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COMPTES RENDUS DE LA MI GRATUITE DES TRANSPORTS COLLECTIFS


Mardi 21 mai 2019

- Présidence de Mme Michèle Vullien, présidente -

La réunion est ouverte à 13 h 35.

Audition commune autour de Mme Elodie Trauchessec, chargée des mobilités émergentes au service Transports et Mobilité (Ademe), et de M. Dominique Mignot, directeur du département Transport, Santé et Sécurité (Ifsttar)

Mme Michèle Vullien, présidente. - Mes chers collègues, madame, monsieur, l'intitulé même de notre mission d'information « la gratuité des transports collectifs : fausse bonne idée ou révolution écologique et sociale des mobilités ? » montre bien l'objet de notre table ronde d'aujourd'hui : préciser les effets environnementaux de la gratuité totale, c'est-à-dire pour tous, tout le temps et sur tout le réseau.

À l'origine, la mise en oeuvre de cette forme particulière de gratuité ne répondait pas vraiment à une préoccupation environnementale. Celle-ci n'a émergé que plus tard dans les motivations des élus qui ont décidé du passage à la gratuité des transports dans leur collectivité. Mais bien que récent, cet enjeu est aujourd'hui unanimement reconnu et la congestion des villes, avec tous ses effets néfastes en termes de pollution et donc d'impact négatif sur la santé et le réchauffement climatique, est au coeur de la problématique qui nous réunit aujourd'hui.

Malheureusement, il est très difficile de se faire une idée précise du report modal de la voiture vers les transports collectifs gratuits. Les experts que nous avons déjà entendus semblaient plutôt s'accorder sur son caractère limité. S'agissant de son impact environnemental global, certains ont même évoqué une conséquence a priori inattendue : en facilitant les déplacements des personnes les plus éloignées des centres-villes, la gratuité des transports collectifs pourrait contribuer à l'étalement urbain, que nous essayons tous d'endiguer.

C'est pour y voir plus clair sur tous ces aspects que nous avons souhaité vous entendre aujourd'hui. Je vous souhaite donc la bienvenue au nom de tous les membres de notre mission d'information.

Avant de passer la parole à Mme Élodie Trauchessec, chargée des mobilités émergentes au service Transports et Mobilité de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), puis à M. Dominique Mignot, directeur du département Transport, Santé et Sécurité de l'Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (Ifsttar), je vous précise que nous avions sollicité les représentants du Réseau Action Climat-France, qui ont finalement décliné notre invitation. Les calendriers de chacun sont, il est vrai, fort chargés.

Je vais maintenant laisser la parole à chacun d'entre vous pour une dizaine de minutes. Notre rapporteur, Guillaume Gontard, vous interrogera ensuite, puis ceux de nos collègues qui le souhaitent interviendront.

Madame Trauchessec, vous avez la parole.

Mme Élodie Trauchessec, chargée des mobilités émergentes au service £ Transports et Mobilité (Ademe). - Ainsi que cela a été dit, je suis animatrice des mobilités émergentes. Mes thématiques concernent les mobilités actives récemment définies dans la loi d'orientation des mobilités - vélo, marche, etc. - et les mobilités partagées. On me faisait récemment remarquer à ce propos que les transports en commun constituent une mobilité partagée.

Une trentaine de villes en France ont actuellement mis en place la gratuité totale des transports. On ne peut donc plus parler d'effets de niche. Ceci représente 176 réseaux de transport et une trentaine de collectivités. S'agit-il d'une révolution culturelle ? Faut-il l'encourager ou veiller à ne pas faire fausse route ?

Je participais, à Dunkerque, le 4 septembre dernier, aux premières rencontres des villes ayant mis en place le transport gratuit, événement annuel lancé l'année dernière pour la première fois, et qui doit être reconduit tous les ans.

J'ai eu l'occasion d'y prendre le bus, la gratuité datant du 1er septembre. C'est une expérience assez agréable : vous arrivez dans une ville que vous ne connaissez pas, vous n'avez pas à vous préoccuper d'acheter des tickets, de les conserver, de faire l'appoint ou de savoir si la carte bleue est acceptée ou non.

Cela étant, cette expérience de mobilité continue sera possible demain avec le MaAS (Mobility as A Service). On pourra avoir, en payant, la même expérience sans se préoccuper du ticket, de son achat, etc.

On présente souvent la gratuité comme une mesure sociale et environnementale. Ce n'est pas systématique, loin de là ! D'ailleurs, les pionniers en la matière, comme Châteauroux, n'avaient pas du tout pensé cette mesure comme environnementale ou sociale.

Le maire actuel de Châteauroux aime à raconter que le maire qui a mis en place la gratuité était de droite et concessionnaire automobile. Son objectif n'était pas de réduire la circulation automobile, mais d'optimiser le rapport coût-efficacité de son service de transport. L'offre était auparavant très pauvre, peu utilisée et ne remplissait pas la vocation sociale qu'elle peut avoir dans une ville de cette taille.

En parallèle de cette expérience de gratuité qui remonte à 2001, Châteauroux avait également rendu gratuit le stationnement automobile et fluidifié la circulation en ville. On n'était pas dans un objectif de décongestion ou de réduction de la voiture en ville, mais dans une politique de dynamisation économique du centre-ville.

La gratuité des transports peut cependant présenter un impact environnemental intéressant si elle permet un report modal de la voiture individuelle et éventuellement des deux-roues motorisés vers les transports en commun. On aura alors un apport sur toutes les externalités négatives que l'on a autour des voitures - bruit, émissions de gaz à effet de serre, émissions polluantes, accidentalité, congestion, etc.

Or la métrique utilisée aujourd'hui est toujours basée sur le degré de remplissage des bus. Un bus rempli n'a jamais contribué à réduire le nombre des voitures ! Un bus rempli de personnes utilisant la voiture auparavant amène certes la décongestion et le report modal, mais il prend surtout des parts modales à la marche et au vélo. En outre, les personnes qui utilisent leur véhicule continueront à y recourir.

Dans certaines villes, on a constaté que la plupart des nouveaux usagers utilisaient des lignes de bus pour des distances très courtes et les saturaient, alors qu'elles sont utiles pour des distances plus longues. On entre également dans des thématiques de lutte contre la sédentarité, etc. Pour information, un urbaniste rappelait récemment que, selon des études sur le sujet, marche et vélo peuvent assurer à eux seuls les deux tiers des déplacements dans les grandes agglomérations.

Le potentiel des mobilités actives est extrêmement important, mais mettre des personnes dans les bus n'a pas de sens si ces personnes peuvent se déplacer différemment, avec un moindre impact environnemental et un effet sanitaire intéressant.

Première conclusion : sans dire qu'il faut se prononcer contre la gratuité totale des transports publics, une politique qui ne traite que de la gratuité constitue un non-sens. Il faut donc adopter une approche systémique, globale, décourager l'usage de la voiture, établir un report modal vers les transports en commun et mettre en place une politique suffisamment ambitieuse en matière de modes actifs pour que ceux-ci demeurent attractifs - cheminements, infrastructures, stationnements, services, etc.

À titre d'exemple, la politique du vélo coûte aujourd'hui 30 fois moins cher qu'une politique de transports en commun. C'est donc aussi une question d'efficience de la dépense publique.

On a également parlé de la gratuité totale comme d'une mesure sociale. Or la plupart des réseaux disposent déjà d'une tarification sociale. Il faut toutefois la demander, et tout le monde ne sait pas qu'elle existe. Elle a donc des limites, sur lesquelles on peut sûrement travailler. Selon les retours qu'on en a, la part des usagers captifs des transports en commun gratuits n'évolue pas : les gens qui prenaient le bus auparavant continuent à l'utiliser, mais la qualité de service s'est dégradée.

Il peut donc y avoir un effet pervers : en voulant faire monter plus de personnes dans le bus, on sature certaines lignes et on dégrade la qualité de service de personnes qui n'ont pas d'autres choix que de recourir aux bus : femmes avec enfant et poussette, seniors, personnes à mobilité réduite, etc. C'est une erreur qu'ont commise beaucoup de collectivités.

M. Guillaume Gontard, rapporteur. - D'où tirez-vous vos exemples ?

Mme Élodie Trauchessec. - À Châteauroux certains seniors ont dit qu'ils préféreraient payer à nouveau et disposer de plus d'espace et de tranquillité pour prendre le bus.

M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Cela concerne-t-il uniquement les seniors ?

Mme Élodie Trauchessec. - À Dunkerque, ce sont les mères de famille avec une poussette qui ne peuvent plus prendre le bus à certaines heures, notamment en cas de pluie.

Enfin, dernier point mal anticipé par certaines collectivités qui mettent en place la gratuité, à Châteauroux notamment, on a assisté à une explosion de la fréquentation. Or l'offre de service n'avait pas été dimensionnée pour évoluer assez vite pour faire face à cette explosion. Au final, les collectivités se privent d'une recette, doivent augmenter les investissements afin d'accroître le cadencement, voire diversifier les lignes, alors qu'elles ont moins de moyens financiers pour ce faire.

Châteauroux a réussi à faire évoluer son offre, notamment parce que le taux du versement transport n'était pas à son plafond, mais c'est un vrai défi pour ces collectivités.

En conclusion, la gratuité totale peut être une bonne idée. Dans le cas de Châteauroux, on a constaté un report modal assez intéressant de la voiture vers les transports en commun - mais Châteauroux partait d'un système de transport très faible et l'a beaucoup amélioré. Il se situe aujourd'hui dans la moyenne des autres réseaux. La gratuité totale peut donc constituer une bonne idée, mais doit être étudiée au cas par cas.

On est sûr que c'est une fausse bonne idée dans toutes les villes où les réseaux sont bien installés, en synergie avec d'autres modes de transport. C'est encore plus une aberration dans les villes où le réseau est saturé. C'est aussi une mauvaise idée dans les villes où la part modale de la voiture est déjà faible ou décroissante, grâce aux politiques qui ont été mises en place. Dans ce cas, la gratuité n'apporte rien de plus.

J'ai récemment demandé à un technicien de Nantes si la gratuité constituait un sujet pour la ville. Il m'a répondu qu'il n'avait jamais entendu quelqu'un se plaindre du prix des transports, mais plutôt de la mauvaise desserte, de la lenteur des déplacements, de l'inconfort. Le coût, notamment dans les villes où le réseau de transport est dense et fonctionnel, n'est pas un facteur limitant. Jouer sur celui-ci ne va donc pas transformer l'usage des transports en commun.

On parle beaucoup de la gratuité. Ce qui m'interpelle, c'est plutôt l'interurbain. Si on offre un service gratuit aux personnes desservies par le réseau de transport - ce qui ne concernera peut-être pas tous les administrés -, qu'en sera-t-il des habitants au-delà de la frontière administrative qui viennent sur l'agglomération ? La question de la gratuité questionne aussi la gouvernance du transport en interurbain, en inter-agglomération et l'égalité des administrés.

Je précise que la seule évaluation qui existe sur la gratuité totale est une étude de l'Ademe de 2007. Elle porte sur le cas de Châteauroux, mais recense un certain nombre de réseaux sur lesquels on trouve des tarifications au moins incitatives. Cette étude est en ligne. Je pourrais vous faire suivre le lien.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Volontiers.

M. Dominique Mignot, directeur du département Transport, Santé et Sécurité (Ifsttar). - L'Ifsttar travaille beaucoup sur les questions de transport et de report modal. Personnellement, je me suis penché il y a quelques années sur les questions de tarification sociale et de mobilité pour les personnes en difficulté et, pour une autre partie de mes activités de recherche, sur les questions de report modal.

La question qui nous anime est un peu à la frontière des deux problématiques : la gratuité constitue une mesure découlant essentiellement de la tarification sociale, et ce sont des raisons environnementales qui soulèvent la question de leur efficacité. Ces deux notions sont assez indissociables.

On l'a dit, un trop grand recours aux transports en commun gratuits entraîne une dégradation du service ou un sous-investissement. On ne peut traiter la question de la gratuité uniquement sous l'angle de l'environnement sans la dissocier de l'aspect social.

À la fin des années 2000, selon une étude que nous avions réalisée, ce qui manquait le plus, c'étaient des abonnements gratuits ou à tarif réduit permettant de répondre aux besoins de la population en difficulté financière.

Les équipes qui avaient travaillé sur la question avaient identifié un besoin d'abonnement soit gratuit, soit à tarif réduit, permettant à la fois de faire les courses, de transporter les enfants, de chercher de l'emploi.

En fait, la gratuité pouvait être interprétée comme la première étape d'un ensemble de mesures tarifaires progressives allant jusqu'au plein tarif en fonction des revenus, du statut, etc.

L'application de ce type de tarification peut poser des problèmes et suppose d'agir en lien avec les services sociaux. Cela fonctionne dans un certain nombre de villes.

Le besoin de gratuité correspond à une vraie attente d'une partie de la population qui n'a pas les moyens d'accéder aux transports. La gratuité permet donc, à un moment donné, de revenir dans la vie sociale et d'accéder à l'emploi.

S'agissant du report modal, on s'appuie généralement sur un concept qui plaît beaucoup aux économistes, celui de coût généralisé qui représente, pour un déplacement, la somme du coût monétaire auquel on ajoute le temps passé, multiplié par une valeur du temps.

Cela revient à prendre en compte à la fois le coût du transport, mais aussi le temps, dont on sait bien qu'il constitue un élément sensible.

Le terme le plus important et le plus sensible pour orienter le choix du transport n'est pas le coût monétaire - qui ne représente qu'une petite partie du coût généralisé de transport -, mais le temps et sa valorisation, même s'il existe beaucoup de limites à cette analyse, dans laquelle, par exemple, on ne tient pas compte du confort.

La plupart des grandes villes - dont Paris - s'appuient sur cette analyse. Même si on annule le coût monétaire, cela ne va pas révolutionner les arbitrages de la plupart des usagers, qui choisiront leur mode de transport en fonction de la rapidité ou de motifs particuliers.

La question du motif est extrêmement importante. Certains travaux réalisés il y a quelques années ont montré que même si un transport collectif est pertinent et performant en termes de temps, le fait d'avoir des enfants à emmener à l'école, de faire de l'accompagnement ou de s'arrêter pour faire des courses amène un certain nombre de personnes à continuer à recourir à la voiture.

Quels sont les arguments qui pourraient contribuer à défendre la gratuité pour des raisons environnementales ? Le premier est de considérer que beaucoup de personnes vont choisir les transports collectifs. Je suis assez dubitatif quant à ce type de changement de comportement. À l'inverse, pour les personnes ayant le moyen de payer leur ticket, qu'est-ce qui justifie de ne pas le faire ?

Je suis convaincu de l'intérêt de la gratuité, pour des raisons sociales, comme première étape d'un dispositif de tarification sociale, mais pourquoi donnerait-on gratuitement accès aux transports collectifs à quelqu'un qui est prêt à utiliser spontanément sa voiture ? Ceci apparaît un peu contradictoire.

Selon moi, l'un des risques de la gratuité est de supprimer une partie des recettes. Certains réseaux sont déjà au taux maximum du versement transport et, même si la part des recettes issue de la tarification est assez faible, elle génère un bénéfice de quelques dizaines voire centaines de millions d'euros qui permet de développer le réseau de transports collectifs.

Le risque est que la gratuité se fasse « au détriment » d'une politique de développement du réseau. Je n'ai toutefois pas d'éléments d'évaluation sur cette question.

La gratuité pour tous va donc, selon moi, à l'encontre d'une véritable politique volontariste de développement des transports publics et d'une tarification sociale la plus redistributive possible.

M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Le périmètre de la mission, qui est un choix du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE), concerne la notion de gratuité des transports au sens large, voire de gratuité partielle.

Une trentaine de collectivités sont passées à la gratuité. Ce n'est donc plus anecdotique mais un sujet prégnant dans la plupart des collectivités à l'approche des municipales. Il nous paraissait important d'y réfléchir au-delà des avis tranchés qui peuvent s'exprimer ici ou là.

La gratuité constitue selon moi un outil. Il faut qu'elle ait une utilité sociale et environnementale : le fait d'y recourir va-t-il permettre un report modal et de réduire l'utilisation des voitures ?

Avez-vous connaissance d'études autres que celles de l'Ademe en 2007 ? On dispose en effet de très peu d'éléments concrets à ce sujet. On entend souvent dire que la gratuité entraîne un report modal des personnes qui utilisent un vélo et des piétons, mais je n'ai jamais lu d'enquête détaillée à ce sujet. On a souvent l'impression qu'il s'agit d'un ressenti.

D'un autre côté, si le forfait Navigo peut presque donner un sentiment de gratuité des transports, il peut aussi permettre, à l'inverse, selon moi, de recourir à la marche ou au vélo, puisque l'usager a à tout moment le choix de reprendre les transports collectifs.

Il existe aussi des éléments contradictoires. On peut estimer - vous l'avez dit - que la gratuité n'a pas grand effet sur le comportement des individus : quelqu'un qui utilise sa voiture ne va pas forcément changer ses habitudes pour des raisons de gratuité. D'un autre côté, on prétend que la gratuité peut surcharger les réseaux.

Il me semble que c'est avant tout une question de financement. Si les usagers n'acquittent plus leur part, ceci entraîne un manque à gagner qui se reporte sur les investissements et donc sur l'offre de services.

Avez-vous une réflexion à ce sujet ? Certaines communes peuvent en effet envisager la gratuité grâce à la recette procurée par le versement transport, alors que d'autres ne peuvent moins.

Enfin, au-delà de la gratuité, la facilité d'accès peut permettre de passer du vélo au bus, au métro ou au train sans avoir à se poser de questions. Ces deux arguments ne sont-ils pas complémentaires ?

Mme Élodie Trauchessec. - L'étude de l'Ademe concerne un programme de recherche sur les transports qui remonte à 2007. Au-delà du seul cas de Châteauroux, elle portait sur soixante-seize réseaux, dont plusieurs ont mis en place la gratuité.

Châteauroux est l'exemple dont on aime parler parce qu'il est assez incroyable : plus de 200 % d'augmentation de la fréquentation des bus constitue une réussite, mais à Vitré, le passage à la gratuité n'a absolument rien changé, pour la simple et bonne raison que la qualité de service était au départ insuffisante.

Il existe d'autres exemples avec des résultats positifs moins impressionnants que ceux de Châteauroux.

M. Dominique Mignot. - La gratuité pousse-t-elle à automatiquement prendre le bus ? J'ai travaillé sur la tarification de réseaux comme Nantes, qui appliquent la gratuité sous certaines conditions, ou Lyon, qui applique un tarif très social, dans les deux cas sous conditions de revenus et de statut. On s'est rendu compte que seule la moitié des bénéficiaires potentiels, au mieux, réclamaient l'abonnement auquel ils avaient droit.

Ce n'est donc pas parce qu'on instaure la gratuité que toute la population va recourir automatiquement aux transports collectifs, pour plusieurs raisons : les personnes peuvent ignorer qu'elles y ont droit ; par ailleurs, cela ne correspond pas forcément aux besoins pour des raisons de vitesse, de temps, de motifs de déplacement, etc.

Mme Élodie Trauchessec. - Une étude a été lancée concernant Dunkerque à propos des mécanismes mis en oeuvre en interne par l'opérateur ou la collectivité pour passer d'un service payant à un service gratuit, ce qui constitue en quelque sorte une révolution culturelle.

Ce qui nous intéresse, ce n'est pas tant l'exemple de la gratuité totale que la façon dont on transforme les manières de travailler et de penser des milieux professionnels pour aller vers des mesures de transition écologique.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Nous nous rendrons prochainement à Dunkerque. Nous avons beaucoup de questions à poser aux responsables de la collectivité.

M. Dominique Mignot. - La gratuité pose la question du financement des transports collectifs. Quelles autres sources peut-on trouver ? Certaines villes se posent la question du péage urbain. Cela a été fait dans un certain nombre de pays. On a imaginé une sorte de vignette d'accès au réseau payée par tous les contribuables. Cette vignette donnerait accès à la fois au réseau de transports publics et au centre-ville. Elle pourrait être couplée à une logique de tarification sociale, les personnes à faibles revenus pouvant payer moins que les autres.

C'est une idée de tarification, mais qui n'est pas appelée à remplacer le versement transport. Comment jouer sur le report modal ? Plus que la gratuité, cela relève du stationnement.

J'aurai par ailleurs une proposition assez provocante à vous faire tout à l'heure, si vous le permettez...

Mme Élodie Trauchessec. - Quelle expérience similaire peut-on proposer pour donner le sentiment de liberté que procure la gratuité ? L'Ademe travaille en ce moment sur le traceur individuel de mobilité et le compte mobilité.

Le traceur de mobilité part du principe que nous sommes tracés en permanence via nos téléphones portables. Les GAFAM récupèrent ces données et connaissent nos traces de mobilité : où est-on allé, quand, à quelle vitesse ? Il est possible que l'individu se réapproprie ces données et les vende ou en fasse ce que bon lui semble.

Certains acteurs internationaux travaillent notamment sur un accès aux transports en commun qui se ferait directement par traçage avec le téléphone. Je n'ai plus besoin de billet. Mon téléphone détecte que je prends le bus, le tramway, le métro, le taxi, le train et facture à l'usage, ex post, en fonction des traces récupérées. Cela nécessite un certain équipement, une certaine infrastructure de réseau, mais cela se développe.

L'inconvénient des traces de mobilité vient de ce qu'elles sont aujourd'hui la propriété des GAFAM, qui les revendent très cher aux collectivités, alors que cette information de base appartient à celui qui la produit. Si demain je produis mes propres traces, je peux les mettre à disposition de la collectivité et les inscrire dans l'offre de transport, en interface avec la billettique. Il s'agit d'une réappropriation des données de mobilité.

Mme Michèle Vullien, présidente. - À Lyon, on essaye de mettre en place un tel système depuis plus de vingt ans. C'est un peu un serpent de mer. On n'avait pas jusqu'à présent les outils numériques adaptés. L'expérimentation que nous menons actuellement à Lyon est déjà obsolète, puisqu'il s'agit d'une carte, encore que tout le monde ne possède pas un téléphone portable. Il faudra prendre garde à ne pas créer d'inégalités entre ceux qui disposent de tous les outils, et qui savent les manier, et les autres, comme les personnes les plus fragiles.

La complexité vient également de l'ensemble des flux et du partage des déficits entre les différents services - transports publics, musées, bibliothèques, cinémas, matches, etc.

C'est une réflexion d'ensemble sur la facilité. Je suis très attachée aux tarifs sociaux qu'on a développés à Lyon. La question est de savoir si c'est à l'autorité organisatrice de prendre les tarifs sociaux en charge ou au conseil départemental...

M. Olivier Jacquin. - Je me demande si la gratuité est bien appréhendée. À chaque fois que l'on reçoit des techniciens, ils répondent du point de vue technique et du point de vue de la congestion. Or la question politique est assez fondamentale : les mobilités sont-elles devenues une nécessité du quotidien ? Certains le disent. Si elles constituent un service public universel, la question de leur gratuité se pose en effet.

Face à la congestion et aux flux saturés, je ne vois pas d'autre solution que d'utiliser des signaux incitatifs, qui peuvent être financiers. Dans l'hypothèse de la gratuité, des incitations positives pourraient-elles permettre, à terme, de réguler la congestion, comme le péage inversé de Lille, par exemple ?

Un deuxième point important réside dans le problème du non-recours en cas de tarification sociale. Beaucoup d'intervenants conseillent, si l'on ne veut pas de la gratuité, de prévoir une tarification solidaire élaborée. Les nouvelles techniques de billettique peuvent-elles permettre de baisser substantiellement le non-recours ?

Par ailleurs, les forfaits comme le forfait Navigo ou le forfait SNCF nous mettent déjà en situation de ne plus payer à l'usage du tout et de raisonner comme si on était en situation de gratuité. Des études ont-elles été faites sur les comportements ?

Enfin, vous avez parlé du traceur de mobilité mais vous n'avez pas expliqué le compte mobilité.

Mme Élodie Trauchessec. - Il s'agit d'une sorte de compte épargne qui permet d'accéder aux différentes solutions de mobilité sur un territoire donné. Cela peut se faire sans traceur de mobilité dans un premier temps mais, à terme, les deux ont vocation à être complémentaires pour offrir une utilisation sans interruption.

Nous pourrons vous transmettre des éléments sur ces deux solutions.

Mme Michèle Vullien, présidente. - C'est en effet intéressant.

Mme Françoise Ramond. - Qu'en est-il de votre réflexion sur les territoires ruraux ? On a beaucoup parlé des villes, mais ces territoires ont aussi terriblement besoin de mobilité.

M. Didier Rambaud. - Je suis toujours réservé à propos de l'idée de gratuité. Si cela a pour objectif de « faire riper » un certain nombre d'usagers qui utilisaient la marche ou le vélo, on n'a rien gagné. En outre, il va falloir proposer d'autres offres, et l'on sait très bien que cela revient à augmenter le déficit pour les autorités organisatrices.

En second lieu, vous avez dit qu'on pourrait régler les déplacements en agglomération rien qu'avec la marche et le vélo à hauteur des deux tiers. Pouvez-vous être plus précise ?

Enfin, quid des territoires périphériques ? On risque en effet de créer une nouvelle catégorie de « gilets jaunes ». Qui va payer ? Ce ne sont pas les collectivités des territoires périphériques qui auront la capacité de financer la gratuité.

M. Dominique Mignot. - Les territoires périphériques de grande banlieue ou ruraux sont des territoires qui ne sont généralement pas bien desservis par les transports collectifs. On ne saurait de toute façon pas le faire. Les transports collectifs fonctionnent bien quand on peut faire de la masse. Dans le cas contraire, il s'agit d'expérimentations de navettes, etc.

Je vais en profiter pour lancer un pavé dans la mare, mais cela répond en partie à la question...

En travaillant sur les questions de tarification sociale, on avait clairement mis en évidence que l'inégalité principale en matière de mobilité des Français résidait dans l'accès à la voiture. Dès lors que riches ou pauvres possèdent une voiture, les pratiques de mobilité du quotidien sont identiques à peu de chose près. J'avais écrit à l'époque - et je le pense toujours - qui si l'on voulait réduire les inégalités, il fallait aider les personnes les plus en difficulté à accéder à la voiture.

Ce n'est pour moi absolument pas contradictoire avec une politique de maîtrise de la voiture. Dans les espaces ruraux ou en grande banlieue, ce n'est pas le fait d'utiliser la voiture qui va contribuer à la pollution : on est sur des enjeux environnementaux dès que l'on est sur une concentration très forte, notamment dans les espaces urbains ou les grands corridors.

On pourrait donc à la fois permettre à certains d'accéder à la voiture et réguler l'ensemble en jouant sur ces espaces centraux et ces corridors. Cela suppose des politiques volontaristes en matière d'accès aux centres et à certains corridors, de développer des parkings relais, mais cela implique surtout d'aider l'achat des véhicules particuliers parce qu'on ne saura pas trouver de meilleure solution dans les espaces peu denses.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Il y a un article à ce sujet dans Les Échos d'aujourd'hui : le Gouvernement étudie la mise en place d'un dispositif d'aide à l'acquisition d'un véhicule pour les ménages à faibles revenus.

M. Dominique Mignot. - J'avais à l'époque fait évaluer ma proposition par un jeune collègue dans le cadre de sa thèse. À partir du cas de Lyon, j'avais fait comparer le coût de prise en charge d'une voiture et de deux ou trois ans de plein d'essence pour les personnes en grande difficulté financière - premier ou second décile de revenus. En termes de volume financier, ce n'était guère plus que le plan d'investissement du réseau lyonnais.

Cela a donc un coût, mais qui n'est pas démesuré par rapport aux dépenses des réseaux de transport public.

M. Didier Mandelli. - On a intégré dans la loi d'orientation des mobilités (LOM) un certain nombre de choses comme la collectivisation des données et le transport solidaire. Je rappelle qu'on a en premier lieu considéré la marche et le vélo comme des indicateurs forts.

L'objet de cette mission d'information porte sur la gratuité des transports collectifs. Je voudrais que l'on s'ôte de l'esprit l'idée que le transport collectif ne concerne que le bus et le train. On devrait également pouvoir, grâce aux dispositions qui devraient être intégrées dans la LOM, réaliser du transport collectif dans des véhicules de trois ou quatre places. Cela change l'approche de la notion de transports collectifs, en particulier en milieu rural. La gratuité pourrait donc également être jugée à l'aune de ces moyens.

Mme Michèle Vullien, présidente. - L'Assemblée nationale vient de faire supprimer la possibilité d'instituer un versement mobilité à taux minoré de 0,3 % même en l'absence de services réguliers de transport !

M. Didier Mandelli. - Il faudra de toute façon trouver des financements.

M. Guillaume Gontard, rapporteur. - La question des territoires ruraux ou périurbains est un vrai sujet. Le décalage existe déjà en l'absence de solution sur des territoires ruraux ou très ruraux. Des expériences sont toutefois menées en lien avec la gratuité. Une commune rurale de 1 000 habitants est ainsi en train de réfléchir à la mise en place de l'autopartage. D'autres collectivités mettent également à disposition gratuite des vélos à assistance électrique (VAE).

Mme Élodie Trauchessec. - On parle de transports collectifs, mais on devrait plutôt parler de transports partagés si l'on veut inclure ces notions d'autopartage et de covoiturage. Nous discutons beaucoup avec les opérateurs privés du covoiturage, qui sont en train de se positionner sur le « court-voiturage », le covoiturage sur courtes distances, dont le plus connu est BlaBlaCar, qui est d'ailleurs parti dans ce domaine avec un train de retard, mais qui essaie de se rattraper. La stratégie de ces acteurs est bien de commencer par la gratuité.

Sur BlaBlaLines, pendant de BlaBlaCar pour le court-voiturage, le covoiturage sur courte distance est gratuit pour les covoiturés. Le conducteur reçoit une incitation financière pour partager les places de sa voiture. Pour l'instant, le passager ne paye rien. BlaBlaCar fait le pari de développer ces usages en finançant cette incitation sur fonds propres, partant du principe qu'une fois la pratique établie, les usagers ne refuseront pas à payer un ou deux euros. De la même manière, au début du covoiturage longue distance, on est parti d'une démarche gratuite pour aller vers quelque chose de payant. Aujourd'hui, la qualité de service est telle que les usagers acceptent de payer.

La seule solution que l'on voit aujourd'hui pour le périurbain et le rural repose sur le covoiturage, avec la structuration de lignes. Beaucoup d'expérimentations sont en train d'émerger. On espère que cela fera « boule de neige ».

M. Dominique Mignot. - Je pense qui faudra l'évaluer. Je ne suis pas sûr que cela résorbe le nombre de personnes en difficulté.

Mme Élodie Trauchessec. - Ce qui me gêne avec la gratuité totale, c'est le fait qu'elle prive l'autorité organisatrice de la mobilité d'un outil assez extraordinaire : la tarification.

En période de saturation ou de creux, l'outil que constitue la tarification permet d'orienter la demande de transport. Il existe ainsi des plages horaires gratuites pour inciter les usagers à recourir aux transports collectifs durant ces périodes.

Dans certaines villes chinoises, les transports en commun sont systématiquement gratuits le matin entre 7 heures et 9 heures, afin d'inciter les travailleurs à les utiliser. On pourrait faire de même.

À Londres, le fonctionnement est inverse et les tarifs sont plus chers durant les heures de pointe pour détourner les touristes des transports collectifs durant cette période. La tarification est un vrai outil de gestion des flux.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Vous avez raison. Cela permet de désengorger les réseaux, mais le réseau périurbain ou rural ne connaît pas du tout les mêmes problématiques de congestion. Or ce sont ces populations qui ont besoin d'être aidées.

Sur la ligne SNCF Villefranche-sur-Saône - Vienne, nous avons proposé des trains toutes les quinze minutes aux heures de pointe, assortis d'un système de navettes appelé Réseau express de l'agglomération lyonnaise (REAL) pour les populations des zones rurales. Cette solution n'a toutefois pas connu le succès escompté. Les usagers sont contents de savoir que cela existe, mais ne l'utilisent pas forcément.

Dans ma commune, j'ai mis en place une navette dont je savais qu'elle n'allait pas forcément fonctionner, malgré les pétitions qui réclamaient sa mise en service. Un an après, les communes qui tentent l'expérience appellent au secours, car elles participent pour moitié à l'expérimentation.

Il ne faut cependant jamais se priver d'une expérimentation. Certaines solutions peuvent prendre dans certains endroits et moins bien dans d'autres. Il ne faut pas adopter une solution uniforme pour tout le monde.

M. Frédéric Marchand. - La question de la gratuité totale des transports commence à être agitée un peu partout, avec des réponses qui diffèrent selon des territoires.

Vous affirmez, madame, que la gratuité ne peut être envisagée que si elle entre dans le cadre d'une politique d'ensemble. Je partage ce point de vue.

On prétend que le péage inversé est à Lille ce que Léonard de Vinci était à la Renaissance. Je trouve personnellement que le péage inversé dans la métropole européenne de Lille (MEL) est une aberration sans nom ! Il doit en effet, selon moi, résulter d'une politique d'ensemble en matière de transports.

Vous dites aussi que les collectivités, comme Dunkerque, vont s'emparer du problème de la gratuité. Quid de tout ce qu'il y a autour ? Il existe en outre une difficulté transfrontalière pour les collectivités qui partagent la frontière avec la Belgique, comme Lille.

Je crois qu'il n'existe pas de réponse toute faite à la question de la gratuité. Tout est fonction des territoires, des aspirations et des politiques d'ensemble. C'est cette logique qui m'a particulièrement intéressé et qui peut constituer un élément de réponse.

Mme Mireille Jouve. - La gratuité des transports collectifs constitue vraiment un enjeu des prochaines municipales. La présidente de la métropole d'Aix-Marseille-Provence et du département, Martine Vassal, a lancé ces jours-ci une étude pour se positionner par rapport à l'éventuelle mise en place d'une gratuité, sachant que le territoire d'Aubagne l'applique déjà.

On parle beaucoup des villes, mais les habitants des territoires très ruraux sont bien souvent obligés de prendre leur voiture pour aller jusqu'à un arrêt de bus ou à une gare ou utilisent leur véhicule pour éviter les changements. Il me semble donc qu'il faut jouer sur la complémentarité des différents types de transports.

Dans le territoire du pays d'Aix, des parcs relais ont été mis en place autour de la ville. Les usagers peuvent y laisser leur véhicule. Cela fonctionne plutôt bien. Pour 2 euros la journée, tous les passagers du véhicule peuvent emprunter une navette pour aller en centre-ville. Un mode de transport à la demande a également été mis en place. C'est un peu cher, mais cela permet de prendre en charge des personnes au plus près de chez elles, qui peuvent ensuite, avec un billet commun, emprunter le bus, le train, etc.

Mme Élodie Trauchessec. - Cela soulève une question : si une collectivité met en place la gratuité des transports en commun, les parcs relais et les solutions de covoiturage peuvent-ils devenir gratuits ? Comment assurer l'égalité des administrés ?

Mme Mireille Jouve. - Ce sont les questions que se pose la métropole d'Aix-Marseille-Provence, tous les territoires n'étant pas arrivés au même point de fonctionnement. Cela soulève le problème de l'égalité de tous les citoyens en matière de transports collectifs, que la métropole est censée organiser. Or tous les territoires sont différents. On compte même des villages de quelques centaines d'habitants. Dans ces conditions, il est difficile d'assurer l'égalité de tous dans le domaine de transports en commun.

M. Dominique Mignot. - Vous évoquez l'importance de la cohérence des politiques. Si on améliore un axe de transport public en même temps que les conditions de circulation des voitures, on ne gagne rien. C'est ce qu'on a souvent fait au niveau interurbain ou urbain.

Toutes ces mesures devraient donc s'accompagner d'une réflexion d'ensemble qui n'est pas toujours facile.

Mme Élodie Trauchessec. - Tous les retours d'expérience montrent qu'on ne peut revenir en arrière vis-à-vis des électeurs une fois qu'on a institué la gratuité des transports en commun. C'est une mesure très électoraliste qui a permis à beaucoup municipales de remporter les élections.

Maintenir une certaine qualité de service peut représenter un investissement important et constituer un piège pour une collectivité.

M. Jean-Marie Mizzon. - Chaque échéance électorale a sa gratuité - taxe d'habitation, transports en commun !

Si la gratuité des transports collectifs devait se généraliser en milieu urbain, elle instaurerait dans le pays une dualité encore plus forte que celle qui prévaut aujourd'hui, ce qui amènera certainement le milieu rural à vivre la situation plus difficilement encore.

Pourquoi ne pas réfléchir à une autre solution : les grandes villes pouvant se passer de l'argent tiré des recettes commerciales, on pourrait imaginer une forme de péréquation pour proposer, au nom de la solidarité, une répartition plus généreuse et plus solidaire avec le monde rural. Ce serait une manière plus constructive de faire évoluer le sujet car, ne l'oublions pas, la question de la gratuité des transports en milieu rural ne se pose pas en tant que telle parce qu'il n'y existe pas de transport collectif.

Mme Élodie Trauchessec. - À l'exception de Dunkerque, toutes les villes qui ont mis en place la gratuité sont des villes de moins de 100 000 habitants. Il s'agit de petites agglomérations.

Il existe une dichotomie assez importante en termes de densité du réseau et de poids des recettes dans le budget de fonctionnement. Lyon est, je crois, à 40 %...

Mme Michèle Vullien, présidente. - Sans compter les investissements, on est à 60 %.

Mme Élodie Trauchessec. - Pour Lyon, mettre en place la gratuité reviendrait donc à renoncer à 60 % du budget de fonctionnement actuel, ce qui est conséquent. À Châteauroux, on était à 12 % ou 14 %.

Dans ce cas, la gratuité ne représentait pas un gros renoncement et payer un peu plus cher pour avoir des bus un peu plus pleins se justifiait. Dans les grandes agglomérations, on voit mal comment cela pourrait arriver, d'autant que les réseaux sont proches de la saturation. Les exemples concernent des villes dont les réseaux sont moins denses, moins fréquentés, très loin de la saturation, et pour lesquels la gratuité ne constitue pas une perte de recettes très forte.

Je n'ai pas de solution pour le secteur rural, mais je rejoins ce que vous disiez à propos du fait que cela renforcerait les clivages actuels et les mouvements sociaux que l'on a connus - et qu'on connaît encore.

M. Dominique Mignot. - Dans les petits réseaux, c'est le versement transport qui permet de payer, ce qui n'est pas du tout le cas dans les grandes villes. C'est très simple.

M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Je suis sur un territoire rural, à 60 kilomètres de Grenoble. À part la voiture individuelle et quelques aménagements comme l'autopartage, il n'y aura jamais de transport en commun et on connaîtra toujours la même différence de fonctionnement. Cependant, si elle existait, les habitants de ma commune qui travaillent dans l'agglomération de Grenoble profiteraient de la gratuité pour se rendre à leur travail. La coupure n'est donc pas si nette.

Mme Michèle Vullien, présidente. - C'est tout le problème du rabattement sur des lignes fiables et qualifiées de fortes. Dans le nord Isère, les usagers se garent près d'un transport collectif après avoir passé le péage à deux et partagé les frais, puis utilisent le réseau urbain. C'est une forme d'organisation à mettre en place. Les élus doivent y être attentifs, mais ceci n'est pas reproductible partout et nécessite un travail énorme.

M. Dominique Mignot. - Il est difficile de démontrer qu'un modèle de ville fonctionne mieux qu'un autre. Parvenir à organiser l'étalement urbain grâce à des pôles bien reliés par les transports collectifs et avec du rabattement est une solution qui n'est pas contradictoire. Autant l'organiser au mieux.

Certains travaux sur le polycentrisme organisé allient des politiques fines de desserte des territoires ruraux et péri-urbains et du rabattement sur des lignes fortes sur des axes principaux.

Mme Élodie Trauchessec. - Le rayon de pertinence du vélo représente trois à quatre kilomètres, soit une quinzaine de minutes. Avec le VAE, on peut monter jusqu'à huit ou neuf kilomètres, soit l'intégralité des déplacements en milieu urbain.

Cette solution permet donc de couvrir la majorité des besoins de déplacements intra-urbains. Or une majorité de déplacements d'un ou deux kilomètres se font aujourd'hui encore en voiture. Le travail doit donc porter sur l'abandon de la voiture au profit d'autres modes.

Enfin, certains départements mettent en place un service de cars express pour desservir des villages ou des villes intermédiaires afin de réaliser du rabattement vers les métropoles. Ainsi, à Nantes, le rabattement par car est gratuit, me semble-t-il. Il permet quoi qu'il en soit un report modal assez significatif. Les trajets sont assez courts et les cars LILA confortables. Ils permettent de desservir des milieux interurbains. C'est une vraie réussite de désengorgement pour Nantes - sans voie réservée.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Merci à chacun d'entre vous, ainsi qu'au groupe à l'origine de cette mission, ce qui nous permet finalement de pouvoir discuter les uns avec les autres.

La réunion est close à 14 heures 55.

Jeudi 23 mai 2019

- Présidence de Mme Michèle Vullien, présidente -

La réunion est ouverte à 11 h 5.

Audition de Mmes Claire Spitzmuller, chargée d'études économiques transport, Nathalie Melin, chargée d'études développement, et M. John-David Nahon, chargé des affaires parlementaires et institutionnelles, de la RATP

Mme Michèle Vullien, présidente. - Dans le cadre de notre mission d'information, dont le groupe communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE) est à l'origine, nous auditionnons ce matin Mmes Claire Spitzmuller, chargée d'études économiques transport, Nathalie Melin, chargée d'études développement, ainsi que M. John-David Nahon, chargé des affaires parlementaires et institutionnelles, de la RATP. Quid de la gratuité des transports ? Pour tout le monde ? À toute heure du jour et de la nuit ? Peut-on envisager une autre forme de gratuité ? Nous avons besoin d'une expertise de la RATP sur ce sujet pour enrichir notre réflexion.

M. John-David Nahon, chargé des affaires parlementaires et institutionnelles. - Madame la présidente, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, merci de nous avoir conviés à participer à vos travaux. Avant de faire une rapide présentation du cadre général, je laisserai mes collègues se présenter.

Mme Nathalie Melin, chargée d'études développement. - Je travaille au sein du département études générales développement et territoires de la RATP et je m'occupe des prévisions du trafic.

Mme Claire Spitzmuller, chargée d'études économiques transport. - Je travaille dans le département commercial et je m'occupe des analyses des recettes, du trafic et de la tarification.

M. John-David Nahon. - En préambule, nous souhaitons indiquer qu'en tant qu'opérateur de transports, nous ne prendrons pas de position politique sur la question de la gratuité.

Nous allons vous présenter une étude factuelle et technique sur la gratuité des transports en Île-de-France à partir de l'expérience de la RATP sur Paris et la petite couronne, son périmètre historique. Nous avons communiqué ces éléments à Île-de-France Mobilités, l'autorité organisatrice des transports de la région Île-de-France, et à la mairie de Paris, qui ont formulé une demande similaire à la vôtre.

Aujourd'hui, le groupe RATP, cinquième groupe de transports publics au monde, compte 63 000 salariés. Nous opérons par le biais de l'Épic RATP à Paris et dans la petite couronne et par celui de notre filiale RATP Dev en France, en Europe et à l'international, dans quatorze pays sur quatre continents. Le chiffre d'affaires du groupe s'élève à 5,5 milliards d'euros, dont 4,3 milliards pour l'Épic RATP. Si nous nous concentrons sur Paris et la petite couronne, nous représentons aujourd'hui 3,389 milliards de voyages par an, qui se décomposent de la manière suivante : 1,566 milliard pour le métro ; 1,28 milliard pour le bus ; 492 millions pour le RER et 302 millions pour le tramway. Nous sommes partis de cette base pour vous exposer les éléments techniques, ainsi que les contraintes financières, qu'il serait nécessaire de prendre en compte si le scénario de la gratuité totale des transports à Paris et dans la petite couronne était mis en place.

Mme Claire Spitzmuller. - Quelles sont les spécificités franciliennes ? La part de marché des transports collectifs en Île-de-France est importante. En effet, d'après une enquête, sur les douze derniers mois, 77 % des Franciliens ont utilisé les transports en commun. Le réseau est très bien implanté et connu, particulièrement à Paris et dans la petite couronne. Face à cette demande très importante, l'offre est à la fois variée et multimodale, mais on constate malgré tout d'ores-et-déjà des situations de saturation. En conséquence, il est nécessaire de mettre en oeuvre des projets d'amélioration et de renfort de notre offre, que nous avons déjà planifiés pour les années à venir. Ces projets, qui concernent non seulement le matériel roulant, les fréquences, mais également le Grand Paris Express ou sont liés aux mesures relatives au plan de déplacements urbains (PDU), sont prévus pour absorber la demande sur la base d'un maintien des tarifs à leur niveau actuel et pour répondre d'ores et déjà à l'ambition du report de l'usage de la voiture particulière vers les transports collectifs.

Notre autorité organisatrice est également volontariste pour ce qui concerne la billettique. Plusieurs projets d'amélioration sont actuellement en cours.

Les enjeux financiers sont très importants et présentent des spécificités que l'on ne retrouve pas dans les réseaux de transport de province. Nous évoquerons aussi la tarification sociale pour voir quels usagers bénéficient déjà de tarifs préférentiels. Au demeurant, les associations d'usagers le relèvent et des enquêtes le montrent, la demande d'une augmentation de l'offre et de la qualité est plus importante que celle d'une diminution des tarifs.

Aujourd'hui, les recettes voyageurs en Île-de-France représentent 3,6 milliards d'euros, soit 38 % du budget d'exploitation d'Île-de-France Mobilités. Le taux de couverture est assez comparable à celui d'autres capitales comme Bruxelles ou bien encore Amsterdam.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Vous parlez du budget de fonctionnement ?...

Mme Claire Spitzmuller. - Tout à fait.

Il faut savoir que les voyageurs salariés dans des entreprises de plus de dix salariés bénéficient d'un remboursement à hauteur de 50 % de leur pass Navigo. Au final, la part réelle couverte par les voyageurs est de 28 %. Ce sont les employeurs qui supportent la majeure partie des coûts, à hauteur de plus de 50 %. La mise en place de la gratuité des transports entraînerait soit une augmentation de la pression fiscale locale sur les ménages, dans le contexte que l'on connaît, soit une augmentation des impôts payés par les entreprises, dont la participation est déjà très élevée.

Concernant la tarification sociale, la RATP va au-delà de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), qui impose une réduction de 50 % des tarifs pour les populations les plus fragiles. En Île-de-France, 8 % des usagers franciliens bénéficient de la gratuité - les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) ou de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) - et 4 % des usagers bénéficient d'une réduction de 75 % au titre de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) et de l'ASS. Nombreux sont ceux qui bénéficient d'une réduction de 50 % ; je pense aux tarifs « Familles nombreuses » - la Ville de Paris a annoncé que les seniors seraient aussi bientôt concernés pour leur titre annuel.

D'un point de vue technique, la gratuité partielle poserait problème. Au regard du maillage du réseau, cela n'aurait pas beaucoup de sens de proposer une gratuité partielle sur Paris uniquement. À l'aune des enjeux environnementaux, si l'on veut favoriser des reports modaux significatifs, il convient d'étudier le scénario de la gratuité totale. Ma collègue va vous présenter tous les impacts de ce dernier scénario.

Mme Nathalie Melin. - Les éléments que nous vous présentons sont issus de la dernière enquête globale Transport de la région Île-de-France de 2010 - la nouvelle est en cours d'actualisation, sous le pilotage d'Île-de-France Mobilités. Cette enquête nous permet de connaître la structure des déplacements à l'échelle de l'Île-de-France. Dans le cadre de cet objectif de gratuité, il importe de savoir où se situent les gisements de trafic routier.

À l'échelle de la région d'Île-de-France, en 2010, on comptait environ 41 millions de déplacements quotidiens : 40 % d'entre eux étaient effectués à pied, 40 % en voiture et 20 % en transports en commun. Depuis lors, le recours aux transports en commun a continué à progresser et la part de la voiture a plutôt stagné. La situation est différenciée selon les territoires : dans Paris, la part de marche à pied atteint 60 %, contre 53 % à l'échelle du coeur d'agglomération et moins dans la grande couronne. La part des déplacements en voiture particulière dans Paris intra-muros est aujourd'hui de l'ordre de 17 %. Si je puis m'exprimer ainsi, les transports en commun ont déjà fait le plein à Paris et il va être difficile de conquérir cette part résiduelle des déplacements effectués en voiture.

En revanche, 70 % des déplacements au sein de la région Île-de-France se font de banlieue à banlieue et, en la matière, les transports en commun ont une part modale beaucoup plus faible, puisqu'elle est inférieure à 20 %. Cette situation s'explique par la structure du réseau : un maillage très important du métro dans Paris, complété par le bus ; la grande force des radiales ferroviaires, les RER et les trains offrant des liaisons très efficaces entre Paris et la banlieue.

Envisager la gratuité pour diminuer la part de la voiture de banlieue à banlieue pose la question de la structure de notre réseau. Aujourd'hui, les déplacements en transport en commun imposent un passage par Paris, ce qui augmente les temps de trajet, une solution qui n'est pas très attractive. Qui plus est, les réseaux de Paris intra-muros sont déjà saturés.

Selon nous, il conviendra d'envisager la question de la gratuité lorsque le réseau aura été complété ; c'est tout le sens du projet du Grand Paris Express, avec, notamment la rocade de grand gabarit de la ligne 15. Cette rocade, maillée à l'ensemble des radiales, permettra vraiment de démultiplier les itinéraires possibles et aura un effet de décharge sur les réseaux intra-muros.

En termes de méthodologie, nous avons procédé à une estimation quantitative. Toutefois, la gratuité est une rupture par rapport aux pratiques actuelles. Il est donc compliqué de faire l'estimation d'une rupture, au regard notamment des incertitudes très fortes quant aux reports d'opportunités - alors que je marche dans la rue, je prends le bus qui passe ; aujourd'hui, je prends le bus parce qu'il pleut. Lever la contrainte de l'achat du titre de transport sera de nature à modifier les reports d'opportunités. Il est donc difficile d'appréhender l'ampleur de tous les reports sur les déplacements courts ou d'opportunité.

Aussi, il nous a paru intéressant de croiser les approches pour identifier les effets de la gratuité. Dans le cadre du groupe d'experts présidé par Jacques Rapoport, nous avons fourni une approche à partir d'outils de modélisation alors que l'approche d'Île-de-France Mobilités se fonde sur une analyse très fine de l'enquête globale Transport et du potentiel de déplacements reportables. Nos deux approches diffèrent surtout sur le segment des déplacements. L'ensemble des déplacements qui se font aujourd'hui à pied et pourraient l'être en transport en commun pour gagner du temps sont reportables. Dans les outils de modélisation à l'échelle régionale, ces déplacements très courts ne sont pas forcément bien pris en compte. En revanche, les deux estimations se rejoignent sur les effets portant sur les modes plus structurants.

Gardons à l'esprit que les déplacements courts impacteront très fortement le réseau de bus.

Pour procéder à notre analyse, nous avons eu recours à deux outils de prévision de trafic.

Premièrement, l'outil Global vise à évaluer les projets d'extension des réseaux, donc la création de nouvelles lignes de tramway, les prolongements des lignes de métro. Il vise l'heure de pointe du matin d'un jour ouvrable, l'enjeu étant le dimensionnement des réseaux. On peut se projeter aux horizons 2024 et 2030 en incluant les nouvelles lignes de transport, les évolutions urbaines.

Mme Michèle Vullien, présidente. - C'est un modèle multimodal.

Mme Nathalie Melin. - Tout à fait !

Nous pouvons ainsi voir les taux de charge des lignes de métro, avec l'arrivée du Grand Paris Express.

Deuxièmement, Impact, qui est également un modèle multimodal, a plus vocation à étudier les politiques de transport, et donc l'impact de la politique de transport sur le partage modal et l'usage des réseaux. Nous avons utilisé cet outil pour simuler l'impact de la gratuité.

Je vous rends attentifs aux précautions d'usages qui doivent être associées à ces outils de modélisation. Par définition, cela suppose que les comportements de mobilité sont inchangés par rapport à l'enquête globale Transport. Les nouvelles mobilités qui émergent de plus en plus ne sont donc pas incluses. Par ailleurs, nous avons modélisé le seul effet de la gratuité. Or toutes les mesures liées au PDU qui vont se mettre en place petit à petit seront autant de leviers, sur le stationnement, par exemple. Enfin, comme nous l'avons dit, il s'agit d'un scénario de rupture, avec toutes les incertitudes qui s'y attachent.

Notre analyse porte sur la situation actuelle, la situation à l'horizon de 2024, avec l'achèvement du prolongement de la ligne 14 au nord et au sud, le début de la mise en service de la ligne 15, avec une première rocade au sud, le prolongement du RER E à l'ouest, et la situation à l'horizon de 2030, quand le Grand Paris Express sera réalisé.

Les hypothèses retenues pour l'outil Global ont été établies par l'Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région Île-de-France, qui propose un cadrage à l'horizon de 2025 et de 2035. Le modèle Impact fait une estimation de la situation actuelle et de celle à l'horizon de 2030 pour estimer, d'une part, l'effet potentiel de la gratuité et, d'autre part, l'impact de la congestion à offre constante. On a modélisé de manière simplifiée l'Île-de-France en retenant une cinquantaine de macro-zones.

Le premier tableau représente, pour chacune des quatorze lignes de métro, les taux de charge en situation actuelle, à l'horizon de 2024, avec les premières étapes de mise en service des projets structurants, à l'horizon de 2035, avec la réalisation du Grand Paris Express et présente un scénario intermédiaire en cas de retard des travaux.

Mme Michèle Vullien, présidente. - C'est possible...

Mme Nathalie Melin. - Oui, eu égard aux difficultés techniques et à celles qui sont liées au financement.

Le taux de charge de 85 % retenu permet de tenir compte des aléas liés à l'exploitation et reste acceptable quant au confort des usagers.

Actuellement, huit lignes sont en situation de saturation et les lignes 9 et 13 connaissent une saturation très forte, avec des taux de charge supérieurs à 100 %. À l'horizon de 2024, la situation des lignes de métro s'améliore, la ligne 13 étant déchargée par le prolongement de la ligne 14 au nord, qui doit intervenir l'année prochaine. À l'horizon de 2030-2035, l'effet de décharge que l'on constate est lié à la rocade de la ligne 15. Dernier scénario, si les travaux ne sont pas terminés, les contraintes risquent de s'aggraver. Notons que dans le cadre d'un programme de modernisation, certaines lignes devraient voir leur offre s'améliorer.

J'en viens à la situation des RER A et B. L'échelle est un peu différente de celle du réseau du métro. Du fait de missions différentes - omnibus, RER semi-direct -, les effets des irrégularités peuvent être plus importants.

Aujourd'hui, quelques tronçons sont dans une situation critique. Concernant le RER B, un projet de changement de matériels roulants est en cours, avec l'arrivée de RER à deux niveaux à partir de 2025. La mise en service de matériels à deux niveaux sur le RER A à la fin de l'année 2017 a amélioré le confort des usagers. De plus, le Grand Paris Express permettra d'absorber les surplus de demandes, avec des taux de charge satisfaisants.

En cas de retard de travaux sur la ligne 15, la situation sur le RER B, avec le matériel roulant actuel, risque d'être tendue, d'autant qu'il dessert au sud des zones en forte dynamique urbaine autour du Val de Bièvre et du plateau de Saclay.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Quel est l'impact du Charles-de-Gaulle Express ?

Mme Nathalie Melin. - On a ciblé l'analyse sur l'heure de pointe du matin, qui ne correspond pas forcément à l'heure de pointe du trafic aérien.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Je parle des travaux.

Mme Nathalie Melin. - Nous n'avons pas pris en compte ce point. En effet, il va être compliqué de gérer les travaux : les plans de transport de substitution sont plus ou moins simples à mettre en place selon les secteurs.

À moyen terme, la situation est plutôt sous maîtrise, si je puis dire.

J'en viens à l'analyse de la situation en cas de gratuité. Nous avons étudié les variations de déplacements par mode de transport pendant un jour ouvrable. En modes actifs et privés, on totalise globalement 16 millions de déplacements, contre 8 millions en transport en commun. En cas de mise en place de la gratuité totale, on note une augmentation de l'ordre de 10 % de l'usage des transports en commun, qui serait toutefois minorée du fait de la congestion de ces transports. Les déplacements en voiture connaissent une diminution de l'ordre de 3 %, et la baisse des modes actifs est de 1 %. Mais, je le répète, pour le report des déplacements très courts, le modèle n'est pas forcément le plus pertinent et minore très probablement cette estimation. La diminution des modes actifs a principalement lieu dans les zones denses, c'est-à-dire à Paris et dans la proche couronne.

Comme je l'ai dit, la gratuité conduirait à une augmentation de l'usage des transports en commun de l'ordre de 10 %, ce qui représente environ 1 million de déplacements par jour. Pour vous donner un ordre de grandeur, entre les deux enquêtes global Transport de 2000 et de 2010, la fréquentation des transports en commun a augmenté de 20 %, avec 1,4 million de déplacements supplémentaires en dix ans, et ce grâce à des leviers tels que les actions liées au PDU. La gratuité équivaudrait donc à sept ans de croissance d'un coup.

Les reports de la voiture vers les transports en commun sont certes importants, mais restent assez limités. Les gains en termes de décongestion et de lutte contre le bruit, la pollution, l'amélioration de la qualité de l'air apparaissent également décevants.

Quels sont les enjeux pour les transports en commun ? Une augmentation très forte de la fréquentation d'un coup, comme je l'ai souligné. Même si les impacts sont plus importants en heures creuses, ceux-ci existent quand même en heures de pointe, où la situation est déjà tendue. Cette mesure a un impact sur la partie dimensionnante de l'offre et conduit à une intensification de l'usage de nos réseaux sur toutes les périodes de la journée : on n'aura plus d'heures creuses pour la maintenance, par exemple. Les impacts en volumes sont plus importants sur les trajets en banlieue, là où l'offre est moins importante. Certes, celle-ci va être complétée, mais se pose la question de l'attractivité. Face à l'offre routière, comment développer le réseau des bus pour éviter des pertes de temps trop importantes ?

Examinons maintenant la quantification en termes de taux de charge. Nous avons opté pour une valeur moyenne, avec une augmentation du nombre de voyageurs par kilomètre comprise entre 6 et 12 %. Nous avons supposé que cette augmentation se répercuterait de manière homogène sur l'ensemble du réseau, en retenant l'hypothèse d'une augmentation de 8 %.

À offre inchangée, même à l'horizon de 2030, six à sept lignes de métro sont en situation de saturation. La situation est critique sur la moitié des lignes. Les effets bénéfiques liés au projet du Grand Paris Express et au projet de modernisation des réseaux de la RATP deviennent bien moindres.

Nous n'avons pas évalué les effets sur les espaces de transport. En fonction de la configuration des espaces, rajouter 100 voyageurs pose problème ; je pense aux enjeux de sécurité sur les quais, par exemple. De la même manière, dans le métro, l'intervalle entre deux rames est très court, parfois à la limite du système. Si l'on veut maîtriser la régularité de l'offre, il faut maîtriser les temps de stationnement. Un afflux très important de voyageurs a déjà un impact sur l'offre. La situation risque donc d'être pire encore que celle que l'on décrit ici.

Concernant le RER, même si le constat est quelque peu différent, car, à terme, les matériels seront très capacitaires, les situations seront plus contraintes. Là encore, on a recréé des marges de croissance du trafic, qui seront consommées par l'effet de la gratuité.

Tels sont les impacts quantifiés sur les différents réseaux.

Mme Claire Spitzmuller. - Avec toujours cette évaluation de l'ordre de 8 à 12 %, la mise en place de la gratuité conduirait à un afflux de 500 000 voyageurs supplémentaires par jour, soit l'équivalent de la population de la ville de Lyon. Pour le RER, il s'agirait de quelque 250 000 voyageurs supplémentaires, soit l'équivalent de la population de la ville de Lille. Pour le bus, ce serait l'équivalent de la population de Toulouse et de celle de Perpignan pour ce qui concerne le tramway.

Cet afflux massif de voyageurs supplémentaires mettrait nos transports en tension, ce qui créerait des problèmes en termes de qualité de service offert à nos voyageurs. On n'aurait plus du tout de marges d'exploitation. Les risques d'irrégularité seraient bien plus élevés que ceux que l'on connaît aujourd'hui. Les temps d'échange sur les quais s'en trouveraient aggravés, entraînant des situations d'insécurité, que nous ne saurions pas forcément gérer. Ce serait un véritable défi que d'absorber un tel flux de voyageurs supplémentaires.

Dans l'attente de la réalisation des grands projets dont nous avons parlé, nous allons d'ores et déjà renforcer notre offre pour pouvoir maintenir une qualité de service et une sécurité minimales. Toutefois, nous estimons que nous ne pouvons pas aller au-delà ; nous ne sommes pas capables de réaliser des renforts d'offres à la fois en termes de soutenabilité industrielle et en termes financiers. Pour vous donner un ordre de grandeur, renforcer de 8 à 12 % le matériel roulant équivaut à injecter un milliard d'euros supplémentaires dans le réseau, sachant qu'il faudra assurer la maintenance, remiser le matériel, etc.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Créer de nouveaux dépôts.

Mme Claire Spitzmuller. - Cela nécessite d'agir sur les infrastructures et les espaces. Cela supposer d'adapter les centres bus, de renforcer nos alimentations électriques, etc. Nous mettons d'ores et déjà en oeuvre un plan de modernisation de nos lignes pour pouvoir améliorer l'intervalle entre les rames de métro : le coût d'une modernisation simple est de l'ordre de 350 millions d'euros, contre 730 millions d'euros pour l'automatisation d'une ligne.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Cela permet de réduire les intervalles.

Mme Nathalie Melin. - Sur les lignes à pilotage classiques, l'intervalle est de 110 secondes, contre 85 secondes sur les lignes automatiques.

Mme Claire Spitzmuller. - La ligne 4 et la ligne 13 sont en voie d'automatisation, mais on n'a pas prévu d'aller jusqu'à ces 85 secondes pour toutes les lignes, car cela est très coûteux pour la collectivité. Mais il faudrait aller jusque-là pour répondre à cette demande nouvelle. Outre l'investissement, n'oublions pas les charges d'exploitation. Les coûts supplémentaires seraient de l'ordre de 120 millions d'euros par an.

Pour être honnête, la disparition de la billettique permettrait de réaliser des économies à hauteur de 150 millions d'euros par an. Mais cela ne compenserait pas le coût des investissements, ni les coûts d'exploitation et la perte de recettes annuelle dont on a parlé au début de notre présentation. Il nous semble donc très compliqué d'aller plus loin encore.

M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Merci pour cet exposé très précis et très pointu. Il est intéressant d'avoir votre éclairage sur le réseau des transports d'Île-de-France. On parle de la gratuité, mais j'aime bien aussi parler plus largement de la question de l'accessibilité. Avez-vous engagé une réflexion sur le libre accès aux transports, en vue de permettre aux usagers de passer librement d'un transport à un autre ?

Le groupe RATP intervenant en tant qu'opérateur dans d'autres pays, avez-vous été saisis de demandes de gratuité ? Cette question peut être évoquée lors de l'installation de nouveaux réseaux ou lors du développement de réseaux récents.

La question de la gratuité revêt évidemment un volet social, mais elle est de nature à faire diminuer l'utilisation de la voiture, avec les conséquences qui s'y attachent concernant la protection de l'environnement. Vous avez dit que la diminution du flux des voitures serait de 3 % : c'est un pourcentage important, à mes yeux, à l'échelle de Paris. Avez-vous réalisé des études sur les effets des différenciations de tarifs ? Les tarifs réduits ont-ils eu des effets de report ?

M. Didier Mandelli. - Merci pour votre présentation qui nous éclaire sur cette perspective éventuelle de la gratuité des transports collectifs en Île-de-France.

Ma question concerne les coûts d'exploitation, notamment l'organisation du travail. Dans le cadre de la loi d'orientation sur les mobilités (LOM), on a constaté une pénurie du nombre de conducteurs. Quid du recrutement des conducteurs en cas de gratuité ?

Mme Françoise Ramond. - Quid de la gratuité pour les usagers qui arrivent en train à Paris ?

M. John-David Nahon. - Il me semble que nous n'avons pas eu d'autres demandes de gratuité aux niveaux européen et international, mais nous allons nous en assurer et nous vous transmettrons l'information.

La RATP travaille beaucoup sur la billettique et la digitalisation. Des projets sont en cours. Irons-nous jusqu'à proposer un libre accès ?

Mme Claire Spitzmuller. - Nous travaillons effectivement sur cette question, pour faire en sorte que le parcours du voyageur soit plus fluide. Pour autant, nous aurons encore besoin d'éléments de comptage des usagers pour pouvoir dimensionner nos offres. La question du libre accès reste posée.

M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Le comptage peut se faire d'autres manières.

Mme Claire Spitzmuller. - Effectivement.

L'outil tarifaire a un impact. La récente mise en place du tarif unique en Île-de-France a eu des effets. Il permet d'orienter la demande. Pour autant, on peut se poser la question de savoir s'il faut aller encore plus loin. Des mesures moins importantes engagées précédemment, telles que le dézonage, n'ont pas montré un impact très fort. En Île-de-France, la corrélation avec l'offre est très nette.

Concernant les coûts d'exploitation, nous connaissons d'ores et déjà des difficultés en matière de recrutement, notamment pour les chauffeurs de bus.

Mme Nathalie Melin. - L'exercice de chiffrage est très théorique et vous a été présenté à titre d'illustration. Pour un certain nombre de lignes de métro, on ne sait pas, techniquement, moderniser les lignes pour faire en sorte que les trains soient plus rapprochés encore. Les difficultés en matière de recrutement rajoutent des difficultés supplémentaires de faisabilité.

Mme Claire Spitzmuller. - Elles ne sont pas intégrées dans nos chiffrages.

Mme Nathalie Melin. - Le report de 3 % apparaît très décevant pour une mesure emblématique choc supposée améliorer de manière très significative la qualité de l'air et réduire la congestion routière. Les effets sont donc assez limités, mais le groupe de travail de M. Rapoport, s'appuyant sur les travaux de la Direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement (DRIEA), procède à des estimations quantitatives.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Les usagers qui prennent leur voiture dans Paris intra-muros le font de manière contrainte.

Mme Nathalie Melin. - La part de la voiture dans Paris intra-muros est très faible. Les personnes qui l'utilisent en ont vraiment besoin. Ce n'est pas le prix qui les décidera à changer de mode de transport.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Nous vous remercions de l'éclairage que vous avez apporté à la mission d'information.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Pierre Messulam, directeur général adjoint à la direction générale Transilien, et Mme Anne Bosche-Lenoir, directrice déléguée à la direction générale TER, de SNCF Mobilités

Mme Michèle Vullien, présidente. - Merci à Mme Anne Bosche-Lenoir, directrice déléguée à la direction générale TER de SNCF Mobilités et à M. Pierre Messulam, directeur général adjoint à la direction générale Transilien de SNCF Mobilités, d'avoir répondu à notre invitation.

Mme Anne Bosche-Lenoir, directrice déléguée à la direction générale TER de SNCF Mobilités. - La direction générale TER est en charge de tous les trains régionaux, en dehors de la région Île-de-France, dont M. Messulam vous parlera. Cela représente 7 500 trains par jour et 1 300 cars, 1 million de voyageurs et 28 000 collaborateurs. Nous avons signé des conventions avec les régions métropolitaines. Notre chiffre d'affaires s'élève à 4,2 milliards d'euros. La part de marché des trains express régionaux (TER) ne représente qu'1,4 % du marché en forte croissance des mobilités.

Nous considérons qu'il existe des leviers importants pour accroitre cette part de marché et attirer plus de voyageurs dans nos trains, mais la gratuité ne nous semble pas en être un, n'étant pas une attente majeure des clients. Selon les études périodiques que nous faisons sur les attentes des voyageurs, ces derniers souhaitent une amélioration de la régularité et de la fréquence de nos trains, ainsi qu'une meilleure desserte de certaines zones du territoire. Le coût, quant à lui, n'apparaît ni dans ces enquêtes ni dans le dialogue avec les représentants des usagers - nous voyons en effet la Fédération nationale des associations d'usagers des transports régulièrement.

Nous avons réalisé une enquête de marché sur les clients actuels et potentiels des trains TER. Les différences avec ceux du Transilien sont nombreuses. Les besoins de nos clients dépendent en outre du segment de service qui les concerne.

Le segment « citi » regroupe la desserte des territoires très denses, urbains et périurbains. Les trains sont très fréquents, ils passent toutes les 15 à 20 minutes en période de pointe, toutes les 30 à 60 minutes en période creuse. Les clients demandent de la fréquence, de la fiabilité et des correspondances. C'est plutôt une clientèle d'abonnés, qui se rendent au travail ou sur leur lieu d'études. La question du prix n'est pas centrale, les abonnements étant très attractifs, et pris en charge à 50 % par l'employeur.

Le segment « chrono » regroupe les liaisons rapides entre grands pôles régionaux, fréquentés majoritairement par des occasionnels, qui attendent du confort avec des places assises, de la présence, de la rapidité, du service plutôt que de la gratuité, l'attention au prix étant faible.

Le segment « proxi », enfin, est celui de la desserte fine des territoires, où la problématique est plutôt la fréquence - car les trains sont peu fréquents - et l'accès à la correspondance. L'enjeu est de trouver des solutions de mobilité pour les premiers et les derniers kilomètres pour amener les clients au train.

Le segment « citi » - donc l'urbain et périurbain - représente 22 % de nos offres et 33 % de la fréquentation, le « chrono » représente 26 % de nos offres mais 43 % de la fréquentation, tandis que le « proxi » représente 52 % de nos offres pour seulement 24 % de la fréquentation.

Nous avons donc cherché à améliorer les services dans chacun de ces segments, et les premiers résultats sont là : si la fréquentation avait baissé globalement de 7 % de 2012 à 2016, elle a augmenté de 4,8 % en 2017 ; en 2018, les grandes grèves ont un peu perturbé la tendance, mais nous avons retrouvé la tendance de 2017 dès la fin de l'année ; en 2019, la fréquentation augmente de 2,4 % depuis le début de l'année, avec une certaine hétérogénéité cependant, la croissance dans les régions Provence-Alpes-Côte d'Azur (Paca) ou Nouvelle Aquitaine étant de 10 % ! Dans cette dernière région, la mise en service de la ligne à grande vitesse (LGV) jusqu'à Bordeaux en 2017 a été l'occasion d'une refonte de l'ensemble des dessertes, alimentant une dynamique de croissance grâce à des correspondances plus performantes.

Les régions, à qui la compétence TER a été transférée en 2002 ont eu une liberté encadrée pour fixer les tarifs à partir d'un cadre national déterminant un barème kilométrique, des tarifs sociaux et des tarifs pour les abonnements domicile-travail, les étudiants et les scolaires. Elles s'en sont saisies pour baisser les tarifs, à travers des abonnements plus attractifs, mais aussi une tarification solidaires pour rendre les TER plus accessible aux personnes les plus en difficulté.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Elles compensaient ces baisses auprès de l'opérateur.

Mme Anne Bosche-Lenoir. - Oui, bien sûr. Ces réductions peuvent aller de 75 % à 90 %, ce qui a représenté en 2017 une somme importante : 500 millions d'euros pour toute la France, quand les recettes directes représentaient un milliard d'euros.

Mme Michèle Vullien, présidente. - La moitié, c'est énorme !

Mme Anne Bosche-Lenoir. - La couverture des dépenses par les recettes est en moyenne de 29-30% avec de grosses hétérogénéités : si en Alsace, elle était de 32 à 33 %, elle était de 11 % dans la région Limousin en 2002. Ce chiffre est passé à 24 % en moyenne en 2017. Les régions ont donc assumé une part plus importante du transport régional.

En 2017, le Gouvernement a accordé une liberté pleine et entière aux régions en matière tarifaire : elles n'ont plus à se référer aux tarifs nationaux. Elles s'en sont saisies : pas toutes, mais le mouvement est amorcé. Dans la plupart des cas, elles ont relevé le prix des abonnements, faible au regard du service rendu, et baissé celui des transports occasionnels, segment où les TER sont en concurrence avec d'autres formes de mobilités telles que le covoiturage ou les « cars Macron ».

Nous avons beaucoup de discussions avec les régions sur la problématique du bon niveau de tarifs, mais la question de la gratuité n'est pas remontée du terrain. Certaines régions ont une politique atypique, comme le tarif à un euro qui existait en Languedoc-Roussillon et a été étendu à un périmètre plus grand après la fusion au sein de l'Occitanie. On peut aussi citer la tarification très faible pour les jeunes en PACA avec la carte « Zou! » abonnement à 15 euros par an pour les jeunes sur une desserte, en général pour aller au lycée ou à l'université.

Depuis 2017, ces gammes ont été refondues mais aucune région n'a l'intention d'aller plus loin vers la gratuité. La priorité va à l'extension du niveau de desserte, à l'accroissement du cadencement des trains, et au maintien des dessertes fines du territoire, avec les petites lignes classées 7 à 9 qui nécessitent des investissements considérables. Les régions veulent aussi renouveler le matériel roulant, investissement qui leur coûte plusieurs milliards d'euros.

Si on allait dans le sens de la gratuité, cela obligerait les régions à augmenter leur budget de 33 %, alors que, dans le dialogue que nous avons eu avec elles pour renégocier les conventions, elles nous ont toutes demandé de maintenir au même niveau le coût que représente pour elles les TER.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Pouvez-vous nous en dire plus sur les titres multimodaux et interopérables ?

Mme Anne Bosche-Lenoir. - Ils sont parcellaires : il y en a dans l'agglomération toulousaine, en Normandie, en région Auvergne-Rhône-Alpes (Aura). Les régions se sont d'abord focalisées sur la liberté tarifaire et sur l'absorption des cars départementaux. Elles sont en train de creuser la multimodalité avec les réseaux urbains. Ces titres ne se sont pas beaucoup développés au cours des trois dernières années, mais devraient connaître davantage de succès à l'avenir.

M. Pierre Messulam, directeur général adjoint à la direction générale Transilien de SNCF Mobilités. - Les débats sur la gratuité qui ont été lancés depuis un an en Île-de-France, avec les prises de position de la maire de Paris, puis de la présidente de la région Île-de-France, s'organisent autour de deux questions : la gratuité favorise-t-elle des gains de pouvoir d'achat, notamment pour les passagers les plus pauvres, et la gratuité est-elle un levier pour induire un transfert modal vers les transports en commun, qui ont une signature environnementale bien moins néfaste que la voiture individuelle ?

Pour y répondre, il faudrait connaître la sensibilité au prix des passagers qui utilisent les transports en commun en Île-de-France, mais pas sous la forme d'une équation économique. Il faut en effet avoir d'abord en tête les contraintes physiques de déplacement, c'est-à-dire la manière dont on se déplace en Île-de-France, avec ou sans transports en commun : un certain nombre de déplacements sont très compliqués si on ne prend pas la voiture - c'est le problème des infrastructures. Les transports en commun, notamment les transports lourds que nous exploitons avec la RATP sur le réseau RER n'ont pas un maillage territorial suffisant pour couvrir l'ensemble des besoins de mobilité. Le signal prix ne suffit donc pas à changer les comportements, parce qu'il y a d'autres déterminants relevant des conditions de mobilité.

Il y a aussi un sujet économique. Aujourd'hui en Île-de-France, le passager paye environ 25 % des coûts réels du transport, ce qui signifie que 75 % des coûts de transport sont financées par l'impôt, payé par les employeurs ou par les habitants. En cas de réduction ciblée ou généralisée du tarif, il faut se demander comment maintenir l'équilibre économique du système, et si les changements de comportements éventuels induits par cette réduction sont soutenables, vu l'état des infrastructures de l'Île-de-France.

Nos problématiques sont différentes de celles de nos collègues des TER : l'Île-de-France compte environ 12 millions d'habitants et reçoit 47 millions de touristes par an sur un territoire de 12 000 kilomètres carrés, soit 2 % du territoire. Nous faisons rouler 40 % des trains sur 10 % du réseau français, mais avec 70 % des passagers qui prennent le train, soit 3,5 millions de passagers par jour. La croissance de notre trafic est supérieure à 2 % par an ; 82 % de nos clients ont un abonnement, le « pass Navigo » pour la plupart d'entre eux, 13 % utilisent des tickets à l'unité et 4 % sont soumis à des tarifs spéciaux ; 82 % des déplacements sont répétés, au moins une fois par semaine, mais 93 % de nos clients ne sont pas concernés : les nombreux touristes ou provinciaux qui arrivent en correspondance avec des TER ou des trains grandes lignes. Les usagers réguliers habitent pour la plupart en Île-de-France, où ils paient leurs impôts, contrairement aux utilisateurs occasionnels.

M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Seulement 4 % de tarifs spéciaux ? Ils sont compris dans les abonnements ?

M. Pierre Messulam. - En effet. Nous avons fait une étude comparative avec différentes agglomérations en Europe. La seule qui soit comparable à l'Île-de-France par sa taille, sa population, la densité des flux, c'est celle de Londres. L'équivalent du « pass Navigo » y coûte 415 euros par mois ! On le voit, les transports en commun en Île-de-France sont parmi les moins chers d'Europe, voire du monde. C'est un choix assumé par les majorités successives au conseil régional.

La dynamique de croissance du trafic est de 2 à 3 % par an, mais en 2017, un événement majeur a eu lieu, la décision prise par le président de la région Île-de-France de l'époque, Jean-Paul Huchon - décision confirmée par la majorité suivante - d'instaurer un « pass Navigo » unique à 75,60 euros, succédant aux abonnements par cercles concentriques. Nous avons alors constaté un saut de 8 % du trafic en un an, avant de retrouver le rythme annuel de 1 à 2 % d'augmentation.

Nous constatons une certaine sensibilité non pas au prix du billet de train, mais à celui du carburant. Des personnes pour qui les temps de transport sont similaires peuvent passer du mode routier au mode ferroviaire ou vice-versa en fonction des fluctuations des prix à la pompe.

M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Vous venez de dire qu'il y a eu quand même 8 % d'augmentation du trafic à la suite du dézonage...

M. Pierre Messulam. - Je suis mathématicien de formation ; comme j'ai deux points sur la courbe entre le zonage et le dézonage à 75,6 euros, je pourrais extrapoler la courbe, mais très sincèrement, nous n'avons aucun modèle économique digne de ce nom qui permette de prédire l'effet d'induction.

Certes dans l'agglomération de Dunkerque, qui pratique la gratuité, le trafic a augmenté d'une certaine fraction ; mais ce qu'il faut bien avoir en tête, c'est que la durée des temps moyens de trajet est de 96 minutes par jour pour nos passagers franciliens, ce qui est rarement le cas des gens qui habitent Dunkerque - tant mieux pour eux ! Par ailleurs, 3,5 millions de passagers par jour génèrent des effets de foule et de connexions de réseaux qui sont sans commune mesure avec une agglomération régionale de 100 à 500 000 habitants. J'ai donc invité la commission Rapoport à prendre en compte la taille de l'agglomération, sa répartition spatiale et son état d'équipement en transports en commun et en équipements routiers.

Notre propos, ce n'est pas de baisser le tarif pour avoir plus de monde, c'est de faire face à la croissance du trafic. Dans l'état actuel de la tarification, le RER D est passé de 670 000 passagers par jour il y a deux ans à 690 000 ; il est très proche de la saturation. Or, le long de cette ligne se concentrent 40 % des constructions de logements en Île-de-France.

Dans la vie réelle, en Île-de-France, les ménages n'arbitrent pas sur le prix du billet du train, ils arbitrent sur une combinaison entre le prix du transport et le prix du logement. Or ce dernier est assez lourd. Quant à la ligne Eole, nous prévoyons une croissance du trafic de 45 % entre 2017 et 2025, pour arriver à 700 000 passagers par jour. La ligne B du RER, que nous exploitons avec la RATP, transporte à elle seule plus de passagers que tous les TER réunis ! C'est dire les différences de taille.

La congestion du réseau routier en Île-de-France, c'est en moyenne 8 heures par jour. Si les habitants de l'Essonne font le choix de prendre leur voiture pour aller dans le coeur de l'agglomération et subir une heure et demie de bouchons tous les matins et tous les soirs, plutôt que de prendre le RER qui, malgré ses défauts, va quand même plus vite, ce n'est pas parce que le RER est trop cher. C'est probablement plutôt parce que l'intermodalité n'est aujourd'hui pas suffisamment puissante pour leur permettre, en arrivant à Paris en RER, de pouvoir se rendre à leur travail de façon raisonnable ; l'étalement urbain dans l'Essonne, où l'on multiplie les lotissements, empêche aussi de concentrer les flux sur quelques gares de banlieue.

Il est important d'avoir en tête les effets de report lorsqu'on joue sur la tarification. Le trafic du Transilien est aussi caractérisé par des points extrêmement marqués : la desserte Gare du Nord-Saint-Denis, par exemple, atypique car Saint-Denis est une zone importante de bureau depuis quelques années et que les flux sont à contre-courant. La fréquence de passage n'est pas de 15 minutes en heure en pointe, mais de 3 minutes pour les RER B et C, et de 5 minutes pour le RER D. L'hyper-pointe dure d'une demi-heure à trois quarts d'heure ; notre souci serait donc plutôt de mettre en place une tarification qui incite les gens à s'écarter de cette hyper-pointe, car nous dimensionnons le système en fonction de celle-ci. Nous souhaiterions vraiment induire un meilleur usage du système, car celui-ci est aujourd'hui proche de la saturation.

Le coût de fonctionnement de l'ensemble du système piloté par Île-de-France Mobilités s'élève à 10 milliards d'euros, dont 28 % sont payés par les voyageurs. Ce taux est plus faible parce que nous opérons un réseau à longue distance, ce qui veut dire que nous faisons rouler des trains plus longtemps, y compris lorsqu'ils reviennent à vide. Cette part des recettes payées par les usagers a été relativement stable à environ 30 % de 2003 à 2016 ; elle a légèrement diminué avec l'instauration d'un pass unique à un prix plus élevé pour les habitants des zones 1 et 2 mais beaucoup plus bas pour les passagers venant des zones périphériques.

En ce qui concerne l'exploitation, le reste des dépenses de fonctionnement est financé par l'impôt, payé à moitié par les employeurs via le versement transport, dont la structure, soit dit en passant, n'incite absolument pas l'employeur à se soucier du lien de ses salariés avec leur logement. Le reste, c'est, via la région et un peu le département, les impôts payés par les habitants.

Si la gratuité était mise en place, il faudrait trouver 28 % de 2 milliards d'euros dès aujourd'hui. En outre, dès 2025, commencera la mise en service des lignes du Grand Paris Express, dont on estime les coûts récurrents de fonctionnement entre 500 et 800 millions d'euros. Il faut donc raisonner non pas sur les chiffres d'aujourd'hui, mais en intégrant également les coûts de fonctionnement de ces futures lignes.

Le « pass Navigo » unique toutes zones a engendré une baisse de recettes de 450 à 500 millions d'euros par an, la nouvelle tarification étant très généreuse pour les passagers de grande couronne. Le trafic a particulièrement augmenté pour la longue distance, où la hausse a été de 5 à 9 %. Nous ne l'avions pas toujours anticipé et avons été mis sous pression pour mettre à niveau le service. La fréquentation des gares centrales s'est accrue fortement puis s'est stabilisée. Nous avons été inquiets des effets des frontières tarifaires : nous avions peur que les habitants des régions limitrophes préfèrent faire quelques kilomètres en voiture pour atteindre la première gare d'Île-de-France. Mais l'effet a été moins massif que prévu.

L'impact tarifaire a été paradoxalement plus sensible le week-end. L'effet prix a peu joué sur les trajets des abonnés, qui prennent rarement le RER pour le plaisir, mais il a joué sur les déplacements pour les loisirs ou les achats.

Notre propos n'est donc pas d'amener plus de passagers sur le réseau, c'est de faire que nos réseaux puissent transporter plus de passagers. Les tensions liées au programme massif de régénération du réseau, qui en avait bien besoin, sont fortes. Si, en 2013, nous réalisions 300 millions d'euros d'investissements par an, ce montant représente depuis l'année dernière plus d'un milliard d'euros par an et devrait rester à ce niveau au cours des dix prochaines années. Il y a des chantiers partout : si nous voulions augmenter l'offre, nous buterions sur les contraintes des travaux. La question qui se pose n'est donc pas de savoir si un signal tarifaire induit du trafic, mais si nous sommes en mesure de le digérer. La gratuité des transports collectifs déchargerait-elle les axes routiers ? Ce n'est pas évident : la personne habitant l'Essonne à qui l'on dit : prenez le RER, c'est gratuit, mais comme on ne peut pas faire circuler de nouveaux trains avant dix ans parce que la signalisation ne le permet pas, il y aura 20 % de passagers en plus... Je ne suis pas sûr que cela suffise à inciter cette personne à renoncer à sa voiture.

Si les recettes disparaissent, il est clair que l'on demandera aux transporteurs de baisser leurs coûts. Or il y a deux familles de coûts : les charges en capital, qu'il faut dimensionner sur des pointes extrêmement fortes, ce qui coûte très cher en installations et en trains - et on ne peut pas y renoncer ; et puis il y a les charges d'exploitation courante, et notamment quel service en heures creuses ou le soir. Si nous ne parvenons pas à baisser les coûts, Île-de-France Mobilités, notre autorité organisatrice, pourrait se trouver dans une situation compliquée. Il lui faudrait trouver 2,8 milliards d'euros par an, plus 500 à 800 millions à l'horizon du Grand Paris Express.

Ce que nous constatons, c'est que là où on arrive à faire une concentration puissante avec dix réseaux de bus qui rabattent bien vers le RER, les transports en commun ont une très forte attractivité. Voyez Cergy-Pontoise. Deuxième piste, au-delà de la tarification : travailler sur l'évolution des horaires et la localisation des entreprises. Nous avons fait une tentative à Plaine Commune, qui a été héroïque, nous en faisons une nouvelle avec les employeurs de la Défense et nous espérons qu'elle aura un effet de lissage de la pointe. Enfin, il faudrait se poser la question du lien entre le versement transport et l'usage réel des transports en commun par les salariés : la structure fiscale actuelle - une taxe sur la masse salariale - n'est pas forcément incitative pour amener les employeurs à faire en sorte que leurs salariés se déplacent moins, puisque de toute façon, il paye.

La gratuité pourrait être financée par une taxe régionale pour les résidents, mais quid des autres, des touristes, des professionnels et des habitants de la région limitrophe qui viennent travailler en Île-de-France ? Enfin, les associations d'usagers ne demandent pas la gratuité mais plutôt de la qualité de service, d'autant plus que le prix actuel du « pass Navigo » en Île-de-France est objectivement peu cher quand on le compare à ce qui se passe ailleurs dans le monde.

M. Guillaume Gontard, rapporteur. - En dehors de la gratuité totale, on peut aussi parler de la gratuité partielle en fonction des usagers ou des horaires : des collectivités l'ont mise en place en cas de pic de pollution par exemple. C'est un outil qui peut avoir des effets sociaux et environnementaux ; ce ne peut naturellement pas être le seul outil.

Hier, nous avons entendu parler de démobilité. Il y a quelque chose à faire avec les entreprises, sur le lien travail-résidence. L'Île-de-France est un cas particulier avec son réseau déjà saturé. La mauvaise qualité du service de TER faisant le lien entre zone urbaine et zone rurale ajoute une inégalité supplémentaire.

Les TER pratiquent des abonnements à un tarif très bas. D'autres régions n'ont pas mis en place la gratuité, mais un tarif à un euro.

Les trains faisant le lien entre zone rurale et agglomération pratiquent souvent un tarif élevé pour les occasionnels. Avez-vous eu des réflexions, des échanges avec les agglomérations et les intercommunalités plus rurales sur la tarification de ces lignes de vie ? Dans ces cas-là, la gratuité pourrait avoir un effet important.

Je peux comprendre que les usagers ne demandent pas la gratuité, mais la qualité de service. Mais la vraie question, c'est : que pensent ceux qui ne prennent pas le train et pourquoi ne le prennent-ils pas ? C'est là que la tarification jouerait peut-être un rôle.

Mme Françoise Ramond. - La direction générale TER a-t-elle mené des études sur les effets des bus de rabattement vers les gares ?

Mme Michèle Vullien, présidente. - La métropole de Lyon a fait une expérience de rabattement avec des navettes que nous avons baptisé « Réseau express de l'aire métropolitaine lyonnaise » (REAL) pour apporter du trafic à la diamétralisation Mâcon-Vienne. Les gens étaient satisfaits qu'il y ait des navettes, mais ils ne les prenaient pas. Pour que cela fonctionne, il faut une conjonction avec la régularité. Malheureusement - on touche à la déprise des lignes 7 à 9 - dans ma commune, il n'y a plus que deux haltes, une autre halte ayant été supprimée. Les gens reprennent leur voiture si le niveau de service est trop bas. Il y a eu un tollé général car le TER fonctionnait mal. Mais le plus grave, c'est quand il y a eu un silence général, parce que plus personne n'y croyait. La ligne sort du contrat de plan État-région par un tour de passe-passe. Les gens ne réclamaient pas la gratuité, ils demandaient du service. Nous avons résolu cette difficulté avec du transport urbain. Mais cela nécessite de discuter pendant des années et des années, car il s'agit de partager du déficit, pas des recettes. La question est : comment inciter à prendre un titre multimodal. La facilité compte plus que la gratuité.

Mme Anne Bosche-Lenoir. - En TER, la part des occasionnels était de 50 % ; elle a été portée à 52 % avec les nouveaux objectifs de tarifs. Mais ces trajets représentent 74 % des recettes. Les 48 % d'abonnés ne paient que 26 % des recettes, qui ne représentent elles-mêmes que 25 % du coût total.

Les besoins des clients ne sont pas les mêmes selon les zones. Dans les zones rurales, ce qui pose problème, c'est d'aller à la gare. Cela peut passer par des cars, ou par des solutions plus légères, telles que le covoiturage subventionné. Nous étudions la question avec les autorités organisatrices. Avec la LOM, l'enjeu important est de pousser vers des tarifications multimodales.

Pour le segment « chrono », les parkings sont souvent insuffisants ; il n'y a pas de parkings à vélos. Il faut alors voir avec l'agglomération pour que les clients aient de la place pour arriver à la gare. La présence en gare doit aussi être revue : lorsque le train passe, nous n'avons pas besoin de quelqu'un derrière un guichet. Avec la digitalisation, la vente au guichet baisse beaucoup : dans certaines gares, le guichet fait deux actes par jour. Les agents ont donc mieux à faire en sortant de la gare pour vendre le TER, y compris sur le marché.

Il faut être attractif. À Bordeaux, avec la métropole, nous avons mis en place une tarification multimodale et des dessertes en train complémentaires avec le tramway. Les réponses doivent être différentes selon le segment. Pour la desserte fine, la solution adéquate peut être le taxi à la demande ou les tout petits bus. Dans l'urbain et le périurbain, ce sera une meilleure complémentarité entre train et tram. Oui, les gens doivent avoir confiance dans nos services. Nous avons un objectif très ambitieux : une croissance du trafic de 20 % d'ici 2025. Nous croyons que c'est faisable.

M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Permettez-moi de formuler une remarque sur les gares. Les autres services, tels que l'auto-partage, le vélo, qu'il nous faut mettre en place, ne peuvent être développés que si nous avons une offre, un lieu et du personnel. Or nous constatons que vous videz les gares ou que vous les fermez. Je ne suis pas certain que des bornes dans des gares fantômes soient de nature à offrir un service. Ces mesures contribuent à la dégradation du service public.

Mme Anne Bosche-Lenoir. - Nous cherchons à développer un partenariat avec des acteurs locaux, tels que la Confédération des buralistes ou les offices de tourisme, pour leur permettre de vendre des billets TER dans des lieux de vie. Nous avons dressé un inventaire des lieux de halte pour lesquels nous n'avons pas de solution de vente. Certes, il faut aller chercher les clients et leur permettre d'acheter des billets de train, mais le dispositif consistant à mettre une personne derrière un guichet a ses limites.

Depuis deux ans, la mise en place de la vente en ligne a fait évoluer de manière extrêmement rapide les habitudes des usagers, avec 35 % de ventes en ligne aujourd'hui, contre 17 % auparavant. Nous voulons que nos guichetiers aident les personnes qui se sentent le moins à l'aise avec le digital à s'approprier la desserte TER et à utiliser la multimodalité. Vous avez raison, cela n'est pas suffisamment fait et c'est ce qu'il nous reste à faire.

M. Pierre Messulam. - Je voudrais répondre plus précisément aux conditions de réussite des bus de rabattement.

Pour que ce système fonctionne, il faut une certaine fréquence entre le train et le bus. Par ailleurs, il faut que la cour de la gare soit aménagée de telle façon que l'on ne mette pas un quart d'heure pour faire 100 mètres en bus, situation qui se produit souvent en Île-de-France. Tout le monde chante les louanges de l'intermodalité, mais peu nombreux sont ceux qui se préoccupent de la fluidité de la voirie. Sur les parkings de rabattement, on met souvent un quart d'heure ou vingt minutes entre le moment où l'on monte dans sa voiture et celui où l'on peut en sortir. Dans ces conditions, l'usager estime que le déplacement en voiture est plus souple, voire, dans certains cas, plus rapide. On peut exhorter nos concitoyens à faire preuve de civisme pour la sauvegarde de la planète, mais leurs journées sont très serrées.

La Seine-et-Marne, qui représente 40 % de la superficie de l'Île-de-France, est un territoire agricole. L'intermodalité avec le RER E à Tournan-en-Brie est une idée géniale, mais on comprend le mécontentement des usagers quand on voit comment cela se passe pour sortir de la gare : avec deux croisements à gauche et un giratoire, il faut vingt-cinq minutes entre le moment où vous descendez du RER et celui où vous commencez à rouler pour rentrer chez vous. Le transporteur ferroviaire a certes beaucoup de progrès à faire, mais le train ne sera incitatif que si nous travaillons en collaboration avec les collectivités pour faire en sorte que la gestion de la voirie soit de nature à privilégier l'intermodalité. Or ce n'est pas toujours le cas. Certes, nous devons balayer devant notre porte, mais je tenais à attirer votre attention sur cette réalité, car ces questions sont centrales pour le client.

Mme Michèle Vullien, présidente. - Je suis d'autant plus sensible à votre analyse que je plaide depuis des années pour que l'on se place du côté du client. Chacun dans son coin pense bien travailler, mais personne n'a pas compris la situation. Il faut que les acteurs concernés se mettent autour de la table pour comprendre les besoins du citoyen et ne pas faire de la mécanique interne pour faire de la mécanique interne.

Nous vous remercions de vos interventions, qui nous permettent d'enrichir notre réflexion. Au-delà de la question de la gratuité, nous voyons toute la problématique de ce sujet. Même si des difficultés se posent dans les zones denses, les usagers éprouvent quand même une certaine satisfaction, mais, dans les zones moins denses, la problématique est plus aigüe. En témoignent les auditions sur la LOM et le rapport d'information portant sur les nouvelles modalités auquel j'ai participé. La trottinette ne résoudra pas votre problème si vous êtes au fin fond de la campagne.

La réunion est close à 13 h 30

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.