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COMPTES RENDUS DE LA MI SOUS-UTILISATION DES FONDS EUROPEENS


Mardi 25 juin 2019

- Présidence de Mme Laurence Harribey, présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 00

Audition de MM. Francesco Gaeta et Salvatore Serravalle, secrétaires généraux adjoints des affaires européennes

Mme Laurence Harribey, présidente. - Notre mission d'information poursuit ses travaux avec l'audition de MM. Francesco Gaeta et Salvatore Serravalle, secrétaires généraux adjoints des affaires européennes.

Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) est un service du Premier ministre, principalement chargé de la coordination interministérielle pour les questions européennes. À ce titre, il est le garant de la cohérence et de l'unité de la position française au sein de l'Union européenne. Ainsi, le SGAE instruit et prépare les positions exprimées par la France au sein des institutions européennes, en assure la coordination interministérielle et transmet les instructions du Gouvernement aux agents chargés de l'expression des positions françaises auprès de ces institutions.

Notre mission d'information souhaite dresser un bilan de l'utilisation des fonds européens dans notre pays. Ces fonds, dont la gestion est désormais déléguée aux régions, illustrent la politique de cohésion de l'Union européenne et contribuent directement au développement de nos territoires.

Au fil des auditions, nous constatons que l'affirmation d'une sous-consommation chronique des fonds européens est à nuancer, même si, pour le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) et le programme LEADER, les taux de consommation sont très faibles. Toutefois, l'intitulé de notre mission d'information traduit un ressenti des acteurs de terrain et met en exergue les difficultés dans l'accès aux fonds européens, l'instruction des dossiers, ainsi que la conduite des projets.

Où en est la programmation en cours ? La situation de notre pays est-elle vraiment caractérisée par une sous-utilisation chronique des fonds européens ou l'analyse est-elle à nuancer ? Quelle est la situation de la France par rapport aux autres États membres ? Quelles sont les disparités affectant l'utilisation des différents fonds ? Par ailleurs, quelle appréciation portez-vous sur les propositions de la Commission pour le prochain cadre financier pluriannuel, en particulier en termes de simplification ? Comment pourrait-on améliorer la gestion des fonds européens ? Voici quelques-unes des questions qui intéressent notre mission d'information.

Nous vous avons adressé un questionnaire qui peut constituer le « fil conducteur » de votre intervention. Je vous propose de vous donner la parole pour un propos liminaire d'une quinzaine de minutes, puis j'inviterai mes collègues, en commençant par notre rapporteure, Colette Mélot, à vous poser des questions.

M. Francesco Gaeta, secrétaire général adjoint aux affaires européennes. - La consommation des fonds structurels représente un enjeu d'efficacité dans l'utilisation des deniers publics pour deux raisons : d'une part, le budget européen est financé par de l'argent public, d'autre part, le recours aux fonds européens nécessite un cofinancement par l'État ou les collectivités territoriales.

La politique de cohésion poursuit des objectifs que nous partageons, et la bonne consommation des crédits alloués à la France au titre des fonds européens constitue un défi budgétaire important. En effet, la France est contributeur net à cette politique. Dès lors, tout décalage entre les montants alloués et ceux consommés dégrade notre taux de retour par rapport à notre contribution à cette politique.

Sur la base des constats dressés avec les administrations directement responsables de la gestion des fonds, nous avons engagé les négociations pour la programmation post 2020. Cette dernière porte sur l'ensemble des fonds structurels. Nous souhaitons tirer les enseignements des difficultés rencontrées afin d'être plus efficaces lors de la prochaine programmation. En effet, il serait terrible qu'il n'y ait aucune amélioration après le constat dressé par la Cour des comptes, les enseignements des territoires et vos travaux.

En France, le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) est l'autorité de coordination inter-fonds. Il s'assure de leur suivi et apporte un appui à l'ensemble des autorités de gestion.

En ce qui concerne les négociations de la prochaine programmation financière, pour la plupart des fonds, le texte a été vu une première fois par le Parlement européen et le Conseil. La présidence finlandaise est chargée de finaliser les négociations interinstitutionnelles, à partir de cet automne. Votre rapport constituera ainsi un outil supplémentaire, pour nous aider à cette occasion.

Le cadre financier définit l'environnement financier et budgétaire de la prochaine programmation. À partir de celui-ci sont dessinées les trois grandes politiques que constituent la politique agricole commune (PAC), la politique commune de la pêche et la politique de cohésion.

M. Salvatore Serravalle, secrétaire général adjoint aux affaires européennes. - Permettez-moi de faire un point de situation sur les négociations en cours pour la programmation 2021-2027. Sur un certain nombre de règlements, le Conseil a donné une approbation partielle. Le Parlement européen s'est également prononcé sur un certain nombre d'entre eux. La négociation va s'accélérer au cours du prochain trimestre. Le Conseil européen de la semaine dernière a fixé le calendrier des négociations : une discussion politique, qui, en principe, ne devrait pas être conclusive, aura lieu au Conseil européen d'octobre, en vue d'un accord d'ici la fin de l'année. Vos préconisations nous seront ainsi utiles au regard de cet agenda.

Au-delà des règlements, le principal point restant à négocier porte sur les montants associés à chaque politique. Vous le comprendrez, ce sont des points très sensibles. Les éléments négociés depuis dix-huit mois portent sur le qualitatif, la manière dont le système doit fonctionner. Les négociations entrent désormais dans le dur : le montant général et sa répartition par grandes politiques de l'Union européenne. La présidence finlandaise présentera une première copie entre septembre et octobre, avec une proposition chiffrée pour chaque politique. Leurs discussions, en octobre, donneront des indications en vue de la finalisation de la négociation au Conseil européen de décembre.

D'ores et déjà, je peux vous indiquer que le cadre budgétaire général est en forte hausse. On passerait d'un cadre de 1% du revenu national brut (RNB) d'une Union européenne à 28 États membres, à un budget à 1,14 % d'une Union à 27 pays. Cette hausse s'explique par la sortie du Royaume-Uni - l'élaboration du cadre budgétaire a tenu compte du Brexit -, ainsi que par le souhait des États membres de financer de manière ambitieuse de nouvelles priorités. La crise migratoire a laissé des traces importantes. Il y a une volonté de renforcer le financement de certaines politiques : les migrations, la défense, la recherche et l'innovation, par exemple.

Lors des négociations, nous portons systématiquement trois positions transversales à l'ensemble des discussions. La première est liée au déséquilibre entre les montants alloués à la PAC et ceux alloués à la politique de cohésion. Dans la proposition de la Commission européenne, le montant alloué à la PAC diminue de 10 milliards d'euros, alors que celui alloué à la politique de cohésion augmente de 12 milliards d'euros. C'est la première fois que l'on observe un tel déséquilibre. Nous demandons un rééquilibrage entre ces politiques, par l'augmentation de 10 milliards d'euros du montant alloué à la PAC.

Le deuxième axe que nous portons concerne la mise en place de ressources propres afin d'éviter que le budget européen ne soit uniquement alimenté par les contributions nationales. Nous souhaitons la mise en place d'une fiscalité propre visant à financer les politiques européennes. La Commission européenne a fait quelques propositions telles qu'une taxe plastique ou une ressource liée aux quotas d'émissions carbone échangées sur le marché ETS (emission trading system). La proposition liée à une assiette consolidée de l'impôt sur les sociétés est pour l'instant au point mort car les États membres ne parviennent pas à se mettre d'accord sur la définition de l'assiette commune. La France porte d'autres propositions de fiscalité en matière environnementale, comme le mécanisme d'inclusion carbone - la taxe carbone aux frontières. Toutefois, la France ne fait pas partie d'un groupe majoritaire sur ces sujets, rendant difficile les avancées sur ce thème.

Enfin, nous souhaitons introduire une conditionnalité, notamment dans le domaine social et fiscal. Nous souhaitons la mise en place de liens plus étroits entre le respect de nos standards environnementaux et sociaux et la possibilité d'aller émarger aux fonds européens.

J'en viens maintenant à la politique de cohésion. La proposition de la Commission européenne nous est globalement favorable. Cela est dû à deux facteurs. Tout d'abord, dans la politique de cohésion, les fonds sont alloués région par région en fonction de leurs richesses. La catégorie des régions intermédiaires a été élargie d'une manière favorable à la France. En outre, nous avons obtenu que de nouveaux critères soient pris en compte dans la détermination de la catégorie d'appartenance d'une région, au-delà du seul produit intérieur brut (PIB) par habitant : les migrations nettes par région, les émissions de CO2. Ainsi, une région qui émet beaucoup de CO2 pourrait bénéficier de plus de fonds européens afin de pouvoir réduire ses émissions. Dans ces conditions, notre taux de retour théorique s'améliore par rapport au cadre précédent, et les fonds alloués sont en hausse de 1,6 milliard d'euros. Ils passent ainsi de 16,5 milliards d'euros à 18,1 milliards. Les principaux gagnants de ce rééquilibrage sont les pays de l'Europe du Sud, au détriment de ceux de l'Europe de l'Est. En effet, la Grèce, l'Italie et l'Espagne ont vu leur PIB se dégrader à la suite de la crise économique qu'ils ont traversée. Cela suscite des réactions de la part des pays de l'Europe de l'Est, qui pourraient voir les fonds qui leur sont alloués diminuer en raison de ce rééquilibrage. Vous le voyez, les négociations sur ce sujet ne seront pas simples.

M. Francesco Gaeta. - Si la sous-consommation des fonds européens est peut-être moins effective que ne le laissent penser les ressentis sur les territoires, certains éléments risquent de devenir des éléments chroniques d'inefficacité. C'est en cela que le terme de « chronique » présent dans l'intitulé de votre mission d'information est intéressant. On constate actuellement une remontée du taux de consommation et du taux de paiement. Mais cette tendance positive est liée à un rattrapage que l'on retrouve dans chaque programmation. Dès lors, n'est-il pas possible de mieux anticiper afin de réduire au maximum celui-ci ?

La deuxième difficulté récurrente consiste à la fois dans l'accès aux fonds et le fait de trouver des porteurs de projets. Ces deux phénomènes, qui peuvent paraître contradictoires, reposent sur une même base : la difficulté à programmer les fonds en fonction des besoins ou à définir les capacités des territoires à porter ces projets. En effet, les programmes doivent traduire une réalité de terrain. On constate d'ailleurs, dans certains pays, une dynamique de programmation fondée sur des « projets ombres » - shadow projects : il s'agit de projets préexistants pour lesquels on trouve les conditions pour les faire financer par les fonds européens. Il est nécessaire de trouver un équilibre entre ces projets et l'émergence de nouveaux projets issus de la vision que la politique de cohésion doit assigner à un territoire.

Troisièmement, ces projets interviennent dans des domaines extrêmement structurés aux niveaux européen et national. L'articulation entre l'échelon régional, national et européen manque de lisibilité. Je pense à des thématiques comme la transition écologique ou le numérique. Dès lors, il est essentiel de donner aux projets une véritable valeur ajoutée.

Nous avons l'impression, à chaque programmation, d'être confrontés à ces mêmes difficultés. Dès lors, dans la perspective de la programmation post 2020, nous tirons de ce constat cinq besoins : simplification, recentrage, articulation, anticipation et stabilisation.

En ce qui concerne la politique de cohésion, le Conseil et le Parlement européen se sont exprimés en première lecture. Nous sommes désormais dans l'attente des négociations interinstitutionnelles. Les financements, ainsi que certains sujets comme la participation de pays tiers sont dits « entre crochets », c'est-à-dire qu'aucun accord n'a été trouvé. Les négociations interinstitutionnelles ne porteront pas sur ces points qui feront l'objet d'un arbitrage au plus haut niveau. En revanche, les négociations continuent sur des questions de fond et transversales : les règles applicables, le contrôle, l'architecture, etc.

Tout le monde est conscient de la nécessité de simplifier la politique de cohésion, notamment dans son architecture. De très nombreux acteurs interviennent : les autorités de gestion, les autorités de certification, les auditeurs. La question de leur articulation est primordiale. Il y a un besoin pour le porteur de projet et le contrôleur de disposer d'un cadre de critères et d'indicateurs plus simple, pour que celui-ci ne soit pas un outil menaçant l'utilisation des fonds européens. Les modalités de remboursement doivent également être simplifiées. Nous avons porté de manière forte devant le Conseil, mais aussi le Parlement européen, la nécessité de ne pas avoir à redésigner à nouveau les autorités de gestion. En effet, lors de la précédente programmation, cette étape a nécessité énormément de temps - entre deux et trois ans en France. Or, tant qu'elles ne sont pas désignées, on ne peut pas procéder à un appel de fonds. Ces autorités de gestion sont au coeur de la programmation car elles ont la responsabilité de porter les objectifs fixés. Il était donc nécessaire de vérifier qu'elles soient en capacité de le faire d'un point de vue financier, organisationnel et des compétences. En outre, en France, le choix a été fait d'avoir une désignation officielle de ces autorités, selon un certain protocole. Cette désignation a été effectuée par une lettre du Premier ministre, envoyée à chaque président de région. Tout cela a déjà été fait une fois. Dès lors, pour nous, il n'est pas nécessaire de le faire à nouveau pour la nouvelle programmation.

Nous avons également insisté sur la nécessité d'avoir des indicateurs à la fois clairs, simples et en nombre limité.

La dualité entre autorité de gestion et autorité de certification a posé des difficultés importantes. En effet, en France, l'autorité de gestion est soit le conseil régional, soit l'État, dans sa quasi-totalité. La certification est assurée par une direction déconcentrée de la direction générale des finances publiques. Cela a créé une pléthore d'acteurs sur le terrain, illisible pour les porteurs de projets. Pour la prochaine période, la certification a été remplacée par une fonction comptable qui pourra être exercée par l'autorité de gestion, si elle en a les moyens et les compétences.

Nous avons entendu les nombreuses critiques portant sur les audits en cascade de premier et deuxième niveaux. Nous nous dirigeons vers un audit unique qui concentrera les niveaux d'exigence. Toutefois, la pression sera plus forte sur l'autorité de gestion qui devra être plus attentive sur la façon dont les fonds seront utilisés. Mais ces autorités de gestion auront déjà acquis une expérience ; elles seront donc mieux équipées pour y faire face.

Deuxièmement, la Commission européenne porte un recentrage de la programmation. Ainsi, pour le Fonds européen de développement régional (FEDER), la Commission européenne propose cinq grands objectifs stratégiques. Deux questions se posent : la France se reconnaît-elle dans ces objectifs ? En outre, comment répartir les allocations entre ceux-ci ? Les cinq objectifs font référence aux grands défis que l'Europe devra relever ces prochaines années : l'Europe intelligente (l'innovation, le développement des PME et de la stratégie industrielle au niveau local), l'Europe verte (la transition environnementale), l'Europe connectée (le numérique), l'Europe sociale, qui doit être complémentaire du Fonds social européen (FSE), et, enfin, un nouvel objectif : l'objectif territorial. Ce dernier, au travers des grandes thématiques, peut être un outil intéressant pour agir sur les fractures territoriales. En effet, il est nécessaire de prendre en compte les réalités des territoires. Les actions menées ne peuvent pas être les mêmes dans les grandes capitales régionales que dans des régions vastes comportant des territoires en difficulté.

Se pose la question du financement. La France porte la nécessité de concentrer les financements sur les deux premiers objectifs : le développement durable et l'Europe intelligente. La Commission européenne propose des objectifs différents en fonction des catégories de régions : 85 % des fonds sur les deux premiers objectifs pour les territoires développés, dont au minimum 60 % pour l'objectif « Europe intelligente ». Cette valeur plancher est une nouveauté. Pour les régions en transition, la concentration thématique sur les objectifs 1 et 2 est de 75 % avec une valeur plancher pour l'objectif 1 de 45 %. Pour les régions les moins développées, qui, en France, concernent les régions ultrapériphériques (RUP), cette concentration est de 65 % pour une valeur plancher de 35 %. Pour cette dernière catégorie, la France plaide pour davantage de souplesse et souhaite que la concentration sur les deux premiers objectifs soit abaissée à 60 % dans une logique de lutte contre les fractures territoriales. Pour le FSE, 11 objectifs stratégiques ont été identifiés, mais la question de la concentration thématique ne se pose pas de la même manière.

Troisièmement, l'articulation est un sujet central. Comment faire pour arriver à mettre en place une vision pour la France cohérente et efficace afin que les différents niveaux trouvent leur place sans doublon dans la mise en place de politiques transversales ? Il s'agit d'éviter que l'État ou l'Union européenne ne financent de manière concurrente une politique financée par la région. C'est pour cette raison que l'accord de partenariat doit être préparé, en y associant l'ensemble des acteurs dès le début.

Quatrièmement, la thématique de l'anticipation renvoie à l'aspect chronique de certaines défaillances constatées. Nous avons commencé à travailler sur ce point. Il est nécessaire, dès à présent, de réfléchir dans les régions aux futurs programmes, de travailler à l'accord de partenariat et d'accélérer la négociation afin de disposer d'un cadre réglementaire à temps. Certains éléments nous échappent ; mais nous avons la capacité d'agir sur les autres. Ainsi, le SGAE a récemment demandé à l'ensemble des ministres gestionnaires de fonds de mettre en place des plans d'action afin d'améliorer le taux de retour. Nous avions déjà fait ce travail avec le ministère de la recherche afin d'améliorer le taux de retour du programme Horizon 2020. Il était en effet de 10 % seulement. Il est nécessaire d'analyser les raisons pour lesquelles ce taux est si faible.

Il est également nécessaire de travailler sur la conditionnalité. La Commission européenne propose quatre conditionnalités transversales et 16 conditionnalités thématiques. Certains États considèrent ces conditionnalités comme une contrainte excessive. En réalité, elles permettent une bonne utilisation de la programmation. À titre d'exemple, l'une des conditionnalités est la mise en place d'un centre d'expertise sur les aides d'État ou encore un centre d'expertise sur les marchés publics. Il s'agit d'éviter des erreurs et de ne pas laisser les régions seules face à ce qui peut s'apparenter à une aide d'État ou aux règles de marchés publics. Il arrive que les régions soient confrontées à un taux d'erreur important car le marché public n'a pas été bien passé. Pour nous, et nous serons très vigilants sur ce point, ces mesures doivent constituer des outils d'accompagnement des régions, et non des contraintes supplémentaires. Il faut créer un cadre national pour que chaque problème ait sa solution.

Enfin, cinquièmement, sur la stabilisation, le rapport de la Cour des comptes indique la nécessité de conserver le statu quo, à l'exception notable du FEADER. Il n'y a pas encore eu d'arbitrage à ce sujet, mais une chose est sûre : il faut construire sur l'existant. Nous devons conserver ce qui fonctionne bien - et lorsqu'il y a des problèmes, procéder à des modifications, mais sans réinventer un nouveau système. Cela conduirait à des pertes de temps en raison des délais nécessaires. Les régions doivent être confortées dans leur rôle d'autorité de gestion. Elles ont en effet beaucoup investi lors de cette programmation pour s'acquitter de cette tâche.

De manière transversale, il est nécessaire de maintenir l'approche spécifique pour les RUP.

Ces cinq besoins différents que je viens de décliner sont communs à l'ensemble des politiques européennes.

Mme Colette Mélot, rapporteure. - Vous avez dressé un panorama très intéressant et fait part de plusieurs préconisations. Nous avons choisi d'approfondir ce sujet de la sous-utilisation des fonds européens car il nous semblait poser problème au niveau des territoires. Vous nous avez indiqué des éléments d'inefficacité qui pourraient devenir chroniques.

Nous sommes à un moment crucial entre les deux programmations. Nous nous posons notamment des questions sur le devenir des fonds non consommés au terme de la programmation. Pourront-ils être dépensés ultérieurement ? Par ailleurs, pouvez-vous revenir sur la procédure de dégagement d'office ?

M. Bernard Delcros. - Les périmètres pris en compte afin de déterminer les catégories auxquelles appartiennent les régions sont-ils ceux des anciennes régions ou des nouvelles régions fusionnées ? En effet, il peut y avoir, au sein des grandes régions, des disparités très importantes, certains territoires ayant un PIB par habitant élevé, alors que, sur d'autres territoires, il l'est beaucoup moins.

Vous avez également indiqué que, pour chaque programmation, il y a toujours de l'inertie au début de la période. Vous proposez un certain nombre d'améliorations afin de limiter ce retard initial d'engagement des crédits. Par comparaison à la programmation précédente, sommes-nous en retard ? Si oui, comment l'expliquer ? Est-ce dû à la fusion des régions ?

Le programme LEADER connaît un retard important. On évoque la possibilité de le proroger jusqu'en 2022 ou 2023. Cette prorogation est-elle automatique ou doit-elle être activée par les régions ? Est-elle compatible avec le démarrage de la nouvelle programmation, entraînant une superposition de deux programmations ?

M. Pierre Louault. - Nous éprouvons des difficultés à démarrer tôt les programmes. Plus le temps passe, et plus les documents sont complexifiés et écrits dans un langage d'initiés. Dès lors, l'usage des fonds devient compliqué pour tout porteur de projets ne disposant pas des techniciens des fonds européens. Je souhaitais vous interroger sur l'accélération constatée en fin de programme. Certains gestionnaires n'ont-ils pas intérêt à sous-utiliser les fonds en début et milieu de programmation afin de simplifier les critères d'éligibilité en fin de programmation, en raison du montant important de crédits disponibles, et ainsi faire passer des projets prêts depuis un certain temps et nécessitant un montant important de crédits ? L'État le faisait en son temps. Or, cette pratique me dérange car elle constitue un détournement de l'objectif initial de la politique de cohésion.

M. Francesco Gaeta. - L'évolution générale par rapport à la précédente programmation est comparable : un début difficile, puis une accélération face au risque de dégagement d'office. Dans le cadre de la programmation actuelle, nous avons évité ce dernier pour le FEAMP in extremis. Nous ne sommes pas le seul pays dans cette situation, et je dirai que le système s'est habitué à une telle évolution même si cela est très difficile à gérer. C'est notamment un problème pour le budget de l'État car il ne dispose d'aucune prévisibilité sur les cofinancements. Ce point a dû être évoqué par la direction du budget lorsque vous l'avez auditionnée.

Nous sommes très vigilants afin d'éviter tout dégagement d'office. Le CGET est aussi particulièrement impliqué. Mais cette procédure n'est pas à exclure, si nous n'arrivons pas à stabiliser la tendance actuelle.

Vous m'interrogez sur l'opportunité de disposer de projets prêts et de les faire financer en fin de programmation.

M. Pierre Louault. - C'est ce que faisait l'État il y a quelques années. Cela fait vingt ans que j'utilise les fonds européens et, à chaque fois, je constate cette accélération finale due à un financement de projets importants.

M. Francesco Gaeta. - Pour la période post 2020, nous avons proposé une amélioration importante, en renforçant la souplesse entre les objectifs. Ainsi, en dessous d'un plafond de 8 %, représentant moins de 4 % du programme, il n'y aura pas à justifier à la Commission européenne un transfert de fonds entre ceux-ci. Il s'agit d'éviter une sous-consommation pour certains objectifs en raison d'une absence de porteurs de projets sur des programmes ouverts. En effet, nous constatons que certains programmes ne parviennent pas à trouver des porteurs de projets. C'est notamment le cas du FEAMP et explique en partie ses difficultés : les pécheurs ne sont pas demandeurs de toutes les mesures prévues.

L'échelon régional pris en compte pour la programmation est NUTS 2 (nomenclature des unités territoriales statistiques). La programmation actuelle ne tient donc pas compte de l'évolution institutionnelle française. La question d'une correspondance entre le programme et le territoire s'était posée lors des élections régionales. Mais, avec l'accord de Régions de France, il n'y a pas eu de modifications car nous étions déjà en retard dans la programmation ; reprendre des négociations avec la Commission européenne pour la définition de nouveaux programmes aurait été une folie. Cette décision peut représenter une difficulté pour les régions qui doivent gérer plusieurs programmes.

Pour la période post 2020, les nouvelles régions seront prises en compte dans l'élaboration des programmes qui concerneront les nouvelles réalités territoriales.

M. Bernard Delcros. - Le PIB par habitant pris en compte pour définir la catégorie à laquelle appartient la région sera calculé sur le territoire des nouvelles régions ?

M. Francesco Gaeta. - En effet, mais les modalités de calcul ne sont pas encore arrêtées.

M. Bernard Delcros. - Cela aura des incidences très importantes. Dans ma région, mais cela concerne aussi d'autres territoires, le PIB par habitant en Auvergne est beaucoup moins élevé que celui en Rhône-Alpes. Utiliser le PIB par habitant de la nouvelle grande région peut pénaliser les territoires les moins riches.

M. Francesco Gaeta. - C'est la raison pour laquelle nous avons plaidé pour le maintien de la catégorie intermédiaire. Presque toutes les régions métropolitaines sont concernées par ce deuxième niveau.

Mme Laurence Harribey, présidente. - Il était également important d'élargir la catégorie des régions intermédiaires car toutes les régions fusionnées sont dans cette situation. Ainsi, en Nouvelle-Aquitaine, il existe des différences de richesse par habitant entre l'ancienne région Limousin et l'ancienne région Aquitaine. Au final, le fait de conserver les trois programmes opérationnels a permis aux fonds européens d'être au plus proche des territoires.

M. Francesco Gaeta. - Garder la catégorie de régions en transition a deux vertus. D'une part, cela permet à la France d'avoir des régions dans toutes les catégories de la nomenclature, d'autre part, cela permet à ces régions de disposer de financements européens plus importants. C'est la raison pour laquelle certains pays ne souhaitaient pas le maintien de cette catégorie. La France a eu une position très forte lors des négociations afin de porter les intérêts de ses régions et des RUP. Certains États membres nous reprochent de vouloir tirer profit de tous les financements européens. Notre position est toutefois soutenable car notre taux de retour est moins important que celui d'autres pays. En outre, nous indiquons que cette politique ne doit pas être réservée qu'à certaines parties de l'Europe, mais doit bénéficier à l'ensemble des territoires.

M. Salvatore Serravalle. - La fixation des seuils a été longtemps débattue. Toutefois, ceux-ci sont désormais fixés, ou pour reprendre le jargon diplomatique européen, « ils ne sont plus entre crochets ». Ainsi, sauf renversement majeur des chefs d'État - mais je pense honnêtement que cela ne sera pas le cas -, ce point est entériné. Les demandes françaises se sont heurtées à celles d'autres pays, mais je crois que la Commission européenne a réussi à trouver un équilibre.

M. Bernard Delcros. - On évoque le chiffre de 100 %. Que signifie-t-il ? Est-ce que cela signifie que toutes les régions françaises sont classées dans la catégorie des régions en transition ?

M. Salvatore Serravalle. - Non. Mais le seuil définissant les régions en transition étaient de 75 % à 90 % du PIB par habitant moyen. L'intervalle a été élargi et le seuil supérieur est désormais fixé à 100 %. Les régions dont le PIB par habitant se situe entre 90 % et 100 % du PIB par habitant moyen européen sont donc gagnantes.

M. Francesco Gaeta. - En ce qui concerne la transition entre les deux programmations du FEADER, nous attendons que la Commission européenne propose rapidement un règlement visant à expliquer comment, concrètement, la programmation actuelle va être prorogée dans l'attente du démarrage de la nouvelle programmation. Ce dispositif de transition ne concerne que le FEADER en raison du décalage temporel entre les négociations relatives à la PAC, qui ne seront vraisemblablement pas terminées au 1er janvier 2021, le Conseil ne s'étant pas encore exprimé en première lecture et le texte ayant seulement été examiné en commission au Parlement européen, et le début de la prochaine programmation budgétaire.

La Commission a indiqué dans un courrier, de manière indirecte, être prête à proroger la programmation actuelle. Nous devrions ainsi être dans une situation semblable à celle que nous avons connue en 2014, avec un cheminement progressif vers la nouvelle programmation. Certes, cela pose des problèmes : quel budget utiliser, quels sont les objectifs à atteindre, etc. ? De plus, la future PAC est particulièrement révolutionnaire par rapport à ce que l'on connaît aujourd'hui...

M. Bernard Delcros. - Si l'on proroge la programmation actuelle, la nouvelle programmation sera-t-elle reportée d'autant, ou les deux programmations coexisteront-elles ?

M. Francesco Gaeta. - La nouvelle programmation n'existera pas.

M. Pierre Louault. - Le programme LEADER n'a jamais été simple à utiliser. Pourtant, il est un vecteur de proximité avec l'Europe. Vous évoquez les marchés publics. Or, lorsqu'une collectivité souhaite attribuer 5 000 euros à une association pour un festival, il est nécessaire de simplifier les règles applicables. La gestion, les contrôles coûtent très chers et effraient les destinataires. Il me semble également intéressant de réfléchir à un maître d'ouvrage unique pour l'ensemble des dossiers, qui pourrait être la région ou l'intercommunalité. L'attente sur ce point est réelle. Il est urgent de simplifier les documents à produire à l'Agence de services et de paiement (ASP). J'ai participé hier à un comité de programmation. Il m'a été indiqué qu'il était difficile de répondre à l'ensemble des attentes de l'ASP. En effet, pour une demande de fonds de 500 euros ou d'un million d'euros, les règles sont les mêmes.

M. Francesco Gaeta. - Nous sommes souvent interpelés sur le programme LEADER car les élus locaux y sont très attachés. Nous allons tirer collectivement les leçons des erreurs faites. Si vous me permettez cette image, cette programmation a été conçue en France comme un jardin à la française, où chaque région avait la possibilité d'identifier toutes les mesures possibles et imaginables. Or, chaque mesure nécessite la création d'une maquette, de modalités de contrôles et de dépenses. Les régions ont compris que, pour la prochaine édition, il faudra se concentrer sur quelques mesures importantes, quitte ensuite à réfléchir à leurs déclinaisons sur le terrain. Par exemple, nous avons créé près de 10 500 maquettes pour les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), et pour le programme LEADER, plusieurs ont été créées pour chaque groupe d'action locale. Faire l'ensemble de ces maquettes a nécessité beaucoup de temps et a été source de tensions.

Mme Colette Mélot, rapporteure. - Pouvez-vous nous indiquer les États membres présentant les plus forts taux d'engagement et, inversement, ceux qui ont les plus faibles taux ? Quels enseignements peut-on en tirer ?

Mme Laurence Harribey, présidente. - Au-delà de la comparaison des taux de consommation, les éléments chroniques d'inefficacité se retrouvent-ils dans d'autres pays ?

J'ai l'impression, à vous entendre, que l'on est en train de substituer la complexité a posteriori du lancement du projet à une complexité a priori via les critères de conditionnalité. À mon sens, ce n'est pas source de simplification. Il me semble y avoir une contradiction entre la volonté de simplifier et les nouvelles exigences - que l'on peut comprendre. Comment faire si les conditionnalités mises en place ne correspondent pas aux besoins des territoires ?

Enfin, nous n'arrivons pas à identifier aujourd'hui les difficultés spécifiques à la France. C'est en cela que les comparaisons internationales sont intéressantes.

M. Francesco Gaeta. - Il est important de savoir qui fait quoi et à quel niveau. Le cadre européen cherche à apporter une réponse large, convenant à 28 États dont la situation n'est pas identique. En outre, notre objectif est que l'argent utilisé, provenant en partie de la France, le soit correctement. En effet, les capacités administratives ne sont pas les mêmes dans tous les pays et, dans certains cas, les contraintes en matière de certification, de marchés publics ou de contrôle ne sont pas exagérées. Je tiens à rappeler que le taux de retour de la France est de 5 %. Cela signifie que chaque fois que la France met un euro, elle en utilise 5 centimes sur son territoire et les 95 autres centimes français sont utilisés ailleurs. Nous sommes donc légitimes à demander à ce que l'argent soit bien utilisé. L'équilibre est difficile à trouver. Il faut que le contrôle soit efficace - et il y a eu des scandales récents dans d'autres États membres sur l'utilisation des fonds -, mais, en même temps, il ne doit pas être perçu chez nous comme une charge administrative lourde.

Les grandes priorités fixées par la Commission européenne sont très larges. Leur traduction est laissée à la libre volonté des programmateurs que sont les régions et l'État. Il me semble que nous avons une responsabilité partagée pour la prochaine programmation de nous entendre sur les priorités à financer et leurs déclinaisons sur les territoires. On ne peut pas avoir une liste à la Prévert faisant courir le risque d'un saupoudrage ou, au contraire, des priorités ne répondant pas aux besoins conduisant à une absence de porteurs de projets. À mon avis, l'accord de partenariat est la réponse.

En matière de suivi des dossiers, ce qui peut être facile pour un gros porteur de projets, l'est beaucoup moins pour un petit. La question fondamentale est donc celle de l'accompagnement des petits porteurs de projets pour leur permettre d'avoir accès aux fonds. Certains prétendent que la solution serait une fin des contrôles. Or, une telle proposition n'est pas vertueuse. Je ne peux pas imaginer ce qu'il se produirait ailleurs qu'en France. Nous avons intérêt à conserver ces contrôles car nous finançons de manière importante cette politique.

En France, le taux de programmation, tous fonds confondus, avoisine les 61 % avec un taux de paiement de 35 %. En Allemagne, le taux de programmation est de 67 % pour un taux de paiement de 34 %. La différence entre la France et l'Allemagne est due à notre faiblesse dans deux programmes : le FEADER et le FEAMP. Ainsi, sur le FEAMP, nous avons un taux de programmation inférieur de 10 points à celui de l'Allemagne. En Italie, la situation est proche de celle de la France.

En Espagne, le taux de programmation est très bas : 49 %, pour un taux de paiement à 22 %. Ce pays, sortant d'une crise grave, a rencontré de vraies difficultés administratives. En Finlande, le taux de programmation est de 88 %, et le taux de paiement de 55 %. De manière générale, notre situation est proche de celle de pays de taille comparable.

Mme Colette Mélot, rapporteure. - Il me semble que la Finlande a choisi de se focaliser sur l'innovation.

M. Francesco Gaeta. - Cela rejoint la discussion sur les concentrations thématiques. Les Pays-Bas ou la Finlande ont décidé de concentrer 100 % des fonds qui leur étaient attribués sur l'Europe intelligente. Pour les autres thèmes, ils ont indiqué vouloir les financer seuls, ou par d'autres moyens.

Mme Colette Mélot, rapporteure. - Un choix est donc opéré par les États membres. Le message, que l'on entend parfois sur nos territoires, critiquant une Europe décidant de tout est donc erroné. Chaque pays est libre de définir ses orientations.

M. Francesco Gaeta. - C'est un fonctionnement en cascade. L'Europe définit un cadre suffisamment large pour permettre aux États de l'adapter à leurs besoins. L'enjeu national est de choisir les priorités concentrées sur des besoins avérés des territoires afin de disposer d'une programmation la plus efficace et la plus rapide possible. L'accompagnement des porteurs de projets est essentiel, lorsqu'il ne s'agit pas de professionnels des fonds structurels ou ne disposant pas des capacités administratives pour suivre les dossiers. Chaque porteur de projet doit avoir le même droit d'accès. En outre, il est important d'avoir une bonne articulation entre ce qui est décidé au niveau européen et ce qui est décidé au niveau national. L'un des problèmes rencontrés avec le programme LEADER est que l'on a voulu faire du sur-mesure, ce qui a rendu son utilisation difficile.

Mme Laurence Harribey, présidente. - En même temps, il s'agit de la vocation même du programme LEADER d'être au plus près des territoires, avec une gouvernance partagée entre les acteurs publics et privés.

M. Francesco Gaeta. - Je partage votre avis sur la difficulté de trouver un bon équilibre. En matière agro-environnementale, les autorités de gestion ont eu beaucoup trop d'imagination sur les mesures à mettre en place. Nous nous sommes rendu compte que le nombre moyen d'agriculteurs par mesure était inférieur à deux. Près de la moitié des mesures n'ont pas été utilisées car elles ne répondaient pas à un besoin. Il est nécessaire de rationaliser le système. Certes, la mise en oeuvre doit être locale, mais il y a eu un tel morcellement que chaque GAL a été obligé de réinventer les maquettes et les procédures. Il n'y a eu aucune mutualisation des outils informatiques en début de programmation. Chaque GAL s'est débattu avec ses maquettes. Je suis persuadé qu'une certaine mutualisation est possible, tout en respectant la proximité avec les territoires.

Mme Laurence Harribey , présidente. - Le programme LEADER fonctionne bien dans d'autres pays. Si les principes sont les mêmes, pour quelles raisons rencontre-t-on ces difficultés en France ? Les territoires sont-ils moins nombreux dans les autres pays ? Le socle commun est-il plus important ?

M. Francesco Gaeta. - Nous allons étudier ce point.

Mme Laurence Harribey, présidente. - Nous sommes soucieux de l'avenir de nos territoires, dont certains sont fragiles. Je pense à la ruralité notamment. Or, je comprends que la prochaine programmation va se concentrer sur de grandes thématiques, comme l'Europe intelligente ou l'Europe verte. Certes, on peut croiser les thématiques et les territoires. Mais, j'ai l'impression, renforcée par le recours aux grandes régions, que l'on va perdre, au nom de l'efficacité, la dimension très territoriale des fonds européens. Or, la question de l'appropriation de l'Europe par nos concitoyens est essentielle. Le risque de renforcer le sentiment d'abandon est réel. J'ai l'impression que la programmation prône une vision très verticale et, dans ces conditions, je ne vois pas comment les territoires fragilisés vont s'en sortir. Certes, l'axe 5 du programme FEDER, qui est le pendant urbain du programme LEADER, fonctionne bien, mais c'est parce qu'il bénéficie d'une ingénierie efficace.

M. Yves Bouloux. - Le point fort de certains territoires, y compris pour le programme LEADER, est l'ingénierie. Il y a un déficit certain dans beaucoup d'entre eux.

M. Bernard Delcros. - Pour avoir été confronté de près à l'utilisation des fonds européens, je constate une vraie insuffisante en matière d'ingénierie territoriale. De plus, avant même les difficultés rencontrées lors de la constitution du dossier pour des personnes n'ayant pas l'expérience des fonds européens, j'observe une méconnaissance, notamment par les acteurs privés, des possibilités et opportunités qu'ils offrent. On gagnerait en efficacité à pouvoir attribuer plus de moyens à l'ingénierie via les financements européens. Par exemple, en renforçant les équipes d'animation de LEADER dans les programmes ruraux, on pourrait aider à la constitution des dossiers, mais aussi orienter les porteurs de projets vers d'autres fonds. Aujourd'hui, des porteurs de projets manquent des opportunités ou se retrouvent en difficulté car ils se sont engagés au départ sur la mauvaise voie. Les collectivités n'ont pas les moyens, seules, de se doter de ces compétences.

M. Francesco Gaeta. - Je partage votre avis sur la nécessité d'un accompagnement et d'une ingénierie locale.

La concentration thématique n'est pas antithétique des territoires. Toutefois, plus on veut des programmes détaillés et multiples, plus le soutien aux porteurs de projets est nécessaire. Nous portons, dans la négociation européenne, la liberté pour la région de choisir son champ d'intervention. Pour moi, l'objectif 5 du FEDER est très important pour lutter contre la fracture territoriale et ne se limite pas aux seuls territoires urbains. Dans les discussions actuelles, certaines régions indiquent vouloir attribuer 25 % des fonds à cet objectif en raison de l'importance de la fracture territoriale sur leur territoire. Elles ont conscience que leur avenir se joue sur ce thème.

Les régions bénéficient d'une assistance technique, en tant qu'autorités de gestion. Elles doivent les utiliser pour animer les programmes, aller chercher des partenaires et les accompagner. Mais elles doivent également porter une vision stratégique pour leurs territoires.

Mme Colette Mélot, rapporteure. - Il nous appartient peut-être, en tant que législateur, d'apporter des modifications sur les compétences des collectivités territoriales, une éventuelle réorganisation. En effet, on ne peut pas accepter qu'en bout de chaîne, un porteur de projets renonce à recourir aux fonds européens en raison d'une trop grande complexité administrative.

La réunion est close à 15 h 25.

Audition de M. Édouard Guillot, conseiller pour les affaires européennes à l'Assemblée des départements de France

Mme Laurence Harribey, présidente. - Notre mission d'information poursuit ses travaux avec l'audition de M. Édouard Guillot, conseiller pour les affaires européennes à l'Assemblée des départements de France, que préside M. Dominique Bussereau. M. Guillot a l'amabilité de remplacer M. Alain Cadec, Président du conseil départemental des Côtes d'Armor, qui est malheureusement souffrant.

Créée en 1946, l'Assemblée des départements de France (ADF) est une association pluraliste qui réunit les présidents des 103 collectivités adhérentes, dont 101 départements. Parmi ses missions, elle représente les départements auprès des pouvoirs publics nationaux et européens, offre un lieu d'échanges d'expériences et de bonnes pratiques pour les élus et les techniciens départementaux, et constitue un lieu de confrontation d'idées et d'élaboration de positions communes sur les grands dossiers nationaux.

Notre mission d'information a précisément pour objet de dresser un bilan de l'utilisation des fonds européens en France. Ces fonds, dont la gestion est désormais déléguée aux régions, illustrent la politique de cohésion de l'Union européenne et contribuent directement au développement de nos territoires.

L'ADF s'intéresse tout particulièrement aux difficultés et aux questions que les départements rencontrent ou se posent pour ensuite formuler des propositions d'amélioration de ces dispositifs, à commencer par le Fonds social européen (FSE). Le contexte est marqué par des débats sur la continuité de la politique de cohésion de l'Union européenne. À ce titre, l'ADF est appelée à se mobiliser pour arrêter sa position sur l'orientation des fonds européens structurels et d'investissement après 2020, et du FSE en particulier.

Du point de vue de l'ADF, quelle appréciation portez-vous sur le transfert aux régions de la gestion des fonds européens ? Ce transfert a-t-il eu des conséquences sur les départements ? Où en est la programmation en cours, en particulier pour le FSE ? La situation de notre pays est-elle vraiment caractérisée par une sous-utilisation chronique des fonds européens ou l'analyse est-elle à nuancer ? Considérez-vous que les départements disposent des compétences nécessaires, notamment en ressources humaines, pour utiliser au mieux les fonds européens ? Par ailleurs, quelle appréciation portez-vous sur les propositions de la Commission pour le prochain cadre financier pluriannuel, en particulier en termes de simplification ? Comment pourrait-on améliorer la gestion des fonds européens ? Voici quelques-unes des questions qui intéressent notre mission d'information.

Cette mission est née de l'interrogation de nos collègues du groupe Les indépendants - République et Territoires, sur la consommation des fonds européens, à la suite d'interpellations sur les territoires et d'articles de presse faisant état de leur sous-consommation. Au fur et à mesure de nos auditions, nous constatons que, plutôt qu'une sous-consommation, l'enjeu réside dans les difficultés rencontrées dans leur utilisation. Notre travail arrive à un moment opportun en raison de la négociation en cours du nouveau cadre financier, mais aussi des réflexions actuelles sur une modification de l'organisation française de la gestion des fonds européens.

Nous vous avons adressé un questionnaire qui peut constituer le « fil conducteur » de votre intervention. Je vous propose de vous donner la parole pour un propos liminaire d'une quinzaine de minutes, puis j'inviterai mes collègues, en commençant par notre rapporteure, Colette Mélot, à vous poser des questions.

Cette audition fera l'objet d'un compte rendu publié.

M. Édouard Guillot, conseiller pour les affaires européennes à l'Assemblée des départements de France. - Tout d'abord, je tiens à vous remercier de bien avoir voulu m'auditionner en l'absence du Président Cadec, souffrant aujourd'hui.

Au premier abord, on pourrait être tenté de croire que les fonds européens ne concernent pas directement les départements. Mais le FSE représente, hors revenu de solidarité active, 20 % en moyenne des budgets insertion des départements, voire au-delà de 30 % dans certains d'entre eux. Ce fonds est donc un apport considérable pour nos collectivités territoriales.

Vous m'interrogiez sur une modification de l'organisation française de la gestion des fonds européens. Selon les échos que nous avons eus de la direction générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), la répartition actuelle de la gestion française du FSE serait maintenue dans la prochaine programmation. L'État conserverait l'autorité de gestion d'une part du FSE. Il continuerait ainsi à piloter, en partenariat avec les départements, l'axe 3 du FSE relatif à l'inclusion.

Les départements sont en effet organismes intermédiaires pour le compte des directions régionales des entreprises, de la concurrence, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) pour cet axe 3. Les relations des départements avec les DIREECTE sur ce sujet sont d'ailleurs plutôt bonnes et constituent un exemple type d'un partenariat département-État fonctionnant bien - ce qui n'est pas si courant que cela.

Les DIREECTE fixent des objectifs aux départements : nombre de participants à des programmes d'inclusion, taux de programmation, etc. En outre, elles définissent également le nombre de contrôles qu'elles devront effectuer sur les actions menées par le département.

Outre le FSE, les départements bénéficient aussi des autres fonds, comme le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) ou le Fonds européen de développement régional (FEDER). Ainsi, le département de l'Aude mène actuellement une politique de valorisation culturelle de ses citadelles cathares. À ce titre, il bénéficie d'un financement du FEDER. En ce qui concerne le FEADER, le département du Calvados anime un groupe d'action locale dans le cadre du programme LEADER. Les départements embrassent donc l'ensemble des fonds de la politique de cohésion.

Les objectifs de la politique de cohésion sont-ils adaptés à la France ? Pour les départements, ce ne sont pas tant les objectifs que les moyens pour leur mise en oeuvre qui posent problème. Ainsi, le futur cadre pluriannuel élargit le FSE en FSE +. Or, il est pour nous inconcevable que l'élargissement du périmètre d'action, amenant dans certains cas les départements à traiter de thématiques inédites, se fasse sans augmentation corrélée des moyens. Cette demande figure dans notre avis technique sur le budget européen, que nous avons publié en février dernier.

En outre, nous avons également demandé au titre de la prochaine programmation que 6 % du FEDER soit consacré au développement des zones non urbaines.

Le bilan du partenariat entre l'État et les départements pour la gestion du FSE est plutôt bon. Les départements ont globalement atteint les objectifs que leur ont fixés les DIREECTE. Ils ont même sensiblement dépassé les objectifs fixés par l'État sur les deux autres axes du programme opérationnel national. Les départements sont donc performants. Nous avons interrogé en interne nos membres sur le taux de programmation du FSE. Il est en moyenne de 80 %.

Les relations avec les régions sont plutôt bonnes dans le cadre du FEDER. Il faudra toutefois analyser si les problèmes rencontrés par les régions, notamment sur le programme LEADER, sont conjoncturels ou pérennes.

Mme Colette Mélot, rapporteure. - Par rapport au système antérieur, quels sont les avantages et inconvénients du système actuel de gestion ? Vous indiquez que vos relations avec l'État et avec les régions sont bonnes. Le transfert de la compétence de gestion des fonds européens aux régions a-t-il été un bon choix ?

M. Édouard Guillot. - Nous travaillons principalement avec l'État, dans le cadre du FSE. Pour les autres fonds, nous souhaiterions être mieux associés à leur gouvernance - je pense notamment au FEDER et au FEADER. En effet, même si, pour ces derniers, le département intervient plutôt en aval en tant que porteur de projets, beaucoup de départements, à l'instar du Calvados, seraient prêts à se mobiliser davantage afin d'animer des groupes d'action locale (GAL). Or, cela dépend aujourd'hui du bon vouloir de l'autorité régionale. Nous avons ainsi émis la préconisation d'une meilleure association des départements à la définition des programmes opérationnels régionaux. En effet, certains départements sont les interlocuteurs privilégiés des zones rurales. Or, aujourd'hui, la plupart des départements ne sont pas consultés ou font au mieux partie des comités de suivi. Mais ils ne sont pas impliqués dans l'élaboration du programme opérationnel, qui détermine pourtant la marche à suivre pour les années suivantes.

Mme Laurence Harribey, présidente. - Pouvez-vous revenir sur le rôle du département du Calvados pour le programme LEADER ?

M. Édouard Guillot. - Le Calvados anime le GAL. C'est le seul département à le faire. D'autres départements souhaiteraient faire de même, mais cela dépend du bon vouloir de l'autorité de gestion.

Mme Laurence Harribey, présidente. - Le département porte-t-il le GAL ?

M. Bernard Delcros. - Je n'ai pas bien compris la situation : est-ce le département qui a candidaté au programme LEADER ou apporte-t-il son ingénierie afin de soutenir une action LEADER sur un territoire ?

M. Édouard Guillot. - Le département apporte son ingénierie. Dans ce cadre, il anime le GAL, alors que, la plupart du temps, lorsqu'un département fait partie d'un GAL, il n'est pas animateur, mais simple partenaire.

M. Pierre Louault. - Le FSE est un cas d'école intéressant. J'ai connu l'époque où le FSE était peu ou mal utilisé. C'était l'un des fonds qui avait le moins de succès. Je serais intéressé de savoir pourquoi cela ne fonctionnait pas à l'époque et fonctionne maintenant. En effet, le FSE peut servir d'exemple pour d'autres fonds. Je me souviens qu'à l'époque, chaque association d'insertion essayait de présenter un dossier pour obtenir des fonds du FSE, sans succès, en raison de la complexité de la procédure.

M. Édouard Guillot. - L'une des raisons de cette évolution est la clarification du rôle des collectivités. Le FSE est dévolu à un acteur social. Or, le département s'est affirmé depuis 10-15 ans comme la collectivité du secteur social. Il y a donc une mise en cohérence entre, d'une part, la politique de cohésion, et, d'autre part, la répartition nationale des compétences des collectivités. On constate une forte progression de l'implication des départements : en effet 78 d'entre eux sont organismes intermédiaires. Il existe quatre possibilités pour les départements pour la gestion du FSE : ils peuvent être organisme intermédiaire unique, organisme intermédiaire en partenariat avec les Plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE), créer un organisme intermédiaire pivot - une structure incluant les PLIE -, ou encore décider de ne pas être organisme intermédiaire. 78 ont fait le choix d'être organismes intermédiaires et, malgré le manque de moyens et d'ingénierie, ils réussissent à atteindre les objectifs ambitieux qui leur ont été fixés. Ils réussissent d'ailleurs mieux que l'État sur les objectifs qu'il s'est lui-même assigné.

Le futur FSE + va inclure d'autres fonds, notamment dans le domaine de la pré-insertion. L'action du département sera donc plus large. Or, pour les départements, il n'est plus possible de se contenter des seuls moyens dévolus au FSE dans le cadre actuel. Les départements souhaitent par ailleurs que la part du FSE inclusion soit portée à 40 % des crédits alloués au FSE.

La réussite des départements dans l'utilisation du FSE tient à plusieurs raisons. Les départements disposent désormais d'une expérience permettant de diminuer les dysfonctionnements rencontrés et de corriger les erreurs faites. En outre, la consécration du département en tant qu'acteur social a permis une mise en cohérence de la politique européenne et de l'organisation nationale.

Mme Annick Billon. - Je souhaite revenir sur l'articulation entre les régions et les départements. Nous avons auditionné Régions de France. J'ai senti la volonté de disposer de plus de responsabilités encore, et notamment de se voir transférer la compétence de gestion d'autres fonds que ceux sur lesquels elles exercent actuellement leur autorité. Comment qualifieriez vos rapports avec les régions ? Comment les envisagez-vous pour une meilleure efficacité des fonds et une meilleure répartition des rôles ?

M. Édouard Guillot. - Il s'agit d'une question politique sensible. Ce que je peux vous dire, c'est que nous travaillons bien avec l'État. Dès lors, pourquoi changer le mode de fonctionnement ? Certes, il est normal que les régions aient envie de disposer de plus de responsabilités - c'est d'ailleurs cohérent avec la dynamique impulsée par l'Union européenne qui s'appuie sur les grandes régions. Mais nous constatons que le partenariat actuel avec l'État fonctionne bien. En outre, la DGEFP n'est pas favorable à une reprise en main par les régions de l'ensemble des fonds, certainement échaudée par les difficultés rencontrées dans certains programmes.

Nos relations avec les régions sont bonnes. Toutefois, nous pensons que les régions gagneraient en efficacité en consultant davantage les départements en amont, lors de l'élaboration et de la préparation des programmes opérationnels régionaux. Ce sont d'ailleurs les regrets exprimés par nos présidents de départements : « Les relations avec les régions sont bonnes, mais si seulement on pouvait être mieux écoutés lors de la préparation des programmes »...

Mme Annick Billon. - Cette volonté des régions de disposer de plus de responsabilités dans la gestion des fonds ne serait-elle pas motivée par des compétences des départements à géométrie variable, dans l'aide à la constitution d'un dossier ? En effet, on sait que les règles à respecter sont extrêmement techniques et rigoureuses. Tous les départements disposent-ils en interne - ou en faisant appel à un prestataire externe - des compétences nécessaires pour constituer et faire aboutir un dossier de demande de fonds européens ? L'existence de différences entre les départements pourrait motiver les régions disposant en interne de l'ingénierie nécessaire.

M. Édouard Guillot. - On constate, ces dernières années, une réelle montée en compétence des départements. D'ailleurs, 78 d'entre eux ont fait le choix d'être organismes intermédiaires pour le FSE. Pour une très large majorité, les départements ont la capacité d'assumer eux-mêmes la mission d'animation du FSE. D'ailleurs, le taux de programmation moyen est de 80 %. Pour certains programmes, il atteint 100 %. Enfin, on constate entre départements d'une même région une vraie entente. Ainsi, dans le Nord ou en Occitanie, ils partagent leur ingénierie, permettant une très forte efficacité.

Mme Annick Billon. - On constate un renforcement du poids des régions après la loi NOTRe. Finalement, n'y a-t-il pas de leur part une volonté de piloter la politique départementale et régionale ?

M. Édouard Guillot. - Je ne vais pas interpréter la position des régions. Mais elles sont légitimes à demander plus de responsabilités dans une Union européenne où les politiques s'appuient sur les grandes régions. C'est une tendance généralisée, même s'il peut persister des niveaux infrarégionaux dans la politique européenne, comme en témoigne la reconnaissance dite « NUTS 3 » (nomenclature des unités territoriales statistiques), c'est-à-dire des territoires ayant une population comprise entre 100 000 et 800 000 habitants.

M. Bernard Delcros. - Les départements se sont fortement engagés dans l'utilisation du FSE. En effet, ce fonds correspond à leurs compétences. Mais, pour les autres fonds, les départements ont également un rôle à jouer en raison de leur compétence en matière de solidarité territoriale. Faudrait-il que les départements soient davantage partie prenante tout au long de la mise en oeuvre des programmes sur l'ensemble des fonds, au nom de cette compétence de solidarité territoriale ? Quelles sont vos propositions précises à ce sujet ?

M. Édouard Guillot. - Certains départements font partie des comités de suivi. Cela dépend des territoires. Nous estimons que les départements ont un rôle à jouer, de la préparation jusqu'au contrôle final de la mise en oeuvre des fonds. Pour le FEDER, le département est un des acteurs essentiels du programme INTERREG. Aujourd'hui, nous sommes inquiets pour l'avenir de ce programme dans le prochain cadre financier.

La prise en compte des départements dépend de l'entente entre la région et les départements. Dans les Hauts-de-France, l'entente entre l'exécutif régional et les exécutifs départementaux est excellente, et la région associe facilement les départements dans l'utilisation de tous les fonds européens.

Mme Laurence Harribey, présidente. - Selon vous, existe-t-il des régions qui auraient délégué des compétences en matière de gestion des fonds aux départements ?

M. Édouard Guillot. - Pas à ma connaissance.

Mme Laurence Harribey, présidente. - En ce qui concerne le numérique, la région Nouvelle-Aquitaine a contractualisé avec les départements : soit ces derniers intègrent un syndicat numérique régional, soit ils peuvent développer leur propre plan de développement du numérique. Dans ce cas, le département est amené à gérer la partie FEDER dédiée au plan numérique, à la place de la région.

M. Édouard Guillot. - Nous n'avons pas eu de remontées à ce sujet. Pourtant, nous sollicitons beaucoup les départements ces derniers temps. Aussi, s'il y a des initiatives en ce sens, sont-elles rares.

Mme Laurence Harribey, présidente. - Selon les informations dont vous disposez, y-a-t-il une différence entre les régions fusionnées composées d'un nombre important de départements et les régions qui n'ont pas fusionné ? En effet, on peut légitimement penser que les relations entre la région et les départements sont plus faciles lorsque ces derniers sont trois ou quatre, par rapport à un territoire régional comprenant douze départements.

M. Édouard Guillot. - Les clivages que nous constatons ne sont pas liés à la fusion des régions, mais à la qualité des relations des exécutifs départementaux avec les exécutifs régionaux. La région Hauts-de-France est un cas d'école.

Mme Colette Mélot, rapporteure. - Certains départements ont-ils mis en place des structures d'information, d'accompagnement des communes, des intercommunalités ou des particuliers ? Selon vous, à quel niveau doit être mise en place une ingénierie afin de soutenir les porteurs de projets ?

M. Édouard Guillot. - Les départements ont très souvent des services dédiés aux affaires européennes. Ce sont les interlocuteurs privilégiés des particuliers et des communes en matière de portage de projet. Parfois, cet accompagnement peut être effectué par leur service financier. Dans tous les cas, la solution interne est privilégiée. Dans certains cas, les départements ont créé une agence technique départementale.

Mme Colette Mélot, rapporteure. - Tous les départements ont-ils mis en place un service d'aide aux porteurs de projets ?

M. Édouard Guillot. - 80 à 90 % des départements ont un service dédié à l'Europe. Certains services délèguent cette compétence à la direction des services financiers. Dans d'autres cas, le service gérant les affaires européennes est regroupé avec la direction des relations internationales.

Mme Colette Mélot, rapporteure. - Il me paraît important de renforcer la communication sur ce rôle d'accompagnement que proposent les départements.

M. Édouard Guillot. - Nous sommes en train de relancer un groupe de travail actuellement « dormant ». Dans le cadre de la prochaine programmation, nous avons procédé à un état des lieux de l'utilisation des fonds européens par les départements. En outre, nous allons mettre en place un système de rapporteur tournant, permettant la rédaction tous les un ou deux mois de rapports thématiques, par exemple sur la manière de lever les freins à la coopération transfrontalière.

Mme Laurence Harribey, présidente. - Avez-vous observé des différences de pratiques, chez nos partenaires européens, dans le cadre de projets transfrontaliers ?

M. Édouard Guillot. - Nous avons peu de retour sur ce sujet. En revanche, nous surveillons avec beaucoup d'attention le projet de la Commission pour le prochain programme INTERREG. La Commission souhaite en effet une délimitation plus stricte des zones éligibles, limitées aux seuls départements frontaliers. Ainsi, les départements non frontaliers mais actuellement bénéficiaires d'INTERREG ne seraient plus éligibles dans la prochaine programmation. Nous souhaitons le maintien du principe des zones fonctionnelles, au détriment des zones ultrafrontalières. Le département de la Moselle est leader en la matière. Il se réclame d'ailleurs du statut d'eurodépartement.

Par ailleurs, le projet de la Commission propose de revenir au principe de l'année N+2 pour les dégagements d'office. Nous sommes opposés à cette modification, qui aurait pour conséquence de revenir au principe du « premier arrivé, premier servi », par peur de ne pas utiliser les crédits dans les délais impartis. Cela peut porter atteinte à la qualité des projets soutenus et serait contraire aux objectifs de la politique de cohésion.

Se pose également la question des modalités de financement de l'assistance technique pour INTERREG. En effet, jusqu'à présent, les porteurs de projets peuvent bénéficier du versement d'avances. La Commission souhaite revenir à un versement forfaitaire en fonction du nombre d'appel à projets. Ainsi, avant d'obtenir des fonds européens, il faudra être en mesure de tout financer. Or, si l'on sollicite ces fonds, c'est justement parce qu'il existe un besoin de financement. À titre d'exemple, le département des Ardennes a procédé à un versement d'avance sur un fonds. Un délai de 28 mois a été nécessaire pour le remboursement. De manière générale, nous craignons un retour à des règles plus strictes pour le programme INTERREG, qui seraient de nature à nuire à la qualité des projets.

Mme Laurence Harribey, présidente. - La Cour des comptes préconise dans son rapport du 22 mai dernier la mise en place d'un guichet unique État-régions. Quelle appréciation portez-vous sur cette recommandation ?

M. Édouard Guillot. - Il appartient aux régions de se prononcer sur celle-ci. Cette demande ne nous paraît pas essentielle. Nous allons prochainement engager les discussions avec la DGEFP dans la perspective du prochain FSE +. Nous demandons simplement qu'il n'y ait pas à nouveau un bouleversement de l'architecture de gestion des fonds et à être mieux associés dans le suivi des fonds européens, y compris autres que le FSE. Vous le voyez, nos demandes sont ciblées et pragmatiques.

Mme Laurence Harribey, présidente. - Pour résumer vos propos, vous vous satisfaites de la gestion actuelle du FSE et demandez pour les autres fonds d'être mieux associés en amont à la définition des programmes opérationnels.

M. Édouard Guillot. - Nous nous inquiétons des moyens dont nous disposerons pour mettre en place le FSE + prévu par la prochaine programmation. La portée des actions du FSE + sera élargie. Les départements ne pourront atteindre des résultats satisfaisants que s'ils disposent des moyens adéquats pour mener à bien ces nouvelles actions.

Nous souhaitons en outre que 40 % des crédits soient consacrés à l'axe 3 du FSE (lutter contre la pauvreté et promouvoir l'inclusion), plutôt que les 25 % proposés par la Commission européenne actuellement.

M. Bernard Delcros. - Vous tirez un bilan positif de la gestion du FSE. Quelles seraient toutefois vos pistes concrètes d'amélioration afin de rendre le dispositif plus souple et plus réactif ?

M. Édouard Guillot. - Nous sommes défavorables à la perspective de la réduction de manière uniforme du nombre de services intermédiaires pour le FSE. Il faut maintenir le droit à la différenciation. Par exemple, dans le Nord, le département travaille bien avec les PLIE, alors que, dans d'autres départements, l'articulation est plus difficile. Le FSE de demain doit prendre en compte les différences de situation. En effet, on constate que les départements ont à peu près tous les mêmes résultats - très satisfaisants - en matière d'utilisation du FSE. En revanche, les méthodes utilisées pour y parvenir divergent en fonction des territoires. Le FSE ne doit donc pas avoir une approche uniforme, mais s'adapter aux réalités locales.

Mme Laurence Harribey, présidente. - Vous avez évoqué avoir procédé à un état des lieux de l'utilisation des fonds. Quelles sont vos conclusions ?

M. Édouard Guillot. - Nous avons obtenu des réponses de la part d'une trentaine de départements. Il s'agit d'une étude quantitative portant sur des sujets variés : la certification, les publics concernés, la part de FSE utilisée par les départements, la liste des projets menés par les départements pour le FSE, le FEDER, le FEADER, etc. Nous vous transmettrons ce document. Je me suis rendu compte, lorsque j'ai pris mon poste, que nous n'avions procédé à aucun état des lieux - les seuls disponibles étaient ceux réalisés par les administrations centrales - et que, d'une manière générale, les départements communiquaient trop peu sur les fonds européens et leur utilisation. J'ai ainsi souhaité faire mieux connaître l'action des départements et de l'Union européenne. En effet, les départements ont cofinancé 1,2 milliard d'euros des 2,5 milliards d'euros de projets dépensés. Pour le FSE, le taux de cofinancement des départements est de 43 %. En outre, ce fonds représente de 15 % à 20 % des budgets départementaux d'insertion, hors RSA.

Nous allons réaliser, à partir de septembre, une série de travaux précis sur les fonds européens. L'objectif est d'arriver d'ici trois ans à un catalogue de propositions.

Mme Laurence Harribey, présidente. - Votre poste est-il une création récente ?

M. Édouard Guillot. - Il est ancien, mais le groupe « Europe » a été recréé il y a deux ans, et les travaux ont repris il y a un an. Les départements font, depuis peu, des fonds européens un centre d'intérêt réel.

Mme Colette Mélot, rapporteure. - Disposez-vous d'exemples de difficultés rencontrées par les départements lors de contrôles ou de l'audit final ? Certains porteurs de projets ont-ils dû rembourser les aides versées ?

M. Édouard Guillot. - J'ai eu peu de retours à ce sujet. Toutefois, je sais que le département de La Réunion a dû rembourser une partie des fonds FEAMP versés à la suite d'un contrôle de la commission interministérielle de coordination des contrôles, sur un projet de l'Association réunionnaise interprofessionnelle de la pêche et de l'aquaculture (ARIPA). Il ne s'agissait pas d'une fraude, mais le dossier a été confronté à un changement des critères d'attribution en cours d'instruction.

Mme Colette Mélot, rapporteure. - Sera-t-il possible de réutiliser ces fonds ?

M. Édouard Guillot. - Pour moi, ces fonds sont malheureusement perdus.

La réunion est close à 16h15.

Mercredi 26 juin 2019

- Présidence de Mme Laurence Harribey, présidente -

La réunion est ouverte à 15 h 05.

Audition de MM. Olivier Touvenin, chef du service comptable de l'État à la direction générale des finances publiques du ministère de l'action et des comptes publics, et Charles Simonnet, chef du bureau des dépenses de l'État, rémunérations et recettes non fiscales

Mme Laurence Harribey, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons nos auditions en accueillant aujourd'hui M. Olivier Touvenin, chef du service comptable de l'État à la direction générale des finances publiques (DGFIP) du ministère de l'action et des comptes publics, et Charles Simonnet, chef du bureau des dépenses de l'État, rémunérations et recettes non fiscales.

Messieurs, vous êtes notamment chargés d'assurer la coordination du réseau des autorités de certification en matière de fonds européens ; vous participez également à l'élaboration des circuits financiers, comptables et de contrôle. Il nous paraissait donc incontournable d'échanger avec vous.

Une autorité de certification s'entend d'un organisme national, régional ou local désigné par un État membre pour certifier les états de dépenses et les demandes de paiement avant qu'elles ne soient soumises à la Commission européenne.

Notre mission s'interroge sur l'utilisation des fonds européens en France. Nous avons notamment été alertés par les acteurs de terrain sur la difficulté à monter des projets. La presse s'est aussi fait l'écho d'une sous-utilisation chronique des fonds européens.

Les auditions que nous avons menées jusqu'à présent montrent qu'il s'agit plutôt d'une difficulté d'amorçage, sauf peut-être dans les cas du programme Leader et du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), où nous sommes en retard. Ces difficultés sont-elles liées à un excès de réglementation ?

Depuis 2014, la gestion des fonds européens a été transférée aux régions. Constate-t-on un manque de moyens consacrés à cette mission ? Ce transfert de compétences a-t-il eu des incidences sur vos missions ? Au-delà de votre rôle de contrôle et de vérification, avez-vous aussi un rôle de conseil dans la gestion opérationnelle des fonds européens par les régions ? Enfin, quelle appréciation portez-vous sur les propositions de simplification formulées par la Commission dans le cadre de la nouvelle programmation 2021-2027 ?

Messieurs, vous êtes des techniciens de haut niveau, mais nous vous saurions gré de faire preuve de pédagogie devant nous aujourd'hui. Je vous propose tout d'abord d'intervenir durant une dizaine de minutes ; je passerai ensuite la parole à Mme la rapporteure, puis à nos collègues membres de la mission.

M. Olivier Touvenin, chef du service comptable de l'État à la direction générale des finances publiques du ministère de l'action et des comptes publics - Le service comptable de l'État s'occupe de la comptabilité de l'État, de la production des comptes et du compte général de l'État, des opérations de certification avec la Cour des comptes et de l'ensemble du back office financier de l'État sur la dépense et la rémunération.

Il lui a également été confié le pilotage des autorités de certification étatiques dans le cadre de la gestion des fonds européens.

Historiquement, la mission de certification avait été confiée à la direction générale de la comptabilité publique, lorsque les autorités de gestion relevaient presque toutes de l'État. Pour la programmation en cours, qui s'achèvera en 2021, il a été décidé, avant même la fusion des régions, de décentraliser assez largement à celles-ci la gestion des fonds européens, même si certains, comme le Fonds social européen (FSE), restent gérés par l'État.

Il faut toutefois distinguer plusieurs niveaux d'intervention : les autorités de gestion sélectionnent et financent les projets ; l'autorité de certification contrôle les dépenses en fonction des critères définis dans la réglementation européenne ; cette autorité est à son tour placée sous la surveillance de la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) ; enfin, la Commission européenne peut elle-même procéder à des audits.

Malgré la décentralisation de la gestion, la certification est restée de la compétence de la DGFIP pour la programmation en cours. Deux autres schémas auraient pu être envisagés : l'internalisation de la fonction de certification, retenue par la région Alsace - elle nécessite toutefois une stricte séparation entre les fonctions de gestion et de contrôle -, ou au contraire l'externalisation de celle-ci à des cabinets d'audit ou d'expertise comptable. Les régions ont toutefois souhaité que la DGFIP reste dans le circuit pour la programmation en cours afin d'apporter soutien et conseils aux nouvelles autorités de gestion.

Au début de la programmation, un document de cadrage, contenant des engagements réciproques, a été signé avec Régions de France. Des contacts et des réunions ont par ailleurs lieu régulièrement entre autorités de certification et autorités de gestion ; ils permettent d'assurer un pilotage rapproché et d'évoquer certaines difficultés.

Les points de contrôle, arrêtés chaque année par les autorités de certification en s'appuyant sur la réglementation européenne, portent par exemple sur l'éligibilité des dépenses, le respect d'un certain nombre de règles juridiques ou encore le principe du paiement après service fait.

Lorsque nous constatons que certaines dépenses ne sont pas éligibles aux fonds européens, nous jouons également un rôle de conseil auprès des autorités de gestion, en leur expliquant pourquoi le dossier ne peut pas être présenté au paiement.

Plusieurs difficultés sont apparues dans l'application de ce nouveau schéma.

La première tient à la modernisation des systèmes d'information. Voilà quelques années, le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), a engagé un projet de refonte des systèmes informatiques de gestion et de certification des fonds européens. Le développement du projet a pris du retard, puis chaque région a voulu développer son propre outil de gestion. L'imperfection des applications informatiques et l'absence de mutualisation ont entraîné des difficultés, tant pour les activités de gestion que pour celles de certification. Aujourd'hui, tout n'est pas parfait, mais les problèmes sont globalement résolus.

La seconde tient à la nouveauté de la fonction d'autorité de gestion pour les régions. Celles-ci ont dû comprendre qu'il était nécessaire de respecter la réglementation européenne pour pouvoir toucher les fonds européens. Et nos services ont dû s'habituer à de nouveaux interlocuteurs et à de nouvelles questions. Là encore, les difficultés sont aujourd'hui résiduelles. Régions de France juge notre prestation satisfaisante, mais formule le voeu que nos effectifs soient maintenus au niveau qui était le sien en début de programmation pour ne pas allonger les délais de paiement.

On reproche en effet souvent à la DGFIP d'être trop tatillonne dans ses contrôles. En réalité, nous sommes nous-mêmes surveillés, et donc tenus à une certaine qualité de nos prestations de contrôle. Si nous faisons preuve de laxisme, nous pouvons être sanctionnés par la CICC, le risque étant alors une reprise des fonds. Par ailleurs, la Commission européenne procède elle-même régulièrement à des audits sur le taux d'anomalies rencontrées dans la gestion des fonds européens. Au-delà d'un certain taux, elle interrompt les paiements.

On se demande ensuite si la réglementation européenne n'est pas un peu lourde, si elle ne multiplie pas à l'excès les contrôles. C'est probable, en effet. Entre nos contrôles, ceux de la CICC et ceux de la Commission, on est plutôt dans le « sur-contrôle » que dans le « sous-contrôle ».

Le système est toutefois globalement satisfaisant, car, à ma connaissance, nous n'avons pas eu, à ce jour, de fraude importante aux fonds européens en France.

La Commission a toutefois tenu compte de certaines remarques. Pour la prochaine programmation, elle a ainsi décidé de supprimer la fonction de certification des fonds européens, tout en maintenant la fonction comptable, innovation de l'actuelle programmation, également exercée par nos services. Il ne s'agit pas de comptabilité au sens où on l'entend généralement, mais plutôt d'un suivi de consommation budgétaire. Je l'avoue, l'utilité de cette fonction comptable ne me saute pas aux yeux. Il me semble qu'on aurait pu supprimer la certification et la fonction comptable pour se recentrer sur les contrôles de processus, véritable enjeu de la gestion des fonds européens.

Les problèmes de sous-consommation des fonds européens ne trouvent pas leur origine dans nos contrôles, les dossiers étant traités au fur et à mesure. Nos services pointent plutôt des difficultés dans la sélection des projets. Certaines régions ont fait le choix de flécher des crédits régionaux plutôt que des fonds européens sur certains projets, ce qui peut aussi expliquer la sous-consommation de ces derniers.

Je précise, enfin, que nos opérations de certification dans le cadre de la programmation actuelle se poursuivront jusqu'en 2023 ou 2024, puis la mission de certification, qui mobilise aujourd'hui environ 80 équivalents temps plein (ETP), disparaîtra.

M. Charles Simonnet, chef du bureau des dépenses de l'État, rémunérations et recettes non fiscales - Entre 2014 et 2016, nos efforts se sont essentiellement concentrés sur le développement du nouveau système d'information. Nous avons réussi à faire démarrer ce système, construit ex nihilo, à partir de 2017, et il apporte aujourd'hui un degré de satisfaction acceptable. C'était un préalable indispensable.

Depuis 2017, nous nous attachons à mettre du liant entre tous les acteurs - DGFIP, Régions de France, CICC et CGET. Deux ou trois fois par an, des réunions se tiennent entre autorités de gestion, autorités de certification et CICC pour essayer de développer une vision nationale de la gestion des fonds européens.

Les progrès sont notables. Les directions « Europe » sont montées en puissance dans toutes les régions et les personnels se sont formés aux fonds européens. Il faut du temps pour manipuler des termes qui ne sont compris que par un groupe limité de spécialistes et pour savoir interpréter les règles européennes. Nous interrogeons aussi la Commission européenne en cas de besoin et nous faisons circuler l'information.

La DGFIP a développé un réseau de certification au plus près des régions, au sein duquel nous formons les nouveaux arrivants et nous vérifions les compétences des personnels. Nous travaillons au développement et au maintien d'un haut niveau d'expertise et de connaissances.

Mme Colette Mélot, rapporteure. - La Commission européenne a proposé de supprimer l'autorité de certification pour la prochaine programmation financière. Quelles autres mesures de simplification pourraient-elles être mises en place selon vous ?

Dans quelle mesure les demandes de paiement, qui ralentissent les procédures, peuvent-elles être améliorées ? Qu'avez-vous à nous dire sur les délais de remboursement ?

Pourquoi intervenez-vous en tant qu'organisme payeur pour le compte des autorités de gestion pour le FEDER et le FSE, et non pour le FEADER et le FEAMP ? Avez-vous des observations particulières à faire concernant le programme Leader, qui pose le plus de difficultés ?

M. Olivier Touvenin. - Ma réponse à votre question sur le programme Leader sera courte : dans la mesure où nous ne le certifions pas, nous n'en connaissons rien. Je ne pourrai donc pas éclairer votre mission.

Sur le plan de la simplification, la suppression d'un échelon constitue une simplification importante de la réglementation européenne. Le problème n'est pas tant la réglementation européenne elle-même que la multiplicité des intervenants et des contrôles, sachant en outre que la Commission se réserve le droit d'intervenir elle-même. On pourrait s'attendre à ce que la subsidiarité soit mieux respectée. Dès lors que la CICC est considérée comme fiable et certifiée et qu'elle effectue elle-même des contrôles, pourquoi la Commission ajoute-t-elle des contrôles supplémentaires et se déplace-t-elle ?

Les règles de contrôle des fonds européens sont assez basiques. Il s'agit de vérifier que les porteurs de projets sont éligibles à la dépense, que les règles en matière de marchés publics ont été respectées, que le service a été effectué. Il n'y a rien à dire sur les points de contrôle.

La difficulté, c'est le langage utilisé. Le vocabulaire de la réglementation européenne est difficilement compréhensible par les différents acteurs de terrain. Un long temps de formation leur est nécessaire avant d'avoir une bonne compréhension des productions de la Commission.

Nous avions déjà, dans le passé, proposé des simplifications à une mission parlementaire, je ne les ai plus en mémoire - elles étaient assez techniques -, mais je pourrai vous les communiquer.

La complexité est également liée au fait que chaque État a sa logique, son système. La réglementation européenne reflète les préoccupations des divers États membres lors des négociations de chaque programmation. Les exigences en matière de gestion ne sont pas les mêmes dans tous les États, la réglementation européenne s'adapte très probablement au moins-disant. Le niveau de contrôle est sans doute plus élevé que celui qui prévaudrait si nous étions moins nombreux et si la qualité de gestion et des administrations publiques était totalement homogène entre tous les pays européens. Le niveau d'anomalies diffère d'un État européen à l'autre. La réglementation est donc forcément calée sur la norme la plus élevée.

M. Pierre Louault. - Intervenez-vous également auprès du ministère de l'agriculture lorsqu'il est autorité de gestion ?

M. Olivier Touvenin. - Non, nos partenaires principaux sont les régions et la Direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle (DGEFP), au titre du FSE, pour des raisons historiques. À un moment, il a fallu trouver d'autres autorités de certification pour les fonds agricoles, et ce n'est pas la DGFIP qui a été choisie. Nous avons également dit très clairement stop à l'accumulation de fonds supplémentaires. Je rappelle que la DGFIP a contribué de manière importante aux suppressions d'emplois dans la fonction publique. Nous ne pouvions donc pas prendre en charge de missions supplémentaires. Qui dit fonds supplémentaires dit charges supplémentaires, mais également assimilation de réglementations particulières, chaque fonds ayant sa logique et sa réglementation, ce qui constitue un élément de complexification. S'il fallait certifier d'autres fonds, il faudrait soit que les régions le fassent en interne, soit trouver des acteurs privés ou d'autres organismes.

M. Pierre Louault. - Quelles relations entretenez-vous avec l'Agence de services et de paiement (ASP) ?

Vous avez parlé d'une refonte des systèmes informatiques. Or de telles refontes sont toujours à l'origine de bugs entraînant des retards.

M. Olivier Touvenin. - L'ASP assure la certification des fonds européens agricoles. C'est un établissement public autonome juridiquement. Nous avons diverses relations avec cette agence qui assure de multiples prestations de paiement. L'agent comptable de l'ASP est un agent de la DGFIP, mais l'ASP est totalement maître de son système et de la façon dont elle procède. Chacun est responsable de ses processus de certification et d'une réglementation particulière. La réglementation en matière de fonds agricoles est spécifique. Il n'a jamais été question de centraliser la gestion des fonds européens.

Je partage votre constat sur les projets informatiques. La refonte du système informatique de gestion des fonds européens certifiés par la DGFIP a été redoutablement complexe, d'une part, parce que le niveau d'exigence réglementaire à intégrer dans le système d'information était élevé, sachant que la qualité du système et son « auditabilité » sont des éléments regardés par la Commission dans le cadre de son appréciation des circuits de gestion des fonds européens ; d'autre part, parce que les régions demandaient chacune à avoir leurs propres systèmes et pontages. Le système est devenu extrêmement ramifié, alors qu'il devait initialement être unique. Cela pose la question de la gouvernance des projets informatiques de taille importante, à enjeux et à forte complexité. Le projet a connu de nombreuses vicissitudes et a pris beaucoup de retard. Le système est aujourd'hui stabilisé, mais le traitement des dossiers a été perturbé au début.

M. Yannick Botrel. - L'ASP pose des problèmes depuis un certain nombre d'années, en raison en particulier de la refonte du système informatique et de certaines pratiques propres à l'établissement. Les agriculteurs de mon département ont ainsi rencontré un grand nombre de difficultés pour percevoir les aides européennes car, dès lors que l'ASP constatait une erreur dans un dossier, elle le rejetait en entier. Cette procédure n'était pourtant prévue nulle part.

Par ailleurs, les cartes produites en France pour le relevé parcellaire géographique n'avaient pas l'agrément des autorités européennes. Ces inconvénients sont-ils derrière nous ?

M. Olivier Touvenin. - Je ne peux malheureusement pas répondre à cette question car je ne connais pas le fonctionnement interne de l'ASP, qui est autonome juridiquement. Néanmoins, je comprends les difficultés dont vous parlez car nous avons nous-mêmes été appelés à harmoniser certaines pratiques de nos autorités de certification, le traitement des dossiers par les services de la DGFIP étant différent selon les régions. Les règles sont désormais à peu près les mêmes partout. Concernant l'ASP, je n'ai pas de réponse.

Mme Catherine Conconne. - De manière générale, les fonds européens sont perçus comme étant compliqués, manquant de lisibilité et de transparence pour le profane.

Que nous préconisez-vous pour accroître leur lisibilité, alléger les procédures et permettre une plus grande consommation des fonds européens ? Qu'est-ce qui bloque, en dehors des bugs des nouveaux logiciels mis en service à chaque nouvelle programmation ?

M. Olivier Touvenin. - Nous allons supprimer un tiers de la procédure et ainsi alléger le processus. Pour notre part, nous avons ardemment plaidé pour la suppression de la fonction de certification, laquelle nous paraît superfétatoire compte tenu du niveau de contrôle adopté. Par ailleurs, la fonction comptable est maintenue, mais si nous avions pu nous en passer, nous n'aurions pas demandé son maintien.

Il faut être lucide, le niveau d'exigence s'explique par le montant important des sommes en jeu. La qualité de la gestion en amont, pour être tout à fait honnête, peut être perfectible. Le taux d'anomalies est fréquemment élevé. Il arrive souvent que les gestionnaires rencontrent des difficultés, non par mauvaise volonté, mais parce qu'ils prennent en charge une mission nouvelle, qu'ils ont besoin d'une formation importante, la réglementation étant spécifique. Il arrive aussi que l'organisation et le pilotage de l'autorité de gestion doivent être stabilisés. Le pilotage doit être professionnalisé, compte tenu des contraintes réglementaires. La CICC constate parfois un défaut de rigueur. Si la gestion est déficiente, il n'y aura plus d'autorité de certification, le risque étant alors que la Commission européenne intervienne directement. Elle risque paradoxalement d'être plus brutale et plus sévère.

Compte tenu de la multiplicité des fonds, la gestion est difficile. Les demandeurs doivent remplir de multiples documents. La dématérialisation est un sujet. Je me souviens ainsi qu'on avait demandé à des formateurs de joindre à leur dossier de certification les listes de présence. Ne pourrait-on pas, en pareil cas, supprimer certaines pièces justificatives, en l'espèce se contenter d'une présomption de présence ? Les autorités de gestion présentant le niveau de sérieux requis pourraient aussi être certifiées par un organisme extérieur pour une certaine durée, par exemple trois ans. En contrepartie, les contrôles et les pièces à produire pourraient être allégés. Cela suppose toutefois des efforts en matière de normes.

M. Charles Simonnet. - Certains contrôles sont autoengendrés. Voulant bien faire, les gestionnaires de proximité, lors du conventionnement, prévoient la fourniture d'un certain nombre de pièces. Il faudrait parfois simplifier et procéder à des contrôles statistiques, le bémol étant qu'il faut que cela ait été pensé dès l'origine.

Mme Laurence Harribey, présidente. - En fait, les autorités de gestion peuvent prévoir des niveaux de contrôles qui ne sont pas indispensables ?

M. Pierre Louault. - En France, on a séparé l'ordonnateur et le payeur. On fournit tous les documents pour payer les entreprises, puis les mêmes à l'autorité de paiement. On fait donc deux fois la même chose ! Si le demandeur de fonds a appliqué des règles par erreur, par exemple s'il n'a pas appliqué le bon seuil dans le cadre d'un marché public, le contrôle ensuite ne se passe pas bien. Il faudrait dire clairement aux entreprises que les règles européennes des marchés publics doivent impérativement être respectées.

M. Olivier Touvenin. - Les seuils pourraient en effet être simplifiés. On pourrait alléger les dossiers en dessous d'un certain seuil, en fonction des enjeux financiers. Nous ne faisons pas de contrôles hiérarchisés, nous faisons des contrôles exhaustifs. On pourrait très bien envisager un contrôle hiérarchisé en fonction des enjeux financiers et de la complexité des dossiers, au lieu d'appliquer une norme européenne unique à tous les dossiers.

Mme Catherine Conconne. - Ne pourrait-on pas prévoir un kit dans lequel figureraient les règles établies, les pièces à fournir, applicables dans toutes les régions, une sorte de to do list ?

M. Charles Simonnet. - Nous ne disposons pas d'un tel kit. En revanche, nous avons des guides de contrôle, dans lesquels sont expliquées nos procédures. La CICC elle-même produit ce type de guides qui sont diffusés à l'ensemble des directions « Europe » des régions.

Aujourd'hui, les fonds européens sont protéiformes, ce qui rend difficile toute classification des types de projets européens. Il faudrait sans doute produire des guides de gestion extrêmement pédagogiques afin de permettre aux porteurs de projets, qui sont souvent des associations, de bien gérer les fonds européens à leur niveau. Mais, honnêtement, compte tenu de l'ampleur des projets mis en oeuvre, il est assez difficile d'avoir une lecture parlante pour une association, d'un point de vue métier.

À un kit pour les régions, je dis oui. Pour les porteurs de projets en revanche, surtout s'ils sont issus du monde associatif, il faut au préalable mieux cerner le type de projets portés et utiliser un langage plus compréhensible, plus opérationnel. Le langage européen pose des difficultés, alors que, finalement, ce dont on parle est assez simple. Il faut aller vers une convergence du type de projets financés.

Mme Laurence Harribey, présidente. - Nous vous remercions.

La réunion est close à 16h15.