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COMPTES RENDUS DE LA CS SUPPRESSION SURTRANSPOSITIONS DIRECTIVES


Mercredi 24 octobre 2018

- Présidence de M. Pascal Allizard, vice-président -

La réunion est ouverte à 15 heures.

Audition de Mme Nathalie Loiseau, ministre auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes

M. Pascal Allizard, président. - Mes chers collègues, je vous présente tout d'abord les excuses de notre président, René Danesi, absent aujourd'hui pour cause de déplacement en Iran.

Dans un premier temps, madame la ministre, je vous propose de prendre la parole pour présenter les grandes lignes de ce texte portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français. Notre assemblée est particulièrement attentive à cette démarche, la compétitivité de notre économie étant trop souvent entravée par des contraintes purement nationales qui viennent s'ajouter aux objectifs fixés par les directives européennes.

Pouvez-vous en particulier nous préciser la méthode du Gouvernement pour sélectionner les dispositions dont la mise en conformité est proposée ?

Mme Nathalie Loiseau, ministre auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes. - Je suis heureuse de vous présenter ce projet de loi d'« euro-simplification », une expression qui me paraît bien résumer le travail que nous avons mené.

Notre but est d'alléger les contraintes pesant sur les entreprises, les personnes et les services publics, en supprimant des normes, mais aussi, parfois, en complétant le droit existant. Le Président de la République souhaite accentuer les efforts de simplification administrative et de maîtrise de la production normative afin de réduire les effets pénalisants de normes trop nombreuses et trop complexes pesant sur la compétitivité des entreprises, l'emploi, le pouvoir d'achat et l'efficacité des services publics. Le Premier ministre s'est emparé de ce sujet dès le mois de juillet 2017, à travers la circulaire relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact.

Le texte qui vous est soumis s'inscrit pleinement dans cette démarche de simplification, en procédant à la suppression du stock de sur-transpositions. Je me réjouis que cet objectif général soit partagé par le Parlement, qui a publié cette année deux rapports sur le sujet, notamment celui de votre collègue René Danesi. Plus largement, je sais que le Sénat est particulièrement vigilant sur la question des sur-transpositions, et même pionnier, la commission des affaires européennes exerçant désormais une surveillance sur tout projet ou proposition de loi de transposition de textes européens.

Cette entreprise de simplification n'est pourtant pas si simple à mener, car les modifications proposées heurtent souvent un intérêt, une sensibilité, ou simplement des habitudes.

J'en viens à notre méthode, qui a suscité des interrogations. La circulaire du Premier ministre du 26 juillet 2017 a posé deux règles en matière de transposition de directives : d'une part, l'arrêt de toute nouvelle sur-transposition qui ne refléterait pas un choix politique assumé - une procédure spécifique d'autorisation du Premier ministre a été mise en place - ; d'autre part, le lancement d'une évaluation du stock des sur-transpositions existantes afin de corriger celles qui doivent l'être. Cette démarche n'est pas inédite en Europe, le Royaume-Uni et l'Allemagne nous ayant précédés.

Le Gouvernement a retenu une acception large de la notion de sur-transposition, qui comprend non seulement les mesures ajoutant des contraintes par rapport à ce qui résulte strictement des directives, mais aussi toutes les facultés ou dérogations permises par le droit de l'Union mais non reprises en droit interne - par exemple la faculté pour une PME de déroger à certaines formalités. Cette acception large est la seule qui permette de dresser l'inventaire de tous les écarts normatifs susceptibles de pénaliser la compétitivité et l'attractivité de la France par rapport aux autres États membres.

Sur ces bases, un travail inédit d'analyse de l'opportunité de l'ensemble des mesures nationales de transposition des directives européennes a été réalisé par une mission inter-inspections regroupant six corps différents. Celle-ci, après avoir rencontré de nombreuses entreprises, les fédérations professionnelles, les associations d'élus locaux et les partenaires sociaux, a identifié 132 mesures législatives.

Le Gouvernement a ensuite analysé l'ensemble des écarts identifiés et distingué trois catégories de sur-transpositions. Dans certains cas, le Gouvernement a estimé que les mesures identifiées ne constituaient pas de vraies sur-transpositions, à la lumière des critères retenus. Dans d'autres cas, il a jugé préférable de maintenir la sur-transposition afin d'atteindre au plan national des objectifs plus ambitieux que ceux fixés au niveau européen. Cette approche est totalement assumée par le Gouvernement, en particulier dans le domaine de la santé ou de l'environnement. On peut citer, entre autres exemples, l'obligation du paquet neutre pour les cigarettes, l'interdiction d'exploiter les hydrocarbures, le maintien du congé maternité à 16 semaines, ou encore la préservation du délai de rétractation de huit jours pour les crédits à la consommation.

Le Gouvernement a également maintenu la sur-transposition lorsqu'il a jugé plausible, au regard des négociations en cours, un futur alignement du standard européen sur le standard français plus contraignant ou plus ambitieux. Je pense au récent accord intervenu entre le Parlement européen et le Conseil sur la directive relative aux énergies renouvelables, qui a relevé de 27 à 32 % l'objectif contraignant pour la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique.

La troisième catégorie rassemble toutes les sur-transpositions jugées injustifiées et/ou pénalisantes. Le Gouvernement prévoit de les supprimer ou d'activer des possibilités de dérogation qui n'avaient pas été retenues lors de la transposition.

Toutes ces sur-transpositions ne seront pas supprimées dans le présent projet de loi. Certaines le seront dans le cadre de transpositions à venir de nouvelles directives ou dans de futurs projets de loi. Une centaine de sur-transpositions relèvent enfin du niveau réglementaire : ce chantier, encore plus vaste que le précédent, sera engagé dans les prochains mois.

Les quelque 30 mesures du projet de loi visent à simplifier des formalités injustifiées ou pénalisantes dans neuf domaines distincts. Elles permettront de supprimer des procédures ou obligations inutiles ou redondantes, comme la déclaration préalable de profession pour les petits utilisateurs finaux d'alcool dénaturé, la déclaration de cession de médicaments vétérinaires pour la grande majorité des opérateurs ou encore l'obligation pour certaines entreprises, notamment dans le domaine du fret de proximité, d'être titulaires d'une licence pour exercer une activité de transport sur le réseau ferroviaire. Nous procéderons également à toutes les vérifications nécessaires avant de proposer de retirer les syndics de la liste des entités soumises à des mesures destinées à lutter contre le blanchiment d'argent en lien avec une entreprise terroriste.

L'idée est généralement intégrée que le niveau de sécurité s'accroît avec le renforcement des contrôles. En réalité, cela dépend des cas. Quoi qu'il en soit, nous agissons à normes de sécurité constantes, et seulement pour supprimer des informations dont le consommateur dispose déjà par ailleurs.

Des mesures permettront aussi d'éviter d'éventuelles distorsions de concurrence qui pèsent sur la compétitivité des entreprises françaises et qui sont souvent sans équivalent dans les autres États membres. Je pense par exemple à l'allégement de certaines obligations comptables pour les entreprises moyennes, qui sont obligées de rendre publiques des informations que leurs concurrents européens ne sont pas obligés de dévoiler. Je pense aussi au renforcement de l'attractivité de la France dans le domaine financier, grâce à des procédures moins lourdes pour définir l'enveloppe globale des rémunérations versées aux preneurs de risques.

S'agissant des objectifs poursuivis par les différents articles du texte, je propose de les éclairer en répondant à vos questions, mesdames, messieurs les sénateurs.

M. Olivier Cadic, rapporteur. - Madame la ministre, quand le rapport inter-inspections, qui a déjà été communiqué aux rapporteurs, sera-t-il publié ?

En termes de méthodologie, des éléments de droit comparé ont-ils été pris en compte pour mesurer l'asymétrie de compétitivité ?

Sur le périmètre du texte, pour quelles raisons certaines sur-transpositions identifiées par le rapport ne sont-elles pas traitées ou ne le sont-elles que très partiellement, par exemple en matière de droit de la consommation ou de droit financier ?

Pourquoi certains secteurs ne sont-ils pas concernés, notamment les marchés publics et les contrats de concession, les conditions de travail - en particulier le travail de nuit -, la fiscalité énergétique ou l'industrie agroalimentaire ?

Le Gouvernement envisage-t-il de présenter un projet de loi ultérieurement sur ces secteurs ou de les traiter dans de futurs projets de loi sectoriels ?

Sur le contrôle du respect de la conformité, le projet de loi supprime opportunément plusieurs procédures préalables d'autorisation ou de déclaration, mais les conditions de contrôle du respect de la conformité des procédures ont-elles été systématiquement vérifiées ?

Certaines sur-transpositions ont été introduites par voie d'ordonnance, y compris parfois des ordonnances non ratifiées. Quels engagements le Gouvernement a-t-il pris afin de s'assurer que les entreprises françaises ne sont pas soumises à des obligations disproportionnées et injustifiées, introduites sans débat au sein du Parlement ?

J'en viens maintenant au chapitre Ier du texte. En matière de droit de la consommation, le rapport de la mission inter-inspections recense de très nombreuses sur-transpositions. Or le projet de loi ne prévoit de modifier le cadre global qu'à la marge, en ajustant quelques mesures anodines relatives à la publicité. Pourquoi un tel manque d'ambition ?

S'agissant de la protection juridique, pourquoi supprimer l'interdiction pour les assureurs d'intervenir dans la négociation des honoraires de l'avocat de l'assuré ?

En matière financière, seuls les articles 8 et 9 du texte concernent les établissements de crédit et d'investissement, alors que de nombreuses sur-transpositions ont été identifiées dans ce secteur par le rapport. Sachant que le Gouvernement veut renforcer l'attractivité de la place financière de Paris, le projet de loi va-t-il assez loin ?

S'agissant de la suppression de l'obligation d'appel d'offres pour certains services juridiques, pouvez-vous nous indiquer quelles garanties minimales d'égal accès à la commande publique seront assurées ?

L'article 13 prévoit de supprimer l'obligation de mise en compatibilité des équipements radioélectriques avec la norme IPv6. Des entreprises se sont-elles déjà mises en conformité ? Si oui, est-il envisageable de les indemniser ?

Mme Marta de Cidrac, rapporteur. - J'en viens à présent au chapitre II, relatif au développement durable.

L'article 15 vise à supprimer la condition de traitement préalable par une installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) ou une IOTA (Installations, ouvrages, travaux et aménagements) pour la sortie du statut de déchet. En quoi cet article remédie-t-il réellement à une sur-transposition, dans la mesure où la combinaison des articles 6 et 23 de la directive prévoit que les critères nationaux de sortie du statut de déchet doivent inclure des procédés de traitement « autorisés », ce qui correspond à notre système d'installations classées en droit français ? Comment s'assurer d'un contrôle efficace si l'on passe de 2 000 à 20 000 établissements environ, notamment en cas de changement de statut de déchets dangereux sur un site de production ?

L'article 16 introduit la possibilité d'une dérogation à l'interdiction de chasse de certains oiseaux migrateurs, notamment pendant leur période nidicole, en cas de dommages importants causés aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux. Pourquoi cette dérogation ne figurait-elle pas dans la loi « Chasse » de 2000 ? Pourquoi cet article ne reprend-il pas l'ensemble des dérogations prévues par l'article 9 de la directive « Oiseaux » ?

Enfin, l'article 17, qui reporte des échéances pour atteindre un bon état des masses d'eau du fait des conditions naturelles, ne risque-t-il pas d'avoir un effet démobilisateur pour les acteurs concernés ?

Le chapitre III du texte concerne l'agriculture, avec un article 24 qui traite du suivi des cessions de médicaments vétérinaires. En la matière, grâce à la mobilisation de la France dans le processus législatif européen, le règlement en cours de finalisation devrait se rapprocher des exigences du droit français. Cette démarche constructive d'influence au niveau européen, recommandée dans le rapport de M. Danesi, est-elle actuellement mise en oeuvre sur d'autres sujets ?

Enfin, au sein du chapitre IV concernant la culture, l'article 25 prévoit la sortie des archives publiques courantes et intermédiaires du périmètre des trésors nationaux, alors que la question n'était pas abordée dans le rapport inter-inspections. N'y a-t-il pas un risque de perte de souveraineté sur des données précieuses et sensibles susceptibles de devenir des archives définitives ayant vocation à bénéficier de la qualité de trésor national ? Ne vaudrait-il pas mieux conserver la qualité de trésor national aux archives publiques courantes et intermédiaires ou, à défaut, définir des règles minimales sur le niveau de protection attendu de la part du prestataire de services de stockage en fonction de la sensibilité des documents et de leur intérêt artistique ou historique ?

Mme Nathalie Loiseau, ministre. - Les dispositions de la loi pour un État au service d'une société de confiance (Essoc) sont entrées en vigueur en août dernier, alors que les conclusions de la mission inter-inspections - dont le rapport a été achevé en avril 2018 - avaient déjà été remises au Premier ministre. Ce rapport n'est donc qu'une simple mesure préparatoire au projet de loi. Le rapport d'application de la loi sera rédigé prochainement, afin d'être remis au Parlement avant l'échéance légale du 1er juin 2019. Il s'appuiera naturellement sur le travail réalisé par les six corps d'inspection et de contrôle, et prendra en compte les résultats des deux revues de sur-transposition menées par le Gouvernement ; la première portait sur les mesures de niveau législatif et a conduit au projet de loi qui vous est soumis, et la seconde concernera les mesures réglementaires.

Le rapport inter-inspections sert aussi de support aux décisions relatives aux sur-transpositions de nature réglementaire. Il sera communicable, dans les conditions prévues par le code des relations entre le public et l'administration, lorsque les décisions auront été prises. Mais le Gouvernement a souhaité transmettre ce rapport, issu d'une large consultation des syndicats et des organisations représentatives du personnel, à votre commission afin qu'elle puisse mener à bien ses travaux.

Certains de nos grands voisins ont pris, avant nous, des dispositions pour lutter contre les sur-transpositions pénalisantes pour leurs entreprises et pour leurs citoyens. Le projet de loi est donc le fruit d'une démarche de droit comparé avec, en particulier, le droit britannique et le droit allemand. La mission inter-inspections s'est aussi appuyée sur une analyse de droit comparé pour éclairer ses constats. Par exemple, la mesure proposée à l'article 5 et qui tend à alléger les formalités comptables applicables aux moyennes entreprises s'inspire du droit allemand, qui fait bénéficier un maximum de PME de ces allégements ; il en va de même pour les mesures concernant le domaine financier et la rémunération des dirigeants et preneurs de risques.

Le Gouvernement a souhaité, à dessein, partir d'abord du point de vue des entreprises et des acteurs concernés avant de nous comparer à nos voisins, car ces acteurs sont les mieux à même de mesurer des asymétries de compétitivité normatives. Conformément à l'esprit de l'article 69 de la loi Essoc, la mission inter-inspections a fait largement appel aux contributions des acteurs de terrain, plutôt que de partir d'une analyse abstraite. Le droit comparé est un outil extrêmement utile pour conforter ces constats. Nous avons eu recours au droit comparé à chaque fois que c'était possible, sachant qu'il n'était matériellement pas possible de mener une analyse complète de droit comparé sur toutes les mesures du texte.

Autant il était important de supprimer toutes les sur-transpositions qui pèsent de manière injustifiée sur nos entreprises et sur nos citoyens, autant il était inopportun, voire délétère, de nous aligner systématiquement sur le niveau minimal d'harmonisation à l'échelle européenne. Les États-membres se sont laissé des marges de manoeuvre précisément pour conserver certains standards plus protecteurs que nous assumons parfaitement et qui vont au-delà des normes européennes minimales, pour mieux protéger les entreprises et les citoyens, que ce soit en matière de sécurité, en matière sociale, environnementale ou économique. Tout est donc affaire d'équilibre et d'appréciation au cas par cas.

La sur-transposition ne s'éteindra pas avec ce projet de loi. À l'avenir, si d'autres cas sont constatés et qu'il est opportun d'y remédier, le Gouvernement le fera dans le cadre de projets de loi sectoriels. Mais tout ne relève pas de la loi, et l'exercice mené sur les textes réglementaires devrait être plus important.

Toutes les mesures proposées pour alléger les contrôles de respect de la conformité résultent du constat qu'ils sont inutiles et sans portée. Ainsi, à l'article 3, la déclaration de conformité prévue pour certaines fusions ou scissions de sociétés était une formalité sans portée pratique pour les formes d'entreprises concernées ; l'obligation a par ailleurs été maintenue pour les opérations transfrontalières, afin de garantir un contrôle adéquat. L'obligation de déclaration préalable auprès de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des Postes (Arcep) ne constitue plus, de l'avis même de l'Arcep, une source d'informations utiles. À l'article 10, l'obligation de déclaration préalable de profession auprès de la Direction générale des douanes, applicable aux petits producteurs qui veulent bénéficier d'exonérations des droits d'accise, est sans incidence sur la capacité de l'administration à effectuer les contrôles douaniers et fiscaux nécessaires.

Mme de Cidrac, vous évoquiez l'article 24 sur les cessions de médicaments vétérinaires comportant des substances antibiotiques. Selon l'avis de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) en 2016, l'obligation de déclaration prévue ne permet pas d'améliorer substantiellement les connaissances en matière de surveillance des antibiotiques commercialisés. Certaines surtranspositions ont été faites par voie d'ordonnance, parfois même non ratifiées. Pour le Gouvernement, cela relève de la même logique que celle qui s'applique en matière réglementaire, depuis la circulaire du Premier ministre.

Pourquoi le projet de loi ne va-t-il pas plus loin en matière de droit de la consommation ? Le Gouvernement est très attentif au surendettement des ménages, et veille à ne supprimer que les obligations qui, en pratique, ne le limitent pas. C'est pourquoi certaines sur-transpositions ont été maintenues, conservant l'essentiel de la loi Lagarde de 2010. Certaines dispositions relatives au crédit à la consommation ont été maintenues ou ajoutées par rapport au droit de l'Union. En 2010, nous étions en pleine crise financière, et le recours au crédit à la consommation explosait. Ce cadre juridique a permis d'assainir le marché et d'infléchir la tendance au surendettement. À ce jour, la part des crédits à la consommation dans les dossiers de surendettement représente seulement le tiers des dettes totales - contre 60 % en 2010. Ce dispositif a donc été efficace.

Les professionnels ne demandent pas la suppression de certaines sur-transpositions, au regard notamment des coûts de mise à jour des systèmes d'information ou de leur impact sur leurs relations avec les clients. Nous avons aussi été attentifs à la notion de stabilité normative, pour ne pas imposer à des entreprises de se réadapter à une nouvelle norme qu'elles ne souhaitaient pas.

Actuellement, aucun assureur de protection juridique ne peut s'immiscer dans la détermination des honoraires de l'avocat choisi par son assuré. Cette disposition, introduite en 2007, nous est apparue disproportionnée au regard de la liberté contractuelle ; une telle interdiction constitue un écart de transposition par rapport au cadre harmonisé et protecteur de l'assurance de protection juridique, telle que définie par la directive Solvabilité II. Elle va au-delà de l'exigence du libre choix de l'avocat par l'assuré, qui n'est pas remis en cause car cette liberté demeure inscrite à l'article L 127-3 du code des assurances. En pratique, l'assureur ne pourra toujours pas proposer le nom d'un avocat, sauf demande écrite de son assuré. Le cas échéant, l'assuré restera libre de choisir in fine un autre avocat pour l'assister. Mais les assurés peuvent être contraints de régler un reste à charge dès que le montant des honoraires dépasse le plafond de couverture de leur contrat d'assurance. La modification envisagée constitue donc un allégement des contraintes pesant sur l'ensemble des acteurs de l'assurance de protection juridique : les consommateurs pourront bénéficier, s'ils le souhaitent, de conseils de la part de leur assureur, ainsi que de potentiels tarifs plus avantageux parce que négociés par leur assureur avec l'avocat qu'ils auront librement choisi.

Le Gouvernement s'est effectivement engagé dans une politique de renforcement de l'attractivité de la place financière de Paris, mais cette dernière doit s'appréhender dans son ensemble et pas uniquement dans le projet de loi. Les articles 8 et 9 sur les établissements de crédit et d'investissement y participent. Certaines mesures de sur-transposition ont néanmoins été maintenues à des fins de protection du consommateur.

S'agissant de la suppression de l'obligation d'appels d'offres pour certains services juridiques prévue à l'article 11, alors que le droit européen ne soumet la passation des marchés de service juridique à aucune règle, la France avait imposé aux acheteurs qui ont besoin de recourir aux services d'un avocat de respecter les mêmes règles que pour des prestations de service quelconques. Pour certaines règles de passation de contrats, le Gouvernement a choisi de revenir sur cet encadrement, inadapté à ce type de prestations délivrées, ainsi que l'a souligné le Conseil d'État dans son avis. Les relations entre un avocat et son client sont fondées sur l'intuitu personae et doivent reposer sur le principe du libre choix de l'acheteur. Les garanties de droit commun seront assurées pour un égal accès à la commande publique.

Nous n'avons pas d'éléments confirmant que des opérateurs mettent sur le marché des équipements non compatibles avec la norme IPv6 et modifient leur fabrication pour les rendre compatibles. L'adoption de cette norme progresse mais l'article 40 de la loi pour une République numérique n'a pas eu réellement d'effet, car les opérateurs savaient qu'il était inopposable : il n'avait pas été notifié à la Commission européenne, or les opérateurs mettent leurs produits sur l'ensemble du marché intérieur. Le Gouvernement est ouvert à toutes les propositions pour améliorer ces normes, et travaille avec l'Arcep.

L'article 15 supprime la condition de traitement préalable par une installation ICPE ou IOTA pour la sortie du statut de déchet. En application de l'article 6 de la directive, la sortie du statut de déchet s'effectue soit dans le cadre d'un traitement, tel que défini à l'article 23, soit par valorisation ou recyclage, sous réserve que ces déchets répondent à des critères spécifiques, cités par la directive et repris en droit français. Lorsqu'un déchet fait l'objet d'un traitement au titre de la directive, l'installation de traitement doit être autorisée - cela correspond aux installations classées en droit français - mais lorsqu'un déchet fait l'objet d'une valorisation ou d'un recyclage au sens de l'article 6, la directive n'impose pas que ces opérations s'effectuent au sein d'une telle installation classée, alors que cette exigence était mentionnée dans le code de l'environnement français. C'est en cela que le droit interne surtranspose le droit de l'Union. Ainsi, la réutilisation de pièces détachées automobiles ou de réfrigérateurs, la réutilisation exige au préalable un traitement dans une installation classée, ce qui bride les métiers de la réparation qui ne peuvent s'approvisionner que dans des centres soumis à autorisation. Le projet de loi permettra de réaliser cette activité en dehors de ces installations, notamment dans les locaux d'associations du secteur de l'économie sociale et solidaire, et de faciliter le réemploi. Les garanties prévues par la directive demeurent, en particulier le fait que l'utilisation de la substance de l'objet n'aura pas d'effets globaux nocifs pour l'environnement ou pour la santé humaine.

À l'article 16, la directive du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages établit un régime général de protection de toutes les espèces d'oiseaux. Elle permet néanmoins d'y déroger, par son article 9 paragraphe 1, et de chasser les oiseaux qui relèvent de la directive afin de prévenir certains dommages agricoles. Cette dérogation n'a pas été reprise en droit interne lors de la loi Chasse 2000, car le législateur a voulu se concentrer sur les motifs de dérogations nécessaires aux seules chasses traditionnelles afin de limiter les contentieux - je viens de cette région des chasses traditionnelles... Désormais, il est proposé de mettre en oeuvre strictement mais aussi entièrement la directive en transposant cette autre dérogation qui vise à prévenir les dommages agricoles. Dès lors qu'il n'est pas possible d'exclure que certaines espèces migratrices chassables causent ou pourraient causer des dommages aux cultures, il apparaît nécessaire de prévoir ce cas dérogation afin d'agir de manière adéquate. Cette possibilité est encadrée par des conditions précises de mise en oeuvre : il faut d'abord démontrer qu'il n'y a pas d'autre solution satisfaisante, le maintien du bon état de conservation de l'espèce, et enfin faire la preuve que des dommages aux cultures ont été constatés. Les dispositions de l'article 16 sont entièrement conformes à la directive, dont elles reprennent strictement les termes et en font une application proportionnée. L'article 16 ne reprend pas l'ensemble des dérogations prévues par l'article 9 de la directive, à savoir, outre la dérogation pour dégâts aux cultures, celles pour santé et sécurité publique ou pour protection de la faune et de la flore. Cela ne poserait aucune difficulté juridique, mais ne présenterait aucun intérêt pratique : les destructions d'oiseaux dans l'intérêt de la santé, de la sécurité publique, de la sécurité aérienne ou encore pour la protection de la faune et de la flore concernent dans la grande majorité des cas des espèces protégées et donc non chassables, pour lesquels il existe déjà une procédure de dérogation prévue dans le code de l'environnement.

La mesure proposée à l'article 17 autorise un report des échéances fixées pour l'atteinte du bon état des masses d'eau du fait de conditions naturelles afin de tenir compte du temps incompressible pour que certaines mesures prises pour améliorer la qualité des eaux produisent leurs effets. Elle n'aura pas d'effet démobilisateur, dans la mesure où cette souplesse prévue par la directive reste très encadrée. La notion de conditions naturelles s'entend comme des conditions objectives, physiques, comme le temps nécessaire à la résorption dans l'eau d'une substance dont l'usage est désormais interdit. De plus, le report de délai ne peut être demandé en vertu de la directive que lorsque toutes les mesures nécessaires pour atteindre le bon état des eaux ont été mises en oeuvre. La Commission dit y être particulièrement attentive. Le report de délai n'est possible que si l'état de la masse d'eau ne se dégrade pas davantage.

L'article 24 traite du suivi des cessions de médicaments vétérinaires, à l'instar du résultat obtenu lors des négociations sur le futur règlement relatif aux médicaments vétérinaires et aux aliments médicamenteux. La représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne s'attache en permanence à mettre en oeuvre cette démarche constructive d'influence au sein du processus législatif européen, afin que l'harmonisation se fasse aussi souvent que possible par le haut, et autour de nos propres normes nationales. C'est notamment le cas dans les domaines de la protection du consommateur, du droit d'auteur et de l'environnement, et dans le cadre de la révision en cours de plusieurs directives. La Commission prévoit de modifier le droit européen en vigueur en s'alignant, à plusieurs reprises, sur le modèle français, par exemple sur les obligations en matière d'information à la charge des plateformes numériques. La future directive sur le droit d'auteur est également largement inspirée du droit français. Le récent accord intervenu entre le Parlement européen et le Conseil sur la directive relative aux énergies renouvelables élève l'objectif contraignant à 32 % - contre 27 % en 2014, s'alignant sur l'objectif français, plus contraignant.

À l'article 25, la sur-transposition de la définition des trésors nationaux n'avait effectivement pas été identifiée par la mission, mais elle l'a été directement par le ministère de la Culture. Le Conseil d'État avait, au moment de la transposition de la directive, appelé l'attention du Gouvernement sur le caractère inapproprié et injustifié de cette sur-transposition. L'avis du Conseil d'État sur le présent projet de loi y fait écho. Nous souhaitons pouvoir participer à l'évolution européenne en matière de libre circulation des données.

Y a-t-il un risque de perte de souveraineté sur ces données ? Dans la mesure où 90 % des archives courantes et intermédiaires n'ont pas vocation à devenir des archives définitives, étant dépourvues d'intérêt historique, le risque doit être géré autrement que par le recours au régime juridique des trésors nationaux. Le Gouvernement s'est donc particulièrement engagé sur des dispositifs de sécurité.

Ne vaudrait-il pas mieux conserver la qualité de trésor national aux archives publiques courantes et intermédiaires dont il serait certain qu'elles ont vocation à devenir définitives ? Nous ne disposons pas de liste complète de telles archives : ces documents, quand ils existent, évoluent en permanence ; on élimine aujourd'hui des archives qui étaient conservées, et vice-versa.

Ne faudrait-il pas définir au moins des règles minimales sur le niveau de protection attendu de la part du prestataire de service de stockage ? Mounir Mahjoubi a présenté en juillet 2018 la stratégie de l'État en matière de cloud : cloud interne pour les données sensibles, cloud dédié pour les données de moindre sensibilité dans des infrastructures spécifiques, dont la sécurité sera supervisée par l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (Anssi), cloud standard pour les données sans sensibilité particulière.

Mme Élisabeth Lamure. - Ce projet de loi est plutôt bienvenu, au regard de la forte attente de la part des entreprises. Comme l'a rappelé Olivier Cadic, la Délégation aux entreprises organise des rencontres sur le terrain depuis quatre ans ; à chaque fois, une sur-transposition est évoquée, qui pénalise leur productivité, et notamment dans l'agriculture, sans apporter un quelconque mieux pour les consommateurs français, puisque les marchandises circulent librement dans l'Union européenne.

Le premier cas qui nous a été signalé est la surrèglementation française en matière de poussière de bois : les normes européennes seraient cinq fois plus élevées que les françaises. Vous pensez bien que c'est toute la filière bois qui est touchée. Les conséquences économiques de ces sur-transpositions ne sont pas suffisamment pesées. Pourrait-on revenir dessus ? Pensez-vous traiter le stock des surrèglementations ou ne pensez-vous qu'aux sur-transpositions à venir ? Dans ce cas, comment mesurerez-vous l'impact sur l'économie ? Le Gouvernement serait-il prêt à s'approprier le principe que René Danesi a présenté comme cardinal, celui d'écarter toute sur-transposition susceptible de nuire aux intérêts économiques de la France, de ses industriels, de ses services et de ses entreprises ?

M. Jean-Pierre Decool. - La lutte contre la sur-transposition est un sujet majeur. Je soutiens cette initiative qui libère et facilite l'activité des entreprises et des administrations. Quel est votre avis sur la proposition des députés Alice Thourot et Jean-Luc Warsmann dans leur rapport présenté en décembre 2017 d'ouvrir aux parlementaires la saisine du Conseil d'État dès le stade des négociations des directives ? En effet, cette possibilité offerte au Gouvernement est rarement utilisée et les parlementaires, artisans de la loi pourraient jouer ce rôle d'alerte.

Mme Laurence Harribey. - Merci pour votre présentation très claire et vos réponses très approfondies. Quelques éléments préoccupent le groupe auquel j'appartiens dont la catégorie des « sur-transpositions préférables à la transposition basique », qui nous semble poser un problème de subjectivité : quel aspect voulons-nous favoriser ? Derrière une norme technique se cache souvent un enjeu social ou sociétal. Prenons l'exemple d'une publicité de Sofinco pour un crédit travaux à 1,5 %. La seule information présente en dehors de l'encadré, outre le taux, est la capacité d'emprunt. Lorsque l'encadré sera devenu facultatif, il n'y aura plus la mention « un crédit vous engage, vérifiez vos capacité de remboursement », ni le coût total du crédit. La baisse des problèmes de surendettement pourrait faire croire que le problème est dernière nous. Mais comme les Canadiens, je crois qu'il faudrait toujours faire une étude d'impact des suppressions. Or elle est absente, comme cela ressort de l'avis du Conseil d'État. La problématique est la même pour l'information financière. Gare aux choix qui pourraient nous faire revenir en arrière. Nous proposerons donc quelques amendements. Nous sommes néanmoins convaincus de la nécessité d'euro-simplification - pour reprendre votre mot bien trouvé !

Mme Angèle Préville. - À l'article 15, l'accompagnement de l'économie sociale et solidaire est bienvenu : nous avons besoin de changer nos modes de consommation et de production, et notamment de réutiliser certains objets. Mais je ne suis pas convaincue par le suivi qui sera fait. Dans les réfrigérateurs, il y a des substances qu'il faut absolument suivre.

Au moment où nous vivons une baisse drastique de la biodiversité, je m'interroge sur l'opportunité de l'article 16. A-t-on des dommages agricoles si importants qu'on soit obligé d'en venir à déroger au code de l'environnement ? Pour quelles espèces ? J'aurais aimé avoir des exemples.

À l'article 24 sur les antibiotiques, je m'interroge aussi sur le suivi : quelles molécules, quelle quantité... ? Doit-on se contenter de ce qui est vendu en France ? Il y a des viandes, par exemples qui sont produites ailleurs en Europe.

M. André Gattolin. - Merci pour votre exposé liminaire très clair. Sur les 132 sur-transpositions législatives constatées, nous nous penchons donc sur une trentaine. Je serais curieux de connaître la centaine de sur-transpositions réglementaires identifiées. Et parce que ce serait intéressant pour améliorer la manière de faire la loi, j'aimerais savoir d'où viennent les sur-transpositions législatives. Si elles viennent d'amendements, c'est qu'il n'y a pas eu d'étude d'impact. Mais y en a-t-il d'origine gouvernementale ? Cela signifierait qu'il y a eu une défaillance et qu'il faudrait un meilleur cadrage.

Je m'intéresse aussi aux mal-transpositions et aux sous-transpositions. Concernant la rémunération des traders, par exemple, la part de revenu variable devait être « proportionnée » dans la directive initiale, et elle est devenue « appropriée » dans la loi : par choix politique, en l'occurrence, la France a sous-transposé.

M. Cyril Pellevat. - Dans le rapport de René Danesi, figurait la réduction de l'obligation d'établir de nouvelles analyses environnementales en cas de modification du projet initial. Cela n'a pas été repris dans le projet de loi. Pourquoi ? Cela sera-t-il repris dans un texte ultérieur ?

M. Alain Richard. - Chacun autour de la table semble avoir sa sur-transposition de prédilection, qu'il faudrait conserver absolument... Je vous donnerai donc la mienne. Il est clair que la directive autorise les personnes publiques à se passer de mise en concurrence pour les contrats d'avocat, quel qu'en soit le montant. Mais vous avez dit que l'on appliquerait le droit commun. Sauf erreur de ma part, une décision du Conseil constitutionnel explique qu'il faut un libre accès à la commande publique, une bonne gestion des deniers publics, et un troisième principe dont je ne me souviens pas à l'instant. Le droit commun est donc la liberté de choix. C'est une victoire de l'honorable profession d'avocat au niveau européen que nous transposons.

Si l'on identifie dès maintenant une sur-transposition dans une ordonnance non ratifiée, il serait préférable de la supprimer dès aujourd'hui.

Dernière chose, vous concluez sur le fait que le rapport des inspections a été communiqué à la commission ; il est donc devenu public. Quel est le statut d'un document parlementaire non public ? Cela me rappelle mes jeunes années à la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)... Comment fait-on ? Le rapporteur l'avale-t-il après l'avoir lu ?

M. Pascal Allizard, président. - C'est un peu ça !

M. Guillaume Gontard. - Le but de ces ordonnances est le respect du droit européen mais surtout l'allègement des normes, dont je me méfie : c'est attirant, mais dangereux. On ferme les yeux par exemple sur le non-respect par la France des normes sur la qualité de l'air ou sur la qualification des déchets. On aurait pu imaginer un volet permettant dans ces cas-là l'achèvement de la transposition. Je rejoins notre collègue Angèle Préville sur les déchets. Quant à l'article 16, je me demande ce que vient faire là cette prolongation de la période de chasse, puisqu'il n'y a pas de précision sur les types d'oiseaux migrateurs concernés.

M. Didier Mandelli. - À l'article 15, effectivement, la sortie de certains produits du cadre ICPE peut préoccuper. Nous confirmez-vous que le volet déchets sera pris en charge dans la feuille de route de l'économie circulaire annoncée dans un projet de loi que nous examinerions en juin prochain, après une présentation en conseil des ministres en février et un examen à l'Assemblée nationale au printemps ? Il faudrait harmoniser le statut du déchet au niveau européen. Tout le monde n'utilise pas les mêmes critères de performance de tri.

Anne-Marie Bertrand : Nous sommes nombreux à avoir été sollicités par des commerces alimentaires ouverts parfois jusqu'à 22 heures. En effet, la directive du 4 novembre 2003 définit la période de travail nocturne de manière plus souple que le droit français et les accords collectifs d'entreprises ou même de branches qui prévoient le respect du volontariat et bien sûr une majoration salariale sont régulièrement remis en cause par nos tribunaux. Êtes-vous en mesure de justifier cette sur-transposition, ou bien disparaîtra-t-elle ?

Mme Nathalie Loiseau, ministre. - Madame Lamure, la sur-transposition sur la poussière de bois sera examinée dans le deuxième temps, celui consacré aux sur-transpositions règlementaires. C'est sur le stock que la mission des six inspections a travaillé. Concernant le flux des nouvelles normes européennes, nous nous sommes engagés à éviter d'aller au-delà du nécessaire lors de la traduction en droit interne. Au-delà des intérêts des entreprises cités par René Danesi, il faut prendre en compte la sécurité. C'est pour cela que nous assumons pleinement de conserver certaines sur-transpositions et d'en refaire à l'avenir.

Madame Harribey, oui, la notion de sur-transposition préférable est subjective. Mais c'est une subjectivité politique assumée par le Gouvernement et la représentation nationale lorsque nous imposons le paquet neutre pour les cigarettes ou notre version du congé de maternité. Pour les crédits à la consommation, certains encadrés ne seraient plus exigés, dans la mesure où les informations sur le crédit, sur le taux, sur les modalités et sur les échéances de remboursement seront maintenues dans le corps de la publicité, mais simplement avec une taille de caractères au moins aussi importante que l'information d'ordre commercial. Notre détermination à lutter contre le surendettement reste entière.

Madame Préville, le retour d'expérience montre que les dispositions visées par l'article 15 n'apportent pas de garanties supplémentaires. Selon l'Insee, il y a 2 000 installations en ICPE, mais il y a 20 000 établissements spécialisés en matière de déchet. La mesure ouvre donc le traitement en vue de la sortie du statut de déchet à dix fois plus d'entreprises qu'actuellement. C'est une opportunité pour les entreprises de l'économie sociale et solidaire, comme Emmaüs pour le textile. Mais les produits dangereux resteront traités dans les installations classées. Pour parler des réfrigérateurs, ce sera le cas de la partie frigorigène. Mais on pourra remplacer une porte ou changer le moteur ailleurs.

L'article 16 menace-t-il la biodiversité ? La dérogation n'est possible que s'il y a maintien des espèces, si les dégâts sur l'environnement sont prouvés et que d'autres méthodes n'ont pas été efficaces. A l'heure où nous parlons, de tels dégâts sur l'environnement ont été constatés dans d'autre États membres, mais pas en France. Il ne s'agit donc pas d'allonger sans condition la période de chasse. Merci d'avoir posé la question : cela m'a permis de clarifier le fait que les conditions restrictives de la directive seront bel et bien appliquées.

Sur la question des médicaments vétérinaires, la mesure que nous proposons n'amoindrit nullement la sécurité sanitaire. Le 21 novembre 2016, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) a rendu un avis sur le projet de décret d'application de l'article L5141-14-1 du code de la santé publique. Elle a notamment indiqué qu'elle n'estimait pas qu'une obligation de déclaration des cessions d'antibiotiques à tous les stades de leur commercialisation permettrait d'améliorer substantiellement les connaissances en matière de surveillance des antibiotiques commercialisés en France. En revanche, l'obligation de déclaration doit être maintenue pour les exploitants de médicaments vétérinaires qui sont les plus à même de fournir les données relatives à la destination de ces médicaments. La disposition ne porte donc pas atteinte à la sécurité sanitaire dans la mesure où demeurent soumis à l'obligation de déclaration les opérateurs dont les données sont pertinentes pour le suivi précis de l'usage des antibiotiques vétérinaires.

L'article 24 du projet de loi ne traite pas de la présence de résidus d'antibiotiques dans les denrées alimentaires. En revanche, il existe des mesures spécifiques de surveillance sur les résidus.

M. Gattolin s'est interrogé sur l'origine des sur-transpositions : elles sont diverses et les coupables ne pas exclusivement parlementaires. Il est arrivé que l'on recopie le droit national antérieur à la directive lors de transpositions. Parfois même, le lobbying se faufile lors de tentatives de sur-transpositions : ce n'est donc pas forcément la frénésie bureaucratique qui se cache derrière tous ces écarts.

M. Alain Richard. - Au Conseil d'État, lorsque nous avions la chance d'avoir en face de nous le fonctionnaire qui avait contribué aux négociations sur la directive, nous étions à peu près sûrs de savoir ce qu'elle voulait dire. Mais, dans de nombreux cas, la rédaction même du texte, issue d'une demi-douzaine de traductions successives, se révélait difficilement compréhensible.

Mme Nathalie Loiseau, ministre. - Nous devrons surtout veiller à avoir la même compréhension - et donc interprétation - des textes avec nos principaux partenaires, sauf à avoir des préférences nationales assumées qui ont toute leur place, puisque nous parlons de directives, qui doivent être transposées, et non de règlements, qui sont d'application directe.

Par courtoisie, je vous communiquerai le rapport, mais sous réserve qu'il ne soit pas publié. Vous m'avez aussi interrogée sur les contrats d'avocat. Ce ne sont pas eux qui ont gagné, monsieur Richard, mais la puissance publique : le choix d'un avocat sur un sujet précis peut relever d'une décision personnelle. Ce choix ne peut être comparé à celui que l'on fait pour d'autres prestataires de services.

Je m'assurerai de l'existence d'un projet de loi sur les déchets qui devrait être déposé sur le bureau des assemblées au printemps prochain. Le Gouvernement veut mettre fin aux sur-transpositions tout en proposant une législation plus générale et respectueuse des pratiques des autres États membres en matière de déchets.

Enfin, le travail de nuit relève du domaine règlementaire.

Pour les questions auxquelles je n'ai pas apporté de réponses, je m'engage à revenir devant vous avant la fin de l'examen de ce projet de loi.

M. Pascal Allizard, président. - Merci pour vos réponses et pour celles à venir.

Les auditions des rapporteurs sont ouvertes à tous les membres de la commission spéciale. Le délai limite du dépôt des amendements en commission a été fixé par la Conférence des présidents au vendredi 26 octobre. L'examen de ce texte interviendra le 30 octobre à l'occasion de deux réunions successives, la seconde étant réservée à l'examen de huit articles selon la procédure de législation en commission.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 16h35.