallèles ou annexes sont-ils organisés pour recruter des renforts si le Conseil est en sous-effectif ?

M. Bruno Lasserre. - Aucun concours de recrutement parallèle n'est organisé en dehors des deux modes d'accès préalablement évoqués. Actuellement, seuls 40 % des membres entrés au Conseil d'État sont issus de l'auditorat, puisque l'institution absorbe également ses effectifs par des voies parallèles, que nous appelons « le tour extérieur ».

Les membres du Conseil d'État recrutés directement à l'issue de l'ENA représentent donc un tiers des effectifs, mais une majorité de nos collègues a exercé des fonctions variées avant de nous rejoindre.

Mme Catherine Bergeal. - J'ai moi-même intégré le Conseil d'État treize ans après ma sortie de l'ENA, en provenance du corps des tribunaux administratifs.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je ne doute pas de l'intérêt de ces mouvements et recrutements extérieurs, mais je me demande pourquoi les membres du Conseil d'État se retrouvent dans des positions éminentes, au Secrétariat Général du Gouvernement, ou bien au Conseil Constitutionnel. L'expertise de ces personnes ne justifie pas de tels transferts.

M. Bruno Lasserre. - Il n'existe pas de voie préétablie. De nombreuses personnes se découvrent une passion pour le droit au cours de leur carrière, et témoignent de l'envie de nous rejoindre. Certains collègues, le cas du Président de la Section du Contentieux est exemplaire, ne sont pas issus de l'ENA. Le Conseil d'État fait preuve d'une capacité à intégrer des membres de tous horizons, motivés par leur amour du droit et leur envie d'intégrer l'Institution.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La suspension des recrutements à la sortie de l'ENA vous poserait-elle problème ? Vous semblez parvenir à rassembler vos effectifs à travers d'autres modes de recrutement.

M. Bruno Lasserre. - Oui, cela me gênerait considérablement, puisque je considère que la force du Conseil d'État, par rapport à d'autres juridictions, est d'accueillir tous les ans une jeune classe d'âge, issue de l'ENA. Cette Institution a besoin d'être bousculée par des jeunes et de rester en phase avec la société et ses changements. Ces recrutements sont donc aussi importants que productifs, et forcent le Conseil d'État à se remettre en question et à s'ériger comme le reflet d'une société en mutation. Je reste très attentif à valoriser la jeunesse comme un élément stimulant qui se fait le relais des aspirations des jeunes.

Cette Institution serait différente si ses effectifs y étaient intégrés après quinze ou vingt ans de service ailleurs.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quelle est la spécificité du Conseil d'État ?

M. Bruno Lasserre. - Nos missions sont nos spécificités. Le Conseil d'État est tenu de conseiller le Gouvernement sur les textes de Loi, d'être la Cour au sommet de la juridiction administrative pour juger l'administration, et de mener des études au service du Gouvernement et du Parlement en établissant des rapports.

Par ailleurs, le Conseil se caractérise par de fortes valeurs, à savoir son indépendance, la promotion en son sein des opinions divergentes. Le Conseil est également une Institution collégiale, où aucune décision n'est prise seule ; et revendique enfin son impartialité.

M. Pierre Cuypers. - La France possède de grandes écoles, qui, chaque année, apportent à l'État des générations de hauts fonctionnaires. Connaît-on les besoins du pays en Hauts Fonctionnaires ? Connaissez-vous les besoins du Conseil d'État ?

M. Bruno Lasserre. - Je ne prétends pas répondre à la place du Premier Ministre, mais je peux vous affirmer que le Conseil d'État, qui doit se renouveler, a besoin de quatre ou cinq jeunes auditeurs chaque année, rythme qui nous est nécessaire pour rajeunir l'Institution.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Seriez-vous opposé à ce que ces interventions extérieures fassent l'objet d'une publication ?

M. Bruno Lasserre. - Nous remplissons trois fonctions, comme je le rappelais, or la question que vous posez doit être restituée pour chacune de ces trois fonctions.

Le Juge ne statue que sur un dossier contradictoire et ne possède aucun autre document que ceux produits par les parties. Il ne peut donc juger en fonction d'autres pièces que celles figurant dans son dossier, au point que pour répondre aux exigences d'impartialité rappelées par la Cour Européenne des Droits de l'Homme, le Conseil d'État, lorsqu'il juge un recours contre un décret, s'interdit de consulter l'avis émis par la section administrative de l'Institution, justement pour ne pas être influencé par des éléments que les requérants n'ont pas.

Dans sa fonction de conseil, conformément au rôle qui lui est conféré par la Constitution, le Conseil examine les projets de lois, d'ordonnances, de décrets et reçoit des demandes d'avis formulées par le Gouvernement. L'Institution statue donc sur des projets qui lui sont soumis par le Gouvernement, avec qui elle entretient un dialogue. Dans ce cadre, le Conseil n'interagit qu'avec le Gouvernement auquel il peut demander des informations de nature à l'éclairer.

Enfin, le Conseil d'État a une fonction d'étude et de proposition, dans le cadre de laquelle il auditionne largement les acteurs de la société. Les conclusions que nous en tirons sont disponibles, et la liste des personnes auditionnées est publiée.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Comment expliquez-vous la contestation ambiante, dénonçant le fait que le Conseil auditionnerait toujours les mêmes parties prenantes ? Je pense notamment au projet de loi Hulot qui fait l'objet d'un rapport des Amis de la Terre. Ce rapport repose sur des assertions infondées qui tiendraient à laisser penser que les personnes qui ont fait leurs études ensemble ont des liens de connivence.

M. Bruno Lasserre. - Vous évoquez le problème de la porte étroite, qui existe devant le Conseil Constitutionnel, mais non au Conseil d`État.

Devant le Conseil d'État, seules les parties peuvent communiquer, des personnes extérieures peuvent intervenir si elles estiment que leur intérêt est lésé par un texte. Dans ce cas précis, l'intervention est jointe au dossier, et communicable aux parties, qui peuvent contester les décisions. Devant les sections administratives, existe la possibilité exceptionnelle de soumettre des observations extérieures, partagées avec tous les membres de la section. Cette procédure demeure rare et relève de la fonction de conseil de l'Institution, qui n'est pas publique, à l'exception de l'avis que nous transmettons au Gouvernement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La communication de ces avis pourrait s'avérer intéressante pour le Conseil d'État.

M. Bruno Lasserre. - Nos avis ne sont pas publics, nous ne communiquons pas non plus le dossier du Rapporteur ni sur les autres documents soumis à notre étude.

L'ensemble de la procédure est bilatéral avec le Gouvernement, et il est impossible de rendre publique une partie des avis rendus.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous pourriez toutefois auditionner des parties extérieures.

M. Bruno Lasserre. - Nous procédons parfois ainsi, mais pas dans le cadre d'une activité juridictionnelle. De telles auditions s'effectuent exclusivement dans le cadre d'une activité de conseil.

Mme Josiane Costes- Vous avez insisté sur la vigilance dont le Conseil d'État fait preuve par rapport aux collègues qui rejoignent un cabinet d'avocats, en les soumettant à des entretiens de déontologie. Le passage au retour devant la Commission de déontologie ne serait-elle pas une démarche pertinente, permettant d'éviter d'éventuelles suspicions ?

M. Bruno Lasserre. - Certes, mais cette démarche s'avère très complexe puisqu'au retour, nous devons surtout éviter, dans les fonctions internes, que l'intéressé prenne parti sur une affaire concernant un ancien client. Il est assez difficile, depuis l'extérieur, d'imaginer tous les cas dans lesquels une telle conjoncture puisse se produire.

La France affichait indéniablement un retard en matière de déontologie dans la fonction publique, qui a été comblé par le Législateur, grâce aux Lois de 1993 et de 2016, figurant actuellement parmi les plus strictes au monde.

Au lieu d'ajouter à cette législation déjà très rigide, nous devrions évaluer, assumer et expliquer ces Lois. La charte de déontologie du Conseil d'État a par ailleurs traité cette question du retour, mais je ne suis pas certain qu'une consultation obligatoire de la Commission de déontologie apporte une réelle valeur ajoutée.

Nous devons évaluer l'existant, avant d'en exiger davantage.

Y a-t-il des cas où ce retour aurait été mal géré et aurait suscité des questions légitimes, ou bien exposé l'intéressé à des conflits d'intérêts ? Avons-nous enregistré des contestations concrètes, prêtant à discussion ou à critique ? Personnellement, je n'ai pas eu connaissance de tels événements.

M. Vincent Delahaye, président. - Nous avons été marqués par la communication d'Emmanuelle Mignon, qui a rejoint un cabinet d'avocats et qui valorise sa connaissance de l'appareil d'État. Pensez-vous que cela est normal, ou cette pratique appelle-t-elle davantage de vigilance ?

Par ailleurs, le Bureau du Conseil d'État s'est-il prononcé lorsque Laurent Vallée a quitté le Secrétariat Général du Conseil Constitutionnel pour rejoindre le groupe Carrefour ?

M. Bruno Lasserre. - Je n'étais pas au Bureau du Conseil d'État lorsque cette question s'est posée.

Concernant la question de l'appartenance au Conseil d'État perçue comme un avantage par les avocats, il existe au sein de la juridiction administrative un Collège de déontologie qui publie des bonnes pratiques, établies selon des principes généraux déclinés en fonction de situations, assortis de recommandations concrètes auxquelles les conseillers doivent se conformer. Nous réservons une délibération spécifique aux avocats, insistant sur l'importance de ne pas ériger leur appartenance au Conseil d'État en un élément publicitaire.

Mme Catherine Bergeal. - Nous avons rencontré un problème de méconnaissance de ces délibérations avec un Magistrat, qui, après sa retraite, s'est adonné à une publicité excessive sur Internet. Le Collège de déontologie a exigé que ces annonces soient immédiatement retirées, volonté qui a été respectée. Si le Magistrat n'avait pas obtempéré, le Conseil aurait éventuellement déclenché un retrait d'honorariat, ce qui aurait considérablement nui à l'image de l'intéressé.

Concernant Laurent Vallée, qui était en détachement et qui a été réintégré en gestion, l'intéressé est passé devant le Bureau du Conseil d'État qui lui accordé une disponibilité pour convenance personnelle suite à l'avis favorable de la Commission de déontologie.

Le temps de passage de retour au Conseil d'État est un temps de raison qui s'applique juridiquement, puisque le Conseil est tenu de réintégrer ses membres temporairement pour pouvoir les en ressortir ensuite. Cette règle s'applique à l'ensemble des fonctionnaires.

M. Charles Revet. - Par qui les membres du Conseil d'État sont-ils désignés ? Qui peut solliciter le Conseil d'État ? Les jeunes sortis de l'ENA intégrés au Conseil chaque année bénéficient-ils d'une formation particulière ?

M. Bruno Lasserre. - Le Conseil d'État n'est pas une Instance politique, de fait, ses membres ne sont pas élus. La nomination au Conseil d'État s'opère par différentes voies. Les anciens élèves de l'ENA sont recrutés lors de leur sortie en fonction du classement de chaque promotion, le Conseil est choisi parmi les dix premiers du classement. La formation des auditeurs, à la fois pratique et théorique, s'effectue sur place, pendant les six premiers mois.

Les autres voies pour rejoindre le Conseil d'État sont le tour extérieur, pour des postes de Maîtres des requêtes ou de conseillers d'État, selon des conditions de durée de service préalablement fixées.

Le Conseil d'État ne peut être saisi par des particuliers que dans sa fonction juridictionnelle. La réforme constitutionnelle de 2008 permet toutefois à des parlementaires, avec l'accord du Président de leur assemblée, de nous saisir sur des propositions de loi, ce que nous avons fait récemment au Sénat.

Sur le plan juridique, le Conseil d'État peut intervenir en premier ressort, pour les décrets, ou bien en Cassation, ce qui exige d'abord la contestation de l'acte administratif devant un Tribunal, en faisant appel devant une Cour d'Appel avant de se pourvoir en Cassation devant le Conseil d'État, juridiction ouverte à tous, et qui traite de multiples cas, dans tous les domaines dont naissent des litiges administratifs, in fine résolus par le Conseil d'État.

M. Benoît Huré. - Merci pour cette audition.

Je souhaiterais avoir des précisions sur les conditions du retour au Conseil d'État d'un membre qui en était parti. J'ai cru comprendre que cela s'accompagnait d'une procédure écrite, mais également d'un dialogue collégial.

Pourriez-vous nous fournir davantage de détails sur ce dialogue ?

Par ailleurs, dans le cas où un parlementaire serait amené à rencontrer un litige sur une question soulevée par la Haute Autorité, un dialogue collégial est-il organisé ?

M. Bruno Lasserre. - Votre question est très importante, puisque bien souvent, l'intéressé minimise le conflit d'intérêts dont il participe. De fait, un regard extérieur est requis pour dénoncer les problèmes que cela implique. Ces dialogues peuvent donc confronter les intéressés à d'autres visions que la leur, ce qui engendre des discussions.

Cette déclaration d'intérêts consiste en un formulaire dans lequel l'intéressé doit décrire ses activités passées, ses rémunérations, ses intérêts privés, ainsi que ceux du conjoint. Cette déclaration est ensuite lue collectivement, et entraîne parfois une mise en garde de l'intéressé par rapport aux dossiers éventuellement épineux présentant des risques de conflits.

Un baromètre social a été instauré au sein du Conseil d'État et d'autres juridictions administratives, et a montré que cet entretien, très plébiscité, est jugé utile par les intéressés, qui initialement affichaient pourtant des craintes et de la résistance face à ce dispositif.

Mme Catherine Bergeal. - Je précise que nous n'utilisons pas les formulaires de la HATVP, puisque nos déclarations d'intérêts sont plus exigeantes que les leurs, notamment sur les activités du conjoint de chaque fonctionnaire.

M. Vincent Delahaye, président. - Monsieur le Président, d'après votre expérience, avez-vous constaté des mutations au sein de la Haute Fonction Publique depuis ces dernières décennies ? Avez-vous remarqué des nouveautés ?

Nous avons le sentiment, en dehors du Conseil d'État, que ce phénomène d'allers-retours et d'échanges entre secteurs public et privé s'intensifie au sein de la Haute Fonction Publique. Quelle est votre opinion sur le sujet, en qualité de Haut Fonctionnaire ?

M. Bruno Lasserre. - J'ai passé huit ans au Conseil, essentiellement dans les fonctions contentieuses, avant de m'orienter vers les télécommunications, puisque j'ai été Directeur au Ministère des PTT, et très actif dans la réforme du secteur. Après quoi, j'ai réintégré le Conseil d'État pour à nouveau y occuper des fonctions contentieuses, avant de présider l'Autorité de la Concurrence pendant douze ans. Je suis revenu au sein du Conseil le 1er octobre 2016, où j'ai pris la Présidence de la section de l'Intérieur, qui a pour rôle le conseil administratif du Gouvernement, avant d'être nommé Vice-Président du Conseil d'État le mois dernier.

Je n'ai jamais éprouvé la volonté d'aller dans le privé en dépit de nombreuses propositions, puisque mes missions étaient intéressantes, au service de réformes, et comportaient des prises de risques.

Je n'ai par ailleurs jamais servi dans un Cabinet ministériel, ce qui peut pourtant accélérer les carrières.

Je considère que l'État a besoin de compétences très diverses, et la connaissance de certaines sociétés depuis l'intérieur peut s'avérer utile dans le cadre de négociations. L'État requiert des compétences économiques, qui font défaut à la Fonction Publique française par rapport au reste de l'Union Européenne. L'État a également besoin d'administrateurs, de managers afin de diriger des équipes et conduire des projets.

Je pense donc que l'État est confronté au défi de recruter les meilleurs talents à son service, dans un environnement de plus en plus complexe, où l'expertise se situe malheureusement du côté des entreprises avec lesquelles l'État négocie.

Recruter des personnes ayant acquis une expérience dans le privé peut donc s'avérer positif pour le service de l'État, qui doit toutefois veiller à la déontologie et à la prévention du conflit d'intérêts.

Par ailleurs, la carrière et la vie professionnelle de chacun évoluent. La jeune génération doit prendre des risques et manifeste le désir d'acquérir de nouvelles compétences, aspirations ne devant pas être freinées par le Conseil d'État.

M. André Vallini. - Monsieur le Président, nous partageons tous la nostalgie d'une époque révolue, où les grands commis et les hauts fonctionnaires vivaient leur engagement au service de l'État comme un sacerdoce, sans jamais envisager de se tourner vers le secteur privé. Malheureusement, cette époque est révolue. Toutefois, Jean-Pierre Chevènement propose de se montrer plus sévère sur le délai de possibilité de retour des hauts fonctionnaires partis dans le privé.

Pensez-vous qu'accueillir à nouveau des gens partis dans le privé représente un enrichissement pour le Conseil d'État ?

M. Bruno Lasserre. - Effectivement, si la procédure est correctement encadrée et régulée, j'estime qu'il ne faut pas se l'interdire. En revanche, cette souplesse ne doit pas être unilatérale.

Le Gouvernement a songé, dans la Loi sur les parcours professionnels, à une disposition permettant à des fonctionnaires en disponibilité de continuer à garder leurs droits à avancement ou à la retraite durant cinq années. Le Conseil d'État a rendu au mois d'avril dernier un avis défavorable sur cette question.

Nous devons inciter le retour des personnes ayant acquis des compétences dans le privé, au profit de projets précis. Je pense par exemple au recrutement de chefs d'agences opérationnelles d'État.

Si l'intéressé accepte de revenir, son temps de retour doit être contractualisé et il doit être affecté sur des missions doivent être prioritaires. Malheureusement, les écarts de rémunération entre la Haute Fonction Publique et le secteur privé croissent et peuvent s'avérer dissuasifs pour certains, d'où la nécessité pour l'État de gagner en flexibilité.

M. Charles Revet. - Si une personne ou une entité remet en cause les avis rendus par le Conseil d'État, un recours est-il possible, ou bien la décision est-elle figée ?

M. Bruno Lasserre. - D'une part, des propositions de loi sont examinées par le Conseil d'État, qui peut émettre un avis favorable, sous réserve de certaines précisions, qui se transforment parfois en amendements.

Dans le cas où ces dispositions sont définitivement adoptées, elles peuvent faire l'objet d'un recours devant le Conseil Constitutionnel, par 60 députés ou sénateurs ; ou bien d'une question prioritaire de constitutionnalité à l'occasion d'un contentieux qui appliquerait cette disposition législative. Si la question est sérieuse, elle sera transmise par le Conseil d'État au Conseil Constitutionnel, qui lui seul peut juger de la conformité de la Loi à la Constitution.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je souhaite revenir sur quelques-uns de vos propos. Tout d'abord, je considère inquiétant que l'État ne puisse pas discuter d'égal à égal avec ses partenaires privés.

Par ailleurs, vous vous félicitez que les membres du Conseil d'État s'enrichissent d'un certain nombre de compétences extérieures. Pourtant, cela présente des problèmes éthiques, et je trouve dommage que la priorité de l'État soit de recruter des gens en mesure de défendre les intérêts privés. Cela biaise notre perception en tant que puissance publique.

Je crains un glissement dangereux vers des accommodements déplacés.

M. Bruno Lasserre. - L'État n'est pas un employeur comme un autre, et ses missions ne sont pas réductibles à celles d'une entreprise privée, puisque l'État prône la défense de l'intérêt général, ainsi que la conduite de réformes utiles.

L'État ne doit pas se banaliser ni agir comme un employeur privé, mais je constate que l'expertise de l'État s'est amenuisée dans de nombreux domaines, puisqu'il est de moins en moins opérateur. Son champ d'action s'est rétréci, car il sous-traite et ne possède plus les connaissances requises pour négocier avec le privé et les contractants des grands secteurs comme les infrastructures, la santé, l'énergie ou encore les transports.

Par conséquent, il est nécessaire de renforcer l'expertise de l'État, en recrutant des personnes pouvant y apporter cette expertise extérieure, sous réserve de règles éthiques claires. L'État doit également s'entourer de personnes suffisamment indépendantes pour aller à l'encontre de son avis, et s'appuyer sur des contre-pouvoirs.

M. Vincent Delahaye, président. - Monsieur le Président, Madame la Secrétaire Générale, je vous remercie d'avoir participé à cette audition, et de nous avoir apporté votre éclairage sur ces questions complexes.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Jean-Ludovic Silicani, conseiller d'État

M. Vincent Delahaye, président. - Bienvenue à cette audition de la Commission d'Enquête sur les mutations de la Haute Fonction Publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions. Cette entrevue avec Jean-Ludovic Silicani, Conseiller d'État, marque la 34e audition de la Commission.

Merci, Monsieur, pour votre présence.

Vous avez mené des études à plusieurs reprises au cours des années 2000 sur la Fonction Publique dans son ensemble, vous avez notamment rédigé un livre blanc sur l'avenir de la Fonction Publique en 2008, et présidé le groupe de travail ayant abouti au rapport adopté par le Conseil d'État pour une action publique plus audacieuse.

C'est à ce titre que nous vous sollicitons, puisque votre vision du sujet nous intéresse, notamment sur allers-retours et la gestion des ressources humaines dans la Fonction Publique.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jean-Ludovic Silicani prête serment.

M. Jean-Ludovic Silicani. - Je vous remercie tout d'abord de m'avoir invité à participer à votre réflexion sur ce sujet, très important. J'organiserai mon propos liminaire autour de trois pistes :

Préciser le sens de la Haute Fonction Publique,

Définir les caractéristiques communes de cette Haute Fonction Publique, dont le périmètre doit être identifié,

À partir de ces éléments de diagnostic, examiner les évolutions souhaitables et possibles afin que les hauts fonctionnaires soient des acteurs efficaces de la modernisation de notre service public et du bon fonctionnement des Institutions.

La Haute Fonction Publique se caractérise par divers critères : le grade, la fonction, le niveau de rémunération (de base ou globale), et le statut des fonctionnaires (titulaires ou contractuels). De plus, elle peut concerner exclusivement l'État, ou bien porter sur les trois versants de la Fonction Publique classique, à savoir l'État, les collectivités territoriales et la fonction publique hospitalière. Les magistrats et les fonctionnaires des assemblées parlementaires peuvent également être inclus parmi les effectifs de la Fonction Publique.

Suivant les critères plus ou moins stricts que nous choisissons de retenir et d'attribuer à la Fonction Publique, son effectif varie de 1 000 à 50 000 personnes, différence notable.

La définition intermédiaire admet que la Fonction Publique compte environ 12 000 personnes.

Les membres de la Fonction Publique, tous secteurs confondus, ont en commun un niveau élevé de pouvoir d'action et/ou de responsabilités, ainsi qu'une formation de très haut niveau.

Les Hauts Fonctionnaires partagent aussi un niveau de mobilité relativement faible au sein de la sphère publique, mais croissante depuis la sphère publique vers la sphère privée. À l'inverse, la mobilité du secteur privé vers le secteur public est minime.

À responsabilités égales, un fort écart de rémunération s'observe entre le public et le privé, tendance qui s'accentue au fil des ans.

Enfin, les fonctions de Directeur d'administration centrale se sont bureaucratisées, puisque les fonctionnaires et les Hauts Fonctionnaires en particulier sont de plus en plus enserrés par moult normes et règles auxquelles ils doivent se plier. De fait, beaucoup d'entre eux perdent un temps considérable à s'assurer du respect de ces normes, ce qui entrave création et audace.

Pourtant, les directeurs d'administrations centrales ne doivent pas être des super chefs de Bureau, mais plutôt s'ériger comme des intermédiaires entre le niveau politique et le niveau technique, dont nous attendons de la force de propositions.

Cette bureaucratisation progressive est également liée à la mauvaise gouvernance des Ministères, et la définition maladroite des rôles respectifs des Ministres, de leur Cabinet et des Directions d'Administration Centrale. Alors que les Cabinets ministériels doivent pallier le travail du Ministre, ils deviennent progressivement des écrans entre le travail du Ministre et le travail de ses Directeurs.

Le Président de la République et le Premier Ministre actuels ont émis l'hypothèse de remédier à cette situation en réduisant le rôle des Cabinets ministériels et en favorisant les relations de travail directes entre les Ministres et leurs Directeurs, modification qui a été amorcée, mais qui n'est pas encore finalisée. Cette évolution signifie que nous devons accepter que les Ministres puissent choisir de conserver ou non certains Directeurs d'administration centrale, conformément aux règles de nos Institutions. Cela concernerait 160 postes, actuellement à la discrétion du Gouvernement.

Une relation de confiance doit s'établir entre les Ministres et leurs Directeurs afin qu'ils puissent travailler de concert naturellement, dans le cadre de cette nouvelle gouvernance.

Ces pratiques ne poseraient aucun problème juridique, puisqu'elles sont décrites dans la Constitution telle que nous la connaissons. Elles ne sont pourtant pas utilisées par les Présidents de la République et les Gouvernements successifs, qui n'emploient pas les manoeuvres dont ils disposent à droit constant.

Par ailleurs, les emplois à la discrétion du Gouvernement, qui englobent les Directeurs d'Administration Centrale, les Préfets et les Ambassadeurs, sont nommés par le Gouvernement, libre de désigner les personnes de son choix, issues du privé ou du public. Or, cette liberté de choix ne s'applique pas dans la réalité, puisque le Gouvernement nomme des personnes qui occupent déjà des postes de Hauts Fonctionnaires plutôt que des membres de la société civile.

Quatre pistes sont envisageables pour améliorer l'efficacité du système au service de nos Institutions.

Premièrement, il est nécessaire de diversifier les profils, trop uniformes, des personnes occupant les emplois supérieurs de l'administration. Je remarque que les Hauts Fonctionnaires issus de l'ENA ou de l'École Polytechnique subissent un phénomène d'uniformisation. De fait, ces personnes, qui présentent pourtant de très grandes qualités, perdent en diversification. Les viviers de recrutement des Hauts Fonctionnaires doivent retrouver cette diversité et cette complémentarité.

Lorsque j'ai présidé l'ARCEP, de 2009 à 2015, nous avions la possibilité, au sein de ces autorités administratives indépendantes, de recruter indifféremment sur tous les emplois, des fonctionnaires ou bien des personnes issues d'autres horizons. Le mélange de ces deux populations est très positif, puisque certains affichent le réflexe de l'action publique, tandis que d'autres souhaitent de consacrer une partie de leur vie professionnelle au service de l'intérêt général, et apportent à ces autorités des compétences extérieures utiles. Ce brassage des profils est bénéfique.

Je pense également qu'il est nécessaire de diversifier les parcours professionnels des fonctionnaires, en alternant des fonctions de stratégie avec des fonctions opérationnelles, des fonctions régaliennes et non régaliennes, des fonctions de management et de conception de la Fonction Publique. Actuellement, sur l'ensemble de leur carrière, les fonctionnaires sont trop spécialisés dans un domaine et effectuent des tâches uniformes.

Cette variété de parcours et de profils dynamiserait beaucoup les Hauts Fonctionnaires.

Deuxièmement, la gouvernance des ministères et des grands exécutifs territoriaux doit être améliorée.

Troisièmement, la France doit augmenter la rémunération de certains de ses fonctionnaires, comme l'a fait la Grande-Bretagne, après avoir constaté au début des années 90 sa difficulté à recruter ou à conserver des personnes de haut niveau sur des postes de direction centrale. La rémunération des Hauts Fonctionnaires au Royaume-Uni est actuellement 1,6 voire deux fois supérieure à la France.

Cette évolution de rémunération ne doit pas s'effectuer sur le traitement, mais plutôt sur les primes et les indemnités, en réinstaurant un système lisible, puisque l'accumulation de régimes indemnitaires hétérogènes a rendu cela trop complexe. J'avais d'ailleurs préconisé, dans le livre blanc publié en 2008, la création de l'indemnité de fonction et de responsabilité (IFR), supposée se généraliser à l'ensemble des administrations de l'État, ce qui n'a pas été le cas, puisqu'elle a été abandonnée en 2013.

Cette indemnité clarifiait le système, en stipulant que la rémunération d'une personne se décompose selon l'évaluation de ses compétences dans la Fonction Publique et la difficulté ses fonctions occupées, à grade égal.

Quatrièmement, les outils permettant de respecter la déontologie de la Fonction Publique doivent être améliorés, dans une perspective de meilleure mobilité des agents entre le public et le privé pour mieux identifier les risques de conflit d'intérêts. Je suis personnellement favorable à la fusion de la Commission de déontologie de la Fonction Publique avec la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique.

M. Pierre Cuypers. - Merci, Monsieur le Conseiller d'État. Vous avez écrit un livre blanc en 2008, dans lequel vous avez formulé un certain nombre de recommandations. Vous soulignez la bureaucratisation de la Fonction Publique, qui souffre de trop de règles et de contraintes, de surnormalisation, ce qui signifie que la situation est figée depuis dix ans. Vous dénoncez également une mauvaise gestion de la gouvernance au niveau des Ministères.

Par conséquent, comment faire fonctionner un État scindé en deux, avec les politiques d'un côté, et la Haute Fonction Publique de l'autre, d'autant que la Haute Fonction Publique construit les règles qu'elle fait valider par le monde politique ?

M. Jean-Ludovic Silicani. - Suite à la parution de mon livre blanc, quelques mesures ont été prises, dont un début de remise aux normes des régimes de rémunération, élément essentiel de la gestion des Ressources Humaines.

Aujourd'hui, le régime de rémunération de la Haute Fonction Publique est incompréhensible. Nous ignorons les raisons pour lesquelles les personnes travaillant dans le secteur de la santé ou de l'environnement sont beaucoup moins bien payées que les chargés des finances publiques. Lorsque les tâches de finances publiques étaient importantes, cet écart se justifiait, mais désormais tout est informatisé, ce qui ne légitime pas une telle différence. Je ne suis donc pas certain que les inspecteurs des finances publiques doivent être mieux rémunérés, à niveau de responsabilités équivalentes, que les employés du Ministère des Affaires Sociales ou de l'Environnement.

Le régime de rémunération est donc à la fois illisible et inéquitable, ce qui se traduit par une impossibilité de la mobilité. Alors que certaines administrations connaissent des excédents de personnel et d'autres des insuffisances d'effectif sur des profils similaires, les déplacements et mobilités internes à la Fonction Publique sont rendus impossibles par ces écarts de rémunération, qui amèneraient certaines personnes à perdre jusqu'à 50 % de leur salaire.

La clarification des rémunérations s'impose comme un élément essentiel de l'optimisation des moyens importants que la Nation consacre au fonctionnement de nos services publics.

Cette réforme, bien qu'amorcée en 2008, a ensuite été abandonnée, ce que je regrette. Il serait bénéfique de revenir à un système de rémunération clair.

D'autres mesures ont été prises, comme la Loi sur la mobilité en 2009, votée par le Parlement, ayant permis de faciliter la mobilité des agents publics d'une administration et d'une fonction publique à une autre. Des mesures plus techniques, prises par voie réglementaire, se sont également montrées favorables à cette mobilité.

Une réforme plus globale aurait sans doute été possible, mais cet ensemble de propositions est survenu au moment de la crise économique et financière de 2008-2009, et le Gouvernement de l'époque a estimé difficile la mise en oeuvre d'une réforme ambitieuse. Cette réforme n'a donc pu être menée, et les changements de majorité ont ensuite repoussé ces modifications.

Cependant, depuis quelques mois, il me semble que des évolutions pourraient abonder dans ce sens. Nous en saurons davantage d'ici l'automne prochain.

Selon Michel Debré, l'administration doit être le serviteur autonome du Gouvernement, formule que j'adopte volontiers. Toutefois, j'estime que les pouvoirs du Parlement sont trop restreints dans ses fonctions de contrôle et d'évaluation des politiques publiques, alors que ce sont ses missions constitutionnelles, ce qui permettrait au Sénat et à l'Assemblée Nationale de s'impliquer davantage dans le fonctionnement de nos administrations.

Les politiques publiques obéissent au partage des tâches, où le Ministre, le Gouvernement et le pouvoir politique fixent leurs grandes orientations stratégiques et les priorités des politiques publiques. Cependant, j'estime qu'un bon Ministre devrait consulter ses Directeurs d'Administration Centrale afin de bénéficier de leur expertise dans leurs domaines d'activité respectifs. De cette dialectique naîtra une administration efficace, actuellement affaiblie par un manque de dialogue entre la politique et la technique.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je vous remercie pour toutes ces précisions.

Malheureusement, je constate à nouveau que nous savons quelles solutions apporter aux problèmes, mais que nous n'entreprenons rien. Je m'interroge sur cette inaction. Pourquoi ne pas effectuer les réformes nécessaires ?

Vous avez par exemple évoqué la création d'un vivier de talents complémentaires, or, ce vivier existe déjà, et n'est pas mis à profit. Je pense par exemple au Quai d'Orsay, où des personnes sont intéressées par la fonction, mais doivent partir, faute d'issues. Cela nous amène à l'utilisation de contractuels, ce qui contribue davantage à la dégradation du système.

Nous avons par ailleurs évoqué la possibilité de remplacer certains Directeurs Généraux, pratique certes légitime, pourtant peu répandue.

Vous avez par ailleurs mentionné le problème des rémunérations. Pourquoi agir exclusivement sur la prime, si nous souhaitons revaloriser la Fonction ? Le cas échéant, cette prime devrait être liée à la Fonction, quitte à remercier ceux qui n'effectuent pas leur travail correctement. Qui sera en mesure d'appliquer de tels changements ? Pourquoi ces modifications ont-elles été bloquées ?

À mon sens, la place qu'occupe une partie des grands corps au sein de l'appareil d'État contribue à ce blocage. Un tiers des effectifs du Conseil d'État et de la Cour des Comptes ne remplissent pas les fonctions pour lesquelles ils ont été recrutés, ce qui témoigne d'un sérieux dysfonctionnement. Ils occupent des places que d'autres pourraient remplacer, ce qui demanderait d'effectuer une réforme globale et qui exigerait un certain courage politique.

Le second élément de blocage réside dans l'économie, puisque l'objectif prioritaire de l'État reste l'équilibre budgétaire et la limite des dépenses, comme le prouvent certaines déclarations de la Cour des Comptes.

Ne pensez-vous pas que des blocages internes à nos administrations émanent du fait que certains postes sont éternellement occupés par des personnes ne souffrant pas du système ?

M. Jean-Ludovic Silicani. - J'ai consacré une grande partie de ma carrière à soumettre des propositions de réformes à l'appareil politique, qui les a refusées. Les blocages que vous avez constatés au sein de la sphère publique émanent à la fois de la technocratie et d'un certain nombre de responsables politiques.

Dans toute organisation, certaines personnes sont conservatrices, quand d'autres sont progressistes, opinions intemporelles qui ne dépendent pas de l'étiquette politique des élus.

Ces blocages peuvent empêcher la résolution d'un problème, en dépit d'un diagnostic clairement établi et largement partagé au préalable. Des aléas extérieurs et des blocages internes à notre système, ainsi que des alliances de conservatisme entre nos responsables politiques et administratifs, aboutissent à de tels blocages.

Par ailleurs, il convient de ne pas mélanger les deux types de réformes de la sphère publique, à savoir les réformes politiques et techniques. La réforme politique tend à délimiter le périmètre du service public, tandis qu'à périmètre constant, la réforme technique tend à rendre ce service public le plus efficace possible à travers une meilleure organisation interne, et une meilleure gestion des dépenses.

Les technocrates sont donc des ingénieurs d'administration. Parfois, des blocages naissent du mélange des deux genres, politique et technique.

Je considère qu'au sein des grands corps de l'État, certaines personnes sont favorables à mener à bien des réformes importantes, quand d'autres y sont plus réfractaires et préfèrent conserver un modèle existant. Cette tendance s'observe partout.

M. Benoît Huré. - Je souhaiterais profiter de votre présence pour vous poser une question plus large.

Il me semble que le Président Georges Pompidou estimait qu'un décideur de l'administration ne devrait être autorisé à dire non à un pétitionnaire que lorsqu'il a préalablement exploré toutes les possibilités de lui dire oui.

Je désire connaître votre opinion par rapport à ce positionnement, au regard de la vision dynamique que vous voulez donner de l'administration, tout en nous expliquant que les décideurs sont enclavés dans un univers réglementaire qui ne fait que croître.

Par ailleurs, toute grande réforme de la Haute Administration est simplement perçue sous un angle économique, ce qui témoigne de la forte dégradation de nos comptes publics. Dans cette approche des décideurs, les usagers ont l'impression que la Fonction Publique opérationnelle subit l'essentiel des économies réalisées par l'État, au profit de la Fonction Publique fonctionnelle et organisationnelle, relativement épargnée. Qu'en pensez-vous ?

M. Jean-Ludovic Silicani. - L'accès des décideurs de l'administration à la demande d'un pétitionnaire dépend de la nature de cette demande. Beaucoup de nos concitoyens exigent davantage de dépenses publiques. Faut-il systématiquement abonder dans leur sens ?

M. Benoît Huré. - L'administration présente initialement quatre fonctions : conseiller, accompagner, contrôler, sanctionner. Actuellement, les deux premières fonctions, qui conféraient une autorité naturelle à l'administration, ont disparu au profit du contrôle et de la sanction.

M. Jean-Ludovic Silicani. - Effectivement, la multiplication des contraintes, des règles et des normes amène les fonctionnaires à se protéger davantage, afin d'éviter de prendre des risques pouvant nuire à leur carrière.

Il est important de trouver un bon équilibre. J'ai d'ailleurs participé à l'élaboration d'une série de propositions de droit souple dans le cadre de la rédaction d'un rapport intitulé « Pour une action publique plus audacieuse », afin que les décideurs publics prennent davantage de risques tout en étant mieux éclairés sur les enjeux de leurs décisions, afin de mieux remplir leur objectif d'intérêt général.

Une réforme du Code Pénal, survenue au début des années 2000, a conduit à cantonner la responsabilité pénale des décideurs publics dans le cas de délits non intentionnels et indirects. La jurisprudence de la Cour de Cassation est bien établie, et a contribué à une amélioration de l'environnement pénal. Malheureusement, la mémoire collective persiste et conduit les décideurs à adopter une posture précautionneuse. De surcroît, l'interprétation du principe de précaution est erronée, puisqu'il stipule simplement qu'en cas de présomption de risque important en matière d'environnement et de santé publique, l'administration publique a l'obligation de mener des études pour lever l'incertitude et conclure sur les risques.

Le rapport contient plusieurs propositions sur les bonnes pratiques, la bonne application des grands principes jurisprudentiels, et les questions de GRH. Si ces propositions sont appliquées, nous ferons confiance aux agents publics pour leur permettre d'être plus audacieux et de moins bloquer les initiatives des concitoyens.

M. Charles Revet. - Nous avons effectivement créé ces dernières années un certain nombre d'emplois parapublics, or, le développement d'un pays réside également dans des activités de production pouvant être nécessaires à l'intérieur, comme à l'exportation. La première mission d'un chef d'entreprise est par ailleurs de produire. Pourtant, la complémentarité entre la mission du chef d'entreprise et l'appoint de l'administration est inexistante. Elle devrait être renforcée.

M. Jean-Ludovic Silicani. - J'ignore le statut des délibérations du Sénat sur le projet de Loi Confiance, qui devrait justement permettre d'asseoir cette complémentarité et afficher les objectifs que vous indiquez, en accordant un droit à l'erreur aux entreprises et en leur dispensant des conseils avant qu'elles ne s'engagent dans des procédures complexes. La législation fixerait les objectifs et les principes directeurs d'une réglementation, tout en octroyant une plus grande liberté aux acteurs économiques dans le respect de ces objectifs, sous le contrôle de l'administration.

Mme Josiane Costes. - Vous avez signalé que la rémunération des fonctionnaires britannique est 1,6 à deux fois supérieure à celle des fonctionnaires français, à tous les niveaux. Cette observation était inversée il y a quarante ans.

Un pays comme la Grande-Bretagne, qui a connu des problèmes économiques et budgétaires semblables à la France, a fait un choix que la France a rejeté. Pourquoi notre pays n'a-t-il pas emprunté la même direction ? Pouvons-nous encore inverser cette tendance et améliorer la situation pour redonner de l'attractivité aux métiers de la Fonction Publique ?

M. Jean-Ludovic Silicani. - Je précise que le poids des rémunérations publiques représente 13 % du PIB en France comme au Royaume-Uni. La masse salariale globale est donc identique, ce qui signifie que les effectifs, mieux payés au Royaume-Uni, sont probablement moins nombreux. Il s'agit d'un choix politique.

M. Vincent Delahaye, président. - Merci, Monsieur le Conseiller, pour la franchise et la clarté de vos propos.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de M. Pierre Cuypers, vice-président -

Audition de M. Florent Méreau, avocat, membre du Conseil national des barreaux

M. Pierre Cuypers, président. - Bonjour à tous. Comme vous le savez, notre agenda est très tendu puisqu'une autre audition se tiendra après la vôtre.

Par ailleurs, notre activité législative se poursuit à travers l'étude de plusieurs centaines d'amendements déposés au sein des commissions des affaires économiques notamment.

Maître, vous êtes en charge des dossiers de fonctionnaires qui souhaitent s'inscrire au Barreau sans avoir passé le concours. Cette disposition a été contestée au motif qu'elle permettrait à certains hauts fonctionnaires de mettre à disposition du secteur privé leurs connaissances de l'État.

Vous pourriez éventuellement apporter quelques précisions sur le cadre légal de ce dispositif et l'encadrement déontologique dans lequel il s'inscrit pour un cabinet d'avocat qui souhaiterait recruter ce type de profil.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Florent Mereau prête serment.

M. Pierre Cuypers, président. - Nous vous en remercions. Vous avez la parole.

M. Florent Méreau. -Je vous remercie infiniment. Je me permets de préciser que je ne suis pas uniquement en charge des dossiers des fonctionnaires.

En effet, je suis un avocat, inscrit au Barreau de Lille, élu du Conseil National des Barreaux (CNB) qui est l'instance représentative de la profession. Il s'agit de mon deuxième mandat et je m'occupe aujourd'hui également de l'admission des avocats étrangers.

Concrètement, il s'agit de permettre à des avocats, originaires de l'Union Européenne ou non, d'exercer avec un titre d'avocat français sur notre territoire. Cette compétence, à la différence de celle concernant les fonctionnaires pour laquelle vous m'interrogez aujourd'hui, fait bien partie des attributions du CNB.

Étant donné que je traite des accès dérogatoires à la profession, je suis chargé d'un groupe de travail qui propose à la Chancellerie une réécriture des articles 97 et 98 du Décret du 27 novembre 1991 pour se mettre à jour vis-à-vis de la jurisprudence. Néanmoins il ne s'agit aucunement d'élargir ou de restreindre cet accès dérogatoire.

À titre de précision, les accès dérogatoires des récipiendaires des articles 97 et 98 concernent les ordres. En effet, chaque candidat doit se rapprocher de l'ordre qu'il aura sélectionné et lui présenter un dossier justifiant de sa dispense de l'examen d'entrée et de la formation de 18 mois pour pouvoir exercer. Ainsi, le CNB ne gère pas directement ces demandes de dérogations à ce jour.

Pour autant, il est possible que cette entité soit saisie dans le cadre de demandes émanant, généralement, de Barreaux dont l'effectif est réduit, à l'image de celui de la Lozère qui compte 18 avocats. Le CNB réalise donc une mission de service public et apporte son aide lorsqu'il est sollicité sur les accès dérogatoires.

De manière plus spécifique, l'article 97 du Décret du 27 novembre 1991 stipule que les magistrats des trois ordres (administratif, judiciaire et chambre régionale des comptes) peuvent exercer la profession d'avocat sans avoir obtenu de diplôme. Il en est de même pour les professeurs de droit à l'université et les avocats au Conseil d'État et à la Cour de Cassation. Cet article s'appuie sur le postulat que le parcours professionnel suivi équivaut au diplôme de Master 1 nécessaire et dispense de l'examen déontologique.

L'article 98, quant à lui, dispense de la formation théorique et pratique et donc de l'obtention du certificat d'aptitude à la profession d'avocat. Il concerne les professions juridiques réglementées (notaire, huissier de justice, administrateur), les maîtres de conférences à l'université qui délivrent des enseignements juridiques depuis au moins cinq ans, les juristes d'entreprise ayant une expérience professionnelle d'au moins huit ans, les fonctionnaires de catégorie A ayant exercé des activités juridiques dans une administration, un service public ou une organisation internationale pendant huit ans, les juristes de syndicats qui plaident aux prud'hommes et en Cour d'Appel chambre sociale ainsi que les collaborateurs de députés et assistants de sénateurs justifiant d'avoir exercé une activité juridique à titre principal et sous un statut de cadre pendant huit ans.

Si les conditions de l'article 98 sont réunies et que le Conseil de l'ordre valide leur admission au Barreau, les candidats retenus doivent se rendre dans le centre d'examen de leur choix pour y passer un examen de déontologie dont la réussite ouvre droit à l'inscription au tableau de l'ordre.

Dans le cadre de ma participation au Conseil de l'ordre à Lille, j'ai fait passer une grande majorité de candidats qui étaient des juristes d'entreprise ainsi que des magistrats provenant de l'ordre administratif. Les quelques fonctionnaires de catégorie A qui candidataient pouvaient être des inspecteurs des impôts à la retraite qui souhaitaient exercer pendant quelque temps.

J'ai notamment souvenir d'un confrère qui était juriste chargé des marchés publics dans une collectivité locale et qui est devenu avocat spécialiste dans ce domaine fort de son expérience.

À mon niveau, je n'ai donc pas eu à traiter de dossiers de hauts fonctionnaires à la différence de l'ordre de Paris qui est plus concerné par ces cas. Par conséquent, je me suis procuré un document non officiel des statistiques de cette catégorie.

Au Barreau de Paris, 194 dossiers ont été traités au titre des articles 97 et 98 en 2015, 191 en 2016, 186 en 2017 et 103 en 2018 (chiffre arrêté en juillet). Pour l'année 2017, 31 dossiers ont été déposés par des fonctionnaires de catégorie A. Toutefois, il ne m'est pas possible de distinguer, parmi cet effectif, lesquels sont des hauts fonctionnaires tels que cette mission le définit. Pour 2018, ce chiffre s'élève à treize.

En définitive, le métier d'avocat est une activité ouverte depuis toujours. En effet, lors de la fusion des conseils juridiques et des avocats sous une même profession en 1990, il semblait normal que les juristes d'entreprise exerçant une activité de conseil puissent devenir avocats.

Depuis, l'ouverture s'est faite à d'autres professions mais toujours avec un contrôle préalable strict mené par le Conseil de l'ordre et la Cour d'Appel. Les hauts fonctionnaires n'échapperont donc pas à ces vérifications de leur statut et des preuves de la pratique d'activités juridiques dans leur parcours professionnel.

Au risque de décevoir cette commission, je ne peux pas vous communiquer les actions et comportements de ces hauts fonctionnaires qui deviennent avocats. En effet, ils sont tenus au secret professionnel sauf s'ils commettent des erreurs déontologiques qui peuvent occasionner des sanctions disciplinaires voire pénales.

En outre, je n'ai pas plus d'éléments de réponse pour ce qui concerne leurs motivations à intégrer le Barreau. Je peux néanmoins citer l'exemple de M. Joxe qui a plaidé durant des années devant le juge pour enfants au sein des tribunaux du contentieux de l'incapacité et qui prenait beaucoup de plaisir à citer toute la jurisprudence.

M. Pierre Cuypers, président. - Cet exemple est atypique.

M. Florent Méreau. - C'est en tout cas mon meilleur exemple. Il est certain néanmoins que d'autres fonctionnaires ou hommes politiques n'exercent pas d'activité juridictionnelle ou juridique mais deviennent avocats pour pouvoir valoriser leur carnet d'adresses.

De manière plus générale, la profession d'avocat est réglementée et le contrôle de cette activité est réalisé en interne par des structures qui n'hésitent pas à sanctionner si un manquement a été constaté ou qu'une erreur a été commise.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il faut bien réaliser que les situations sont très différentes selon les Barreaux. À Paris, nous avons vu éclore des cabinets d'affaires et nous considérons cet accroissement comme préoccupant.

Merci pour les réponses que vous avez pu apporter. J'ai cependant une question à vous poser sur ces accès dérogatoires : pensez-vous que cette politique de passerelle, pour faciliter l'accès à d'autres professions, n'occasionne-t-elle pas une dévalorisation des études d'avocat ainsi que des clivages au sein de la profession ? En effet, de nombreux avocats ne parviennent à vivre décemment de leur activité et d'autres peuvent exercer dans des conditions bien plus favorables.

M. Florent Méreau. - Concernant les cabinets d'affaires, je serais tenté de vous répondre que le ver était dans le fruit avec la fusion des activités de conseil juridique, qui intégrait le Barreau d'affaires, et d'avocat plaidant.

Force est de constater qu'aujourd'hui, le Barreau d'affaires est une composante indissociable de la profession ne serait-ce qu'au niveau du chiffre d'affaires généré. D'ailleurs, avec la déjudiciarisation annoncée de nombreuses affaires, contre laquelle nous luttons de toutes nos forces, pour des raisons budgétaires, il ne semble pas que cette tendance se renverse prochainement.

Ainsi, le clivage entre le Barreau d'Affaires et le Barreau Judiciaire est bien réel. Le premier est, de loin, le plus rentable tandis que le second jouit d'une certaine noblesse car il défend le faible contre le fort.

Concernant la part des avocats qui ne passe pas par l'école, le pourcentage est assez réduit. En outre, ceux qui sont formés et passent le Barreau ne deviennent pas pour autant avocats et convoitent des postes de directeur juridique au sein des entreprises pour lesquels ce profil est très recherché.

De plus, pour faire écho à ce que vous avez cité, de nombreux confrères débutent en tant qu'avocats mais y mettent un terme rapidement faute de pouvoir générer des profits suffisants. Les parcours à l'issue de l'inscription au tableau d'ordre peuvent être très différents et composés d'allers-retours entre la profession d'avocat et celle de juriste.

Enfin, un avocat est tenu de respecter des règles concernant les conflits d'intérêts et le secret professionnel sous peine d'écoper de lourdes sanctions.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quelles sont les exigences déontologiques de ce métier et qui est chargé de les faire respecter ? Je suis étonné de votre réaction à propos de la situation parisienne car j'ai pu lire que de nombreux recours étaient formulés (26 % des avocats visés par un recours) mais aboutissent rarement à autre chose qu'une simple admonestation du Bâtonnier.

M. Florent Méreau. - Les plaintes pour manquement à la déontologie peuvent provenir du client d'un avocat ou bien de la partie adverse dans le cadre d'un procès. Le Bâtonnier est saisi et exerce les poursuites disciplinaires devant un conseil régional de discipline. En outre, la plainte peut également provenir du procureur général.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est très rare.

M. Florent Méreau. - Cela arrive pourtant. Je peux citer un cas de poursuite disciplinaire pour avoir refusé une commission d'office par la Cour d'Assises initiée par le procureur général. Il faut bien comprendre qu'il s'agit d'un message envoyé à l'ordre des avocats que s'il n'observe pas les règles déontologiques en son sein, le parquet général lui demandera des comptes.

D'ailleurs, ce parquet est très vigilant vis-à-vis des accès dérogatoires ou des inscriptions au tableau d'ordre et vérifie que les poursuites disciplinaires sont bien exercées. Il peut même interjeter appel s'il considère que l'admonestation ou l'avertissement ne constitue pas une sanction suffisante à l'égard du manquement constaté. Si ce cas se présente, l'avocat mis en cause passera devant une cour qui n'est plus composée d'avocats mais de magistrats.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Avez-vous des statistiques sur le nombre de poursuites disciplinaires ?

M. Florent Méreau. - Je ne les ai pas en ma possession mais elles sont disponibles. Je peux vous les communiquer ultérieurement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le métier d'avocat d'affaires ou d'entreprise est-il le même que celui d'avocat judiciaire. Doivent-ils tous deux bénéficier de la même protection offerte par le secret professionnel ?

M. Florent Méreau. - La profession d'avocat marche sur deux jambes : Affaires et Judiciaire, et est constituée d'un tronc commun. Ces deux spécialités jouissent du même titre et doivent bénéficier du secret professionnel dans les mêmes proportions.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Conseiller un client au cours d'un procès et le conseiller pour pouvoir faire de l'évasion fiscale est-il similaire ?

M. Florent Méreau. - Cette question est légitime. Néanmoins, je pense qu'il est faux de considérer que tous les conseillers juridiques exerçant leur activité avec un titre d'avocat font de l'évasion fiscale. La loi est un objet extrêmement complexe qui nécessite, en entreprise, l'intervention de juristes et d'avocats spécialisés avant toute prise de décision.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cette complexité justifie-t-elle le secret professionnel ?

M. Florent Méreau. - C'est l'essence même de cette profession qui garantit au client que rien ne sera révélé à qui que ce soit.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il ne s'agit pas de divulguer des informations à n'importe qui mais au juge d'instruction.

M. Florent Méreau. - Le secret est levé en cas d'instruction judiciaire. Un juge peut perquisitionner un cabinet d'avocats et obtenir la levée du secret selon les cas.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Tracfin a souligné que la profession se distingue par sa non-participation au dispositif d'alerte anti-blanchiment. Ainsi, une seule déclaration de soupçon a été transmise par les avocats en 2014. Un chiffre à rapprocher aux 1 040 déclarations envoyées la même année par la profession notariale qui est tout autant tenue au secret.

M. Florent Méreau. - Au CNB, le dossier du blanchiment a été enrichi de nombreux rapports. Cette structure a été reçue par le Ministère de l'Économie et des Finances et par Tracfin à plusieurs reprises.

Je connais cette critique mais je considère qu'il vaut mieux formuler une dénonciation sérieuse plutôt qu'une centaine sans fondements, ce dont je n'accuse pas les notaires par ailleurs.

M. Victorin Lurel. - . - Pour en revenir à l'accroissement de la part du Bureau d'Affaires depuis 1990, je rappelle que trois premiers ministres : M. de Villepin, M. Cazeneuve et M. Philippe ont été avocats d'affaires mais n'ont pourtant jamais plaidé. Je souhaiterais avoir plus d'informations sur la structuration du métier, depuis l'arrivée des avocats d'affaires, qui s'oriente désormais vers une américanisation de la justice.

En effet, cette déjudiciarisation et le recours toujours plus important au contrat au détriment de la loi peuvent expliquer la généralisation de ce type de profil qui plaide peu et propose des services à un prix inférieur que coûterait un contentieux classique.

Souvent, ces cabinets sollicitent des collectivités territoriales pour ce type de prestation car le contrôle de légalité n'a pas fait son travail pour assurer la conformité d'une action avant sa réalisation.

M. Florent Méreau. - En premier lieu, je dirais que chaque avocat a besoin d'un carnet d'adresses pour pouvoir pérenniser son activité. Par rapport à votre question, je considère que la prise d'influence des cabinets d'affaires est consécutive à la complexification de notre société dans son ensemble.

En effet, l'empilement juridique et réglementaire peut pousser des collectivités ou des entreprises à solliciter l'aide d'avocats dans de nombreux domaines. À l'instar des pays anglo-saxons, je constate comme vous un accroissement du marché du droit.

Cette évolution se situe également dans un contexte qui ne peut être éludé. En effet, une volonté politique de baisser le coût des services publics est clairement affichée aujourd'hui. Ces économies passent aussi par la déjudiciarisation où il ne sera plus nécessaire de payer les services d'un avocat dans le cas d'une fixation d'une pension alimentaire qui ne sera plus réalisée par un juge mais par la Caisse d'Allocations Familiales.

À titre personnel, je déplore qu'un justiciable ne puisse plus avoir accès à son juge pour ce type de cas alors que c'est une caractéristique fondamentale dans une démocratie.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je ne conteste pas l'évolution de la société mais j'estime que cela ne justifie pas que le conseil juridique soit forcément réalisé par un avocat qui bénéficie d'un secret professionnel très protecteur qui est un avantage concurrentiel certain.

L'intérêt premier dans cette affaire est que la profession soit correctement organisée pour qu'elle soit en mesure de jouer son rôle dans le système judiciaire. Or, cette augmentation de la part des avocats d'affaires met en péril cet équilibre.

M. Florent Méreau. - Un monopole de la rédaction d'actes juridiques a été confié aux avocats qui sont également les seuls à pouvoir plaider un dossier et constituer des dossiers qui sont présentés devant des juridictions. Cependant, quelques exceptions existent si la rédaction d'actes n'est réalisée qu'à titre accessoire d'une activité professionnelle. Ainsi, un expert-comptable peut proposer à ces clients du conseil juridique dans le cadre d'une prestation d'établissement des comptes d'une société.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le Barreau flamand a opéré une distinction très nette entre les avocats judiciaires et les autres au niveau du secret professionnel. En effet, ces derniers réalisent des prestations de lobbying qui ont appelé à cette spécificité.

M. Pierre Cuypers, président. - Des règles existent-elles à propos de la publicité faite par un avocat ancien haut fonctionnaire au sujet de ses anciennes fonctions ?

M. Florent Méreau. - La publicité des avocats a été modernisée et le CNB est doté d'une Commission Règles et Usages qui rend des avis sur cette question. En effet, il est désormais possible d'afficher une plaque commerciale son titre d'avocat alors que c'était strictement interdit auparavant.

En outre, un avocat peut inscrire sur une plaquette commerciale les clients qu'il conseille. Cependant, il ne me semble pas qu'il puisse préciser des points concernant ses anciennes fonctions dans une logique publicitaire.

M. Charles Revet. - . - Dans l'esprit de la commission au sein de laquelle nous travaillons, il faut différencier le curriculum de l'avocat de celui de l'ancien haut fonctionnaire. Le premier est tout à fait légitime à être mis en avant car il s'agit de références comme dans toute profession libérale. Le second est différent car il suggère la possibilité d'intervenir sur des affaires d'État.

M. Pierre Cuypers, président. - Merci Maître pour votre intervention.

M. Florent Méreau. - Merci à vous de votre invitation.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Thierry Le Goff, directeur général de l'administration et de la fonction publique

M. Pierre Cuypers, président. - Notre journée d'auditions se clôture avec celle de M. Thierry Le Goff qui est accompagné de Mmes Corine Soulay et Caroline Lemasson Gerner et MM. Xavier Marotel et Mickaël Chaussard.

M. le Directeur général, nous vous remercions de vous être rapidement rendu disponible pour cette audition. Vos compétences touchent l'ensemble des fonctions publiques mais nous ne nous intéressons aujourd'hui qu'à celle de l'État et, plus particulièrement, à l'un de ses segments qui est la haute fonction publique.

Néanmoins, vous avez vocation à être le DRH de l'État. Vous nous direz comment se situe votre regard et quelles sont les modalités des mutations dans la fonction publique et sur les allers-retours entre le secteur public et le secteur privé.

Par ailleurs, la DGAFP établit des données statistiques importantes et nous vous avons sollicité pour obtenir des éléments de comparaison sur les niveaux de rémunération entre le public et le privé pour les plus hauts postes.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Thierry Le Goff, Xavier Marotel et Mickaël Chaussard et Mmes Corine Soulay et Caroline Lemasson Gerner prêtent serment.

M. Pierre Cuypers, président. - Nous vous en remercions. Vous avez la parole.

M. Thierry Le Goff. - Nous vous proposons d'intervenir collectivement devant vous sous deux angles principaux : la politique menée par la DGAFP, en tant que DRH de l'État, en matière d'encadrement supérieur au sein de la fonction publique qui comprend les allers-retours entre le secteur public et le secteur privé. Ensuite, nous aborderons un peu plus spécifiquement les questions déontologiques qui constituent un sujet que nous avons travaillé en profondeur et porté au sein du Ministère de la Fonction Publique.

D'ailleurs, nous avons fait office de service instructeur de la cadre de l'élaboration de la loi de déontologie et des textes d'applications qui ont été pris depuis.

La DGAFP travaille sur le sujet de l'encadrement supérieur depuis un certain temps mais a renforcé son action dans ce domaine depuis quelques années. En effet, à partir de son rôle originel de veille, d'équilibrage et de pilotage des statuts de la fonction publique, par l'élaboration de règles communes, qui lui a été attribué en 1945, elle a évolué vers une position de DRH en participant aux politiques de ressources humaines lancées par l'État.

Cette accélération a pris effet en 2014 et s'est traduite au sein d'un décret, qui a fixé et clarifié les missions de la DGAFP, publié en décembre 2016. Cette décision donne des indications à propos des trois versants de la fonction publique, et plus particulièrement la fonction publique d'État, et consacre officiellement cette Direction comme DRH de l'État.

De manière plus spécifique, ce décret précise les missions dévolues à la DGAFP, celles des différents ministères, et notamment des secrétaires généraux, en matière de ressources humaines ainsi que l'articulation entre cette Direction et les différents ministères.

En définitive, la politique de ressources humaines est certes portée par la DGAFP en vertu de son statut originel. Néanmoins, elle est également ancrée dans les ministères. En effet, la gestion des cadres fait l'objet d'une gestion et d'un pilotage interministériel mais aussi massivement ministériel.

Ainsi, lorsque nous avons porté ce décret auprès de la Ministre de la Fonction Publique et du Premier Ministre de l'époque, nous avons expliqué que la politique de ressources humaines ne pouvait se concevoir uniquement sous un angle ministériel ou interministériel mais devait être articulée entre ces deux dispositifs.

Finalement, ce décret a une portée résolument pédagogique car sa rédaction a donné l'opportunité de préciser le rôle d'un DRH assurée par les secrétaires généraux des ministères dans le pilotage des politiques de ressources humaines, ce qui était indispensable car jusqu'alors, seules des politiques de Direction étaient pilotées dans certains grands ministères et dans de grandes directions telles que la DGFIP par exemple.

Ainsi, avant d'évoquer l'aspect interministériel de la politique de ressources humaines, il était capital de d'abord initier un chantier de développement de cette politique au sein d'un même ministère qui fonctionnait parfois selon une logique de réseau autonome.

Cette dimension défendue par ce décret est particulièrement importante pour l'encadrement supérieur car, bien que l'ancrage des politiques de ressources humaines reste ministériel, des problématiques dépassent le cadre de ces institutions telles que la mobilité, la compétence sur des postes rares, les règles communes ou la comparabilité en termes de rémunération. Celles-ci doivent être abordées à un niveau interministériel.

En termes de gestion, des sujets sont également apparus comme la troisième partie de carrière qui semble faire l'objet d'un suivi plus compliqué que la première partie de carrière où la demande reste toujours forte. Concrètement, à partir de 45-50 ans, l'évolution du parcours professionnel devient plus complexe.

De manière générale, la DGAFP assure un rôle qui peut être prescriptif dans le cadre de la rédaction de textes réglementaires sur la politique de ressources humaines. Il peut également être plus incitatif pour l'accompagnement de cette politique qui repose majoritairement sur de la médiation, de l'appui et parfois des soutiens financiers.

Ainsi, dans le même temps que la rédaction du décret, le Premier Ministre nous a sollicités pour porter le sujet du management dans la fonction publique. Concrètement, tous les ministères ont dû élaborer des plans managériaux en direction des cadres supérieurs et intermédiaires. Bien que certains d'entre eux disposaient déjà de politiques très structurées en la matière, une étape importante a été franchie avec l'édification d'un plan et sa promotion auprès des cadres pour toutes entités du Gouvernement.

Avec cet outil, il est désormais possible de recenser plus précisément les parcours et les compétences de chaque cadre et de lister leurs demandes en termes d'évolutions de carrière.

L'occasion de professionnaliser davantage le recrutement des cadres s'est également présentée à cette période. Il s'agissait de trouver une méthode pour développer des processus de recrutement pour accéder aux responsabilités les plus importantes. Ce sujet est voué à prendre une plus grande importance dans le cadre de la volonté politique actuelle d'ouvrir la fonction publique à des talents issus de la société civile. La loi Pénicaud, qui est en débat actuellement, en est d'ailleurs une concrétisation avec la création des contrats pour des emplois fonctionnels.

De plus, un premier jalon en ce sens a déjà été posé avec la mise en place de comités d'audition pour la nomination des directeurs d'administration centrale qui, cependant, n'enlèvent rien au pouvoir discrétionnaire du Gouvernement et du Président de la République pour sélectionner les personnes. Néanmoins, ces structures apportent un éclairage et constituent désormais une obligation réglementaire qui concerne également les chefs de service des ministères dans le but de décloisonner les viviers et d'attirer des talents du privé.

En matière d'encadrement supérieur, il faut préciser qu'un partage a été opéré par le décret de 2016, d'une part, entre le Secrétaire général du Gouvernement qui pilote une mission Cadres Dirigeants qui s'occupe essentiellement de l'accès aux plus hautes fonctions de l'administration centrale. Cette compétence est fortement liée au rôle de nomination du Premier Ministre et du Président de la République.

D'autre part, ce qui relève des emplois fonctionnels (chef de service, expert de haut niveau, chef de secteur et, dans une certaine mesure, le réseau déconcentré) revient à la DGAFP.

Néanmoins, ce partage n'instaure pas de différence sur la méthode employée qui repose sur le repérage de vivier, la professionnalisation, la montée en compétence et la formation interministérielle pour tenter de structurer les parcours de carrière.

En définitive, ce rôle de DRH de l'État sur l'encadrement est centré sur la gestion des compétences, le partage entre ministériel et interministériel, l'actionnement de leviers managériaux de tous types et de déploiement du schéma directeur de la formation. En outre, le travail en relation avec l'ENA qui constitue l'école d'une formation d'une partie de cet effectif de l'encadrement supérieur (et les IRA pour l'encadrement intermédiaire).

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Au niveau général, tout semble merveilleusement cohérent. Néanmoins je voudrais savoir si vous êtes décisionnaire ou consulté concernant les emplois offerts aux fonctionnaires qui sortent de l'ENA.

Je souhaiterais également connaître votre degré d'implication dans les suppressions de postes qui sont décidées à chaque Loi de Finances.

M. Thierry Le Goff. - Le tableau que je vous ai présenté n'est pas idyllique mais représente la situation de l'État et de 2,5 millions d'agents avec ses complexités et ses spécificités. Par conséquent, il serait illusoire de penser que la DGAFP serait consultée dans le cadre de suppressions de postes au sein du Ministère de l'Éducation Nationale. En effet, sa structure est particulière puisque très déconcentrée et organisée selon des rectorats et des académies et son nombre d'agents y est si important que seule une expertise interne peut juger de la pertinence d'ajouts ou de suppressions de postes.

En revanche, sur certains segments, la DGAFP est bien consultée mais pas sur la sortie des fonctionnaires de l'ENA puisqu'elle porte l'arrêté qui est signé par le Premier Ministre. Ensuite, la répartition dans les corps est établie avec les ministères, en fonction de leurs besoins en administrateurs civils, le Conseil d'État et les tribunaux administratifs.

Toutefois, si la DGAFP est à la manoeuvre dans le cadre de la filière administrative, elle ne dispose de quasiment aucune visibilité pour ce qui concerne les ingénieurs. Ces profils sont gérés en interne par les ministères et la Direction n'est que très peu associée à cette gestion.

Par ailleurs, dans l'armature de l'État, il existe un guichet unique qui réunit la Direction du Budget et la DGAFP. La régulation des emplois fonctionnels et de l'évolution des catégories d'emploi passe par cette instance qui donne un avis qui est parfois incontournable. Ainsi, la consultation sur les créations et les ajouts de postes ne fait pas l'objet d'une procédure figée.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je vous interroge car Marylise Lebranchu nous a expliqué avoir tenté, vainement, de mener des réformes dans l'encadrement supérieur. Par exemple, 112 postes de haut niveau, lorsqu'elle était en fonction, n'étaient pas pourvus et il n'était pas possible de moduler la procédure pour pouvoir recruter les agents nécessaires.

Il me semble que ce type de problématique doit être géré par un DRH. Il doit pouvoir arbitrer en faveur d'une intégration des diplômés de l'ENA au sein de ces administrations en sous-effectif plutôt que vers la Cour de Comptes ou le Conseil d'État où les agents partiront rapidement vers le secteur privé. Ainsi, avez-vous la capacité de mener une telle opération ?

M. Thierry Le Goff- Je rappelle que l'administration, si elle peut décider d'un certain nombre de points, travaille sous l'autorité d'un pouvoir politique. Par ailleurs, vous avez sûrement connaissance de l'affectation à des missions prioritaires d'anciens élèves de l'ENA mais aussi d'ingénieurs sortis des corps d'inspection et de contrôle. Cette décision a été prise par la Président de la République afin de mobiliser des profils diplômés de l'ENA depuis deux ans, et déjà affectés à d'autres corps, pour mener des transformations importantes. Il est donc possible de réallouer les ressources en fonction des besoins.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - J'ai cru comprendre que ces missions prioritaires étaient très générales. Il serait plus intéressant de les placer dans les ministères.

M. Thierry Le Goff- 40 missions ont été identifiées, nous pourrons vous les transmettre. Elles ont été proposées par les ministères et validées par le cabinet du Premier Ministre. Les postes sont situés dans des services centraux ou dans les ministères.

Mme Corine Soulay. - Par exemple, la coordination de la loi Asile et Immigration et, au-delà de la supervision des décrets, le pilotage de leur application. Concrètement, il s'agit de travailler, avec les Préfectures, sur la manière de calibrer les décrets dans les territoires.

M. Xavier Marotel. - Je me permets de vous donner quelques profils déjà affectés : un auditeur du Conseil d'État devient chargé de mission réorganisation et développement du travail pénitentiaire au sein de l'administration référent. Une autre auditrice est placée sur la stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté dans les ministères sociaux.

Ensuite, une inspectrice des finances rejoint la DGFIP pour travailler sur le zéro cash afin de développer la dématérialisation des paiements et supprimer l'argent liquide dans les trésoreries.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce ne sont pas des missions d'administrateurs.

Mme Corine Soulay. - Je tiens à préciser que de nombreux élèves de l'ENA ou des lauréats des concours de la fonction publique ne proviennent pas du champ des études mais du secteur privé ou associatif. Ils sont entrés par la troisième voie. D'autres sont également issus du concours interne et exerçaient auparavant des missions très concrètes dans les administrations avant d'intégrer l'encadrement supérieur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - J'en conviens, mais si une centaine de postes d'administrateurs qui pilote la fonction publique n'est pas pourvue, pourquoi ne pas les cibler comme prioritaires ?

M. Thierry Le Goff. - J'ignore dans quel contexte Marylise Lebranchu a annoncé ce chiffre, mais, en réalité, le nombre de postes non pourvus est bien plus important. Je ne sais absolument pas quel périmètre recouvre ces 112 postes mais il est certain qu'ils ne restent pas vacants très longtemps et doivent être le fruit du turn-over entre les différents cadres.

Plus largement, le rêve qui consisterait à mettre en place une DRH unique et gigantesque au sein de l'État ne constitue, à mon sens, qu'une chimère. Il serait plus judicieux d'identifier les secteurs qui nécessitent un dépassement de la logique ministérielle et de silos et que la DGAFP les accompagne pour faciliter leur fonctionnement. Aujourd'hui, les grandes entreprises sont sur le même modèle d'une DRH groupe dont dépendent des cellules RH sur les sites pour rapprocher ces entités des effectifs.

Ainsi, l'enjeu consiste à offrir plus de marges de manoeuvre et une souplesse de fonctionnement au manager de proximité en termes de promotion et de reconnaissance du travail de leurs agents.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les propos de Marylise Lebranchu ont été repris d'un entretien publié dans la revue Acteur Public en 2015. Elle évoquait un vrai problème d'encadrement supérieur dans un certain nombre de ministères puisque 112 postes étaient non pourvus.

Il est certain qu'une grande partie des agents doivent être gérés au niveau des ministères. Néanmoins, il faut que la DGAFP, ou un autre acteur, agisse pour résoudre cette problématique qui touche l'encadrement supérieur.

En tant qu'élus, nous allons à la rencontre de nombreuses personnes. Nous avons pu découvrir que la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances), qui était annoncée comme un outil censé apporter de la clarté dans la fonction publique par la mutualisation, s'est avérée très complexe à mettre en place dans les petites structures telles que les sous-préfectures. Il est étonnant de constater que nous ne parvenons pas à fluidifier et simplifier l'organisation dans la fonction publique.

M. Thierry Le Goff. - Nous souscrivons à ce que vous indiquez. La DGAFP travaille dans une logique de rapprochement des pratiques et des règles entre les ministères pour trouver l'équilibre entre les procédures communes et les spécifiques.

Concernant les régimes indemnitaires par exemple, nous avons tenté de rapprocher, à travers le RIFSEEP, les différents traitements des fonctionnaires pour lever ce frein à la mobilité.

Il en est de même pour les calendriers de gestion. En effet, les agents déconcentrés présents dans les DDI font partie de différents ministères qui ne suivent pas les mêmes calendriers. La marge de progression est encore importante mais ce travail est initié.

De plus, le Préfet possède désormais un outil qui s'intitule la réserve régionale d'emplois. Il dispose ainsi d'une petite enveloppe d'emplois pour répondre à des besoins ponctuels sans pour autant s'adresser au niveau national qui devra traiter sa demande.

Ainsi, toutes ces actions ont pour objectif de simplifier le fonctionnement sur le terrain et sont capitales pour une bonne organisation des services.

M. Pierre Cuypers, président. - Nous avons entendu aujourd'hui M. SILICANI, Conseiller d'État, qui nous disait regretter que le mouvement de clarification des primes engagé en 2008 ait pris fin en 2012-2013. Qu'en pensez-vous ?

M. Thierry Le Goff. - Nous avons poursuivi ce travail. Les différences statutaires entre les corps, qui sont aujourd'hui, en réalité, de plus en plus faibles, et ce qui concerne le régime indemnitaire constituent les deux freins majeurs à la mobilité.

Si les statuts ont été bien harmonisés avec le temps, les ministères ont gardé la main sur les régimes indemnitaires et ont créé plusieurs en fonction de leur richesse et de leur puissance. Le RIFSEEP est donc un outil pour instituer une plus grande transparence et pour supprimer des indemnités tierces pour les englober dans un régime de rémunération. Cette simplification indemnitaire est à l'oeuvre et se poursuit notamment dans le cadre de l'élaboration du nouveau contrat social des agents publics. Sur ce sujet, il s'agira de mieux reconnaître le mérite et l'engagement des agents.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les rémunérations exactes les plus importantes font l'objet d'une certaine discrétion et les chiffres dévoilés dans la presse sont parfois ahurissants. En effet, il semblerait que 800 fonctionnaires recevraient une indemnité supérieure à celle du Président de la République. En outre, des négociations auraient lieu pour certains postes. Serait-il possible d'instaurer une plus grande transparence sur ces sujets ?

M. Thierry Le Goff. - En février 2015, nous avons publié une brochure qui reprenait des chiffres, validés par l'INSEE, sur l'encadrement supérieur au sein des trois versants de la fonction publique. Les éléments de rémunération figuraient également dans ce support ainsi que des éléments de comparaison avec le secteur privé.

Ces éléments sont déjà connus car les salaires les plus élevés se trouvent dans les entreprises publiques et sont plafonnés à 450 000 euros annuels bruts. Quant aux rémunérations dans les administrations centrales, la Cour des Comptes communique régulièrement à ce sujet.

À titre d'information, un directeur d'administration centrale perçoit une rémunération oscillant entre 150 000 et 250 000 euros par an. En comparaison avec le secteur privé, ces montants sont dix fois inférieurs pour un niveau de responsabilité équivalent. Ainsi, ce sujet n'est aucunement tabou et fait l'objet de plusieurs contrôles.

Sur la négociation des salaires, elle ne peut intervenir que lorsque la personne est recrutée dans le cadre d'un contrat qui relève d'une décision individuelle. Les fonctionnaires ne sont pas concernés.

M. Pierre Cuypers, président. - Comment la DGAFP voit-elle la question des allers-retours entre le secteur public et le secteur privé ?

M. Charles Revet. - Quand a débuté cette réorganisation dans le but de simplifier le fonctionnement et comment le personnel concerné réagit-il par rapport à ces changements ?

M. Thierry Le Goff. - Sur l'aspect indemnitaire, une autonomie a été laissée aux ministères pour reconnaître des sujétions ou offrir des compléments car la partie indiciaire est beaucoup plus rigide. Ces primes sont liées à de multiples facteurs qui offrent de la reconnaissance aux agents. L'inconvénient réside cependant dans la complexité ajoutée par ces primes.

Il faut donc maintenir l'équilibre entre la distribution de primes qui récompensent l'engagement et la compétence et le système global qui doit rester cohérent. Dans cette logique, l'ensemble de l'encadrement supérieur, à l'exception des directeurs d'administration centrale, a été intégré au RIFSEEP. Néanmoins, il convient de préciser que cette instauration d'un barème commun ne doit pas être confondue avec des salaires identiques. La recherche d'équilibre est donc permanente entre ces deux objectifs.

Mme Corine Soulay. - En termes de parcours professionnel, la potentialité d'un départ vers le secteur privé est différente selon les structures de carrière au sein de certains corps. Concrètement, un inspecteur des finances ou un ingénieur des Mines passent très souvent par le privé, en raison de leur formation ou de leur secteur d'activité, pour ensuite réintégrer le public. Ces étapes ne sont pas néfastes car elles permettent un échange des cultures de travail et un partage des bonnes pratiques entre ces deux ensembles.

En revanche, d'autres corps présentent des caractéristiques qui tendent vers une conservation de leurs agents ou des détachements vers d'autres administrations. C'est précisément pour ces derniers que le Gouvernement souhaite une diversification des parcours professionnels des cadres pour que l'administration puisse jouir d'expériences multiples.

D'ailleurs, le décret du 9 mai 2017 traduit cette volonté en stipulant que les nouveaux membres des corps soumis à engagement de servir doivent passer quatre ans dans leur corps d'affectation avant de se retrouver en disponibilité pour pouvoir exercer dans le privé pour trois ans maximum. S'il ne souhaite pas réintégrer le public à l'issue de l'expérience, il doit s'acquitter d'un solde car il n'aura pas rempli son engagement de service de dix ans. À titre d'exemple, pour l'ENA, ce solde (appelé la pantoufle) s'élève au montant du dernier traitement perçu dans la fonction publique multiplié par deux. D'autres écoles calculent cette pantoufle en fonction des coûts de formation.

M. Pierre Cuypers, président. - Une question vous a été posée sur le nombre de membres de corps en poste en dehors de leur administration d'origine. Quels sont les corps les plus concernés et quels membres sont plus concernés par des postes à responsabilité ?

M. Thierry Le Goff. - Nous n'avons malheureusement pas ce degré de détail. Nous continuerons néanmoins à chercher ces informations. Nous tenons à votre disposition les statistiques de départ, de détachement et de disponibilité vers le secteur privé.

M. Xavier Marotel. - La population de l'encadrement supérieur est assez mobile par rapport aux autres agents. Ils peuvent être amenés à prendre des responsabilités dans tous les ministères ou dans des structures interministérielles. En effet, les hauts fonctionnaires sont intrinsèquement voués à évoluer dans d'autres administrations au cours de leur carrière, à l'image des administrateurs civils ou des ingénieurs des Ponts, des Eaux et des Forêts par exemple.

De plus, les mobilités peuvent prendre plusieurs formes et ne se limitent pas au seul champ de la fonction publique d'État. Elles peuvent avoir lieu entre les différentes fonctions publiques également et sont encouragées. Elles doivent donc être distinguées des allers-retours entre le public et le privé.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Que pensez-vous du projet de positionnement d'une DRH auprès du Premier Ministre ? Ensuite, nous avions demandé au président de la commission de déontologie (M. PEYLET) : « quand un agent rejoint le privé ou le quitte et qu'un avis favorable avec réserve a été émis par l'administration (60 % des avis), avez-vous la possibilité d'exercer un contrôle ? »

Il nous a répondu que ce n'était pas de sa responsabilité mais celle de l'administration.

M. Thierry Le Goff. - La DGAFP a longtemps été placée auprès du Premier Ministre. Il est possible qu'elle retourne dans son giron à l'avenir.

Pour ma part, j'ai connu cette organisation ainsi que celle de rattachement au ministère de la Fonction Publique et au ministère de l'Action et des Comptes publics qui est actuellement en vigueur.

Chaque rattachement présente des avantages et des inconvénients. Aujourd'hui, notre rattachement nous rapproche de la Direction du Budget et le ministère dont nous dépendons est fort et doté de nombreux moyens d'action.

Cependant, il ne nous empêche pas d'assumer notre rôle au niveau interministériel qui était peut-être plus évident à l'époque du rattachement au Premier Ministre. En effet, la DGAFP participe à tous les comités de sélection et d'intégration dans les corps et anime la communauté RH interministérielle.

Dans le deux cas, un portage politique est indispensable pour pouvoir assurer nos missions. Cependant, il est possible de craindre, dans le cadre d'un rattachement au Premier Ministre, d'installer une Direction qui serait un peu hors-sol et se déconnecterait de la pratique RH des ministères mais qui disposerait de plus de leviers et de moyens contraignants.

Mme Corine Soulay. - Sur la déontologie, M. Peylet a tout à fait raison. En effet, sa commission n'est pas en charge du suivi des réserves ou des avis d'incompatibilité formulés.

D'ailleurs, ce n'est pas davantage la responsabilité de la DGAFP de s'insérer dans le triptyque agent-administration d'origine-entreprise d'accueil. En effet, le statut général prévoit déjà des sanctions contre les fonctionnaires qui méconnaîtraient un avis d'incompatibilité ou les réserves.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ces sanctions sont-elles souvent appliquées ?

Mme Corine Soulay. - Pas à ma connaissance, elles existent néanmoins. Le plus important dans cette affaire reste le moment du retour du haut fonctionnaire dans son administration après une activité dans le privé. Dans le cas des postes soumis à déclaration d'intérêt, il est obligatoire, depuis la loi du 20 avril 2016, que l'agent fasse état de l'ensemble de ses engagements professionnels, personnels ou associatifs et de son conjoint ou concubin.

Ainsi, il est possible d'identifier en amont tout conflit d'intérêts potentiel et de les remettre à l'autorité de nomination qui ne dépend pas de la DGAFP mais de chaque ministère.

De cette façon, chaque fonctionnaire est désormais sensibilisé sur ce sujet et doit s'interroger sur un possible mélange des genres entre son activité au service de l'État et une activité tierce. Si cette situation se présente, il doit se déporter d'une décision ou d'un vote qui le placerait en conflit.

En définitive, la loi de 2016 a instauré un certain nombre de pare-feu qui protègent les fonctionnaires et qui fait en sorte d'éviter les poursuites disciplinaires voire pénales. En outre, elle a mis en place des référents déontologues de l'État. Ils se réuniront en septembre 2018 pour échanger et faire remonter des informations et des questions provenant du terrain, en matière de nomination, qui ne nous seraient pas parvenues en temps normal.

M. Mickaël Chaussard. - Lorsque l'on compare nos pratiques avec celles d'autres États de l'Union Européenne, il est possible de constater que le contrôle s'exerce au retour et non pas au départ de l'agent.

Sur la notion de conflit d'intérêts, il est important de préciser que le fait de travailler dans un secteur d'activité donné n'empêche pas un repositionnement sur un poste en lien avec ce secteur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est justement l'un des problèmes.

M. Mickaël Chaussard- Ce postulat a été validé par le juge pénal et pas uniquement par l'administration.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il ne faut pas confondre la prise illégale d'intérêt qui est un fait avéré et réfléchi avec le conflit d'intérêts qui peut être une situation dont la personne n'a même pas conscience.

M. Mickaël Chaussard. - Des sanctions pénales sont pourtant prévues pour ce dernier.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - J'ai le sentiment que tout dans ce domaine semble incertain et flottant.

Mme Corine Soulay. - La commission de déontologie traite environ 6 000 dossiers par an. Très peu concernent les hauts fonctionnaires.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous nous intéressons aux migrations qui peuvent avoir des conséquences sur les prises de décision publiques à haut niveau. Je conviens que leur nombre est réduit mais leur impact peut être massif.

Merci en tout cas pour votre participation.

La réunion est close à 19h30.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Mercredi 4 juillet 2018

- Présidence de M. Vincent Delahaye, président -

Audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes

- Présidence de M. Vincent Delahaye, président, puis de M. André Vallini, vice-président -

La réunion est ouverte à 15 h 30.

M. Vincent Delahaye, président. - Monsieur le Premier président, monsieur le secrétaire général, monsieur le directeur des ressources humaines, merci de vous prêter à cette audition.

Cette commission d'enquête a été créée à l'initiative du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE). Nous avons déjà eu 35 ou 36 auditions. C'est beaucoup.

Nous nous intéressons à tous les grands corps - Conseil d'État, Inspection générale des finances, Cour des comptes.

Nous vous remercions d'avoir répondu à notre questionnaire. Nous allons tout d'abord entendre votre propos liminaire, avant de laisser la parole à notre rapporteur et aux membres de la commission d'enquête qui souhaiteront vous interroger.

Monsieur le Premier président, je dois vous demander de jurer de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite et dites : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Didier Migaud prête serment.

Je vous remercie pour cette formalité. Vous avez la parole.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - Je souhaite débuter cette audition par une présentation générale du corps des magistrats de la Cour des comptes, qui rentre dans la haute fonction publique, objet de votre commission d'enquête.

J'évoquerai ensuite quelques éléments relatifs à la mobilité des magistrats de la Cour des comptes et aux activités qu'ils exercent à l'extérieur des juridictions financières, en complément des données statistiques détaillées qui ont été communiquées il y a quelques jours à votre commission.

Je vous dirai également quelques mots du cadre déontologique dans lequel s'inscrivent ces activités, qu'elles soient ponctuelles et accessoires ou conduites au titre de la mobilité.

Enfin, je conclurai mon propos en vous rappelant les principales observations et recommandations tirées par la Cour des comptes de ses travaux sur la haute fonction publique, ses caractéristiques et son fonctionnement.

Tout d'abord, le corps des magistrats de la Cour des comptes comprend trois grades, auditeurs, conseillers référendaires et conseillers maîtres. La majorité des magistrats ont accédé à la Cour des comptes par la voie de l'auditorat à la sortie de l'ENA, dans une proportion de 59 %.

L'alimentation et la dynamique démographique du corps sont également assurées par d'autres types de recrutement, qui permettent l'accueil de hauts fonctionnaires d'horizons très diversifiés par les recrutements par la voie du tour extérieur et au titre de l'article L. 4139-2 du code de la défense pour les officiers, qui représentent tous deux 40 % du corps.

Sur la période concernée par les travaux de la commission d'enquête, de 2007 à 2017, les principales caractéristiques démographiques de la population des magistrats de la Cour des comptes affichent une légère diminution des effectifs du corps, qui passe de 403 à 395 magistrats, mais une augmentation du nombre de magistrats en fonction à la Cour des comptes et dans les juridictions financières, de 244 à 265 magistrats, soit une augmentation de 8 %, représentant les deux tiers des effectifs du corps.

L'effectif des magistrats en fonction hors des juridictions diminue, passant de 39 % à 33 % des effectifs totaux du corps, soit de 159 à 130 magistrats, et un effectif dans le secteur privé, qui représente seulement 8 % du corps.

Le pyramidage des grades qui composent le corps des magistrats de la Cour des comptes est inversé. Si le nombre d'auditeurs reste relativement stable au cours de la période, les effectifs de conseillers référendaires diminuent en revanche de 19 %, alors que ceux de conseillers maîtres augmentent de plus de 30 % - ce qui peut poser quelques problèmes.

La stabilité de l'âge moyen des magistrats du corps s'établit à 51 ans au 31 décembre 2017.

Deux facteurs importants me semblent devoir être pris en compte pour apprécier la nature des mobilités des magistrats de la Cour des comptes et leur évolution au cours des 10 dernières années. Le premier concerne l'évolution interministérielle intervenue depuis 2008, qui permet la validation réglementaire de la mobilité vers le secteur privé, les autorités administratives indépendantes (AAI) et les groupements d'intérêt public (GIP) au titre de la mobilité statutaire des corps recrutés par la voie de l'ENA.

Cet élément participe de l'explication du nombre de magistrats en fonction dans le secteur privé, public et au sein des AAI, au-delà des choix de carrière individuels des magistrats de la Cour des comptes.

Le second, c'est la nécessaire représentation de la Cour des comptes dans des instances - AAI, commissions et institutions diverses -, qui résulte de la stricte application de dispositions réglementaires ou législatives.

Les magistrats qui, à ce titre, exercent des activités accessoires dans ces instances sont donc désignés en application du droit en vigueur.

Sur la période considérée, il apparaît que les choix de mobilité des magistrats vers la sphère publique sont relativement constants. Entre 40 et 50 sont en activité dans les ministères, y compris les cabinets ministériels, et environ 30 à 40 personnes exercent des fonctions dans des entreprises ou organismes publics.

Selon les années, entre sept et seize magistrats exercent ou ont exercé en cabinet ministériel depuis 2007, soit en moyenne moins de 3 % des effectifs du corps.

Le nombre de magistrats affectés à temps complet au sein d'une AAI a atteint un maximum de cinq en 2013 et 2014. Il est redescendu à trois en 2017. Ils y occupent le plus souvent des fonctions de direction générale ou de secrétariat général.

Le nombre de magistrats exerçant une activité annexe au sein d'une AAI, comme président ou membre d'un collège, est également assez faible, variant de sept à douze entre 2007 et 2017, ce qui représente entre 2 % et 4,6 % des effectifs du corps.

Par ailleurs, vous constaterez une forte diminution du nombre de magistrats faisant le choix du secteur privé, de 49 en 2007 à 30 en 2017, soit une baisse de près de 40 %.

Ces magistrats, qui représentent selon les années entre 7 % et 12 % des effectifs du corps, occupent des fonctions dans des secteurs très variés, comme la banque et l'assurance pour certains d'entre eux, mais également l'aérospatial, le logement social ou universitaire, la coopération internationale, le monde associatif ou culturel pour d'autres. Quelques-uns ont même fait le choix de créer leur propre entreprise.

Au total, à la fin de l'année 2017, plus des deux tiers des magistrats de la Cour des comptes étaient en fonction dans les juridictions financières. Le tiers restant était majoritairement en service dans l'administration, où ils occupent des fonctions très variées, et souvent très opérationnelles, en administration déconcentrée, dans les opérateurs, en administration centrale et dans les collectivités territoriales. Ils servent notamment dans les domaines de l'éducation, de l'environnement, de la défense et de la sécurité intérieure, des finances, de la culture, de la santé et du social.

Ainsi, comme vous pouvez le constater, l'écrasante majorité des magistrats de la Cour des comptes servent l'État et, plus largement, l'intérêt général. Le corps des magistrats de la Cour des comptes est marqué par une tradition de fidélité au service public.

Pour autant, les mobilités des magistrats, qu'elles interviennent dans le secteur public comme dans le secteur privé, doivent être encadrées par des principes déontologiques stricts. La Cour des comptes s'est depuis longtemps organisée pour veiller à leur respect, au moment du départ comme du retour de ses collaborateurs dans le cadre de la juridiction.

La réflexion sur la déontologie et la prévention des conflits d'intérêts est aujourd'hui au coeur de l'action publique, car il ne s'agit ni plus ni moins que de garantir et d'assurer la crédibilité de cette action.

Si le sujet est ancien, il a pris depuis une dizaine d'années une acuité particulière et les attentes de nos concitoyens sont sans doute plus vives et plus marquées qu'avant en matière d'impartialité, d'objectivité et de probité des décideurs publics.

Au-delà des mesures répressives, et pour assurer la confiance dans l'action publique, il importe qu'une véritable politique de prévention des conflits d'intérêts puisse être déployée au sein des administrations publiques.

Cette exigence fondamentale s'exprime dans l'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui est en quelque sorte la devise de la Cour des comptes, dont la mission constitutionnelle est justement d'assurer la transparence de l'action et de la décision publique.

Une réflexion continue sur la déontologie des agents publics et en particulier sur la prévention des conflits d'intérêts est et sera toujours nécessaire. Ce qui est en jeu, c'est bien sûr la confiance des citoyens, une confiance qui repose de plus en plus, à mesure que grandissent les attentes, sur une impartialité, une objectivité et une probité sans défaut des personnes exerçant les plus hautes responsabilités publiques.

Pour répondre à ces attentes, quelques mesures significatives ont été prises au cours des dernières années. La loi « déontologie » d'avril 2016 a consacré des avancées significatives, dont un certain nombre a été inspiré par le rapport de la commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique du 26 janvier 2011, à laquelle j'ai participé. Je pourrais bien sûr revenir plus en détail sur ce point si vous le souhaitez.

Je voudrais surtout m'arrêter sur le dispositif mis en oeuvre au sein de la Cour des comptes pour encadrer les mobilités et prévenir le risque de conflits d'intérêts, auquel nous devons en permanence être attentifs.

L'exigence déontologique est très ancienne à la Cour des comptes. Elle s'est manifestée dès notre origine par l'obligation faite à chaque magistrat puis, progressivement, à d'autres catégories de personnels, de prêter un serment solennel qui constitue un engagement personnel essentiel. Ce serment fait appel à la responsabilité individuelle. Sa formule, qui oblige à garder le secret des délibérations et à se comporter avec dignité et loyauté, résume et contient la plupart des engagements déontologiques.

Pour prolonger ce serment, éclairer les choix auxquels peuvent être confrontés nos membres au moyen de bonnes pratiques et d'exemple de comportements souhaitables et, in fine, prévenir tout doute légitime sur l'indépendance et l'impartialité de nos travaux, une charte de déontologie a été adoptée dès 2006, soit dix ans avant la loi d'avril 2016, et un collège a été constitué pour en suivre l'application en rendant des avis.

Ce collège, commun à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes, est aujourd'hui ouvert sur l'extérieur du corps des magistrats financiers, comme je l'avais souhaité, puisqu'il comprend deux personnalités qualifiées qui siègent aux côtés de trois représentants des juridictions financières. L'une de ces personnalités qualifiées est désignée alternativement par le Premier président de la Cour de cassation parmi les magistrats en fonction à la Cour de cassation ou honoraires et par le vice-président du Conseil d'État parmi les membres en fonction au Conseil d'État ou honoraires. L'autre est nommée par le Président de la République en dehors des magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, sur proposition du Premier président de la Cour des comptes.

Saisi une douzaine de fois par an, soit par des magistrats ou d'autres personnels de la Cour des comptes sur leur situation personnelle, soit par moi-même, sur des questions individuelles ou de principe, le collège de déontologie a eu l'occasion de se pencher sur des situations très diverses.

Ces situations concernent différents moments de la carrière ou de l'activité des fonctionnaires susceptibles de soulever les questions déontologiques. Au fil du temps, le collège a mis au point une jurisprudence étendue. Il a par exemple dégagé la notion « d'image et de réputation des juridictions financières » et a souligné qu'une obligation fondamentale des membres de ces juridictions était de ne pas se placer dans une situation qui serait de nature à porter atteinte à cette image et cette réputation, y compris lorsqu'ils sont en activité à l'extérieur.

Il a également mis en relief l'importance du serment que j'évoquais à l'instant et son caractère irrévocable et applicable pendant toute la carrière du magistrat.

Sur un plan plus pratique, les avis du collège ont permis par exemple de préciser la nature et l'étendue des obligations déontologiques des magistrats de la Cour des comptes lorsqu'ils se trouvent dans des fonctions extérieures, qui sont celles de la charte de déontologie et du serment, sans exception ni affaiblissement lié à l'éloignement du magistrat de son corps d'origine.

Bien sûr, il s'est prononcé sur les règles applicables en cas de départ vers le secteur privé, en insistant particulièrement sur les principes majeurs à suivre en de telles circonstances. Au premier rang de ces principes figure l'absence de conflits d'intérêts, qui s'apprécie selon les cas à l'aune des contrôles réalisés ou, pour les conseillers maîtres appelés à délibérer, des secteurs d'intervention de la chambre à laquelle il appartient, le respect du serment - et notamment l'obligation de dignité et de loyauté qui en découle - et celui des valeurs et principes exprimés dans la charte de déontologie, en particulier l'image et la réputation des juridictions financières que je viens d'évoquer.

Par ailleurs, depuis 2017 et en application de la loi d'avril 2016, la Cour des comptes et les juridictions financières ont mis en oeuvre un mécanisme de déclarations d'intérêt qui s'impose aux magistrats de la Cour des comptes, mais également aux rapporteurs extérieurs qui la rejoignent pour quelques années. Ces déclarations, qui sont complétées par un entretien déontologique avec le supérieur hiérarchique, constituent une opportunité d'interroger les pratiques et le comportement de chacun, en identifiant les situations potentielles de conflits d'intérêts à partir de deux questions simples mais essentielles, d'abord, celle de l'interférence potentielle entre une activité exercée à l'extérieur et la fonction occupée à la Cour des comptes, et ensuite, celle de l'intensité du conflit d'intérêts potentiel et donc du doute raisonnable qui pourrait exister sur sa capacité à exercer ses fonctions en toute objectivité.

En ayant moi-même conduit un certain nombre, j'ai pu constater à quel point la mise en place des déclarations et des entretiens déontologiques a permis une interrogation efficace sur les pratiques de chacun, et a nourri un dialogue très riche sur les risques de conflits d'intérêts et leur prévention.

Au-delà des mesures d'organisation qu'elle a prises pour elle-même, la Cour des comptes s'est également intéressée au fil de ses travaux au fonctionnement de la haute fonction publique, et elle en a tiré un certain nombre de constats et de recommandations que je souhaite partager avec vous.

Jusqu'à aujourd'hui, la Cour des comptes n'a pas travaillé sur le sujet spécifique de la haute fonction publique. Peut-être le fera-t-elle un jour. Pour autant, elle ne se désintéresse pas de la question, qui a été traitée dans plusieurs rapports au cours des dernières années, dont certains d'ailleurs ont été élaborés à la demande du Parlement. Ces travaux ont permis de dégager des principes certes tirés de cas particuliers mais dont l'application concerne en fait toute la fonction publique.

Les constats et recommandations que la Cour des comptes a tirés de ses travaux portent principalement sur la prévention des conflits d'intérêts, la gestion des carrières et les rémunérations, mais également sur certaines obligations des hauts-fonctionnaires lorsqu'ils quittent définitivement la fonction publique.

Ce dernier point fait directement référence à ce que l'on appelle communément la « pantoufle », c'est-à-dire l'indemnité due en cas de non-respect de l'obligation de servir l'État ou une collectivité publique pendant une certaine période en contrepartie de la rémunération perçue par les élèves fonctionnaires durant leur scolarité.

Je tiens tout d'abord à préciser que la Cour des comptes est extrêmement attentive au fait que les anciens élèves de l'ENA qui quittent définitivement la Cour des comptes après avoir servi moins de dix ans dans le secteur public s'acquittent de cette obligation. Ce cas de figure est très rare, mais nous y veillons.

En revanche, la Cour des comptes a pu constater par le passé que certaines écoles de fonctionnaires ou certains corps n'étaient pas organisés pour permettre un suivi attentif de la carrière de leurs anciens élèves et n'étaient donc pas en mesure de tirer les conséquences financières d'une rupture de l'engagement de servir.

Dans un certain nombre de cas, l'intervention de la Cour des comptes a conduit les gestionnaires à se doter enfin des outils de suivi nécessaires.

En matière de prévention des conflits d'intérêts, la Cour des comptes a pu mettre en évidence l'absence de comité de déontologie indépendant chargé de traiter les situations de potentiels conflits d'intérêts et a recommandé d'y remédier, y compris dans des organismes ou institutions susceptibles d'être particulièrement exposées à ce risque de conflits d'intérêts. Je pense ici à ce que nous avons pu écrire concernant par exemple l'Institut Pasteur.

Plus généralement, la Cour des comptes a rappelé la nécessité de ne pas développer une conception trop limitative de la notion de conflit d'intérêts, et de se conformer au principe très large de prohibition de tout risque en ce domaine posé par le législateur. Un des points positifs de la loi est d'ailleurs d'avoir défini le conflit d'intérêts dans la loi.

De la même manière, nous avons insisté sur l'importance de limiter à des cas très exceptionnels d'éventuelles dérogations aux règles qui instaurent l'interdiction de principe des risques de conflits d'intérêts. De telles recommandations ont notamment été formulées dans le domaine de la santé, notamment concernant la Haute autorité de santé, mais elles sont bien sûr applicables à toute la fonction publique. Encore presque autant que le risque lui-même, l'apparence du risque peut être cruciale, et il faut s'en prémunir bien évidemment.

Enfin, s'agissant toujours du respect des principes déontologiques, il nous est arrivé aussi de constater des améliorations et de les signaler. Cela a été le cas en particulier s'agissant de la gestion du corps des ingénieurs de l'armement. Un suivi réalisé en 2012 d'observations faites en 2003, qui mettaient en évidence une application insuffisante des règles déontologiques par les ingénieurs de l'armement partant dans le secteur privé voire un contournement de la commission de déontologie, a ainsi montré de nets progrès.

En matière de gestion des carrières, nous avons pu relever une prise en compte insuffisante de la dimension prospective et des politiques de gestion prévisionnelle des effectifs et des emplois inabouties, qui ne permettent pas toujours de construire des parcours de carrière fluide et génèrent une insatisfaction chronique des intéressés.

Ce constat, qui a été posé pour la gestion des cadres de certains ministères, comme les affaires étrangères, les ministères économiques et financiers, semble pouvoir s'étendre à la haute fonction publique. Il se retrouve également s'agissant des AAI, qui ne sont pas toujours à même d'offrir à leurs personnels une gestion de carrière aussi ouverte que souhaitable.

En ce qui concerne les rémunérations, au-delà des pratiques irrégulières qu'il nous arrive de constater, notamment en matière indemnitaire, la Cour des comptes a mis en évidence à plusieurs reprises des niveaux de rémunération élevés dont la justification semblait difficile à établir. Cela a été le cas notamment en 2017 s'agissant des rémunérations de l'encadrement supérieur des ministères économiques et financiers. Des observations de même nature ont été faites s'agissant d'établissements ou d'entreprises publics, comme en 2016 pour la rémunération des cadres dirigeants de la Caisse des dépôts et consignations ou encore, en 2014, sur la rémunération des cadres dirigeants du groupe La Poste.

Au-delà des questions d'équité que soulèvent les niveaux de rémunération constatés, la Cour des comptes a montré que ces pratiques pèsent sur le bon fonctionnement des administrations et institutions, perturbant la gestion de l'encadrement et constituant un frein à la mobilité entre administrations et organismes du secteur public.

S'agissant des AAI, la Cour des comptes a fait le constat de rémunérations attractives, peu encadrées, souvent comparables à celles des fonctions administratives les plus élevées. Dans ce contexte, elle a souligné le besoin de mieux encadrer les rémunérations, à l'image des dispositifs existants dans la fonction publique, en généralisant l'adoption de cadres de gestion formalisés en matière de rémunérations.

Elle préconise également d'accroître la transparence sur les montants versés, en donnant un fondement réglementaire à la rémunération des présidents et à l'indemnisation des membres, ou encore en procédant à la présentation régulière, pour les autorités dotées d'un collège, d'un suivi détaillé de l'évolution des niveaux de rémunération et de la masse salariale. Ces recommandations visent à une meilleure maîtrise des dépenses de masse salariale des AAI, mais également à garantir une meilleure cohérence des rémunérations de leurs dirigeants avec celles des dirigeants des établissements publics de l'État.

Pour conclure, et afin de démontrer que les travaux de la Cour des comptes peuvent avoir des répercussions utiles et concrètes, je souhaiterais vous signaler le rapport que nous avons réalisé sur la gestion extinctive de Dexia sur les indemnités que pouvaient toucher certains hauts fonctionnaires, alors même qu'ils retrouvaient un poste dans l'administration Nous avions à plusieurs reprises formulé ces propositions. Les conséquences en ont finalement été tirées, puisque la recommandation formulée par la Cour des comptes a été pleinement mise en oeuvre dans la loi « déontologie », qui interdit désormais aux fonctionnaires devenus cadres dirigeants d'entreprises publiques ou privées soutenues par des fonds publics de bénéficier du versement d'indemnités de départ lorsqu'ils réintègrent la fonction publique.

Cette disposition contribue en quelque sorte à moraliser les conditions de retour du privé vers le public, après des abus manifestes dénoncés notamment par la Cour des comptes dans le cas particulier de Dexia. Je sais que c'est un sujet auquel votre commission est particulièrement attentive.

Dans la limite de ses compétences, la Cour des comptes essaye de contribuer à l'enseignement du sujet qui est le vôtre en s'organisant elle-même pour répondre à l'exigence d'exemplarité qui s'impose à elle, peut-être encore plus qu'à d'autres dans ce domaine. Elle met en évidence les bonnes pratiques, mais aussi les dysfonctionnements que nous pouvons constater à l'occasion de nos travaux, et propose des solutions pour améliorer le fonctionnement de la haute fonction publique, en s'attachant à promouvoir plus de transparence et d'équité et en ayant toujours à l'esprit le souci de l'intérêt général.

M. Vincent Delahaye, président. - Merci pour cette intervention fort complète. La parole est au rapporteur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Merci de cette présentation de l'anatomie du système.

Vous avez évoqué Dexia : j'ai toujours beaucoup apprécié cet épisode de notre vie politique et bancaire, qui est un bel exemple des mutations que nous essayons d'étudier. J'ai été assez longtemps élu local. Je me rappelle des leçons de gestion que nous donnait le président de Dexia de l'époque, qui a fait une belle carrière et qui a finalement ruiné Dexia ! Cela a renforcé ma méfiance vis-à-vis des donneurs de leçons.

Nous nous sommes intéressés aux mutations de la haute fonction publique et à leur incidence sur le fonctionnement démocratique de nos institutions républicaines. Au-delà de ces évolutions, ce qui nous intéresse, c'est de déterminer si cela a ou non une incidence politique globale.

Nous cherchons donc à nous pencher sur l'extinction ou la transformation du classique pantouflage de fin de carrière en stratégie de carrière, et sur le rôle d'institutions comme le Conseil d'État ou comme la vôtre, les interférences étant de plus en plus nombreuses entre les doctrines, les jurisprudences et les choix politiques des acteurs politiques. À ce titre, la Cour des comptes nous intéresse particulièrement.

Selon une enquête intitulée Que sont nos énarques devenus, conduite par l'ENA elle-même, 45,3 % des auditeurs de la Cour des comptes - 51,1 si l'on y ajoute les conseillers de chambres régionales - ont rejoint une entreprise privée durant leur carrière. 20,3 % d'entre eux - 24,6 % si on y ajoute les conseillers des chambres régionales - y passent plus de la moitié de leur carrière.

Deuxième constat : dans cette étude, vous êtes en seconde position, au palmarès du pantouflage, derrière les inspecteurs des finances. Peut-être cela a-t-il évolué depuis.

Les anciens de la Cour des comptes ne sont pas non plus absents de la liste des patrons du CAC 40. Ainsi que vous nous l'avez rappelé dans les tableaux que vous nous avez fournis, 61 % sont en fonction à la Cour des comptes, 5 % d'entre eux exerçant une activité accessoire dans les AAI.

Pouvez-vous revenir sur ce que vous avez dit sur la gestion des conflits d'intérêts que pourraient générer ces allers-retours entre sphère publique et sphère privée ? Combien de cas ont-ils nécessité un examen plus approfondi ? Je suppose qu'il n'y a pas de problème apparent dans la majorité des cas. Est-ce une activité qui occupe le comité de déontologie ou est-ce accessoire ?

M. Vincent Delahaye, président. - Existe-t-il ou non un phénomène d'accélération de ces allers-retours dont le « stock » au 31 décembre, pour l'année en cours, représente pas mal de situations différentes ?

M. Didier Migaud. - Je n'ai pas lu l'ouvrage auquel vous faites allusion - mais je vais combler cette lacune très rapidement. Je ne sais d'où sortent ces chiffres.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - J'ai bien été obligé de me baser sur eux.

M. Didier Migaud. - 50 %, cela paraît beaucoup. Ce qui fait le crédit de la Cour des comptes, c'est la contradiction et la collégialité. Cela peut présenter une certaine supériorité sur beaucoup d'autres études.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Entre vous, pas avec l'extérieur !

M. Didier Migaud. - Non, la contradiction a lieu avec l'extérieur, monsieur le rapporteur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous n'êtes donc pas d'accord ?

M. Didier Migaud. - Il n'y a pas aujourd'hui 50 % de magistrats dans le privé.

M. Vincent Delahaye, président. - Ils ont pu y passer.

M. Didier Migaud. - Cela me paraît beaucoup. Tout dépend ce qu'on appelle le privé. Certains ont des responsabilités dans le secteur associatif, considéré comme relevant du secteur privé, ou le logement social. Une magistrate y est partie dernièrement. Il ne s'agit pas tout à fait de la même chose que les banques, les assurances ou des entreprises du CAC 40.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cela pose un autre problème.

M. Didier Migaud. - Oui, mais nous en avons un nombre extrêmement limité.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - D'après les chiffres, cela représente 7 % à 8 %.

M. Didier Migaud. - Les 7 % à 8 % ne représentent pas la banque, les affaires et le CAC 40. Il y a aussi le secteur associatif.

M. Vincent Delahaye, président. - Il serait intéressant que vous nous fournissiez le chiffre des magistrats qui sont passés, au cours de leur carrière, dans les organismes privés.

M. Didier Migaud. - On peut bien sûr vous l'indiquer, mais il ne représente pas 50 %.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je ne l'ai pas inventé !

M. Didier Migaud. - D'après le profil des magistrats que je côtoie, je n'ai pas le sentiment qu'une proportion de 50 % soit passée dans le privé. Ces chiffres méritent d'être contredits par rapport à la réalité. C'est facilement vérifiable. Notre direction des ressources humaines dispose d'éléments sur la situation de nos magistrats. Je ne suis pas sûr que l'ENA ait accès à ce type d'information.

M. Vincent Delahaye, président. - Ils n'ont peut-être pris que les anciens énarques, ce qui ne représente qu'une partie des magistrats de la Cour des comptes.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cela donne une idée de la difficulté d'obtenir des chiffres.

M. Didier Migaud. - Il faut s'efforcer d'objectiver les choses à chaque fois.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - On fait avec ce que l'on a !

M. Didier Migaud. - Vous êtes une commission d'enquête : vus avez la possibilité de demander.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est ce qu'on fait.

M. Didier Migaud. - Je ne puis vous indiquer que des éléments concernant les magistrats de la Cour des comptes.

Quant aux allers-retours, ils concernent essentiellement le public. Il peut y avoir des allers-retours entre la sphère publique et la sphère privée mais, aux yeux de la loi, ce n'est pas interdit. J'ai pu constater que le législateur encourage souvent les mobilités.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Partir dans le privé est même encouragé.

M. Didier Migaud. - On peut même maintenant prendre en compte la mobilité dans les fonctions qu'on occupe dans le secteur privé. C'est une disposition législative récente.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Dans le dernier projet, même lorsque vous êtes dans le privé, vous pouvez poursuivre votre carrière.

M. Didier Migaud. - Quand il s'agit d'une mobilité obligatoire.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est une nouveauté.

M. Vincent Delahaye. - Cela figure dans la proposition de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

M. Didier Migaud. - Elle n'est pas encore en application.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cela concerne les gens en disponibilité. C'est normal si c'est obligatoire. Quelle est la pratique ? Vous êtes-vous déjà posé des questions ?

M. Didier Migaud. - Nous avons, avec les personnes issues du public ou du privé revenant à la Cour des comptes, un entretien pour décider dans quelle chambre on les affecte sans risque potentiel de conflits d'intérêts.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Est-ce rare ?

M. Didier Migaud. - Je peux dire que c'est rarissime. Depuis huit ans et demi, j'ai rencontré très peu de cas.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il y a donc finalement une inflation de règlements pour peu de chose, si je comprends bien.

M. Didier Migaud. - Pour ce qui me concerne, j'ai eu très peu de retours. Cela peut arriver, mais nous veillons à affecter la personne dans une chambre où le risque de conflits d'intérêts est quasi nul.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pourquoi recruter autant de magistrats si environ un tiers fait autre chose que travailler à la Cour des comptes ? Comment l'institution peut-elle fonctionner avec une telle dispersion des effectifs ? S'agit-il de contractuel, avec des concours annexes spécifiques ? Vous ne devez pourtant pas manquer de travail.

M. Didier Migaud. - Oui, le champ du contrôle des magistrats de la Cour des comptes représente environ 1 000 milliards. Comparés à ceux des institutions supérieures de contrôle au Royaume-Uni, en Allemagne, en Italie, pays comparables, nous sommes en sous-effectif, alors même que nous avons un champ de contrôle plus vaste. Je défends donc l'effectif qui est le nôtre.

On ne peut défendre des principes de mobilité et de respiration dans la fonction publique sans accepter que personne ne sorte du corps. Je trouve d'ailleurs que les carrières alternées sont très positives. Elles se font dans l'intérêt de la sphère publique dans son ensemble et dans l'intérêt de la Cour des comptes. Il est important que nous puissions avoir comme contrôleurs des magistrats ayant exercé des fonctions opérationnelles. L'expérience est extrêmement utile.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je ne le conteste pas, mais les deux tiers de votre effectif est-il suffisant pour fonctionner ?

M. Didier Migaud. - Ce n'est pas ainsi que cela se passe ! Nous accueillons des rapporteurs extérieurs A +, qui apportent leur concours à la Cour des comptes dans le cadre des mobilités entre les différents ministères. On compense ceux qui partent exercer des fonctions ailleurs par d'autres fonctionnaires.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ont-ils les compétences nécessaires ?

M. Didier Migaud. - Bien sûr. Ils ne sont pas magistrats en tant que tels, mais rapporteurs extérieurs et peuvent remplir toutes les missions d'un magistrat, sauf les fonctions juridictionnelles, mais notre effectif reste à peu près constant.

Notre plafond s'élève à 1 840 emplois - 1 843 si l'on intègre le Haut Conseil des finances publiques. Nous sommes en deçà de notre plafond d'emplois et essayons de maintenir notre force de travail, sans quoi nous ne serions plus capables de remplir nos missions ni de répondre aux demandes de contrôle que le Parlement lui-même peut formuler à l'endroit de la Cour des comptes.

En tant que gestionnaire du corps, j'essaye de maintenir un niveau d'effectif qui me permette d'exercer les missions qui sont les nôtres, tout en réalisant des arbitrages. Le champ de contrôle de la Cour des comptes est énorme.

M. Jérôme Bascher. - Vous avez expliqué que la Cour des comptes était équipée de sa propre commission de déontologie.

Quel lien faites-vous avec la commission de déontologie de la fonction publique ? Le fait que la Cour des comptes comporte peu de fonctionnaires constitue-t-il un modèle que l'on peut adapter aux autres corps, comme les administrateurs civils, ou les ingénieurs de tout type ?

Vous avez la spécificité d'être le gestionnaire du corps et le lieu d'affectation principal, ce qui n'est pas le cas par exemple des ingénieurs des Mines-Télécom. Vaut-il mieux raisonner par corps ou par commission de déontologie - même si votre avis est celui du Premier président et pas forcément celui de l'institution ?

M. Didier Migaud. - Les fonctions sont différentes. Je crois qu'il est important que nous ayons un collège de déontologie interne, certaines questions se posant pour ceux qui exercent au sein de la Cour des comptes. La commission nationale de déontologie est compétente pour les sorties, pour lesquelles il faut obtenir son accord. Ce sont des missions différentes.

Pour le chef de corps que je suis, il est indispensable de pouvoir de temps en temps saisir le collège à partir du moment où une situation nous apparaît devoir être traitée. Il s'agit, notamment pour les magistrats, de toutes les questions de droit d'expression, etc., qui sont des sujets éminemment sensibles, y compris parfois dans le cadre de mouvements associatifs qui reçoivent des fonds publics.

C'est tout l'intérêt de ce collège et des entretiens déontologique que nous avons chaque année avec les magistrats. C'est indispensable. Je conduis moi-même un certain nombre d'entretiens. C'est un exercice intéressant à la fois pour l'autorité et pour la personne elle-même. Cela fait apparaître de temps en temps certains points dont on ne faisait pas spontanément état auparavant.

L'Assemblée nationale m'avait consulté concernant la commission nationale de déontologie. J'avais formulé un certain nombre de propositions pour améliorer son fonctionnement et renforcer sa transparence. J'estimerais tout à fait légitime que tous ses avis soient rendus publics. Je pense qu'il faudrait trouver une meilleure articulation entre la commission de déontologie et la Haute Autorité de transparence pour la vie publique (HATVP). D'ailleurs, tout ce qui relève de la haute fonction publique devrait plutôt relever de la HATVP. La commission nationale de déontologie pourrait peut-être y être intégrée, car il existe des possibilités de conflits de jurisprudence entre les deux concernant des personnes dans des situations semblables. Cela mériterait d'être clarifié.

Il faut aussi renforcer les moyens de contrôle mis en oeuvre pour prévenir les conflits d'intérêts. Il faudrait par exemple pouvoir s'assurer que les réserves exprimées par la commission nationale de déontologie ont pu être mises en oeuvre, et que l'on puisse avoir un droit de suite, interroger la personne pour savoir si elle a bien respecté les réserves exprimées. Ce serait très utile. Ce sont deux missions totalement différentes, mais il est indispensable que les deux fonctionnent.

M. Benoît Huré. - Vous avez en matière de prévention des conflits une démarche déclarative associée à un dialogue préalable destinée à émettre une alerte sur un éventuel conflit d'intérêts. Je trouve cela dynamique et positif.

Les limites existent, en particulier dans le domaine associatif, et il est bon d'avoir une approche de prévention. Vous avez évoqué une batterie de mesures à ce sujet qui ne peut qu'être appliquée à d'autres domaines.

M. Didier Migaud. - Compte tenu du champ de contrôle qui est le nôtre, il est très important que le président de chambre qui va constituer les équipes de contrôle puisse avoir une vision exacte de ce qu'a pu faire son magistrat auparavant, afin d'éviter le conflit d'intérêts.

Il est également important que celui qui est susceptible de se retrouver en situation de conflits d'intérêts dise spontanément qu'il ne peut réaliser un contrôle. Toutefois, on ne peut se priver de personnes compétentes dans certains secteurs. Il faut donc sans cesse arbitrer, mais surtout éviter qu'une personne ne contrôle une administration dans laquelle elle a pu se trouver auparavant.

M. Pierre Cuypers. - Vous avez évoqué le problème des rémunérations. C'est un sujet récurrent qu'on a pu qualifier de maquis au cours de nos auditions.

Ma question est simple : qui ordonne, qui décide, qui autorise ? Comment les choses se font-elles, sachant que, par ailleurs qu'il semble que les fonctionnaires ne s'imposent pas à eux-mêmes ce qu'ils décident pour les autres ? Qui gère aujourd'hui la fonction publique, si ce ne sont les fonctionnaires eux-mêmes ? Quelle est votre mission à ce sujet ?

M. Didier Migaud. - Toute rémunération, tout régime indemnitaire, toute indemnité doit être prévu par un texte. Lorsque nous constatons des irrégularités, nous les signalons et elles peuvent être sanctionnées pénalement ou par la Cour de discipline budgétaire et financière. Ce travail est fait pas la Cour des comptes, par les chambres régionales des comptes, dans les collectivités territoriales, où il peut y avoir des indemnités sans texte.

Ce n'est pas nous qui fixons les règles : nous nous sommes là pour veiller à l'application de la loi et au respect des textes. Encore une fois, les rémunérations dans la fonction publique sont encadrées et doivent répondre à des textes. Quand il n'y en a pas, l'indemnité n'est ni réglementaire ni légale.

Le fonctionnaire n'a pas beaucoup de marges de manoeuvre pour négocier sa rémunération, qui s'inscrit toujours dans un cadre qui doit être respecté. La seule souplesse qu'il peut exister porte sur quelques bonus possibles ou sur la prime de rendement, qui peut connaître une certaine souplesse.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Apparemment, certains discutent leurs rémunérations avec le ministre, comme à la SNCF. Cela ne vous concerne pas ?

M. Didier Migaud. - Si, si !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Certaines rémunérations sont supérieures à celle du PDG, qui n'est pas complètement négative. On est quelque peu étonné de l'apprendre !

M. Didier Migaud. - Nous aussi, et on peut l'exprimer dans le cadre des contrôles.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cela existe donc.

M. Didier Migaud. - Dans l'administration, cela ne peut exister. Dans des entreprises publiques ou des établissements publics, il peut toutefois y avoir une marge de négociation. Quand il existe des règles, elles s'imposent pour les chefs, qui n'ont pas le droit de dépasser 450 000 euros. Pour les numéros 2, les numéros 3 ou les numéros 4, ce plafonnement n'existe cependant pas. Il est possible de le dépasser. Il n'y a pas de loi ou de règlement en la matière : c'est contractuel.

On ne peut donc qu'observer et dire que cela nous paraît plutôt élevé par rapport à d'autres situations, mais il s'agit d'un un cadre contractuel. L'intérêt de nos contrôles vient de la transparence que cela peut impliquer à partir du moment où nous le publions.

M. Victorin Lurel. - Autant je peux comprendre que l'on s'émancipe des grilles de rémunération, augmentée de régimes indemnitaires parfois assez conséquents, lorsqu'on est dans la fonction publique, autant j'ai du mal à admettre qu'un haut fonctionnaire puisse gérer la SNCF ou des AAI, voire certaines juridictions, avec de telles rémunérations.

Comment peut-on admettre que, dans le secret du bureau du ministre du budget, des arrêtés fixent des salaires à plus de 200 000 euros ? Peut-être cela relève-t-il du contractuel. C'est ce qui s'est passé pour Business France. On peut ainsi citer moult exemples. Existe-t-il un encadrement, un contrôle, des règles ou est-ce laissé à l'arbitraire d'un ministre ? Y a-t-il une règle à ce niveau pour encadrer les rémunérations ?

Par ailleurs, est-il possible de connaître votre avis sur le travail de la commission de déontologie, sa qualité, ce qu'on peut apprécier chez elle ou déplorer ? Remplit-elle selon vous parfaitement ses obligations et ses missions ?

M. Didier Migaud. - Si, sur ce second point, nous formulons un certain nombre de propositions, c'est peut-être parce que nous considérons qu'elle pourrait mieux fonctionner. Je n'en fais pas partie. Cela dit, les magistrats de la Cour des comptes y appartiennent et me font parfois remonter certaines choses, ce qui peut expliquer les propositions que nous formulons. Je pense que cette commission peut avoir un fonctionnement plus optimal.

En ce qui concerne la haute fonction publique, je pense qu'il conviendrait de mieux articuler les jurisprudences entre la commission nationale et la HATVP, sachant que la commission pourrait être fusionnée avec la HATVP.

Quant au cas que vous évoquez, il s'agit d'un établissement public. Il y a donc une possibilité de négocier avec l'autorité. Nous avons suggéré, puisque nous contrôlons ces établissements et que nous observons toujours les plus hautes rémunérations dans ce type d'organisme, qu'il puisse y avoir des comités de rémunération et une certaine jurisprudence afin de faire cesser des disparités incompréhensibles entre des fonctions qui peuvent être de même nature, même si certaines peuvent justifier une plus haute rémunération. Tout cela doit toujours pouvoir toujours se justifier.

Vous évoquez les rémunérations du public et des allers-retours possibles dans le privé : quand vous comparez les rémunérations, on peut voir des différences notables pour de mêmes fonctions. On le voit nous-mêmes dans le cadre des compétences qui peuvent être les nôtres : les « juniors », dans les cabinets d'audit ou d'expertise, commencent souvent à des rémunérations qui correspondant à celle de magistrats qui peuvent avoir une quinzaine ou une vingtaine d'années d'ancienneté. Il y a des différences énormes dans ce domaine.

Le choix du public ne se fait toutefois pas toujours suivant des critères de rémunérations : le sens de l'État et de l'intérêt général expliquent qu'on y reste. Certains sont attachés au service public et acceptent d'être moins rémunérés que dans le privé. Nous insistons beaucoup sur la nécessité qu'il existe des règles, des comités de rémunération et une certaine transparence.

M. Charles Revet. - Vous avez dit que les grilles doivent servir de base. Il semble cependant y avoir des dérapages dans un certain nombre de domaines. À la demande de qui intervenez-vous lorsque vous réalisez des contrôles : collectivités, Gouvernement ? Avez-vous la possibilité de vous autosaisir de tel ou tel dossier ?

M. Didier Migaud. - Nous fonctionnons de façon totalement indépendante. L'indépendance implique la liberté de programmation.

M. Charles Revet. - C'est donc vous qui déterminez sur quels dossiers vous allez travailler ?

M. Didier Migaud. - Oui. C'est le Premier président qui arrête le programme des juridictions financières, sur proposition des chambres régionales des comptes. Ceci a été débattu collégialement au préalable dans les chambres. Je réunis le comité du rapport public et des programmes ou la conférence des présidents, qui représente l'ensemble des présidents de chambres, et le procureur général de la Cour des comptes. J'arrête le programme à partir de là. Celui-ci prend en compte les demandes d'enquêtes que peut formuler le Parlement. Le Gouvernement nous adresse rarement des demandes, mais nos travaux lui sont utiles. Cela peut lui arriver. La liberté de programmation est essentielle et consubstantielle à l'indépendance. C'est d'ailleurs une des spécificités du modèle institutionnel français.

M. Victorin Lurel. - Pourriez-vous refuser une demande du Gouvernement ?

M. Didier Migaud. - Oui, s'il me demande de réaliser une enquête en trois mois. Si un Gouvernement veut saisir la Cour des comptes, c'est avec l'idée que celle-ci respecte ses procédures. Les procédures de la Cour des comptes impliquent la contradiction et la collégialité. C'est beaucoup plus long qu'un rapport commandé à une inspection générale. Les inspections générales ne contredisent pas toujours, et la collégialité peut avoir ses limites.

Lorsque le Gouvernement formule une demande, nous souhaitons à chaque fois que nos travaux soient rendus publics. Le Parlement le sait, nous sommes assujettis à des délais. Ils sont enfermés dans le cadre de la loi organique, entre huit mois et neuf mois pour les demandes d'enquête des commissions des finances ou des affaires sociales. Les évaluations pour le Comité d'évaluation et de contrôle nécessitent un délai d'un an. Cela nécessite de pouvoir consulter les parties prenantes.

Notre liberté de programmation est protégée par la Constitution et le Conseil constitutionnel. Remettre en cause la liberté de programmation de la Cour des comptes remettrait en cause un modèle que nous défendons dans le monde entier. Ce serait lourd de conséquences.

De temps en temps, nous sommes destinataires de signalements. En fonction de leur caractère sérieux ou non, nous pouvons décider d'ouvrir un contrôle, mais cela relève de notre propre initiative.

Des travaux obligatoires sont bien sûr prévus dans une proportion importante par la LOLF, la LOLFSS ou la loi elle-même. Cela nous conduit à remettre beaucoup de rapports sur la table du Parlement et à la disposition du Gouvernement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je voudrais en venir à une autre question : la Cour des comptes définit-elle la politique budgétaire et, au moins pour partie, la politique économique et sociale de la Nation ? Autrement dit, jouez-vous un rôle politique ?

M. Didier Migaud. - J'ai été stupéfait par la lecture de cette question !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cela vous a étonné ?

M. Didier Migaud. - Oui, surtout venant d'un parlementaire. Qui définit la politique d'un pays ? C'est bien le Parlement. C'est le Parlement qui vote la loi !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le Parlement vote la loi, mais l'apparition en majesté du président de la Cour des comptes, chaque année, ne constitue-t-il pas une façon d'intervenir dans le débat ? Je connais votre réponse, vous nous la servez régulièrement : vous ne faites que contrôler la cohérence de ce qui figure dans les documents et les accords internationaux, etc. C'est imparable !

Toutefois, vous allez bien plus loin. Interrogé par France Inter la semaine dernière, vous avez dit que si les choses allaient mieux, c'était grâce à la reprise de la croissance et non grâce aux efforts de structure. Si l'on avait une politique de relance, une politique qui augmente les recettes au lieu de diminuer les dépenses, vous seriez contre !

M. Didier Migaud. - Non, monsieur le sénateur. La réponse que vous faites est en effet celle que je donne, mais c'est vous qui décidez de l'effort structurel. Vous votez une loi de programmation et un programme de stabilité que la France envoie à ses partenaires européens, et vous disposez en outre d'un traité européen.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est à vous de vérifier cela ? Dans un ballet bien réglé, vous dites au Gouvernement qu'il faut continuer. Il fait alors semblant de ne pas être content, mais il est au contraire très satisfait. Vous jouez un rôle politique, c'est évident !

M. Didier Migaud. - Non, je ne suis pas d'accord. Il est important de clarifier les choses. J'ai été parlementaire.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous êtes le père de la LOLF, qui appliquait la même politique. Vous avez de la continuité dans les idées !

M. Didier Migaud. - La politique est définie par une majorité. Nous ne pouvons pas réagir au programme de telle ou telle formation politique. C'est le Parlement élu au suffrage universel qui est légitime. C'est lui qui définit la loi.

C'est par rapport à cela que nous raisonnons - j'y veille et je suis attentif que la Cour des comptes ne sorte pas du rôle qui est le sien. Nous ne sommes pas dans un Gouvernement des juges. Cela ne peut fonctionner ainsi dans une démocratie. Nous raisonnons toujours par rapport à des textes de loi votés par le Parlement, sur proposition du Gouvernement le plus souvent, comme la loi de finances. Des engagements sont pris.

Lorsque nous disons que l'effort structurel correspond à zéro, nous devons établir ce constat. La loi de programmation prévoit que l'effort structurel soit plus important et que les traités européens, dans un certain nombre de situations, se situent à telle ou telle hauteur. Si nous ne le disions pas, nous ne ferions pas notre travail.

Vous en faites ce que vous voulez - et nous n'avons d'ailleurs pas de pouvoir de sanction. Lorsque le Haut conseil des finances publiques exprime un avis...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il s'impose !

M. Didier Migaud. - Pas du tout, c'est un avis. Si je suis dans la situation d'un décideur, je préfère être éclairé. J'en tiens compte ou non, mais il est important de pouvoir s'appuyer sur des avis, notamment exprimés par des personnalités ou par une institution totalement indépendante de l'ensemble des pouvoirs. S'il le souhaite, le Parlement peut s'asseoir sur l'avis que formule le Haut Conseil des finances publiques. Il est toutefois transparent et peut mériter d'être pris en considération.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous avez le pouvoir médiatique avec vous, vous le savez bien !

M. Didier Migaud. - C'est un autre sujet.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Non, ce n'est pas un autre sujet !

M. Didier Migaud. - Celui qui décide en dernier ressort, c'est toujours le législateur, le représentant élu du suffrage universel. Lorsque les chambres régionales des comptes font un certain nombre d'observations, le décideur ultime, c'est le maire ou le conseil municipal.

Bien évidemment, le sujet est différent lorsqu'il s'agit d'irrégularités. Soit c'est traité dans le cadre d'une sanction administrative ou disciplinaire, soit cela relève du pénal, mais ce sont des recommandations, et le décideur est toujours issu du suffrage universel.

M. Vincent Delahaye, président. - Devant malheureusement vous quitter, je cède la parole à André Vallini, qui assurera également la présidence.

M. André Vallini, président. - Ma question n'est pas en lien direct avec la commission d'enquête : que pensez-vous de la proposition en cours, dans le cadre de la réforme des institutions, sur l'idée de créer une instance d'évaluation au service du Parlement ? Vous avez été rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale. Vous êtes président de la Cour des comptes : les parlementaires ont-ils besoin ou non d'un organisme qui leur soit directement attaché, notamment pour évaluer les finances publiques ?

M. Didier Migaud. - Cela dépasse la condition qui est la mienne en tant que Premier président.

M. André Vallini, président. - Je me suis adressé à l'ancien rapporteur général.

M. Didier Migaud. - J'ai eu l'occasion de m'exprimer devant une commission de l'Assemblée nationale à ce sujet. Je pense que les parlementaires pourraient se renforcer dans plusieurs domaines, notamment dans leur capacité à expertiser les estimations de Bercy, au moment de la loi de finances ou du dépôt d'amendements, afin qu'il puisse y avoir une capacité d'évaluation propre au niveau de l'Assemblée nationale et du Sénat, où les préoccupations peuvent être différentes. Cela peut tout à fait se justifier.

Dans ma vie antérieure, lorsque je présidais la commission des finances de l'Assemblée nationale, j'avais essayé de le mettre en place, mais je n'y étais pas parvenu.

Je pense que vous manquez vraisemblablement de soutiens dans votre capacité à apprécier les études d'impact qui accompagnent les projets de loi. Un renforcement de vos capacités pourrait effectivement être utile. Le sujet principal porte sur la volonté du Parlement d'assurer ses fonctions de contrôle. C'est surtout une question d'organisation du temps du travail des parlementaires.

M. Victorin Lurel. - Le Sénat a décidé de louer les services d'experts en la matière. On est conscient du déficit de moyens, notamment en matière d'investigations. Le Haut Conseil des finances publiques joue ce rôle et c'est très bien. Le Bureau du Sénat a décidé de louer les services d'un modèle économétrique d'experts extérieurs pour évaluer a priori ce que Bercy nous propose, afin de mieux exercer le pouvoir parlementaire.

La réforme institutionnelle comporte par ailleurs des propositions destinée à allonger le temps d'examen des textes financiers qui nous sont envoyés.

M. Didier Migaud. - Cela suppose l'accès aux données, qui constituent aussi un sujet essentiel. Ensuite, c'est un problème d'organisation du temps. On sait que la fonction législative est extrêmement lourde.

On a des modèles différents selon les pays et les institutions supérieures de contrôle. Nous remettons plus de rapports au Parlement que ne peut en remettre le National Audit Office (NAO) à la Chambre des communes. En revanche, la grosse différence tient dans les débats et les auditions organisés à partir des rapports... Ce sont des auditions un peu plus « sportives » que les auditions qui peuvent exister en France.

Le principe est basé sur le modèle question-réponse, avec un droit de suite du parlementaire s'il n'est pas satisfait de la réponse. Très souvent, en France, les auditions comportent une multitude de questions, et l'on finit par répondre à celles auxquelles on veut bien.

M. Pierre Cuypers. - J'apprécie beaucoup les rapports que vous fournissez chaque année au Président de République. Qu'en découle-t-il ? Qu'est-ce qui est pris en compte ?

M. Benoît Huré. - Il est certain que, depuis quelques années, les rapports que vous produisez ne sont pas agréables à entendre. Quand on est malade, on n'aime pas forcément lire le thermomètre ! Cela étant, les problèmes sont là et je pense que ces rapports nous éclairent utilement.

Il est vrai que nous avons des décisions politiques à arrêter en fonction d'autres contingences, mais vos rapports sont très utiles. Le débat m'a un peu mis mal à l'aise... Ce n'est pas vous qui avez un rôle politique : vous éclairez nos décisions. On en fait ce qu'on en veut.

M. Charles Revet. - Ma question va dans le même sens que mes deux prédécesseurs. Vous nous faites un rapport chaque année, ainsi que des commentaires par rapport à la situation. Aujourd'hui, chacun sait que la France est dans une situation financière assez catastrophique. Comment expliquez-vous que nous soyons dans cette situation ? Notre pays a connu un état comparable à d'autres pays européens, même l'Allemagne. C'est aujourd'hui manifestement tout à fait différent. Avez-vous une explication ?

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Mis à part le contrôle de l'exécution de votre budget par le Parlement, qui vous contrôle ? Comment utilisez-vous les moyens qui sont les vôtres ? Existe-t-il une super Cour des comptes ?

M. Didier Migaud. - Je ne veux pas entrer dans un commentaire sur la situation de nos finances publiques. Je n'utiliserais pas forcément le terme de « catastrophique », mais il s'agit effectivement d'une situation financière fragile et tendue.

Je vous renvoie à nos rapports. À partir des objectifs que vous fixez, nous estimons qu'il existe des marges d'efficacité et d'efficience. Pour avoir une bonne action publique, il ne suffit pas toujours d'augmenter les moyens : il faut se poser les questions de l'efficacité et de l'efficience des moyens existants, afin de voir s'il n'existe pas des marges.

Nous en disposons pour beaucoup de politiques publiques, sans que cela remette en cause la qualité du service public. C'est peut-être ainsi qu'on défend le mieux le service public. C'est notre obsession de ce point de vue.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Une bonne gestion, c'est normal !

M. Didier Migaud. - On ne porte pas d'appréciation sur le niveau de la dépense publique, mais on estime qu'on n'a pas une action publique efficace et efficiente proportionnelle, notamment lorsqu'on établit des comparaisons internationales. On est souvent sur le podium lorsqu'il s'agit de dépenser, rarement en termes de qualité des résultats. Il est intéressant d'essayer de comprendre pourquoi. Il peut y avoir des raisons objectives ou des effets d'aubaine. Nous souhaitons vous être utiles.

Quant aux suites apportées à nos recommandations, elles sont plutôt positives, de l'ordre de 70 % à 73 %, soit complètement, soit partiellement. Il nous faut affiner nos indicateurs pour distinguer ce qui relève de la gestion et des politiques publiques.

On peut parfois avoir le sentiment que la Cour des comptes n'est pas entendue, notamment quand on rappelle un certain nombre d'objectifs d'équilibre des finances publiques ou des finances sociales. Il faut reconnaître que c'est un peu plus long pour obtenir satisfaction mais, dans l'ensemble, on constate que les comportements peuvent changent au niveau d'une administration. Je pense donc que c'est utile.

Par ailleurs, qui nous contrôle ? Le Parlement !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il n'y a pas d'équivalent de ce que vous faites pour la Poste, par exemple ?

M. Didier Migaud. - Nous sommes en relations étroites avec les membres des commissions des finances que vous désignez pour suivre notre budget. Nous avons des rencontres régulières. Nous rendons des comptes devant les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Nous rendons aussi des comptes devant la commission des lois du Sénat, qui est saisie pour avis.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il n'y a pas d'investigations comme vous le faites pour les autres.

M. Didier Migaud. - Le rapporteur pour avis de la commission des lois va dans telle ou telle chambre régionale pour voir comment les choses se passent, étudier nos budgets, nous poser des questions. Nous rendons bien évidemment des comptes et essayons de nous appliquer les recommandations que nous formulons pour les autres.

Nous avons aussi des contrôles internes. Certains magistrats, au moment de la simplification des comptes ou du contrôle de l'exécution du budget, me demandent, en toute indépendance, de justifier de notre propre gestion.

M. André Vallini, président. - De quel ordre s'agit-il ?

M. Didier Migaud. - Cela se passe à l'intérieur même de la Cour des comptes.

Nous faisons également appel à un cabinet d'experts-comptables pour expertiser nos comptes et leur régularité, afin de bénéficier d'un regard extérieur. Nous faisons en outre régulièrement appel à des revues des pairs, c'est-à-dire des institutions supérieures de contrôle étrangères qui contrôlent notre organisation et notre fonctionnement. Cela a été le cas à deux reprises avec le Tribunal de Contas du Portugal, dont le fonctionnement est quelque peu identique au nôtre, et qui peut nous faire des observations pertinentes.

Nous avons demandé aux Finlandais d'expertiser toutes nos procédures en matière de certification des comptes de l'État et de la sécurité sociale. Ils nous ont remis un audit il y a quelques années. Une suite est toujours apportée à ces revues des pairs.

Enfin, nous faisons régulièrement auditer nos systèmes d'information et notre système informatique par la Cour des comptes suisse, qui a une vraie expertise, reconnue internationalement, dans ces matières. Ces rapports sont rendus publics. Nous sommes tout à fait transparents. Nous nous soumettons donc aussi au regard extérieur et, en premier lieu, au vôtre.

S'agissant des rémunérations, il faut être attentif que la fonction publique puisse être attractive, notamment au niveau de certaines fonctions, en particulier informatiques, l'État ayant quelques difficultés à disposer de bons informaticiens. Il ne faut pas que l'État hésite à les rémunérer correctement.

Parfois, nous poussons à l'investissement. En matière informatique, dans le dernier rapport que nous avons produit au sujet de la DGFiP, nous avons insisté sur le fait que le fait d'avoir sacrifié l'investissement en matière de systèmes d'information ces dernières années avait entraîné quelques insuffisances. Ce ne sont pas obligatoirement de bonnes économies. Nous ne sommes donc pas du tout dogmatique, monsieur le sénateur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce doit être un problème de communication !

M. Didier Migaud. - Dans ce cas, nous allons essayer de nous améliorer.

M. André Vallini, président. - Merci, monsieur le Premier président.

La réunion est close à 17 heures.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de M. André Vallini, vice-président -

Audition de M. Fabien Tastet, Président de l'association des administrateurs territoriaux de France

M. André Vallini, vice-président. - Mes chers collègues, nous entendons maintenant M. Fabien Tastet, Président de l'association des administrateurs territoriaux de France.

Monsieur le Président, notre commission d'enquête porte essentiellement sur la fonction publique d'État. Mais nous sommes tous conscients que les problèmes se posent également pour la haute fonction publique territoriale.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Fabien Tastet prête serment.

M. Fabien Tastet. - La segmentation entre les trois fonctions publiques obère l'efficacité de notre administration. L'association, que je préside, regroupe les trois-quarts des hauts fonctionnaires territoriaux. Je suis, par ailleurs, directeur général des services de Grand Paris Sud Est Avenir, à l'issue d'une carrière comme directeur de service dans différentes collectivités territoriales. Je siège également dans le collège des collectivités territoriales de la commission de déontologie.

Notre association est à la fois un réseau professionnel et un acteur du débat public ; une vingtaine de ses propositions, émises lors de la dernière campagne présidentielle, font actuellement l'objet d'une réflexion de l'exécutif.

La future réforme de la fonction publique, portée par Olivier Dussopt, peut apporter des réponses opérationnelles aux différents disfonctionnements de notre administration. D'une part, il faut poursuivre l'établissement de la parité en élargissant le champ de la loi pour les nominations équilibrées pour les collectivités locales en-deçà de 80 000 habitants et au-delà des postes de direction générale. D'autre part, il faut améliorer la diversité sociale du recrutement de la fonction publique et promouvoir des préparations intégrées. L'attractivité des concours de la fonction publique doit également être renforcée, afin de remédier à la baisse des candidatures aux concours des fonctions publiques territoriale et hospitalière. Enfin, il faut améliorer le dialogue public-privé sur cette haute fonction publique. Dans sa sagesse, le Sénat a supprimé les dispositions gouvernementales déposées par amendement qui déverrouillait sans limite l'accès aux postes de direction de la haute fonction publique aux cadres du privé. Si ceux-ci ont toute leur place dans la haute fonction publique, leur recrutement doit demeurer dérogatoire et le recrutement de contractuels dans la fonction publique doit être encadré, en respectant notamment un plafond selon les fonctions. Le respect des règles déontologiques doit également être assuré, à l'instar de ce qui prévaut déjà pour les cadres de la fonction publique travaillant dans le secteur privé. Enfin, les aptitudes de la personne qui rejoint la fonction publique doivent être vérifiées. Or, il n'existe pas de comité de sélection des aptitudes dans la fonction publique territoriale à un emploi de direction générale !

À l'inverse, il faut améliorer les conditions du passage des hauts fonctionnaires d'État et territoriaux dans le secteur privé. En ce sens, notre association a pris l'initiative d'immersion croisée entre les secteurs public et privé. Des obligations de stage, à la fois dans les univers professionnels et dans les grandes écoles des secteurs public et privé, pourraient être mises en oeuvre. L'existence de règles déontologiques distinctes selon la situation administrative des intéressés n'est ni juste ni efficace. En effet, être membre d'un cabinet ministériel, c'est aussi participer à la décision publique.

Le brassage entre les trois versants de la fonction publique, qui demeurent étanches pour des raisons juridiques, culturelles, voire de science administrative, doit être instauré. Pour ce faire, les pistes que je vais vous soumettre sont plus ou moins radicales.

Il faut d'abord faire sauter les verrous juridiques pour accéder aux postes de responsabilité. Jamais aucun fonctionnaire territorial n'a accédé à la direction de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) ou de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) ! Ces deux directions ne perdraient guère en efficacité si elles accueillaient des fonctionnaires territoriaux ! Il y a quatre ans, nous avions adressé une proposition au Premier ministre suite aux résultats encourageants de la loi pour les nominations équilibrées, pour accroître la diversification professionnelle.

La gestion du cadre d'emploi des fonctionnaires territoriaux doit également être reconsidérée : outre la création de postes d'accueil dans d'autres administrations que celle d'origine, il faut assurer une réelle sécurisation des postes au retour. Si un préfet est détaché comme directeur général des services dans une collectivité locale, son retour est de droit et ne pose, par conséquent, aucun problème. En revanche, comme haut fonctionnaire territorial, faute d'une régulation nationale des postes, le poste de retour n'est nullement sécurisé ; la collectivité locale d'origine n'attend plus ce fonctionnaire qui est déchargé de fonctions au sein du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Une régulation nationale du cadre d'emploi des fonctionnaires territoriaux, compatible avec le principe de libre administration des collectivités locales, permettrait de sortir de cet écueil. Les fonctionnaires territoriaux seraient alors recrutés au niveau national et détachés auprès des collectivités locales. Enfin, comme le permet l'ordonnance du 13 avril 2017, la création d'un grand cadre d'emploi des administrateurs publics, regroupant les hauts fonctionnaires des trois fonctions publiques, serait compatible avec les écoles et les concours existants et pourrait conditionner le bon déroulement de la carrière au passage d'un autre versant que celui d'origine. Mes propos ne sont nullement catégoriels. Mais en tant que directeur général, j'ai remarqué qu'au sein d'une équipe de direction, la diversité des profils permettait de meilleures décisions. Notre haute fonction publique souffre de l'homogénéité de ses profils. Il s'agit là d'un enjeu d'intérêt général.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quels sont les problèmes de carrière que rencontre votre cadre ?

M. Fabien Tastet. - Ces problèmes sont liés aux différentes transitions, comme celle lors d'un détachement en dehors des collectivités locales dans la vingtaine d'univers professionnels qui sont susceptibles d'accueillir les administrateurs territoriaux. Les retours ne sont pas sécurisés, faute d'un mécanisme de régulation national. Si la collectivité n'a rien à proposer à un fonctionnaire en retour de détachement, celui-ci est déchargé de ses fonctions par le CNFPT ! La fragilité de cette transition n'incite pas à la mobilité.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce problème n'est-il pas structurel, puisque les recrutements se font sur une base locale ?

M. Fabien Tastet. - Nous défendons l'idée de la compatibilité du choix des élus avec l'existence d'une régulation nationale. Il n'existe pas de centre de gestion des fonctionnaires de catégorie A+ de la fonction publique territoriale.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le recrutement diffère de celui de la fonction publique d'État où les compétences sont primordiales. Qu'entendez-vous par la régulation des postes ?

M. Fabien Tastet. - Le CNFPT est le formateur et non le régulateur de la fonction publique territoriale. À la sortie de l'INET, vous pourriez être recruté par un centre national, sur le modèle des directeurs d'hôpitaux, qui vous recrute et vous titularise. Ensuite, le choix des élus doit être maintenu, en fonction de la libre administration. Le fonctionnaire pourrait alors être détaché dans la collectivité, et non plus recruté par elle.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce ne serait plus une administration territoriale, mais nationale avec des mises à disposition ! Les principes en seraient alors radicalement changés !

M. Fabien Tastet. - La situation n'est pas satisfaisante en l'état. La mise en oeuvre de notre proposition assurerait un équilibre entre le principe de libre administration, qui recruterait systématiquement par détachement, et la continuité de la carrière des administrateurs territoriaux. En outre, lorsqu'un élu et un directeur général des services décident de se séparer, la situation est difficile à la fois pour la collectivité, qui doit garder en surnombre le directeur dont elle ne veut plus, avant de le verser au CNFPT et de payer deux fois et demi son salaire pendant deux ans, et pour le fonctionnaire territorial soumis à toutes ces vicissitudes ! Il est donc plus aisé de recruter un préfet comme directeur des services, dont le détachement peut être arrêté en quelques jours !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous avez parlé de titulaire. Qui rémunère le poste dans cette configuration ? Est-ce à dire que les fonctionnaires territoriaux sans poste seraient pris en charge ad vitam aeternam ?

M. Fabien Tastet. - Cette proposition, proche de ce qui prévaut pour les directeurs d'hôpitaux, conduit à remettre en cause le financement actuel des centres de gestion.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Que le système soit bancal, je suis d'accord avec vous. Mais ce n'est tout de même pas aux collectivités d'assumer ce coût !

M. Fabien Tastet. - Elles paient déjà aujourd'hui deux fois et demi le déchargé de fonctions !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pendant un certain temps !

M. Fabien Tastet. - Le système sera plus fluide, donc plus efficace ! La situation des collègues, dont le traitement est pris en charge pour moitié par le CNFPT pendant un an avant d'être dégressif, est plus qu'inconfortable !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Dire que les collectivités doivent payer n'est guère un argument recevable !

M. Fabien Tastet. - Les collectivités ne paieront pas plus qu'aujourd'hui, mais ce système assurera plus de fluidité. Expertisons ce que le système alternatif peut vous apporter ! Celui-ci ne devrait pas coûter beaucoup plus cher que l'actuel, notamment en termes de cotisations prélevées par le CNFPT et les centres de gestion.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je ne vais pas défendre le CNFPT. Entre les hautes fonctions d'État, qui relèvent du régalien et de l'élaboration de la loi, et celles d'administrateur territorial, davantage en prise avec la gestion quotidienne, les différences ne sont-elles pas réelles au point de rendre caduque l'idée d'un grand cadre ? La haute fonction publique interfère nécessairement avec le politique pour construire les politiques publiques. Néanmoins, je vous accorde également que la DGCL gagnerait à inclure dans ses rangs des fonctionnaires territoriaux.

M. Fabien Tastet. - Le décalage entre l'action de terrain et la création de la norme serait réduit, s'il y avait plus de brassage entre la fonction publique d'État et la fonction publique territoriale dans les administrations centrales.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce que vous dîtes est de bon sens !

M. Fabien Tastet. - Sur le Grand Paris, lors de la préparation de la nomination des conseillers métropolitains, entre juillet et décembre 2015, trois instructions de la DGCL sur l'interprétation de la Loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite Loi NOTRe, ont été transmises aux maires ! Si des hauts fonctionnaires territoriaux, rompus au travail de terrain sous l'égide des élus locaux, avaient participé à la rédaction de cette information, la situation eût été toute autre ! On ne peut éluder les questions administratives et de ressources humaines derrière les disparités entre Paris et la Province qu'avive ce cloisonnement entre les différentes fonctions publiques. En outre, les directeurs de services déconcentrés sont souvent au fait des difficultés du dialogue avec leur administration centrale. Comme l'indique cet exemple caricatural de la DGCL, cette question du brassage est au coeur même des difficultés que connait notre pays ! Enfin, je ne dresse aucune hiérarchie entre les différentes fonctions publiques.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je n'ai pas non plus dit que certains fonctionnaires étaient meilleurs que d'autres !

M. Fabien Tastet. - Faute de l'absence de mélange entre les hauts fonctionnaires issus des trois fonctions publiques, leurs qualités ne se fertilisent pas ! Je pense que les hauts fonctionnaires territoriaux ont des aptitudes de management supérieures et ont un temps d'avance sur les méthodes managériales. En revanche, les fonctionnaires d'État sont plus à l'aise avec les normes. Il serait donc salutaire que ces qualités se mélangent.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Je partage votre constat d'un nombre trop conséquent de barrières entre les fonctions publiques et que les hauts niveaux de qualification représentent autant de capacités d'adaptation. Mieux vaut une tête bien faite qu'une formation technique ! Dans certaines auditions, la fusion de l'INET et de l'ENA a été évoquée. Cette perspective vous paraît-elle opportune et susceptible de brasser les compétences des uns en légistique et des autres en management ? Par ailleurs, que pensez-vous du principe d'une école commune, inspirée de l'École de guerre, où seraient formés les fonctionnaires des trois administrations au terme de plusieurs années sur le terrain et à l'issue de laquelle l'accès aux grands corps serait proposé ? Certains diplômés de l'INET sont confrontés, très jeunes, à des cadres territoriaux plus expérimentés dans des postes de direction. L'État ne dispose pas de direction des ressources humaines susceptibles d'offrir des opportunités de carrière. Le grand cadre, dont vous appelez de vos voeux la création, permettrait-elle de remédier à cette difficulté, voire de dissuader le passage de certains dans le secteur privé ?

Enfin, dans les grandes collectivités où d'importants marchés publics sont passés avec les opérateurs privés, le passage de hauts fonctionnaires territoriaux dans le secteur privé ne risque-t-il pas de susciter de conflits d'intérêt ?

M. Fabien Tastet. - Suite au durcissement des règles de déontologie intervenu en 2016, il est impossible de rejoindre une société avec laquelle votre collectivité a été en relation pendant les trois années qui précèdent le transfert. Les choses sont donc strictement cadrées pour la haute fonction publique, tant territoriale que d'État ; exception faite toutefois pour les recrutements concernant les membres des cabinets ministériels.

Sur le concours, il faut que le système permette à des jeunes d'accéder à des postes de responsabilité, sans pour autant entrer dans une logique de rente. Les postes de la fonction publique territoriale sont loin d'être une rente ! Il faut permettre de sanctionner positivement les parcours méritocratiques, via les concours internes. C'est pourquoi, la préparation au troisième concours doit être aménagée pour les meilleurs et les plus aguerris, qui pourraient disposer de plus de temps pour le réussir.

Le système peut très bien fonctionner avec les écoles actuelles. Ce n'est pas là un sujet ! Ces écoles peuvent néanmoins se spécialiser et se regrouper, être vouées à la formation initiale ou continue. Les hauts fonctionnaires doivent être formés tout au long de leur vie et plusieurs schémas peuvent répondre à cet objectif de brassage.

L'accès aux grands corps est différent, puisque l'enjeu de résorber les phénomènes de rente y est encore plus important. Nous avions suggéré que celui-ci sanctionne une réelle compétence au terme d'une dizaine d'années d'expérience sur le terrain, et non de bons résultats durant la scolarité à l'École nationale d'administration.

L'hypothèse d'un centre de gestion unique avait vocation à réguler la carrière, mais non à devenir un outil de formation ou de gestion. Le prochain projet de loi conduit à repenser le système actuel et à répondre à aux questions du recrutement, de la formation et de la gestion des carrières. Ainsi, le CNFPT est un opérateur de formation et non un gestionnaire de carrière, comme en témoigne la gestion des décharges de carrière.

Mme Sophie Taillé-Polian. - N'avons-nous pas trop de hauts fonctionnaires, alors que le nombre de postes de direction dans les collectivités et dans l'État régresse ?

M. Victorin Lurel. - J'ai été lauréat de l'INET avant de devenir député. À mon époque, un rapprochement des formations avec l'ENA était à l'ordre du jour. Où en est-on aujourd'hui ? Il était question également de fusionner les écoles de formation de la très haute fonction publique. En outre, les administrateurs civils pouvaient facilement passer dans la fonction publique territoriale, tandis que l'inverse impliquait un décret en conseil des ministres. Cette asymétrie perdure-t-elle ?

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La tendance au gigantisme des intercommunalités, accrue par la loi NOTRe, pose un problème de démocratie interne. Le pouvoir semble être détenu par le président, sa garde rapprochée et les hauts fonctionnaires de son entourage. Ma réflexion rejoint celle des élus de base. La collectivité du Grand Paris est sans doute illustrative de cette tendance !

M. Fabien Tastet. - C'est pourquoi un seul cadre de hauts fonctionnaires permettrait de mieux cadrer les recrutements. Notre système fabrique chaque année au moins 250 hauts fonctionnaires des trois fonctions publiques. C'est trop, mais il n'existe pas, pour l'heure, de coordination nationale. S'agissant de l'INET, je me suis battu en faveur de l'abaissement du nombre des lauréats, du fait de l'évolution de la situation des collectivités territoriales et du déversement croissant des fonctionnaires de l'État dans les collectivités territoriales. Si l'on baisse les recrutements de l'INET tout en maintenant à leur niveau actuel ceux de l'ENA, cette démarche n'a pas de sens ! Les recrutements devraient être conduits en fonction du marché de l'emploi territorial et reposer sur le recensement des besoins des élus locaux, conformément au principe de libre administration. Il n'y ainsi aucun sens à ouvrir les postes de cadre de la haute fonction publique au privé, sans règle de recrutement ni primauté de recrutement pour les titulaires, avec de telles promotions d'élèves fonctionnaires ! C'est même là un gâchis d'argent public !

L'asymétrie, que vous évoquiez, ne s'est pas améliorée. Nous sommes partis de ce constat pour dénoncer l'absence de mouvement réciproque entre les deux fonctions publiques.

Sur la gouvernance des collectivités locales, qui représentent un vivier de 40 000 employeurs publics, les gouvernances locales fonctionnent conformément au modèle de l'administration publique à la française où les élus dirigent et délèguent leur confiance à l'administration qui met en oeuvre, conseil et gère les ressources humaines de leur collectivité. Je regrette que ce modèle de coproduction hiérarchisée ne soit pas davantage mis en avant à l'échelle de l'État, tant l'écosystème local est très riche de formes de gouvernance réussie, dans des domaines comme la gestion des ressources humaines.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Donc, il n'y pas de problème ?

M. Fabien Tastet. - Tel n'était pas mon propos ! Il s'agit plutôt de réussites, dont il est possible de s'inspirer.

M. André Vallini, vice-président. - Je vous remercie de votre intervention et de vos réponses à nos questions.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Bruno Bézard, managing partner du fonds d'investissement Cathay capital private equity

M. André Vallini, président. - Monsieur, nous avons fait appel à vous, car votre nom apparaît souvent lors de nos auditions. Vous avez été Directeur général du Trésor jusqu'en 2016, avant de partir pour le privé, comme l'ont fait vos prédécesseurs. Pourquoi, après avoir exercé la fonction la plus importante de l'Administration centrale, des hauts fonctionnaires font-ils le choix du privé ? Vous avez également été, à deux reprises, Directeur de l'administration centrale. Votre regard est donc particulièrement informé sur l'évolution de la Haute Fonction publique et sa gestion.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Bruno Bézard prête serment.

M. Bruno Bézard. - Merci beaucoup Monsieur le Président. Messieurs les Sénateurs, je vous remercie de me donner l'occasion - après 28 ans au service de l'État et maintenant deux ans dans le secteur privé - de partager avec vous ce qui m'a souvent frappé dans la Fonction publique.

J'ai dirigé trois Administrations centrales différentes, dont l'Agence des participations de l'État jusqu'en 2010, Agence que j'ai moi-même contribué à créer. J'ai dirigé la Direction Générale des Finances Publiques de 2012 à 2014 et la Direction du Trésor entre 2014 et 2016. Il s'agit d'une source d'expérience abondante. Il est vrai que je n'ai pas d'expérience des autres Fonctions publiques, territoriales et hospitalières. Par ailleurs, mon expérience de la Fonction publique centrale et étatique se limite à un univers très particulier, qui est celui de Bercy. J'ai quitté Bercy trois ans, un an pour aller à Matignon, et deux ans pour travailler à l'Ambassade de France à Pékin, où j'étais en charge des affaires économiques.

La France bénéficie, selon moi, de la meilleure Fonction publique du monde développé. Certains de mes anciens équipiers seraient étonnés de m'entendre le dire, après m'avoir entendu pester contre les inefficacités et les lourdeurs de la bureaucratie. J'ai connu maintes formes d'action publique, conseillé des ministres comme des particuliers, défendu les intérêts de la France lors de négociations internationales et ceux des contribuables face aux marchés financiers.

Notre Fonction publique est compétente, désintéressée et intègre, je tiens à le rappeler. Ses personnels sont complètement investis dans leur travail, indépendamment de leur rémunération. Ils portent et défendent constamment les valeurs de l'intérêt général.

J'ai pu remarquer quelques marges de progression. En effet, le facteur « temps » n'est pas suffisamment pris en compte dans les raisonnements de l'Administration. Pour autant, c'est parfois la survie d'une entreprise qui est en jeu et il est nécessaire de prêter davantage attention aux échéances.

L'Administration ne s'inscrit pas non plus dans la culture de la précarité et de l'impact. En effet, elle se pense éternelle tandis qu'une entreprise ou une personne est mortelle. L'Administration doit se montrer plus attentive aux décisions qui sont prises, à leurs modalités de mise en oeuvre à leur calendrier, et surtout à leur impact.

La majorité des réunions se termine sans que l'Administration ait abouti à un plan d'action clairement défini. Il s'agit d'une problématique majeure. Il est nécessaire de valoriser l'exécution, au-delà de la simple création de concepts, par exemple en rendant hommage à quelqu'un qui aurait porté un projet jusqu'à exécution, et ce à temps.

La clarté et la cohérence des règles qui définissent les conflits d'intérêts doivent également faire l'objet d'une optimisation dans leur application. Les futurs Hauts fonctionnaires sont-ils suffisamment formés pour savoir faire preuve de fermeté dans l'exercice de leur fonction, et résister aux pressions, parfois hiérarchiques, qui somment de favoriser tel ou tel intérêt ? Par ailleurs, les Hauts fonctionnaires sont-ils tous en capacité de détecter ces pressions, qui revêtent parfois un caractère doux et pernicieux ? En effet, une forte dose de courage et de caractère est requise afin de résister aux pressions. Il ne s'agit pas d'une tâche aisée. C'est pourquoi les écoles de formation doivent mettre l'emphase sur ces valeurs morales.

Il est également nécessaire d'éviter que la Fonction publique se sclérose. En effet, les Hauts Fonctionnaires et Très Hauts Fonctionnaires ne doivent pas simplement viser à conserver leur poste, mais à servir l'intérêt général.

Les sorties vers le monde de l'entreprise sont encadrées par un dispositif que j'ai, au cours de ma carrière, pu constater comme globalement fonctionnel et équilibré. Cessons de diaboliser, dans le principe, la sortie vers le secteur privé. Lorsque les textes et les procédures sont respectés, méfions-nous des mensonges qui se transforment rapidement en « fake news » grandissantes.

Notre Fonction publique est peu familière avec le monde de l'entreprise, y compris dans les Ministères qui sont censés s'en charger. Les grands groupes recrutent un certain nombre de Hauts Fonctionnaires. Les PME et les ETI, dont je m'occupe aujourd'hui, ne recrutent pas de Hauts Fonctionnaires. Il existe un besoin d'accroître la connaissance du monde de l'entreprise au sein de la Fonction publique.

La force des fonctions de contrôle Françaises garantit la qualité de l'administration. Toutefois, la part des ressources publiques consacrée aux fonctions de contrôle est par trop supérieure à celle qui est allouée aux fonctions d'action et de résolution des problèmes de la société. Il s'agit de ma propre analyse, forgée lors de mon expérience au sein de ces corps de contrôle. En effet, l'inflation des fonctions de contrôle conduit certains Responsables publics à préférer l'inaction à l'action. Or, ce n'est pas ce que nous devrions souhaiter. Il m'est arrivé de constater que plus de 50 actions de contrôle étaient menées simultanément. Au sein même des administrations dites « actives », la proportion des ressources dédiée au contrôle me semble disproportionnée. Il est nécessaire de rééquilibrer les forces.

En ce qui concerne la rémunération et l'avancement au mérite, la Fonction publique tente de protéger au mieux ses collaborateurs de l'arbitraire. Suite à mon expérience des fonctions managériales, j'estime que nous devrions donner davantage de leviers managériaux aux Responsables des administrations et des services publics. Il s'agit d'une tâche complexe que de récompenser, et de garder, les meilleurs au sein de l'Administration.

J'aborderai enfin un sujet qui concerne uniquement la Haute Fonction publique. Malgré tous les rapports et toutes les réformes, la Haute Fonction Publique est toujours marquée par une forme de reproduction sociale. Elle est toujours aussi « parisienne » et imprégnée de réseaux divers et variés ainsi que de codes sociaux. Il existe bien entendu des exceptions. Toutefois, je ne suis pas certain que la proportion de provinciaux boursiers ait beaucoup augmenté dans la Haute Fonction publique ces dernières années. Je ne pense pas non plus que leurs chances d'atteindre le sommet aient beaucoup augmenté, à talent et labeur égaux. J'espère sincèrement que vous m'en détromperez.

Enfin, j'estime que la Haute Fonction publique est sociologiquement déconnectée du pays réel. Il s'agit d'une problématique dont nous devons prendre conscience.

Merci beaucoup de votre attention.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je vous remercie de la richesse et de la qualité de votre intervention. Je tiens tout d'abord à vous rassurer. Vous avez souligné que la Fonction publique française est parmi les meilleures au monde, de par sa motivation et son intégrité. C'est justement pourquoi cette Commission d'enquête a été rassemblée.

Comme nous l'a fait remarquer une énarque que nous avons précédemment auditionnée, la règle à l'ENA est celle de « ne pas faire de vagues ». Il est donc nécessaire d'optimiser la formation des personnels. Par ailleurs, les fonctions les plus prestigieuses et lucratives sont généralement captées par une minorité.

Vous avez laissé sous-entendre que les pratiques de la sphère privée étaient similaires à celles de la sphère publique. Je vous renvoie à l'un des pères de notre libéralisme triomphant, Milton Friedman, et à l'un de ses articles intitulé « Les intérêts de l'entreprise n'ont rien à voir avec l'intérêt général ». Friedrich Hayek disait quant à lui que la « justice sociale est un mirage, voire une survivance du tribalisme ». Ces citations ne sont toutefois pas en ligne avec les valeurs de la Fonction publique.

Les législations facilitent les départs de la Haute Fonction vers la sphère privée, au nom de l'efficacité et des « nouvelles valeurs ». Toutefois, ceci est incompatible avec l'esprit et les valeurs de la Fonction publique. Vous êtes resté 28 ans au sein de cette Haute Fonction publique et ses valeurs doivent sans doute vous être chevillées au corps. Il est étonnant que vous l'ayez quittée de manière si abrupte. Dans ce contexte, comment voulez-vous que la Fonction publique puisse résister à l'air du temps ?

M. Bruno Bézard. - Je constate que nous tombons d'accord sur la qualité globale de la Fonction publique. Cependant, vous partez d'une pétition de principe selon laquelle, et pardonnez-moi l'expression, « tout fout le camp ». Or, je ne suis pas de cet avis-là.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Non, ce n'est pas là mon propos. Je me demande simplement comment la Fonction publique peut résister face à ces phénomènes.

Nous avons réalisé des missions sur les territoires afin d'évaluer les effets des budgets successifs. Nous avons été estomaqués du travail acharné qu'ont dû fournir les fonctionnaires afin de s'adapter et faire au mieux avec les miettes qui leur ont été laissées. Cependant, une fois que ces fonctionnaires seront découragés, où pourrons-nous en trouver de nouveaux ?

M. Bruno Bézard. - Le niveau d'implication, de dévotion et peut-être même de sacerdoce dans la Fonction publique, y compris celle qui se trouve sur le terrain, au service de la population, est extraordinaire. Il ne s'agit pas de démagogie, j'ai pu le constater moi-même.

Pour ma part, il ne m'a pas été conseillé « ne pas faire de vagues » à l'ENA. Toutefois, l'audace créatrice et le courage ne sont sans doute pas les vertus les plus valorisées dans l'Administration. La formation initiale doit en effet être revue, afin d'inviter davantage les fonctionnaires à « challenger » et modifier les positions traditionnelles caduques. Ainsi, les managers doivent promouvoir l'audace et la ténacité des personnels.

En effet, l'entreprise n'a pas la même vocation que la Fonction publique. Il serait bien étrange de ne pas en convenir. Bien que la recherche du profit soit la principale motivation de l'entreprise, ceci n'exclut pas qu'elle rende service au pays, et plus particulièrement en créant des emplois.

Vous avez parlé d'« efficacité » ainsi que d'« air du temps ». Il ne me semble pas que le domaine privé ait le monopole de l'efficacité. Je pense que certains services publics sont plus efficaces que des organismes privés. Lorsque je suis sorti de l'ENA, la vague libérale battait son plein. Ceux qui restaient dans le domaine public étaient considérés comme des losers. J'ai donc décidé d'être un loser. Je n'ai pas ressenti, lors de mon expérience au sein de la Fonction publique, de complexe face à la sphère privée.

Par ailleurs, je suis d'accord avec vous. Un fonctionnaire dont le seul but serait de quitter la Fonction publique se serait trompé d'orientation. Certains départs précipités sont cependant bénéfiques, par exemple pour une personne dont le profil ne serait pas adapté aux missions du service public. Nous pouvons toutefois nous interroger quant aux dépenses de la collectivité en termes de formation et d'investissement vis-à-vis de ces personnes.

Il faut, selon moi, savoir sortir de la Fonction publique, après avoir rendu de bons et loyaux services au pays. Cependant, il est impensable d'entrer dans la Fonction publique en la considérant comme seul tremplin pour ensuite entrer dans le monde du privé, comme cela se pratiquait avant que la Commission de déontologie ne durcisse ses règles et leurs applications.

M. Victorin Lurel. - Monsieur Bézard, vous le savez, il ne s'agit pas ici de remettre en cause la Fonction publique et son fonctionnement, mais d'analyser ses mutations et l'endogamie supposée qui les régissent, afin d'améliorer son fonctionnement, dans une optique tout à fait républicaine et démocratique. L'affaire de votre départ a été close, la Commission de déontologie a émis un avis proclamant la compatibilité de vos nouvelles fonctions avec vos anciennes fonctions, avec réserve comme dans 90 % des cas. Il ne s'agit donc pas de revenir sur ce sujet.

Vous devez vous abstenir, je vous le rappelle, d'utiliser le carnet d'adresses que vous avez formé au cours de ces années passées dans la Fonction publique. En tant que Directeur du Trésor et de la DGFiP, vous avez très certainement eu l'occasion de fréquenter le tissu économique français.

Vous officiez dorénavant pour le compte de la société KT Partners. Vous travaillez donc avec la Banque Publique d'Investissement (BPI). Avez-vous donc, dans ce contexte, le sentiment de respecter scrupuleusement les prescriptions de la loi ?

M. Bruno Bézard. - Parfaitement, Monsieur le Sénateur. Le Directeur du Trésor n'a aucune autorité sur la BPI, qui dispose par ailleurs de son propre programme d'investissement décidé sur les bases de critères de marché. Je ne suis jamais intervenu dans les investissements ou dans la vie de la BPI, qui se trouve sous la coupe de la Caisse des Dépôts et Consignations. Tout ceci me paraît d'une clarté absolue.

M. Victorin Lurel. - Vous avez été Directeur de l'APE, que vous avez contribué à créer. L'APE entretient des rapports que je pourrais qualifier de « consanguins » avec la BPI.

M. Bruno Bézard. - Qu'entendez-vous par rapports « consanguins » ?

M. Victorin Lurel. - Lorsque l'on ne veut pas distribuer des dividendes qui entreront dans le budget général, on les verse à la BPI. Il s'agit d'une pratique relativement fréquente. L'APE engrange parfois les dividendes versés par les entreprises publiques.

Vous affirmez respecter scrupuleusement les prescriptions de la loi. Toutefois, pouvez-vous m'expliquer la manière concrète dont vous respectez cette obligation de ne pas entrer en contact avec les entreprises pour lesquelles vous avez, directement ou indirectement, travaillé ?

M. Bruno Bézard. - Monsieur le Sénateur, ce n'est pas là l'obligation à laquelle m'a soumis la Commission. En effet, pour précision, l'avis de la Commission de déontologie stipule de « s'abstenir de relations avec l'Administration centrale du Trésor, autre que sur des sujets sur lesquels toute entreprise pourrait consulter la Direction du Trésor ». C'est le coeur de métier de la Direction du Trésor que de renseigner les entreprises.

De plus, sauf erreur de ma part, l'APE n'est pas en charge de la BPI. Enfin, j'ai quitté l'APE en juillet 2010.

M. Victorin Lurel. - Nous avons consulté les rapports du Compte d'affectation spéciale « participation financière de l'État ». Un élément nous pose d'ailleurs question : comment se fait-il que le budget général ne reçoive pas les dividendes et que la BPI effectue des portages d'actions ?

Nous nous questionnons sur la pertinence et l'efficacité de la Commission de déontologie. Il ne s'agit pas de vous mettre en cause. La Commission de déontologie est-elle toujours efficace ou doit-elle être fusionnée avec la Haute autorité pour la transparence sur la vie publique ?

Vous dites respecter scrupuleusement les prescriptions de la loi. Selon vous, la Commission de déontologie, tel qu'elle fonctionnait en l'état, peut-elle être améliorée ?

M. Bruno Bézard. - Il s'agit d'une question complexe. J'estime qu'une fusion avec la Haute autorité pour la transparence sur la vie publique est tout à fait possible. Peut-être que cette fusion résoudrait même en partie la question des moyens.

Cependant, il ne s'agit pas du même métier. J'ai contribué à la création de cette Haute autorité pour la transparence sur la vie publique, lors de mon expérience à la DGFIP. Il ne s'agit pas de son objet social. La France a tendance à abuser des réformes institutionnelles.

Le Président de la Commission a toutefois indiqué qu'il ne possédait pas les moyens juridiques ou humains pour vérifier le respect des avis, et plus particulièrement des réserves de ces avis. Je recommande également que seuls les avis positifs soient publiés et non les avis négatifs. Il est en effet important de protéger les fonctionnaires.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous avez parlé tout à l'heure de « fake news ». Vous êtes mis en cause dans le cadre d'un conflit d'intérêts. Vous avez, en tant que membre de la Commission de surveillance de la Caisse des Dépôts et Consignations, traité des dossiers relatifs à la BPI, laquelle a fait certains apports financiers à une société de gestion contrôlée par KT Capital.

M. Bruno Bézard. - Cela fait deux ans que j'entends ces mensonges, Monsieur le Rapporteur. Il s'agit de calomnies.

M. Jérôme Bascher. - Vous avez été en charge de la Direction générale des finances publiques et donc géré tous les inspecteurs des impôts. Certains sont connus pour « pantoufler » dans les cabinets d'avocat fiscalistes. Qu'avez-vous fait et que pensez-vous qu'il faille faire afin d'éviter que ceux qui font la loi fiscale revendent leurs services ?

Vous avez par ailleurs fait l'objet de certains articles de presse. Voici votre chance de rétablir la vérité. Comment envisagez-vous aujourd'hui votre fonction au sein du fonds d'investissement KT et votre retour potentiel dans la Fonction publique ? Envisagez-vous, à titre personnel, votre retour au sein de la Fonction publique dans, au plus tard, huit ans ?

M. Bruno Bézard. - Ma fonction actuelle est d'apporter des fonds propres à des PME françaises afin de les aider à se développer à l'international. Je n'ai pas l'intention de me retourner vers le service public.

Je n'étais pas en charge de la DLF. Je vais toutefois la défendre. Malgré quelques excès, que j'ai moi-même recensés dans le passé, il est excessif de dire que la DLF est responsable de la complexité fiscale puisque le Parlement l'est également.

M. Jérôme Bascher. - Pratiquement toutes les entreprises de financement, qu'elles soient privées ou publiques, sont aujourd'hui dirigées par d'anciens membres de l'Inspection des finances n'ayant pas démissionné du corps. L'annuaire de l'Inspection générale des finances indique que ces 300 membres sont en mesure de communiquer facilement. La BPI, la CDC et la CNP sont dirigées par certains de vos confrères, Monsieur Bézard. Ne pensez-vous pas que cela puisse créer parfois des conflits d'intérêts ?

M. Bruno Bézard. - Vous référez à la toute-puissance supposée des grands corps. Il existe un fond de véracité à ces propos. Cependant, n'exagérons rien, mon prédécesseur et mon successeur à la Direction du Trésor ne sont pas Inspecteurs généraux des finances. Je n'ai, pour ma part, jamais eu l'âme d'un « corporatiste ».

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous avez indiqué que KT Capital finançait des PME.

M. Bruno Bézard. - En effet, KT finance des start-up, des PME et des ETI.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quelle est l'origine de ses capitaux publics et privés ? Pourquoi dit-on qu'il s'agit d'un fonds franco-chinois ?

M. Bruno Bézard. - Il s'agit d'un fonds français et non chinois, régulé par l'AMF. Son siège est situé à Paris, bien que certains de ses bureaux soient situés en Chine, en Allemagne et aux États-Unis. La part chinoise d'investissement s'élève à 18 % tandis que la part émanant des investisseurs français représente les deux tiers du total. Hormis BPI et CDB, l'ensemble des capitaux est d'origine privée. A l'heure actuelle, les encours sous gestion sont de l'ordre de deux milliards d'euros.

M. André Vallini, président. - Merci beaucoup, Monsieur Bézard.

La réunion est close à 19 heures.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Jeudi 5 juillet 2018

- Présidence de M. André Vallini, vice-président -

La réunion est ouverte à 10 h 35.

Audition de M. Jean-Louis Nadal, président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)

M. André Vallini, président- Mes chers collègues, nous auditionnons ce matin M. Jean-Louis Nadal, président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Monsieur le président, nous avons souhaité vous entendre d'une part au titre du contrôle qui s'exerce aujourd'hui sur les départs des fonctionnaires dans le privé et leur retour, plusieurs voix parmi les plus autorisées demandant le rattachement de la commission nationale de déontologie de la fonction publique à la HATVP - ou du moins d'une partie de ses fonctions. D'autres, comme le président de cette instance, qui considèrent que vous ne faites pas le même métier, ne sont pas favorables à ce rattachement. Vous nous direz ce que vous en pensez.

Plus largement, quel regard portez-vous sur la qualité du contrôle exercé dans la haute fonction publique en matière d'allers-retours entre le public et le privé et sur le caractère opérationnel de la notion de conflit d'intérêts, telle qu'elle a été définie en 2016 ?

Nous vous avons sollicité aussi en tant que président d'une autorité administrative indépendante (AAI). Le passage d'un responsable des services de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) chez Google France a suscité, vous le savez, une certaine émotion. Le parcours des personnels des AAI est lié à la question des compétences dont celles-ci ont besoin et au manque de perspectives de carrière qu'elles offrent. Nous serions donc très intéressés par votre avis sur le sujet.

Avant de vous laisser la parole, monsieur le président, je dois vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite et dites : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jean-Louis Nadal prête serment.

Merci, monsieur le président. Je vous donne la parole pour un exposé liminaire, avant que M. le rapporteur ne vous pose ses questions.

M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les sénateurs, je vous remercie de votre invitation. Je suis très heureux de pouvoir contribuer aux travaux de votre commission d'enquête, qui vise à répondre à une série de questions sur les mutations de la haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République.

Si vous en êtes d'accord, je m'efforcerai, dans ce propos liminaire, de vous présenter le travail de la HATVP, tout en répondant à certaines des questions que vous avez bien voulu me faire parvenir avant notre rencontre.

Un rappel important tout d'abord : on réduit souvent la HATVP à son action à l'égard des politiques. C'est la partie la plus visible de son activité, grâce à la publication de leurs déclarations. Pourtant les élus, ministres, parlementaires, ne sont pas majoritaires au sein des différentes catégories de responsables publics que la HATVP contrôle et conseille. De fait, ce sont les non élus qui sont aujourd'hui les plus nombreux. La proportion tourne aujourd'hui autour de 60-40.

Sur les 15 800 personnes entrant aujourd'hui dans le champ des lois d'octobre 2013, près de 9 000 ne sont pas des élus, mais des agents publics au sens large. L'action de la HATVP à leur égard est bien entendu moins visible, notamment parce que leurs déclarations ne sont pas publiques, conformément à la décision du Conseil constitutionnel de 2013, et que l'essentiel des activités de la HATVP est confidentiel. Pour autant, il représente une part importante du travail de la HATVP.

S'agissant des fonctionnaires, objet de votre commission d'enquête, comme vous le savez, les lois d'octobre 2013 et la loi du 20 avril 2016 ont renforcé les obligations des fonctionnaires en matière d'exemplarité et de probité. Elle pose les principes déontologiques auxquels tout agent doit se conformer - la dignité, l'intégrité, la probité. Elles créent l'obligation de prévenir et de faire cesser immédiatement les conflits d'intérêts et reconnaissent le droit de tous les agents publics à bénéficier de conseils déontologiques.

Complémentaires, les lois d'octobre 2013 et d'avril 2016 prévoient une approche centrée sur les personnes particulièrement exposées au risque déontologique et les soumettent à diverses obligations déclaratives, dans une logique de cercles concentriques, en fonction de leur position hiérarchique, de la nature des fonctions exercées et de leur incidence économique et financière. Ceci concerne les hauts fonctionnaires occupant un emploi à la décision du Gouvernement, nommés en conseil des ministres - préfets, ambassadeurs, recteurs, directeurs d'administration centrale. Trois décrets de décembre 2016 et d'avril 2017 déterminent la liste des emplois concernés par l'obligation de transmettre une déclaration de patrimoine, une déclaration d'intérêts, et de confier la gestion de leur patrimoine financier sans droit de regard à un tiers.

Néanmoins, j'attire votre attention sur le fait que, s'agissant de la fonction publique d'État, ces décrets renvoient à des arrêtés ministériels le soin de fixer la liste des postes effectivement concernés. Nous sommes le 5 juillet 2018, et seuls quatre de ces arrêtés ont à ce jour été publiés. Plus de deux ans après la promulgation de la loi, nous ne connaissons toujours pas la liste des postes effectivement soumis aux obligations déclaratives au sein de nombreux ministères, malgré nos multiples relances auprès du Gouvernement à ce sujet.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est compliqué aussi !

M. Jean-Louis Nadal. - Ce dispositif de déclaration, nouveau dans le fonctionnement institutionnel français, place la HATVP, dans une position particulière : détentrice de très nombreuses informations confidentielles issues de leurs déclarations, la HATVP est en capacité d'apprécier la diversité des profils et des situations des agents publics lors de leur prise de fonctions. Conscient des enjeux que représente cette notion abstraite de conflit d'intérêts, j'ai décidé de positionner la HATVP sur une double compétence parallèle concrète : conseil et contrôle, de la prise de fonctions jusqu'au terme de la période des réserves.

Vous m'interrogez également au sujet du pantouflage des fonctionnaires, c'est-à-dire leur départ vers le secteur privé et, le cas échéant, leur retour dans le secteur public, pour savoir si le contrôle exercé est adéquat. La question des allers-retours entre secteur public et secteur privé est une question sensible en ce qu'elle pose des problèmes éthiques et déontologiques liés au mélange des sphères privée et publique. L'ampleur du phénomène est mal connue, et il serait intéressant de le quantifier, mais aussi de le cartographier. J'espère, monsieur le rapporteur, que votre commission pourra nous fournir des données intéressantes à ce sujet.

Parmi les pistes envisageables, certaines sont plus radicales que d'autres, qu'il s'agisse de la création d'un délai de viduité pendant lequel le fonctionnaire parti dans le secteur privé ne pourrait être affecté à des fonctions en lien avec ce qu'il y faisait, ou même de la création d'un système d'aller simple vers le privé, l'agent public pouvant librement décider de quitter la fonction publique pour rejoindre une entreprise privée sans possibilité de retour. Il faut néanmoins prendre garde, le cas échéant, que ces règles ne privent l'administration de compétences acquises dans des secteurs concurrentiels, et ne s'appliquent à tous les agents de la fonction publique, du fonctionnaire de la catégorie C à celui de la catégorie A +.

On a tendance se focaliser sur quelques dizaines de noms par an, mais ce sont des dizaines de milliers d'agents de la fonction publique, qui sont en fait concernés : veut-on vraiment dissuader une infirmière hospitalière qui ne trouverait pas immédiatement de poste dans un hôpital, par exemple à la suite d'un déménagement dû à la mutation de son conjoint, de s'installer temporairement en libéral, voire l'empêcher de revenir dans le public ?

Il faut également avoir à l'esprit qu'un grand nombre des agents publics auxquels ces obligations sont applicables ne sont pas des fonctionnaires, mais des agents contractuels, pour lesquels la possibilité de rester dans le secteur public après un poste dans une administration n'est pas toujours assurée. Pour cela, le départ dans le secteur privé est parfois la seule perspective de carrière envisageable. Il faut donc trouver un équilibre, et surtout prévoir les bonnes mesures de contrôle.

S'agissant du départ dans le secteur privé, je ne peux parler que de l'expérience de la HATVP. Laissez-moi le temps de vous expliquer précisément comment nous travaillons... Quelles que soient les modalités de saisine, nous nous livrons à un double contrôle. En premier lieu, l'autorité procède à une évaluation, sous réserve d'appréciation souveraine du juge, du risque pour l'ancien responsable public de commettre le délit de prise illégale d'intérêts, parfois appelé « délit de pantouflage », en exerçant les fonctions envisagées. Ce délit punit le fait de conclure des contrats ou de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans des entreprises que le responsable public a été amené à surveiller ou contrôler, ou avec lesquelles il a conclu des contrats, ou formulé un avis sur des contrats, ou à l'égard desquels il a proposé à l'autorité compétente de prendre des décisions, ou formulé un avis sur de telles décisions, et ce pendant une période de trois ans après la fin de ses fonctions.

Le second contrôle est mené à l'aune des règles déontologiques applicables aux responsables publics et, en particulier, de l'exigence de prévention des conflits d'intérêts qui s'imposaient à eux lorsqu'ils étaient en fonction. Pour caractériser ce risque, la HATVP recherche à la fois si le demandeur a effectivement utilisé ses fonctions ministérielles ou autres pour préparer sa reconversion professionnelle, nonobstant l'absence de prise illégale d'intérêts. Elle vérifie également si l'interférence entre les anciennes fonctions et l'activité envisagée est suffisamment forte pour faire naître un doute raisonnable sur l'indépendance, l'objectivité et l'impartialité avec laquelle il les a exercées.

Enfin, l'activité envisagée ne doit pas remettre en cause le fonctionnement indépendant, impartial et objectif de l'institution dans laquelle l'intéressé a exercé ses fonctions. Le respect de cette dernière condition implique notamment que l'intéressé n'utilise pas les liens qu'il entretient avec ses anciens services au bénéfice de son activité privée.

Pour cela, la HATVP dispose d'un délai de deux mois à compter de la saisine pour se prononcer, ce qui est certes long pour l'intéressé, qui doit ainsi attendre avant de commencer sa nouvelle activité, mais permet à la HATVP de procéder à certaines vérifications, d'interroger l'administration ou le supérieur hiérarchique, etc. En pratique, l'ensemble des avis de compatibilité sont assortis de réserves à chaque situation.

Afin que ces réserves puissent être appliquées, il n'est pas suffisant qu'elles ne soient connues que de l'intéressé. C'est pourquoi la HATVP informe l'employeur et l'ancienne administration du demandeur de son avis et des réserves qu'elle a émises ainsi, le cas échéant, que les ordres professionnels régissant l'activité exercée.

Par ailleurs, elle rend publics un certain nombre de ses avis. À ce sujet, le collège de la HATVP a décidé, au printemps 2017, que soient en principe publiés tous les avis qui concernent les personnes dont les déclarations d'intérêts sont publiques, à savoir les anciens membres du Gouvernement et les anciens élus locaux. Sauf exception, les avis rendus sur la situation d'anciens membres des AAI ou des autorités publiques indépendantes (API) ne sont pas publiés, le Conseil constitutionnel ayant considéré que les déclarations d'intérêts des personnes non élues ne devaient pas être rendues publiques.

En outre - et c'est important -, depuis l'année dernière, la HATVP procède à un suivi de ses réserves et interroge annuellement les différents acteurs concernés. Chaque année, nous écrivons donc aux personnes auxquelles un avis a été rendu, y compris aux anciens ministres, pour leur demander de justifier du respect des réserves formulées. Cette possibilité n'est pas prévue directement par la loi, c'est vrai, mais elle est indispensable pour que la HATVP s'assure que les réserves qu'elle formule ne restent pas lettre morte.

S'agissant de la question des retours dans le secteur public après une expérience dans le privé, je ne suis pas favorable à la proposition d'instaurer un avis préalable et systématique de la commission de déontologie à la nomination à une fonction d'autorité d'un agent revenant de la fonction publique après une expérience dans le secteur privé, car il me semble que cela revient à décharger l'administration et l'autorité hiérarchique de leurs responsabilités. Aujourd'hui, les outils existent pour permettre à l'administration de s'assurer de nommer le fonctionnaire qui revient dans une position qui ne le place pas en situation de conflit d'intérêts. En effet, la loi du 20 avril 2016 a prévu qu'un certain nombre de fonctionnaires doivent transmettre une déclaration d'intérêts préalablement à leur nomination. L'administration possède donc les informations nécessaires pour prendre une décision éclairée quant à la nomination de la personne. Il ne faut pas lui enlever cette responsabilité.

C'est d'autant plus vrai que la HATVP, en cas de doute, peut toujours être saisie pour avis sur l'existence d'une situation de conflit d'intérêts au regard des fonctions précédemment exercées dans le secteur privé. Cela se produit parfois. Dans ce cas, nous formulons les préconisations qui s'imposent pour garantir que le retour dans l'administration soit entouré des précautions indispensables à la prévention des situations de conflit d'intérêts.

S'agissant des membres des cabinets, la situation est plus complexe, notamment parce que beaucoup d'entre eux viennent du secteur privé et ont vocation à y retourner une fois leur mission terminée. Là encore, je pense que c'est uniquement par un dispositif efficace de prévention des conflits d'intérêts que les difficultés inhérentes à ces allers-retours peuvent être réglées. La HATVP s'attache à jouer le rôle que la loi lui a attribué en la matière : nous examinons toutes les déclarations d'intérêts adressées par les conseillers ministériels et, lorsqu'une situation potentielle de conflit d'intérêts est identifiée à l'égard de leur ancien employeur, nous leur préconisons des mesures de déport appropriées, dont nous définissions également la durée et les modalités de publicité.

Ce n'est pas un exercice facile, je ne vous le cache pas, dans la mesure où l'idée selon laquelle le fait d'avoir travaillé dans une entreprise privée avant de rejoindre un cabinet ministériel peut, en tant que telle, générer un conflit d'intérêts et n'est pas toujours acceptée par les principaux intéressés. On nous dit parfois que l'on veut freiner l'accès de la société civile aux responsabilités publiques, que qu'il n'y a plus d'intérêts financiers dans une entreprise dès lors qu'il n'y a plus de conflit d'intérêts possible, ou encore que c'est à chacun d'apprécier s'il est ou non nécessaire de se déporter à l'égard de son ancien employeur. Nous continuons cependant notre travail de conviction et de pédagogie auprès des institutions concernées, en espérant que ces idées reçues finiront par évoluer.

Le rôle de l'administration dans l'identification des zones de risques pour une personne ayant précédemment exercé des fonctions dans le secteur privé, est essentiel. Cette culture de la déontologie - j'insiste sur le mot qui est à mon sens au coeur des vrais débats - doit se diffuser, en premier lieu par les structures elles-mêmes qui, avec le temps, pourront mesurer l'enjeu en termes de gestion des ressources humaines. Notre rôle n'est pas d'empêcher des personnes compétentes d'exercer leur savoir-faire dans l'exercice de la chose publique, mais au contraire de les protéger, de leur permettre de se consacrer pleinement à leur mission - et je mesure mes mots lorsqu'on connaît la charge de travail que cela représente - dans un climat qui ne soit pas nourri par la suspicion.

Vous m'interrogez également sur la possibilité d'un transfert total ou partiel de la compétence de la commission de déontologie à la HATVP. C'est une question qui revient régulièrement dans le débat public. C'est surtout une question qui relève clairement du législateur.

La fusion a été préconisée par le rapport de M. Jean-Marc Sauvé sur la prévention des conflits d'intérêts, en 2011. À l'époque, c'est la Commission pour la transparence financière de la vie politique qui jouait le rôle de la HATVP. Cette fusion a été envisagée à plusieurs reprises par le Parlement, notamment lors des débats de la loi d'avril 2016. Elle permettrait sûrement de résoudre une partie des difficultés actuelles sur les fonctions les plus sensibles, la HATVP ayant développé, ces dernières années, une expertise spécifique à ces situations.

Je le dis avec d'autant plus de simplicité que je ne revendique rien pour moi-même. Si un texte devait prévoir une telle fusion, il me semble qu'un délai d'entrée en vigueur serait nécessaire pour préparer la chose convenablement. Or mon mandat à la HATVP, vous le savez, est non renouvelable et s'achèvera de toutes les manières le 19 décembre 2019.

Mon propos ne porte toutefois pas sur les structures. Lorsque la HATVP s'est vue confier la mission de prévention des risques de conflit d'intérêts lors du pantouflage d'anciens membres du Gouvernement ou des membres des AAI notamment, il nous a fallu faire preuve de créativité, et nous avons instauré une procédure de veille de ces publics, de recherches approfondies à partir de données souvent disponibles en source ouverte, afin d'élaborer des recommandations adaptées à cette délicate alchimie entre le respect du choix de chacun de valoriser ses compétences et la nécessité de préserver la neutralité des décisions publiques, en dehors de toute considération personnelle.

Nos recommandations sont pour certaines publiques, souvent assorties de réserves, comme ce fut le cas pour les ministres du Gouvernement précédent, et surtout suivies par nos services, qui vérifient une fois par an, je l'ai dit, le respect de nos recommandations. Cette procédure, développée de manière empirique, dans un souci de respect du principe de la contradiction et de l'efficacité, est je pense aujourd'hui unanimement reconnue pour sa qualité, et ceci ne tient pas à la structure, mais à une volonté et à une méthode.

La principale difficulté me paraît se situer ailleurs. Tout le dispositif de prévention du pantouflage repose aujourd'hui sur une infraction pénale qui n'a pour ainsi dire jamais été appliquée - il doit y avoir moins de dix condamnations en cent ans - parce qu'elle n'est tout simplement pas pertinente. Pour le dire clairement, il me semble que le délit prévu à l'article 432-13 du code pénal est largement inadapté aux situations rencontrées.

Tout d'abord, ce dispositif peut conduire à interdire à un responsable public d'exercer une activité qui ne pose aucune difficulté au plan déontologique au seul motif que celui-ci, parfois plusieurs années auparavant, a signé un acte au bénéfice d'une entreprise, même dans l'hypothèse où il se trouvait en situation de compétences liées et n'avait donc aucune marge d'appréciation sur l'opportunité de cet acte. Selon la jurisprudence établie, le délit s'applique uniquement si un acte juridique pris au bénéfice de l'entreprise dans laquelle l'intéressé va exercer son activité peut être identifié. Un responsable public qui serait intervenu de manière déterminante au bénéfice d'une entreprise et qui l'a ensuite rejoint ne commet pas ainsi ce délit dès lors qu'il ne dispose pas lui-même de prérogatives juridiques à l'égard de cette entreprise et n'a pas directement conseillé la personne qui détient ces prérogatives. Cette jurisprudence rend par exemple le délit quasiment inapplicable aux conseillers ministériels, comme l'a illustré une affaire célèbre il y a quelques mois.

Il m'apparaît que l'appréciation de la situation d'un agent public qui souhaite exercer une activité privée nécessite une approche concrète afin de déterminer s'il existe une situation de conflit d'intérêts ou un risque de nature déontologique. C'est la raison pour laquelle les départs dans le secteur privé sont soumis au contrôle préalable d'une autorité administrative - commission de déontologie ou HATVP - chargée, sous le contrôle d'un juge, de les refuser dans les cas les plus problématiques et de formuler des réserves dans les autres cas.

Toutefois, le fait de ne pas saisir l'une de ces autorités ou de ne pas respecter l'avis qu'elles émettent ne fait actuellement l'objet, en tant que tel, d'aucune sanction. Dans ces conditions, le délit prévu à l'article 432-13 du code pénal ne paraît pas adapté à la réalité du contrôle opéré sur la situation des responsables publics, qui rejoignent le secteur privé. Il me semble que ce qui devrait être véritablement sanctionné, c'est l'absence de saisine de l'autorité de contrôle, qu'il s'agisse de la HATVP ou de la commission, ou la méconnaissance des réserves prononcées.

Voilà les remarques que je souhaitais apporter. Je vous remercie de votre attention et suis bien entendu à votre disposition pour un échange que j'espère large et fructueux.

M. André Vallini, président- Merci pour la richesse de votre propos introductif.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - À mon tour de vous remercier, monsieur le président.

Je commencerai par une question relativement simple. L'idée de vous confier une mission que la commission de déontologie exécute plus ou moins revient régulièrement. On a vu qu'il existe quelques limites à son action. On peut se demander, dans un premier temps, si ce n'est pas de sa part une façon de repasser le problème à quelqu'un d'autre.

Ne conviendrait-il pas, au moins pour un certain type de fonctions à risques ou interférant avec la décision politique, dans lesquelles le haut fonctionnaire, même s'il affirme le contraire, est partie prenante de l'élaboration de la politique publique - et à condition que vous en ayez les moyens - de réserver un sort spécial à certaines catégories de très hauts fonctionnaires ? Je ne sais si vous avez assez d'effectifs pour cela, mais cela vous permettrait d'appliquer votre jurisprudence.

La commission de déontologie nous a dit que ce n'est pas son travail et que cela relève de l'administration, qui n'a pas l'air de faire preuve d'un enthousiasme extraordinaire. Nous avons même pu constater qu'elle ne faisait pas toujours la distinction entre prise illégale d'intérêts et conflit d'intérêts, ce qui est quelque peu étonnant ! Le transfert des responsabilités à la HATVP ne vous semble-t-il pas pouvoir améliorer le fonctionnement du dispositif ?

M. Jean-Louis Nadal- Comme je l'ai dit dans mon propos liminaire, et comme j'avais déjà eu l'occasion de le faire à l'époque devant la commission d'enquête du Sénat dans laquelle siégeait M. Stéphane Mazars, je ne suis pas pour les fusions-absorptions, et chacun doit prendre ses responsabilités.

L'intérêt général, l'intérêt politique du pays, l'intérêt même des citoyens dans une démocratie, c'est de voir clair et de faire en sorte que ce qui est perçu comme une zone d'ombre devienne au fil du temps plus transparent, pour reprendre l'emblème de l'institution que je préside. Il y a des zones où on peut effectivement se poser des questions, mais cela exigerait de mettre les choses à plat.

Par exemple, les membres des cabinets ministériels relèvent de la HATVP durant leurs fonctions. Nous recevons leurs déclarations patrimoniales, leurs déclarations d'intérêts, nous les contrôlons, nous leur enjoignons de faire cesser les conflits d'intérêts. Tout est clair. Cependant, à l'issue de leurs fonctions, il revient à la commission de déontologie d'autoriser leur départ dans le secteur privé. La HATVP n'a pas son mot à dire. Le contrôle est donc interrompu au risque de devenir moins efficace. Le législateur avait d'ailleurs souhaité unifier cette disposition dans la loi Sapin 2, mais elle a été censurée par le Conseil constitutionnel au motif qu'elle n'était pas intelligible. Dont acte. Voilà une illustration de dysfonctionnement.

Autre exemple de la difficulté d'articulation entre la HATVP et la commission de déontologie : bien que je sois un homme de dialogue et que j'essaye d'éviter que les choses ne dérapent, il est arrivé fréquemment qu'un membre d'une AAI soit un agent public. Celui-ci entre donc dans le champ théorique de la compétence de la HATVP et de la commission de déontologie. La loi est censée avoir réglé ce doublon en prévoyant que, dans ce cas, la HATVP est seule compétente pour se prononcer sur l'intégralité des fonctions publiques occupées, mais il est arrivé à plusieurs reprises que la commission de déontologie soit saisie par l'administration d'origine et rende un avis autorisant le départ d'un fonctionnaire dans le secteur privé plutôt que de se dessaisir au profit de la HATVP. Nous avons donc été amenés à nous prononcer sur des situations dans lesquelles des personnes qui avaient reçu l'autorisation de la commission de déontologie exerçaient une activité depuis plusieurs mois alors même qu'il y avait difficulté !

Nous avons eu à traiter après coup un cas particulièrement difficile à gérer sur le plan humain d'un individu à qui la commission de déontologie avait accordé le droit d'exercer dans le privé les responsabilités qu'il visait. Conformément aux lois d'octobre 2013, nous nous sommes autosaisis et avons rendu un avis d'incompatibilité. Vous imaginez la situation de l'intéressé, qui a dû quitter le poste qu'il occupait, en dépit du service qu'il rendait depuis de nombreux mois à l'entreprise ! Ce ne sont pas des choses que l'on manage sans difficulté.

Le législateur est maître du jeu. S'il y a lieu d'avoir des réajustements dans les catégories, dans la strate, dans la hiérarchie, dans les responsabilités, c'est au législateur de prendre ses responsabilités. Il faut essayer d'être cohérent et éviter les dysfonctionnements.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je voudrais aborder à présent une question un peu plus compliquée, celle des conflits d'intérêts. On nous explique qu'il vaut mieux prévenir que guérir. On a ainsi créé une agence de prévention de la corruption, comme si on pouvait être corrompu sans s'en apercevoir. Il paraît que c'est possible. J'ai un peu de mal à le croire.

Ne devrait-on pas réaliser un dosage un peu plus fin entre prévention et sanctions, notamment en revoyant quelques éléments du code pénal, ainsi que la façon de concevoir le conflit d'intérêts ? Je ne suis pas du tout convaincu par le fait que la notion de déport permette de régler le problème : si vous avez été banquier et que vous devenez gouverneur de la Banque de France, vous ne pouvez traiter des problèmes qui touchent à la banque à laquelle vous avez appartenu, mais vous traitez du système bancaire général dans le cadre de votre fonction. Une banque centrale ne peut en effet s'abstenir d'intervenir dans les affaires intérieures...

Il existe bien d'autres exemples. Cette notion de déport n'enlève-t-elle pas beaucoup à la notion de conflit d'intérêts ?

M. Jean-Louis Nadal. - Il y a plusieurs niveaux dans votre question. Il ne faut pas que notre République segmente trop des notions comme la probité ou l'exemplarité. Il faut qu'il existe des liens forts entre elles.

Vous avez évoqué l'Agence française anticorruption (AFA). Je reprends mon ancienne casquette de procureur général. J'ai la passion de la justice. Il me semble qu'il faut aujourd'hui éviter la politique des vases communicants : il doit y avoir une clarification sur la politique nationale contre la corruption entre la prévention et la sanction. Ce n'est pas notre problème aujourd'hui, mais si cela vous intéresse un jour, je vous prêterai volontiers mon concours.

S'agissant des conflits d'intérêts, il faut à mon sens considérer le problème sous un angle technique et sous un angle pédagogique. Les déclarations de patrimoine et d'intérêts, dès qu'elles parviennent à la HATVP, font l'objet d'un premier examen systématique. C'est là qu'apparaissent les potentiels conflits d'intérêts et que nous alertons les personnes. Nous créons alors - ce que les lois d'octobre 2013 n'ont pas institué - une procédure d'échanges contradictoire pour clarifier les choses et arriver à un processus qui évite de se retrouver dans une telle situation. Cela peut être le déport, mais il existe aussi d'autres solutions.

Je rends ici hommage à mes services, et notamment au service juridique que la HATVP a mis en place : l'examen de la situation des conflits d'intérêts est référentiel. Nous parvenons à un consensus. La personne qui résisterait pourrait faire l'objet d'une injonction et d'une sanction mais, jusqu'à présent, le processus se déroule bien. Ce n'est pas facile, je l'ai dit, et c'est un travail minutieux.

Aujourd'hui - la jurisprudence vient de la Cour européenne -, on vit dans une société d'apparence, qui peut parfois créer la suspicion. Il faut donc mettre en marche tout un dispositif qui permette de lever ces suspicions, de clarifier les choses et de les rendre publiques. La culture de la déontologie n'a pas pénétré dans notre pays aussi puissamment que dans les pays anglo-saxons. La France a toujours développé une notion forte d'intérêt général, mais la culture de la déontologie commence aujourd'hui à prospérer dans les ministères et ailleurs, même au Sénat, temple des collectivités territoriales, où il existe aujourd'hui des référents et des comités déontologiques. La culture de la déontologie, de l'alerte, de la responsabilité se met en marche, c'est une réalité.

Vous esquissez de possibles réformes. Je pense que la culture de la déontologie doit, au fil du temps, permettre de clarifier les situations sans avoir à se poser les questions que l'on voit fleurir dans la presse. Je fais confiance à ce mouvement.

M. Jérôme Bascher. - Monsieur le président, j'ai relevé dans votre propos l'idée selon laquelle vous vouliez conserver la responsabilité administrative du retour des hauts fonctionnaires dans l'administration. Dans le même temps, vous nous avez indiqué que les sanctions n'étaient pas ou peu appliquées. Il y a là un paradoxe, car il me semble que, dans les textes, il est précisé que l'intéressé « peut faire une déclaration d'intérêts ». Je pense que ce devrait être obligatoire quand il revient du privé et qu'il regagne l'administration. Peut-être est-ce une erreur de ma part : vous me corrigerez si c'est le cas. On peut généralement le moins, pas le plus ! Ceci a pour effet d'entretenir la suspicion.

Seriez-vous d'accord pour passer à une obligation de déclaration pour le haut fonctionnaire qui revient du secteur privé ? Pour ma part, j'espère que ce contrôle se fera sous votre autorité.

M. Jean-Louis Nadal. - Oui, tout à fait.

M. Jérôme Bascher. - En second lieu, vous avez créé un doute en moi. J'ai admiré votre initiative consistant à envoyer un courrier aux intéressés, bien que la loi ne le prévoie pas, pour savoir où ils en sont de leurs obligations. Il me semble que nous avons, en matière de déontologie, un vrai problème de suivi, de la carrière des agents, dont on ne sait pas ce qu'ils font dans le privé - actes juridiques, secrétariat général, ou véritable « business », ce qui peut créer un problème. À leur retour, il n'existe pas plus de suivi. Or vous nous avez indiqué qu'il existait un problème constitutionnel. Je n'en ai pas tout saisi. Pourriez-vous éclaircir ce propos ?

M. Jean-Louis Nadal. - Sur ce plan, la loi Sapin 2 avait suggéré la fusion. C'est le Conseil constitutionnel qui a estimé que ce n'était pas intelligible. Dont acte.

En revanche, ce que vous développez est intéressant, dans la mesure où il faut aussi communiquer et faire preuve de pédagogie. C'est ce que nous faisons dans le rapport d'activité, qui détaille la politique que nous conduisons.

J'ai dit qu'il me paraîtrait souhaitable que ce soit l'administration qui prenne la main. Cela me paraît un principe fort. Il est selon moi impératif d'assumer ses responsabilités. L'administration, qui détient les déclarations d'intérêts antérieures à la nomination, dispose aujourd'hui de tous les moyens d'investigation, dans tous les grands corps de l'État. J'ai exercé à un moment donné mes fonctions au ministère de justice comme inspecteur général : on y trouve des corps d'inspection. On peut tout savoir aujourd'hui, et l'administration peut instruire avec fiabilité un dossier de retour dans l'administration. Il me semble que ce serait plus responsable. C'est un point qui me paraît essentiel.

Par ailleurs - et la HATVP le revendique parce qu'il a fallu être empirique - nous exerçons un suivi systématique des avis d'incompatibilité ou les réserves que nous avons formulés, qu'il s'agisse d'anciens ministres ou de ministres en exercice. Une bonne année s'est à présent écoulée pour les ministres de l'ancien Gouvernement. Ils sont passés par les fourches caudines de la HATVP pour prendre des responsabilités dans d'autres domaines de la vie économique. Les feux verts qui ont été accordés ont fait l'objet d'un chapelet de réserves. On n'a constaté aucune entorse.

Mieux encore : certains, qui ont fait prospérer l'activité ayant fait l'objet d'un accord de la HATVP, nous informent d'une autre activité. Nous formulons alors un avis supplémentaire pour savoir si la nouvelle activité est compatible ou non.

M. Jérôme Bascher. - Vous dites préférer la responsabilité de l'administration - ou de l'administration centrale, peu importe - mais qui est sanctionné en cas de manquement ? Lorsqu'une administration accueille un haut fonctionnaire en conflit, dont elle a besoin des compétences, passant outre les précautions qu'elle devrait prendre eu égard à la déclaration d'intérêts de l'intéressé ? Comment contrôle-t-on ce point ?

M. Jean-Louis Nadal. - On ne peut laisser une administration, une commission - voire la HATVP - impunies si celles-ci ont permis l'exercice d'une fonction qui, incontestablement, au fil du temps, révèle un conflit d'intérêts.

M. Jérôme Bascher. - Autant j'ai confiance dans la collégialité, autant vous savez très bien que, pour des hauts fonctionnaires, c'est le directeur de l'administration centrale qui, en conseil des ministres, choisit son chef de service, son directeur des affaires juridiques, etc. J'ai l'impression qu'il y a une responsabilité individuelle du directeur qui choisit son collaborateur, et non du collège d'une HATVP dont c'est la fonction. C'est un peu comme si j'étais juge de temps en temps, alors que ce n'est pas mon métier.

M. Jean-Louis Nadal- Il faut que les choses soient claires : si un directeur d'administration centrale impose à son ministre la nomination d'un sous-directeur, pour des raisons personnelles, alors qu'il est manifestement porteur d'un conflit d'intérêts, il est évident que la responsabilité est considérable. Chacun doit assumer les siennes, le ministre comme les autres. On ne peut laisser prospérer des situations de cette nature.

M. Jérôme Bascher- Qui contrôle, qui sanctionne ?

M. Jean-Louis Nadal. - J'ai eu, dans le passé, lorsque j'étais inspecteur général des services judiciaires, à traiter de certaines situations. C'est l'inspecteur général qui enquête et qui propose la sanction au ministre. Il faut qu'il y ait une sanction, c'est certain.

M. Benoît Huré. - Monsieur le président de la HATVP, j'ai bien compris qu'il existait un suivi annuel de vos recommandations. Il me semblerait important qu'on le sache davantage. On voit en effet monter le populisme. Aujourd'hui, ce sont les élus qui passent sous les fourches caudines de certains médias. Demain, ce seront nos hauts fonctionnaires, et je crois qu'on a le devoir d'afficher une certaine lisibilité à propos de la façon dont on contrôle les choses.

Vous nous dites que peu de personnes s'affranchissent des recommandations. J'ai beaucoup apprécié toutes les démarches que vous avez décrites, que même les parlementaires ne connaissent pas a priori. On voit là tout le travail de prévention qui existe, l'objectif n'étant pas de sanctionner, mais de prévenir.

Parmi les personnes qui font l'objet de suivis, 30 % sont des élus et 70 % des non élus. Il faut le faire également savoir. Cela évitera d'alimenter les sous-entendus et les querelles.

On se doit d'être collectivement exemplaire, à un moment où les élus et la haute administration, qui représentent l'État de droit, sont les cibles des populistes. Comment mieux communiquer ? Il est très encourageant de démontrer que les accidents sont finalement très peu nombreux.

Je vous remercie pour la clarté de vos propos et le travail que vous faites. Pour plus de lisibilité, je fais partie de ceux - même si je n'ai pas grande compétence - qui pensent que tout devrait être contrôlé par la HATVP. Il faut que votre travail soit lisible pour le maximum de nos concitoyens. Or moins il existe d'instances, plus on a une impression de cohérence et d'efficacité.

M. André Vallini, président. - Je prolongerais la question de M. Huré. En vous écoutant, monsieur le président, il m'est venu une idée sans doute saugrenue et qui peut aboutir à quelque chose de très inquiétant, une sorte de Big Brother auquel nous serions tous soumis, qui prendrait la forme d'une fusion entre la HATVP et la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

Je vois que cela vous fait sourire... Vous y avez donc réfléchi. La CNCCFP est en effet sur la sellette en ce moment. Le candidat élu à la présidence de la République a obtenu des ristournes sur certaines prestations, ainsi que les candidats du Parti socialiste, qui l'a critiqué à ce sujet, et de la France insoumise...

On pense que la CNCCFP n'a pas assez de moyens, qu'elle ne fait pas suffisamment bien son travail. Or selon moi, sa tâche porte sur le même périmètre que celui de la HATVP, qui concerne les conflits d'intérêts de tel ou tel sénateur, député, candidat potentiel à la présidence de la République peut avoir avec le secteur privé. Avez-vous réfléchi à l'idée d'une telle fusion, dont personne n'a parlé à ce jour ?

M. Jean-Louis Nadal. - Vous me connaissez : votre question ne me surprend pas dans une certaine mesure. Je sors là incontestablement du champ que vous avez tracé. Il est important, dans une démocratie comme la nôtre, que les citoyens voient clair et que leur regard ne s'éparpille pas. Je pense que des concepts et des valeurs telles que la probité, l'exemplarité ont une telle densité qu'elles n'ont pas besoin d'être effeuillées dans des instances certes très compétentes, mais qui font que tout est dans tout. Encore faut-il que le tout soit bien ciblé.

Je pense que le temps rendra son verdict. Je le disais souvent dans mes discours devant la Cour de cassation. L'histoire accomplira son mouvement. J'espère que ce ne sera pas à l'occasion d'un dysfonctionnement, d'une affaire politico-financière : s'il faut une loi à chaque fois, on ne prospérera pas !

Je pense qu'il faut tracer un sillon. La culture de la déontologie est entrée dans les moeurs, j'en suis persuadé. Je crois aussi - le rapport d'activité de la HATVP le traduit fort bien, je l'ai dit devant la presse - qu'il faut faire en sorte que ce cantique des « tous pourris » ne résonne plus dans la cathédrale de la République. C'est faux et c'est néfaste ! Les statistiques sont là. Il n'en demeure pas moins qu'il existe encore un travail considérable à réaliser.

En réalité, il faut s'adresser à ceux qui jugent les politiques, c'est-à-dire les citoyens. Aujourd'hui, l'effort que fournit la HATVP pour placer des référents déontologiques dans les collectivités territoriales constitue un pas important. Il faut faire preuve d'une forte pédagogie. Je pense que les relais de la culture de la déontologie sont en marche et se déploient, au niveau des ministères comme au niveau des collectivités territoriales.

Je suis d'un naturel pessimiste, vous me connaissez, mais je suis aussi combatif et pragmatique : je suis convaincu que ceci portera ses fruits au fil du temps, sous quelque forme que ce soit.

J'achèverai mon mandat le 19 décembre 2019. Il est non renouvelable, mais je ne quitterai pas ces fonctions sans laisser un message qui, je l'espère, prospérera dans le sens de nombre de vos observations.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur- Ne pensez-vous pas qu'on ferait un grand pas en avant en appliquant la bonne vieille technique des incompatibilités au sujet des personnes ayant participé à l'élaboration de certaines politiques, et qu'on éviterait ainsi de se poser des questions qui, souvent, ne se posent pas ?

M. Pierre Cuypers. - Je suis consterné, comme vous tous probablement ici, de constater la façon dont les médias abordent certains sujets, alors même que la déontologie devrait permettre qu'ils puissent se régler là où ils doivent être abordés.

Ne pourrait-on prendre des mesures pour que les médias restent les médias et ne cherchent pas à remuer la boue dans tous les dossiers ?

M. Jean-Louis Nadal. - Je vous fais observer avec beaucoup de modestie que rien n'est sorti de la HATVP, qui a toujours fait preuve d'une totale confidentialité. Ce sera ainsi tant que je serai là, avec mon équipe, à laquelle je rends hommage. Le sujet que vous abordez relève d'une autre dimension. Ce n'est pas moi qui puis vous éclairer sur ce point.

Quant à l'incompatibilité, tous les avis de la HATVP sont confidentiels, mais tous sont d'une extrêmement minutie juridique. Le périmètre en est très bien défini et les obligations bien cernées. Ces avis sont motivés et présentent un sérieux exemplaire. On ne peut, face à des enjeux d'une telle importance, émettre des avis lacunaires.

M. André Vallini, président. - Merci beaucoup, monsieur le président. Tout ce que vous nous avez dit va nourrir notre rapport.

La réunion est close à 11 h 40.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement (ne sera pas publié)

La réunion est ouverte à 12 h 05.

Le compte rendu de cette réunion ne sera pas publié.

La réunion est close à 13 h 05.

Audition de M. Jean-Christophe Thiery, président du directoire de Canal +

La réunion est ouverte à 14 heures.

M. André Vallini, président. - Nous entendons maintenant M. Jean-Christophe Thiery, Président du directoire de Canal +.

Monsieur, la raison pour laquelle nous avons souhaité vous entendre est simple. Nous cherchons à savoir pourquoi des entreprises privées, en l'occurrence un grand groupe de Médias cherchent à recruter des hauts fonctionnaires.

Si l'on prend le groupe Canal + au moins deux de ses secrétaires généraux, MM. Feffer et Vallée que nous avons auditionné sont issus du Conseil d'État. Un autre membre du Conseil d'État, M. Spitz a été directeur et vous avez récemment recruté un inspecteur des finances pour la direction des affaires publique. Vous êtes vous-même issu de l'ENA.

Dites-nous pourquoi, alors qu'un groupe comme le vôtre peut recruter qui il veut, son choix se porte, même si ce n'est que pour une partie de vos cadres dirigeants, sur les fonctionnaires plus spécialement issus des grands corps.

M. Jean-Christophe Thiery, Président du directoire de Canal +. - Je suis très heureux de pouvoir m'exprimer devant votre commission d'enquête. À la lecture des comptes rendus des personnes conditionnées, j'ai l'impression que vos travaux se focalisent principalement sur deux points : les grands corps - dont je ne fais pas partie, car je suis issu du corps préfectoral ; et les allers-retours entre le secteur public et le secteur privé. Pour ma part, c'est un aller simple que j'ai pris, sans velléité de retour.

Je suis diplômé de l'ENA, issu du concours interne. Auparavant, j'étais attaché d'administration centrale. Après quatre années de scolarité à l'ENA, j'ai passé deux ans en préfectoral, avec le préfet Bonnet, puis deux ans à Bercy en tant que chef de cabinet du directeur général de la comptabilité publique. J'ai rencontré Vincent Bolloré en 2001 qui m'a fait part de son désir de créer un pôle média dans son groupe. J'ai demandé à la commission de déontologie l'autorisation de partir en disponibilité.

Après 10 ans passés dans le secteur privé, l'administration m'a demandé si je souhaitais revenir. J'ai alors démissionné de l'administration.

Vous m'interrogez sur les raisons pour lesquelles j'ai été recruté par Vincent Bolloré ainsi que sur la présence de personnes ayant fait l'ENA dans le groupe Canal +. Je pense que ce dernier serait le mieux à même de vous répondre sur les motivations qui l'ont poussé à choisir un administrateur civil pour créer un tel pôle. Toutefois, j'imagine que pour un secteur aussi régulé que peut l'être celui de l'audiovisuel, dépendant des évolutions législatives, un profil de haut fonctionnaire a son utilité.

Cela fait aujourd'hui 17 ans que je travaille pour le groupe Bolloré, une dizaine d'années au sein de son groupe, et je suis depuis trois ans chez Canal +. J'ai été évalué sur ma capacité à faire démarrer une chaîne de télévision, à lancer des journaux, à participer au redressement de Canal +. Mes fonctions actuelles sont très loin de mes anciennes activités. Au cours de ces 17 années, je n'ai ainsi pas été jugé sur mes fonctions de fonctionnaire.

Je vous ferai la même réponse pour Canal + : cette chaîne fait partie d'un secteur très régulé, ce qui peut expliquer la présence d'anciens élèves de l'ENA que vous avez cités : MM. Marc-André Feffer, Frédéric Milon, ou Laurent Vallée. Quant à mon directeur de cabinet, c'est un peu plus particulier. Tous les ans, le groupe Bolloré accueille un stagiaire de l'ENA. J'ai eu beaucoup d'estime et d'amitié pour Christophe Witchitz. Quand il est venu me demander conseil sur la poursuite de sa carrière, je lui ai proposé de me rejoindre.

M. André Vallini, président. - Lorsqu'un groupe comme Canal + embauche un fonctionnaire, c'est parce qu'il est compétent, mais aussi - je le pense - car il connaît l'État de l'intérieur, il a des relations avec l'État, en matière d'attribution des fréquences. Vous n'avez pas été recruté en raison de votre connaissance intrinsèque du secteur.

M. Jean-Christophe Thiery. - Il est évident que cela a compté. Mais j'ai l'impression, après 17 ans, que cela n'est pas l'essentiel. Le sujet à l'époque était de voir comment lancer une nouvelle chaîne et être au rendez-vous au 31 mars 2005 - Direct 8 -, comment créer un journal du matin sans expérience de la presse - Direct matin devenu CNews matin. En 2012, Canal + avait un chiffre d'affaires en France de 500 millions d'euros, en 2016, le résultat a été divisé par 10 et le groupe est en passe de devenir déficitaire. En ce qui concerne mon recrutement et dans ce contexte, avoir des personnes qui ont de l'expérience, qui en connaissent d'autres ou les rouages administratifs, c'est utile.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous nous interrogeons sur l'appétence de certaines grandes entreprises pour les anciens élèves de l'ENA. Certaines raisons sont faciles à trouver : lorsqu'il s'agit d'un secteur régulé ou pour faire appel à des compétences particulières, en matière financière et de gestion, le savoir-faire de l'inspection générale des finances est appréciable. Mais, même dans ces cas, vous nous dites que vous êtes recruté pour faire autre chose que vos compétences initiales. Qu'a donc l'énarque de si particulier pour qu'on aille le recruter ?

M. Jean-Christophe Thiery. - C'est un atout. Le groupe Bolloré allait rentrer dans la révolution de la TNT. Il fallait aller voir le CSA, la commission des affaires culturelles des deux chambres du Parlement... Recruter un ancien fonctionnaire dans ces conditions fait sens.

Mais depuis trois ans, rencontrer le CSA, les parlementaires ou l'administration ne représente que 5 % de mon temps. Le reste de celui-ci est consacré à réinventer le modèle de Canal + dont le groupe perd chaque année entre 200 et 250 000 abonnés.

Les énarques à la tête des entreprises sont une minorité. Il faudrait regarder dans un top 100 ou top 200 des chefs d'entreprise en France, ceux ayant fait l'ENA, ou Polytechnique ou encore l'INSEAD.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Prenons le problème à l'envers. Qu'est-ce qui vous a poussé à quitter le service public ? Y a-t-il des motivations salariales, ne trouviez-vous pas dans la fonction publique ce que vous attendiez ? Est-ce autre chose ? Il y a du avoir un désamour de la fonction publique.

M. Jean-Christophe Thiery. - J'ai toujours été habité par le bien collectif. Bien que cela puisse faire sourire, la France m'a toujours fait vibrer. Je suis intéressé par les questions d'intérêt général. Aussi, lors de mes études, je souhaitais rentrer dans la fonction publique.

Quatre années après l'ENA, après avoir fait ma mobilité, je me demandais à 30 ans où je souhaitais creuser mon sillon. J'ai décidé d'aller dans le privé pour deux raisons. Il s'agit tout d'abord de ma culture familiale, car ma famille travaille dans le secteur industriel. En outre, je voulais mieux gagner ma vie. Je ne me suis pas trompé sur ce point.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Est-ce la même chose pour votre directeur de cabinet ?

M. Jean-Christophe Thiery. - Il serait le mieux à même de vous répondre. Ce que je peux vous dire c'est que nous avons réfléchi ensemble sur sa motivation. Lui comme moi ne sommes pas devenus par hasard fonctionnaires. Nous n'aurions pas pu faire n'importe quoi dans le secteur privé. Nous restons tournés vers la préservation des intérêts européens et français. C'est ce qui me fait vibrer dans mon activité professionnelle.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je n'ai pas l'impression que le groupe Bolloré soit la même chose que le service public, ou encore que la télévision qu'il diffuse puisse être considéré comme de l'audiovisuel public, même si ce dernier n'est pas brillant. En outre, l'objectif de gestion est celui d'une entreprise, et c'est normal : équilibrer les comptes, gagner de l'argent.

M. Jean-Christophe Thiery. - Je ne manque pas de lucidité au point d'oublier que je travaille pour un groupe dont le but est de gagner de l'argent qui est ensuite en partie affecté à ses actionnaires.

Peut-être que ces 17 dernières années, je n'ai pas travaillé à la direction générale des médias, mais dans mes dix premières années au sein du groupe Bolloré, on a créé des chaînes télévision, des journaux, a contribué au pluralisme et nous avons créé 500 emplois.

Actuellement, je m'évertue à sauver Canal +. Nous nous battons pour qu'il y ait au XXIe siècle un groupe français capable d'exercer sur la scène internationale, et pas qu'il y ait dans cinq ans, seulement des Netflix, Google ou Amazon qui soient capables de proposer des programmes. M6 est un groupe allemand, TF1 a une vocation nationale, ce n'est pas non plus la vocation de France Télévision. J'ai ainsi l'impression d'oeuvrer pour le bien collectif.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteurVous nous avez indiqué ne pas avoir trouvé votre compte dans la fonction publique.

M. Jean-Christophe Thiery. - J'ai adoré travailler dans la préfectorale. En revanche, j'ai moins apprécié mon passage à Bercy.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Aviez-vous l'impression de ne pas pouvoir faire carrière dans la préfectorale ?

M. Jean-Christophe Thiery. - Si, mais ce n'était pas le même choix de carrière.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quelles sont les relations entre Canal + et le CSA ? Quand un projet nouveau émerge, un lobbying est exercé sur le CSA. Quel est votre rôle ?

M. Jean-Christophe Thiery. - Permettez-moi cette pointe d'humour, mais au vu des résultats, si c'était pour cela que nous les recrutions, il faudrait arrêter de confier aux énarques les relations avec le CSA. Les relations entre Canal + et cette autorité administrative indépendante ne sont pas sereines. Bolloré Média a essuyé des condamnations financières assez lourdes en ce qui concerne C8, avec Cyril Hanouna.

Le CSA est essentiel pour une chaîne de télévision. Certes, le président du groupe rencontre le CSA, mais aussi les patrons des chaînes qui n'ont aucun lien avec la fonction publique, pour expliquer leurs stratégies, leurs demandes.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quel est le but des relations entre le CSA et les groupes de télévision ?

M. Jean-Christophe Thiery. - C'est la convention signée entre eux, rien que la convention, mais toutes les conventions. Elle est composée de deux parties, la première est générale et commune à l'ensemble des chaînes. Elle porte sur la liberté de l'information, les relations avec les actionnaires, l'égalité entre les hommes et les femmes, la prise en compte du handicap,.... La deuxième partie comprend les engagements propres de la chaîne. Pour Canal +, cela concerne l'obligation de financer le cinéma, l'oeuvre audiovisuelle ; pour C8, il s'agit du nombre de programmes en direct que nous devons diffuser tous les soirs.

Mme Maryvonne Blondin. - Je vous remercie pour vos propos. Comme membre de la commission de la culture depuis 10 ans, j'ai eu l'occasion d'auditionner le CSA pour évaluer ce qui se fait, ainsi que les chaînes de télévision. Il y a un contentieux fort avec un animateur, et je regrette la carte blanche donnée à Cyril Hanouna.

Vous avez été embauché par Vincent Bolloré en 2001. Cela s'est fait quelques années avant la création de C8. À l'époque, disposait-il déjà de parts de marché dans Vivendi ?

M. Jean-Christophe Thiery. - Non.

Mme Maryvonne Blondin. - Son siège social se situe dans mon département. Lorsque j'ai entendu qu'il achetait des parts chez Vivendi, je me suis demandée ce qu'il allait en faire. En effet, il n'avait aucune connaissance en matière d'audiovisuel. Vous avez apporté des précisions sur la manière dont cela a été fait. Votre formation ne vous prédisposait pas à ces fonctions. Mais elle vous a permis de mettre en place ce dispositif.

Vincent Bolloré avait fait la même chose avec les batteries au lithium polymère. Il a créé son premier laboratoire en 1990. Il a continué à le financer pour qu'il soit opérationnel en 2010. Il l'a financé à perte. Je vois un parallèle avec votre embauche. Il sait utiliser les cerveaux bien formés.

Vous avez eu l'honnêteté de dire que l'argent était quelque chose que vous avez priorisé. J'ai cru comprendre que cependant vous n'avez pas perdu le fil rouge de l'intérêt général vous reliant à votre formation. Toutefois, n'est-ce pas contraire à cette volonté d'intérêt collectif, le fait de devoir ramener des dividendes aux actionnaires, et de l'argent dans les caisses de Canal + ? Comment concilier bien général et faire gagner de l'argent à son entreprise ?

M. Jean-Christophe Thiery. - J'espère avoir encore quelques belles années professionnelles devant moi. Je ne rougis pas des résultats que nous avons obtenus, dans l'intérêt de la France. Nous avons créé 500 emplois. Nous essayons de lutter contre l'hégémonie américaine. Si nous ne faisons rien, dans cinq ans, le cinéma français devra s'entendre avec Netflix et les GAFA pour obtenir des financements.

Je lutte tous les jours pour l'intérêt de la France. Je considère qu'il est important d'avoir un groupe - Vivendi - qui apporte chaque année de la musique, des films, des séries de culture européenne.

Vous avez évoqué l'investissement de Vincent Bolloré pour les batteries. Je fais la distinction entre travailler au sein d'un groupe familial et dans un fonds. Pour moi, il y a une grande différence avec le fait de travailler dans un groupe qui achète des entreprises dans le seul but de faire une plus-value, quitte à les revendre quelques années plus tard en faillite. J'ai la chance d'être dans un groupe qui gère les choses sur le long terme. Nous ne sommes pas dans les mains des banques, mais d'actionnaires familiaux où l'on peut s'intéresser dans les technologies d'avenir. Le groupe Bolloré a investi près de deux milliards d'euros avant de pouvoir produire des batteries opérationnelles. Il en est de même de son investissement en Afrique.

L'aventure de la TNT au début des années 2000 était un pari pour un groupe qui n'y connaissait rien dans ce secteur. Certes, l'État est permanent, immuable, mais l'activité des fonctionnaires peut être gênée par la politique, les élections. J'ai trouvé, dans le privé, une entreprise où on peut investir sur le long terme.

M. Charles Revet. - Cela fait 17 ans que vous travaillez dans le groupe Bolloré. Je viens d'une région maritime et j'ai été rapporteur de la loi sur les grands ports. Au départ, le groupe de Vincent Bolloré n'était absolument pas dans le journalisme.

M. Jean-Christophe Thiery. - J'ai intégré le groupe pour cette raison.

M. Charles Revet. - Vous avez dit ne pas vous être épanoui à Bercy. Vous y êtes resté le temps nécessaire. Est-ce que ce passage a pu accélérer votre départ ?

Y a-t-il le même sentiment chez vos collègues de Bercy ? Nous avons l'impression que ce ministère est très fermé, nous n'arrivons pas à avoir d'informations. En outre, tout vient de Bercy. Dans le milieu maritime, si un port veut investir, il doit obtenir l'accord de Bercy.

M. Jean-Christophe Thiery. - Ce passage à Bercy n'a pas accéléré mon départ, car mon corps d'origine est la préfectorale. Je n'ai pas une vision exhaustive de Bercy. Toutefois, j'ai trouvé que c'était une administration très autocentrée. Or, ce que j'aime ce sont les contacts avec l'extérieur. Bercy est une administration avec des gens remarquables, mais je n'y étais pas à mon aise.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Vous avez démissionné de la fonction publique. Que pensez-vous de la possibilité de pouvoir faire pendant 10 ans des allers-retours ? Nous avons beaucoup discuté de la légitimité de ces dispositions, de l'opportunité de les modifier.

M. André Vallini. - Faut-il raccourcir ce délai ? Vous avez eu le courage de démissionner.

M. Jean-Christophe Thiery- Je tiens à préciser que je n'ai pas accélérer ma démission de la fonction publique. J'ai bénéficié d'une disponibilité de 10 ans. Je suis très reconnaissant à la fonction publique de m'avoir accordé ce droit. Je suis allé dans le secteur privé avec des doutes, et j'aurais été très content de pouvoir retourner dans la préfectorale en cas de problèmes.

Une disponibilité de dix ans me paraît excessive. Le corps préfectoral a agi sainement me concernant. Au bout de trois ans, j'ai été convoqué par le directeur général qui m'a dit qu'assez rapidement le corps ne compterait plus sur moi, et ne pourrait pas me confier quelque chose d'intéressant. J'ai trouvé cette démarche très bien.

La possibilité de disponibilité est importante, car je n'aime pas les cloisons. Il faut des possibilités d'aller du public vers le privé, et inversement, même si cela est plus difficile à mettre en place. Vous les faites par exemple une fois 3 ans, puis une fois 2 ans, mais pas pendant 10 ans. Qui y trouvera son compte ? Ce ne sera pas l'administration qui va au final récupérer quelqu'un qui a échoué.

M. André Vallini. - Une durée de trois ans vous paraît-elle bien ?

M. Jean-Christophe Thiery. - Oui, cette période pourrait être renouvelable. Mais une durée de 10 ans est abusive.

À la lecture des comptes rendus de vos précédentes auditions, vous abordez cette question à travers un prisme - que je comprends, mais qui n'est pas le mien - de méfiance. Je trouve formidable que les cloisons tombent.

Je n'ai rien vu sur le fait que le départ vers le privé permet une certaine régulation des carrières. L'État est incapable d'offrir un débouché à tous ses hauts fonctionnaires. Beaucoup de hauts fonctionnaires sont poussés vers le départ vers le privé. J'ai ainsi trois camarades qui ont été maltraités par l'administration, à qui on a enlevé leurs fonctions. L'un a mis un an avant de retrouver une fonction intéressante, les deux autres ont été poussés vers le secteur privé. Les départs ne sont pas uniquement le fait de fonctionnaires véreux qui veulent sans mettre plein les poches, mais aussi de personnes que l'on pousse vers la sortie.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'un des problèmes que nous rencontrons dans cette commission d'enquête est que tout cela est très obscur. Nous avons du mal à obtenir des informations. Le secrétaire général du Gouvernement que nous avons auditionné ce matin ne nous a rien dit. Nous avons ainsi le choix entre ce que nous disent les journaux, et des statistiques qui mélangent un peu tout. Est-ce que vous êtes parti parce que vous n'avez pas trouvé dans la fonction publique ce que vous cherchiez ? Si le départ dans le privé est une façon de réguler les carrières publiques, pourquoi recruter autant de personnes ? Pourquoi avoir des systèmes où une certaine catégorie de fonctionnaires, élite parmi l'élite, navigue constamment entre les sphères privées et publiques ? Quelles sont les pistes de modifications possibles ?

M. Jean-Christophe Thiery. - Malheureusement, je ne peux pas vous proposer de piste. Pour moi, avant de s'interroger sur un délai de 2, 3 ou 5 ans, il faut être conscient que toutes les disponibilités ne se valent pas. Aller créer une entreprise, c'est formidable ; il en est de même de travailler pour un groupe national qui essaye d'exporter la France. En revanche, aller travailler dans un fonds chinois, être en charge des relations publiques d'un GAFA et revenir trois ans après pose question. Je ne sais pas dans quelle mesure, on pourrait conditionner le départ vers le privé à des points précis.

En ce qui concerne les grands corps, la méritocratie française a de très bons côtés. Mais, on peut s'interroger sur le bon sens de sélectionner des élites à 23 ans, pour la vie et, lorsque l'on voit les défis que rencontre notre pays, les envoyer faire de l'audit ou au Palais royal. Pourquoi ne pourrait-on pas dire que les premiers de l'ENA iraient travailler là où l'État a indiqué vouloir y consacrer ses priorités ? C'est un gâchis de recruter des têtes bien faites, de les envoyer faire de l'audit pendant quatre ans, et de les voir ensuite partir.

La réunion est close à 15 heures.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.