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COMPTES RENDUS DE LA MI FONCTIONNEMENT FEDERATIONS SPORTIVES


Mardi 8 septembre 2020

- Présidence de M. Jean-Jacques Lozach, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Adoption des conclusions de la mission d'information

M. Jean-Jacques Lozach. - Nous sommes réunis ce matin pour entendre les conclusions de notre rapporteur. A l'issue du débat qui suivra sa présentation, il nous reviendra de voter formellement pour autoriser la publication du rapport d'information.

Permettez-moi de rappeler le contexte particulier dans lequel nous avons travaillé.

Notre mission aurait dû commencer ses auditions début mars, juste après le second tour des élections municipales. Le confinement a bien évidemment reporté nos travaux, puisque nos interlocuteurs étaient tous mobilisés par l'urgence de la situation et la nécessité de répondre à la situation très fragilisée des fédérations et des clubs.

Nous avons pu lancer nos travaux au début du mois de juin et organiser une trentaine d'auditions, ainsi que deux tables rondes, toujours en visioconférence. Je remercie tous ceux d'entre vous qui ont pu contribuer à ces échanges.

Sans vouloir anticiper sur les propos de notre rapporteur, je crois pouvoir dire que nos interlocuteurs ont tous confirmé la qualité du travail réalisé par les fédérations sportives, tout en mettant en évidence la nécessité de poursuivre la professionnalisation des pratiques. Comme l'a noté le représentant de la Cour des comptes, il y a aujourd'hui une forme de « fiction associative » concernant la gestion des fédérations sportives. La nature de leurs responsabilités, les enjeux financiers, l'importance du nombre de licenciés ne permet plus de considérer que le bénévolat constitue l'unique principe de leur organisation.

Il a aussi été question de l'avenir de la politique nationale du sport et donc du rôle de l'État dans l'accompagnement des fédérations sportives. Notre travail a mis en évidence qu'il existait un risque que, pour des raisons budgétaires, l'État poursuive son retrait du secteur du sport et continue à se défausser sur les collectivités territoriales de ses responsabilités. Je crois que le rapporteur a eu raison de traiter particulièrement cet aspect du sujet.

Les travaux de notre mission devraient nous être particulièrement utiles pour enrichir le débat sur le futur projet de loi sur le sport que prépare le Gouvernement, et que nous pourrions discuter en 2021. Je souhaite tout particulièrement remercier notre collègue rapporteur, Alain Fouché, qui voit son dernier mandat s'achever avec ce rapport, et qui nous laissera ainsi une contribution précieuse pour les mois à venir.

M. Alain Fouché, rapporteur. - Nous arrivons donc au terme de nos travaux. Je vous remercie de vous être libérés pour participer à cette réunion conclusive. Permettez-moi également de remercier le président de notre mission pour son soutien et son expertise sur le monde du sport, qui m'ont été précieux pendant toutes ces semaines pour mener notre travail.

Nous avons travaillé, je crois, avec le souci de rechercher le consensus le plus large afin de dégager quelques grandes priorités que les sénateurs pourront faire valoir dans le cadre d'un prochain débat sur une loi consacrée au sport. Nos nombreuses auditions ont, en effet, mis en évidence que le secteur du sport avait à la fois besoin du soutien de la puissance publique pour traverser la crise engendrée par la pandémie et de poursuivre sa transformation afin de pouvoir mieux répondre aux attentes de la société.

Le soutien des pouvoirs publics ne semble pas complètement assuré si l'on en croit les annonces du plan de relance faites par le Premier ministre la semaine dernière. Comme l'a justement remarqué notre collègue Michel Savin, « le sport est le grand oublié du plan de relance », ce qui nous rappelle que notre pays n'a jamais considéré le sport comme une priorité.

Cet intérêt toujours limité des pouvoirs publics pour le secteur du sport limite, par définition, la capacité de l'État à intervenir pour imposer des changements dans l'organisation du sport français. La création de l'Agence nationale du sport a, certes, constitué une évolution majeure pour favoriser une gouvernance plus partenariale, mais certains observateurs n'ont pas manqué de constater qu'il s'agissait aussi pour l'État de conserver une capacité de décision importante, sans rapport avec la réalité du poids des crédits qu'il apporte, l'essentiel des financements étant, nous le savons tous, le fait des collectivités territoriales.

Le principal enseignement de nos travaux est donc notre souhait réaffirmé que la liberté d'organisation des fédérations sportives soit pleinement respectée. Comme j'avais déjà eu l'occasion de le rappeler, cette liberté découle directement du principe de la liberté associative, que le législateur se doit de respecter et de défendre. Elle s'impose d'autant plus dans un contexte marqué par le désengagement de l'État, qui veut continuer à décider sans contribuer financièrement. Des évolutions sont, certes, nécessaires, mais nous devons les accompagner sans les imposer, poser des jalons respectueux des spécificités de chaque fédération. On ne peut en effet comparer les disciplines qui ont des moyens, des effectifs et des traditions très différentes.

Je vais revenir dans un instant sur la vingtaine de propositions que nous souhaitons verser au débat. Elles peuvent, dans certains cas, se rapprocher de préconisations qui ont pu être faites dans plusieurs rapports récents ; certaines autres sont innovantes et devront être largement débattues avec les différentes parties prenantes. Nous souhaitons en tout cas positionner nos travaux comme une contribution au projet de loi sur le sport, sur lequel le ministère a travaillé ces derniers mois, et qui pourrait venir en débat en 2021 au Parlement.

L'esprit des conclusions que je vous présente ce matin se retrouve dans le titre que nous avons choisi : « Mutualiser, renouveler et légitimer pour affûter l'esprit d'équipe des fédérations sportives ».

Ce titre n'est pas anodin, car il s'agit bien de faire évoluer l'état d'esprit de la gouvernance des fédérations pour associer davantage tous les acteurs concernés, avec un objectif assumé de renforcement de leur autonomie.

La réforme à venir pourrait reposer, selon nous, sur quatre principes.

Tout d'abord, parfaire la réforme de l'organisation de notre modèle sportif en consolidant l'existence d'une politique nationale du sport à travers le maintien d'un ministère des sports doté d'un pouvoir d'impulsion fort, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Il y a un risque de disparition de la politique nationale du sport, qui tient à la fois au développement du sport business et au retrait de la puissance publique, ce dont témoigne le rattachement de l'administration du sport au ministère de l'Éducation nationale.

Ensuite, préserver l'accompagnement public des fédérations (conseillers techniques sportifs - CTS - et subventions), tout en renforçant leur capacité d'initiative dans le respect du principe de la liberté d'association. C'est l'existence d'un levier public à travers des subventions et des dotations en personnel qui permet de légitimer l'action de l'État dans le sport. La suppression de ce levier reviendrait à couper le lien entre le sport et le concept même de politique publique visant à défendre l'intérêt général à travers le sport. J'ai entendu récemment que la ministre n'envisageait désormais plus de transférer les CTS aux fédérations, ce qui est une bonne chose.

Par ailleurs, renforcer les modalités de désignation des dirigeants des fédérations et moderniser le statut de ces derniers pour favoriser le renouvellement et la professionnalisation. Le renforcement de la légitimité des fédérations constitue une étape indispensable à l'accroissement de leur rôle. Il passe par des évolutions progressives et concertées dans la gouvernance.

Enfin, accroître la transparence financière des fédérations pour accentuer leur légitimité et promouvoir l'autonomie financière du sport grâce aux revenus qu'il génère. Ce dernier point est également fondamental, puisque les fédérations se voient souvent reprocher une forme d'opacité financière.

Nous avons déjà eu l'occasion la semaine dernière d'échanger sur la vingtaine de propositions du rapport. Je ne reviendrai donc pas sur la totalité d'entre elles. Je souhaite seulement insister sur les principales en vous indiquant, par ailleurs, les modifications apportées à plusieurs d'entre elles afin de tenir compte de nos échanges.

Concernant le maintien d'une politique nationale du sport, il nous semble que la création de l'Agence nationale du sport a sans doute eu pour conséquence un affaiblissement excessif du ministère des Sports. Sans revenir sur l'existence de cette agence, nous sommes nombreux à estimer nécessaire de mieux articuler la relation institutionnelle entre l'État et l'Agence en confiant sa présidence non exécutive au ministre en charge des sports. L'ANS a une responsabilité primordiale dans les choix d'investissement au niveau local et dans la politique en faveur des athlètes de haut niveau. Cette responsabilité doit relever davantage du politique que de la haute administration. Je précise que l'Agence ayant le statut de groupement d'intérêt public (GIP), rien ne s'oppose à ce que sa présidence soit exercée par un membre du Gouvernement.

Une autre évolution importante devrait porter sur la régulation des relations entre les différents acteurs et le contrôle des bonnes pratiques. L'État, le Comité national olympique et sportif français (CNOSF), les fédérations et l'ANS se fixent des objectifs, mais il n'existe pas d'institution chargée d'évaluer les résultats. Concernant la gouvernance, il n'existe pas non plus d'instance de recours qui pourrait veiller au bon déroulement des élections et au respect du pluralisme. Nous pensons qu'une réflexion pourrait être menée sur l'intérêt de créer une « Haute autorité du sport », qui serait chargée de veiller au bon fonctionnement de tous les organes qui concourent à la politique du sport. Ainsi, un parlementaire en mission pourrait être nommé afin d'évaluer les avantages et les inconvénients que présenterait la création d'une nouvelle autorité, qui devrait être légère dans son fonctionnement et peu coûteuse dans son organisation.

Il est un autre domaine dans lequel une meilleure régulation pourrait être utile, c'est la gestion des calendriers des compétitions. Avec la multiplication des épreuves nationales et internationales, ce sont souvent les équipes nationales, d'une part, et la santé des sportifs, d'autre part, qui deviennent des variables d'ajustement. Il est temps de se pencher sur cette épineuse question des calendriers afin de rappeler que les joueurs et les équipes nationales ne sont pas moins essentiels que les lucratives compétitions européennes et nationales des clubs. Cette préoccupation s'inscrit pleinement dans notre souci de préserver une politique nationale du sport.

Une quatrième proposition importante concerne la rémunération des dirigeants. Davantage de professionnalisation doit aller de pair avec des rémunérations plus en phase avec les responsabilités exercées. C'est un principe de bon sens pour attirer les talents.

Toujours dans l'idée de professionnaliser les fédérations, il nous semble nécessaire de les inciter à regrouper leurs moyens pour gagner en expertise. Nous n'avons pas souhaité proposer le regroupement des fédérations, même si le nombre de fédérations sportives est beaucoup plus restreint dans des pays comme l'Allemagne. Il nous semble plus pertinent de proposer des incitations financières pour favoriser des partages de compétences, notamment dans le domaine du marketing. L'ANS pourrait être chargée de concevoir et financer ces incitations.

Nous souhaitons également renforcer la légitimité du fonctionnement des fédérations, tout en respectant les principes de la liberté associative. Nous avons entendu qu'il pourrait être difficile de s'en remettre uniquement au suffrage universel des clubs pour désigner les instances nationales - la fédération française de rugby (FFR) semble réussir à le faire, mais le nombre de ses clubs est assez restreint. C'est pourquoi nous avons retenu l'idée de créer des collèges afin de représenter les clubs, les sportifs, les encadrants, mais nous souhaitons aussi que les clubs, les petits clubs, même, constituent le principal collège afin de donner un caractère plus représentatif aux élections fédérales.

Concernant le nombre de mandats des présidents de fédération, les représentants des fédérations et du CNOSF se sont entendus pour les limiter à trois mandats successifs. Nous ne reprenons pas la proposition dans les conclusions au nom du respect de la liberté associative, mais nous prenons bonne note de la demande exprimée par les représentants du secteur du sport.

Je rappelle que nous avons aussi abordé la question de la formation dispensée par les fédérations et la nécessité de pouvoir mieux reconnaître leurs titres de formation afin de pouvoir faciliter les embauches, notamment par les collectivités territoriales. Il existe aujourd'hui des rigidités difficilement compréhensibles qu'il convient de lever.

Un autre sujet essentiel concerne la transparence financière. Les fédérations ont sans nul doute des progrès à faire en ce domaine, même si, je le rappelle, il n'a pas été question d'irrégularités. C'est pourquoi nous proposons de préciser le contenu du règlement financier des fédérations et de compléter les procédures financières. Nous proposons également d'inciter les fédérations sportives à intégrer dans leurs règlements financiers les grands principes de la commande publique.

Dernier point, mais pas le moindre, il nous semble nécessaire d'inscrire dans la loi le principe selon lequel « le sport est financé par le sport », ce qui revient à engager un déplafonnement des prélèvements opérés sur le sport. Je note que les crédits dégagés par la « taxe Buffet » sont progressivement noyés dans le budget de l'État. La situation très précaire des fédérations et des clubs constitue un motif supplémentaire pour réaffirmer un principe fondamental de solidarité entre les disciplines et de durabilité dans le financement du sport.

Voilà, monsieur le président, les quelques points sur lesquels je souhaitais revenir afin de vous exposer le plus précisément possible les quelques ajustements auxquels nous avons procédé afin de rendre le plus fidèlement possible compte de nos travaux.

M. Michel Savin. - Cette mission d'information a été l'objet de très riches débats. Notre objectif était de rester concentrés sur le thème de notre mission : l'organisation et le fonctionnement des fédérations sportives, alors que la tentation était grande d'élargir le sujet ; les attentes du milieu sportif étaient fortes, d'autant qu'on nous annonce depuis plusieurs mois - voire plusieurs années - un projet de loi sur le sport. Nous espérons que les contributions qui nous ont été transmises enrichiront le débat.

Les fédérations doivent être vigilantes sur l'évolution des pratiques sportives. Certaines sont encadrées par des fédérations - la moitié des pratiquants d'un sport sont dans un club - mais nous devons réfléchir aux nouvelles pratiques, plus libres, moins encadrées. Certaines fédérations sportives, comme celles de basket ou de football, commencent à s'organiser en ce sens, pour capter ces pratiques. Il en va de leur pérennité.

Vous proposez de mieux contrôler les objectifs fixés aux fédérations sportives. Certes, il y a des objectifs de performance sportive, mais également des enjeux sociétaux. Nous avons besoin d'un meilleur contrôle et d'un meilleur accompagnement par l'État de certaines fédérations sur certaines politiques, comme le dopage ou les violences.

Hier, la ministre des sports a annoncé la fin du transfert des CTS aux fédérations, mais nous n'avons pas d'information sur l'avenir et le rôle des CTS. Comment vont-ils assurer leurs missions ? Quelles missions peut-on leur confier ?

Quel doit être le rôle de l'ANS ? Cette structure était attendue pour mettre tous les partenaires autour de la même table - collectivités territoriales, secteur sportif et entreprises. Ces dernières sont présentes physiquement mais n'ont pas encore mis de moyens financiers. Or, ce n'est pas uniquement à l'État de payer... L'ANS flèche ses actions sur le haut niveau et la haute performance ; le sport pour tous semble être dévié vers les collectivités territoriales, notamment les régions. Est-ce une volonté affichée de recentrer l'ANS sur le haut niveau ? Je remarque que la conférence des territoires aura lieu à l'échelle des régions.

Ces sujets sont intéressants. J'espère que cette riche contribution du Sénat alimentera le débat sur le rôle du sport dans notre société. Certaines fédérations s'occupent de sport pour tous, de sport santé, de sport à l'école... Nous avons vu comment le sport peut être beaucoup plus présent dans notre société.

Il faut aussi des moyens financiers, « caillou dans la chaussure » du monde sportif. Or les crédits ne sont pas à la hauteur des ambitions. Dans le plan de relance, 100 millions d'euros étalés sur deux ans représentent une goutte d'eau par rapport aux attentes et aux besoins du milieu sportif.

Je salue enfin la bonne ambiance qui a régné lors de nos débats. Elle a permis à tous de débattre et de rédiger une contribution qui sera, je l'espère, reprise lors du débat sur le projet de loi sur le sport.

M. Jean-Jacques Lozach, président. - Merci d'avoir fait le lien entre les observations, les propositions et les pistes à tracer collectivement dans les années à venir.

M. Alain Fouché, rapporteur. - Les missions des CTS doivent effectivement être précisées. Il faudra régler la question du rôle de l'ANS, qui a tendance à se centrer sur la haute performance.

Il vous appartiendra de défendre ce rapport car je serai dans d'autres lieux. Je salue également l'excellente ambiance qui a permis à chacun de s'exprimer. Nous avons fait évoluer nos propositions pour atteindre un consensus large, avec le souci de respecter le milieu associatif.

M. Didier Rambaud. - C'est avec plaisir et grand intérêt que j'ai suivi pleinement - pour la première fois depuis trois ans que je suis sénateur - les travaux d'une mission d'information. Je me retrouve entièrement dans ce travail, avec seulement une réserve sur la proposition 15 : « permettre aux ligues, avec l'accord de leurs fédérations, de créer des sociétés commerciales pour gérer leurs activités lucratives. » Ne légitime-t-on pas ainsi le sport business ? N'accentue-t-on pas le décalage entre le sport de très haut niveau et le sport de masse ? Derrière cela, il y a la gestion des droits de télévision... Si elle est entre les mains de sociétés commerciales, je crains que la mutualisation et la solidarité entre le sport professionnel et le sport amateur soient définitivement coupées. Lors des auditions, j'ai interpellé la présidente de la ligue de football et le représentant de la ligue nationale de rugby à ce sujet. Hormis pour le rugby, il semble ne pas y avoir de réelle volonté d'aller en ce sens...

M. Jean-Jacques Lozach, président. - Nous craignons tous des dérives commerciales au détriment des fédérations. Mais cette proposition 15 ne concerne que deux ou trois disciplines. Un verrou est prévu : cette société commerciale ne peut être créée que sur le fondement d'un accord avec la fédération concernée. Il s'agit d'être plus efficace dans la recherche de partenariats financiers et de marketing. Mais attention, nous ne sommes pas dans le système anglo-saxon : la société commerciale ne peut pas se substituer à la ligue, mais intervient en complément de celle-ci.

M. Alain Fouché, rapporteur. - Le recours à des sociétés commerciales doit permettre d'augmenter les ressources du sport. On peut rappeler que ces ressources restent limitées par le plafonnement de la « taxe Buffet » qui rapporte 74 millions d'euros de recettes ; mais seuls 40 millions d'euros sont redistribués au secteur sportif.

Mme Christine Lavarde. - La réunion de la semaine précédente a été très utile pour compléter le rapport, dans lequel nous nous retrouvons.

Quand aurons-nous connaissance du rapport complet ? Certains aspects, comme la prévention des violences autour des enfants, chère à Marie Mercier, apparaissent assez peu dans la synthèse. Or le Sénat ne peut ignorer ce sujet, l'un des plus brûlants de l'actualité sportive de ces dernières semaines.

Nous ne pouvons pas non plus passer sous silence le sujet des obligations édictées par les fédérations sportives lors du passage dans les divisions supérieures. Les élus nous attendent sur ces injonctions - même si elles ne sont pas totalement au coeur de notre sujet.

M. Jean-Jacques Lozach, président. - Le rapport sera mis en ligne vendredi. Les problèmes posés par les changements de division n'entraient effectivement pas dans le champ de cette mission. Je rappelle que la délégation à la décentralisation et la commission de la culture s'étaient saisies de ce sujet il y a quelques années. La résolution adoptée à l'issue de ces travaux avait intéressé le ministère en charge des collectivités territoriales. Le Sénat a donc déjà travaillé sur le sujet.

Mme Christine Lavarde. - Ce serait utile de le rappeler dans le rapport, même par une simple note de bas de page.

M. Stéphane Piednoir. - Je félicite à mon tour notre rapporteur pour ce travail de grande qualité, effectué dans des conditions si particulières et qui ont demandé beaucoup d'agilité. Le texte est consensuel tout en tenant compte des nuances que nous avons exprimées ; je suis, par exemple, réservé sur la création d'une Haute autorité du sport, qui me paraît ajouter inutilement une strate administrative, je reconnais toute la finesse sénatoriale dans la rédaction retenue, qui, sans exclure une telle Haute autorité, la conditionne à une réflexion préalable...

Nous sommes tous convaincus de l'utilité des fédérations sportives, véritables chevilles ouvrières de la pratique sportive dans notre pays. Je crois aussi qu'il faut mettre en valeur les liens entre le sport et la santé, le fait que la pratique du sport dès le plus jeune âge est essentielle à la santé et à la vie elle-même.

Je souhaite que ce rapport suscite des réformes - merci et bravo à notre rapporteur, qui conclut là dix-huit années de mandat sénatorial.

M. Jean-Raymond Hugonet. - Je crois utile de souligner le recul que nous avons sur le sujet ; il y a de la profondeur historique dans ces propositions et une volonté commune d'aboutir, c'est bien pourquoi nous parvenons à ce rapport très concret et opérationnel. Je comprends les craintes exprimées face à la création de sociétés commerciales, mais il n'y a que dans le sport qu'un producteur de spectacle se voit interdire de profiter, au sens économique, du spectacle qu'il met en scène. Il faut que les fédérations aient leur part, pour que les moyens engrangés ruissellent sur l'ensemble du sport ; nous devons sortir de ce schéma sclérosant et dépassé qui oppose le sport professionnel et le sport amateur : chacun nourrit et se nourrit de l'autre, nous le savons tous. Il faut donc autoriser la création de sociétés, avec un cadre et des contrôles clairs - le sport y trouvera un ressort financier qui lui manque aujourd'hui.

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Je remercie notre président et notre rapporteur, nous avons pu exprimer nos divergences, merci d'en avoir tenu compte dans la rédaction de ce rapport.

Les élus locaux se sentent trop écartés de décisions qui affectent la vie des clubs et qui sont prises à différents échelons ; une association nationale des élus chargés du sport a certes amélioré leur possibilité de s'exprimer, mais il faut rappeler combien la prise en compte des territoires est importante. Il faudra aussi le faire dans le cadre de la constitution de l'Agence nationale du sport, en y garantissant une expression des collectivités territoriales. Enfin, je ne suis guère choqué par la perspective de permettre la création de sociétés commerciales, telle qu'envisagée par la proposition 15 : les marchands du Temple aident à la construction du Temple, mais ils n'en sont pas la finalité.

M. Jean-Jacques Lozach, président. - Avec ce rapport, nous avons pleinement atteint notre objectif de consolider le mouvement sportif avec les fédérations, pour plus de légitimité, notamment dans leurs relations avec les autres secteurs et partenaires. Car les fédérations et les clubs sont les véritables acteurs du mouvement sportif ; les autres, y compris les collectivités territoriales, en sont les partenaires, qui accompagnent le mouvement.

Ces propositions interviennent alors que, depuis plusieurs années, le sport français se cherche. C'est vrai sur le plan institutionnel - voyez les évolutions ministérielles en seulement trois ans... -, au point que les responsables s'interrogent sur la lisibilité des politiques publiques, les priorités, les acteurs, et il y a de quoi améliorer les choses. C'est vrai également dans le domaine de l'éthique, où l'État, faute de méthode claire qui embrasse le problème en entier, en est réduit à régler les problèmes au coup par coup. Le sport français se cherche aussi sur le plan financier, chacun sait que nous avons des progrès à faire en la matière. Enfin, le sport français se cherche dans son rapport à la mondialisation, les fédérations sont dépossédées par les grandes structures politico-financières, on le voit dans le tennis et le football en particulier.

Nous souhaitons donc voir ces propositions débattues dans le projet de loi sur les sports, texte que nous attendons depuis plusieurs années, mais aussi dans le débat des élections fédérales qui approchent, car plusieurs dispositions que nous proposons se rapportent au fonctionnement interne des fédérations.

J'ai eu un grand plaisir à travailler avec vous, j'espère que nous aboutirons.

Le rapport est adopté à l'unanimité et la mission en autorise la publication.

La réunion est close à 10 h 30.