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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION SENATORIALE A LA PROSPECTIVE


Mardi 9 novembre 2021

- Présidence de Mme Christine Lavarde, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 17 h 15.

Examen du rapport d’information sur l’avenir des dettes publiques

Mme Christine Lavarde, vice-présidente. – Mes chers collègues, j’ai l’honneur de présider notre séance, en l’absence temporaire de notre Président Mathieu Darnaud. Le rapport sur l’avenir des dettes publiques que nous allons examiner aborde un sujet majeur, à quelques jours de l’ouverture de deux débats sur des textes financiers importants : le second projet de loi de finances rectificative pour 2021 et le projet de loi de finances pour 2022. Ce calendrier justifie le choix de réunir notre délégation un mardi, à un moment inhabituel pour la délégation.

Nos collègues Éric Bocquet et Sylvie Vermeillet se sont interrogés sur l’avenir des dettes publiques alors que celles-ci atteignent des sommets, pas seulement en France. Notre délégation avait déjà entendu sur cette question deux économistes lors de l’audition contradictoire du 7 octobre dernier. Jézabel Couppey-Soubeyran et Jean-Marc Daniel développaient des approches antagonistes. Le rapport essaye de rapprocher les points de vue et d’apporter des éléments de réflexion. Ce n’est pas un rapport d’économistes effectuant des prévisions, mais un rapport de prospective, qui identifie dans sa troisième partie plusieurs scénarios, notamment un scénario positif et un autre plus sombre. C’est un rapport très didactique. Un étudiant en économie pourrait y retrouver un résumé des différentes théories et considérations historiques sur le sujet. Je laisse maintenant les rapporteurs présenter leur travail.

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. – Je voudrais commencer par remercier mon collègue Éric Bocquet qui a eu la bonne idée de m’associer aux travaux qu’il souhaitait mener. Nous avons vécu des moments fort intéressants, et notamment assisté à une adjudication de l’Agence France Trésor (AFT).

Frappés par la crise du Covid-19, tous les pays développés du monde ont mis en place une stratégie de soutien à leur économie, qui est passée par une hausse de leur endettement.

Ce mouvement vers toujours plus de dettes publiques vient de loin. Depuis plus de 40 ans, le ratio d’endettement des États, exprimé sous forme du pourcentage de dette par rapport au PIB, n’a cessé de progresser dans l’OCDE, avec une accélération significative à partir de la crise financière de 2008.

La France s’est inscrite dans ce mouvement : elle est passée d’une dette de 20 % du PIB en 1980 à 40 % lors de la récession du début des années 1990, puis 60 % au tournant des années 2000, juste au bon niveau pour satisfaire les critères de Maastricht. La dette est ensuite montée à 80 % avec la crise financière de 2008 avant une augmentation graduelle jusqu’à presque 100 % avant la crise du Covid. Avec les derniers évènements, nous en sommes désormais à 115 %.

Or, dans le même temps, nous connaissons une période de taux extrêmement bas, proches de zéro, voire négatifs pour les taux à court terme. Nous n’avons rencontré aucune difficulté pour trouver des fonds auprès des marchés financiers. La dette française continue à être considérée comme sûre, et l’AFT, qui est le service du ministère des finances chargé de la gestion de la dette, a même réussi en janvier dernier à emprunter à 0,6 % sur 50 ans. Lors de cette émission de dette, la France avait besoin de 7 milliards d’euros et les marchés étaient prêts à apporter 75 milliards d’euros.

Nous avons souhaité comprendre ces phénomènes, les replacer dans le temps long, et avoir une réflexion prospective en prenant de la hauteur sur une question que nous abordons traditionnellement dans le cadre des discussions des projets de loi de finances ou des projets de loi de programmation financière.

Au sein de la délégation à la prospective, notre approche est différente. L’exercice de prospective sur la dette publique n’est pas un exercice de prévision économique. Il consiste à identifier les différents chemins que nous pourrions prendre, selon nos capacités à générer de la croissance, à approfondir la solidarité européenne, à maîtriser les comptes publics, dans un environnement économique mais aussi écologique et géopolitique que nous ne maîtrisons pas.

Il s’est agi pour nous de nous poser plusieurs questions : existe-t-il des limites à la progression de notre endettement public ? Ne risque-t-on pas de crise majeure en continuant à nous endetter ? Ou alors, n’entretenons-nous pas dans les débats publics une vision trop alarmiste de la dette ?

Nous avons mené une série d’auditions depuis le mois de juin pour interroger des spécialistes, en leur demandant de prendre à chaque fois du recul sur le sujet.

Car les interrogations sur la dette sont très anciennes. La dette est ce que l’on a appelé une « inquiétude historique ». À la fois nécessaire au développement de la production et des échanges, elle suscite dans le même temps méfiance et crainte. S’endetter, n’est-ce pas échanger le confort du présent contre la damnation dans le futur ? L’endettement public s’est d’ailleurs parfois mal terminé, par des banqueroutes ou des guerres. Et dans la période la plus récente, les défauts sur les dettes souveraines se sont traduits par des désordres économiques très pénalisants : inflation, récession, chômage, pauvreté.

Dans la première partie de notre rapport, nous avons mis en évidence cet aspect historique de la question de la dette. Il a donné lieu à l’élaboration d’un cadre théorique exigeant la maîtrise de nos finances publiques, qui s’est matérialisé dans l’Union européenne par les règles de Maastricht.

Dans la deuxième partie du rapport, nous avons voulu montrer en quoi la question de la dette se posait aujourd’hui dans des termes assez nouveaux : les dettes publiques ne cessent de progresser, avec ce qui semble être un effet de cliquet à chaque nouvelle crise. Rares sont ceux qui ont baissé leur endettement public : l’Allemagne, les Pays-Bas et quelques autres pays européens l’ont fait récemment, mais ce sont plutôt des exceptions. La dette publique du Japon atteint 260 % de son PIB, aux États-Unis 125 % soit 28 000 milliards de dollars. La France en est à 2 740 milliards d’euros. Mais grâce aux taux particulièrement bas, notre charge de la dette, c’est-à-dire les intérêts que nous payons à nos créanciers, a baissé en 20 ans. L’année prochaine, nous paierons 38 milliards d’intérêts alors qu’on était à plus de 50 milliards au début des années 2010. Ne devrions-nous pas « arrêter de nous en faire et commencer à aimer la dette publique », comme le disait le sous-titre du film de Stanley Kubrick, Docteur Folamour, au sujet de la bombe atomique.

C’est là tout le sujet de notre troisième partie de rapport, au sein de laquelle, nous analysons les différentes solutions qui sont à notre disposition et leurs conséquences : rouler la dette, comme nous le faisons aujourd’hui, la mutualiser, la cantonner, voire l’annuler ou encore la monétiser. Dans cette troisième partie, nous imaginons trois scénarios, dont aucun n’est écrit d’avance. Et nous rappelons que la dette n’est pas une question technique, mais avant tout un choix politique. Et comme tout choix politique, il doit être débattu, devant nos concitoyens et avec eux. Nous évoluons certes dans un environnement économique et financier contraint, mais nous devons analyser tous les chemins possibles, les présenter et assumer des choix qui nous engagent collectivement.

M. Éric Bocquet, rapporteur. – Je remercie à mon tour Sylvie Vermeillet. Nous avons réussi à mener nos travaux ensemble, dans le respect de notre diversité et dans un délai assez court car nous souhaitions présenter notre rapport avant la discussion au Sénat du projet de loi de finances. Ce sujet, hautement politique, sera débattu lors de cette discussion, mais aussi plus largement durant la prochaine campagne présidentielle.

Il y a deux manières d’aborder la question de la dette publique : en regardant les chiffres qui figurent dans nos documents budgétaires, ou en regardant ce qu’en ont dit les philosophes, les penseurs, depuis l’antiquité. Le prêt, l’échange, sont consubstantiels à la vie sociale. De ce point de vue, la dette a toujours existé. Elle a permis le développement économique.

Mais la dette était personnelle et non collective. Le prêt à l’État est une invention de l’Italie de la fin du Moyen-Âge.

Le développement de la dette et le développement de la monnaie se sont faits en parallèle. Plus il y a de dette, plus il y a de monnaie.

Mais s’endetter c’est aussi fauter. En allemand, le mot schuld désigne tant la dette matérielle que la faute morale. En devenant débiteur, on s’engage à rembourser. Mais on ne tient pas toujours parole, ce qui a pu conduire à des mesures radicales comme l’esclavage pour dettes dans les sociétés primitives ou à des guerres destinées à récupérer son dû. C’est seulement au début du XXe siècle avec la « doctrine Drago » qu’on a commencé à considérer qu’il n’était pas admissible de mener des guerres pour obtenir le recouvrement de dettes. L’endettement n’est pas interdit par les religions mais sérieusement encadré.

La méfiance vis-à-vis de la dette est nourrie par des expériences de défauts souverains : il y en a eu plus de 320 pendant le XXe siècle, et même encore récemment avec la crise argentine dans les années 1990 ou encore la banqueroute de la Russie en 1998.

L’histoire nous enseigne toutefois que la dette n’est pas toujours insurmontable. L’inflation a rogné fortement la valeur des dettes publiques de la fin de la Seconde Guerre mondiale aux années 1960, et certains pays, même en cas de faible inflation, ont su rembourser leur dette, comme le Royaume-Uni tout au long du XIXe siècle.

Ce que l’on craint, c’est surtout l’effet « boule de neige » de la dette, lorsque des intérêts élevés continuent à l’alimenter, entraînant une hausse sans fin de l’encours. Les réponses passent alors par des mesures drastiques comme la monétisation de la dette, entraînant souvent davantage d’inflation et pouvant conduire à la dévaluation de la monnaie.

En choisissant de faire une Union monétaire, les pays de l’Union européenne ont souhaité se donner un cadre monétaire solide, avec une monnaie unique devant être gérée pour empêcher toute reprise de l’inflation, mais ils ont voulu aussi se fixer des règles collectives destinées à éviter des divergences de politiques budgétaires susceptibles de remettre en cause ce cadre monétaire commun.

C’est ainsi que l’on a inventé les fameux « critères de Maastricht » : un maximum de 3 % de déficits publics et de 60 % de dette publique, rapportés au PIB, avec un montage juridique complexe visant à dissuader les transgressions de ces règles, grâce à un dispositif de sanctions.

Or, ce cadre a explosé après la crise financière de 2008 et la crise grecque de 2010-2011, plus grand monde ne respectant alors les critères de Maastricht. En forçant à mettre en œuvre des politiques budgétaires restrictives, ces critères ont aussi amoindri la capacité à répondre à la violence de la crise économique du début des années 2010, alors qu’un niveau plus élevé de croissance aurait certainement pu être atteint si les États membres de l’Union européenne avaient procédé à une relance budgétaire coordonnée.

La crise du Covid a achevé de faire éclater les règles budgétaires strictes définies à Maastricht et, de toute façon, déjà bien peu respectées.

Concernant la dette publique, nous avons connu une hausse très forte, de l’ordre de 20 points de PIB dans les pays de l’OCDE, depuis la crise financière de 2008. Certains pays qui étaient peu endettés le sont devenus très fortement : c’est le cas de l’Espagne ou du Portugal. L’Italie aussi partait de haut et la progression de son endettement a continué pour dépasser les 150 % désormais.

L’accumulation des déficits publics explique aujourd’hui l’essentiel de l’augmentation des dettes. En effet, avec des taux de plus en plus bas, la charge de la dette pèse de moins en moins et le « solde stabilisant », c’est-à-dire le solde public qu’il faut dégager pour ne pas voir augmenter le ratio dette/PIB, ne cesse de baisser.

Cela pose-t-il problème ? Pas du tout, car on parvient à se financer. Avec une politique monétaire accommodante, la Banque centrale européenne a maintenu les taux à un niveau très bas et offert une garantie de fait aux titres publics, en acceptant à travers ses interventions non conventionnelles, de les acheter aux banques commerciales sur le marché secondaire en contrepartie des crédits qu’elle leur accorde. C’est le fameux « assouplissement quantitatif » (quantitative easing).

Dès lors, la hausse des dettes publiques et la baisse des taux ne viendraient-ils pas tout simplement répondre à des déséquilibres macroéconomiques mondiaux qu’il conviendrait de corriger ? L’excès d’épargne mondiale n’imposerait-il pas aux États de prendre le relais pour soutenir la demande, notamment par l’investissement public ?

Le nouveau contexte que nous connaissons nécessite de revoir notre approche des dettes publiques, de ne pas les considérer seulement comme un « fardeau » légué aux générations futures, ce qui est d’ailleurs très contestable sur le plan conceptuel, ne serait-ce que parce que la durée moyenne de la dette est d’un peu plus de huit ans, comme le montre un encadré qui figure dans le rapport.

Cette nouvelle approche de la dette publique oppose cependant deux écoles de pensée que nous avons essayé de caractériser :

Les « rassuristes » estiment que finalement la dette sera toujours finançable, et qu’on aurait tort d’en faire un critère déterminant de nos grands équilibres. Chercher à réduire la dette serait même contreproductif, risquant de mener la France à la récession et de nous entraîner dans un jeu perdant-perdant, la réduction de la dette étant absorbée par la stagnation voire la baisse du PIB, et le ratio dette/PIB restant quasi inchangé.

Les « inquiets », au contraire, partant des mêmes constats, craignent que la dette, devenue trop importante, soit un jour hors de contrôle du fait de la variation, même faible, de paramètres sur lesquels nous ne pouvons pas jouer beaucoup : inflation, taux d’intérêt, croissance. Ils soulignent au passage qu’au-delà d’un certain niveau de dépense publique, celle-ci a une efficacité économique limitée et ne contribue plus à la croissance.

Voici les termes du débat sur l’avenir de la dette publique en France.

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. – Notre rapport fait le point sur la boîte à outils dont nous disposons pour répondre à la question de la dette. D’abord, il faut souligner à ce stade que la question de la soutenabilité ne peut être résumée à la question du niveau de dette. Ce qui compte, c’est la capacité à financer celle-ci. Or, nous avons toujours trouvé des financeurs de notre dette, soit résidents, soit non-résidents. Cela dit, nous connaissons mal les détenteurs non-résidents et l’appréhension du risque de défiance de cette catégorie justifierait qu’on ait une meilleure connaissance de leur identité.

Une dette peut être soutenable à un niveau élevé si les taux restent bas. Elle peut aussi être à un niveau bas, mais libellée en monnaie étrangère et à des taux élevés, ce qui peut la rendre rapidement insoutenable. Bref, il n’y a pas vraiment de critère simple pour dire à partir de quel niveau une dette est insoutenable.

Parmi les paramètres à surveiller, car pouvant avoir une influence sur notre appréhension de l’endettement, figure l’inflation. Celle-ci est faible depuis des années, malgré une politique monétaire très expansive. Plusieurs explications sont avancées : la persistance de surcapacités de production, notamment en Chine, la persistance du chômage et la modération salariale, ou encore le biais déflationniste du progrès technique, celui-ci se manifestant désormais davantage par des baisses de prix que par des augmentations de la valeur des productions. Mais une reprise de l’inflation par les coûts, notamment ceux de l’énergie, pourrait changer la donne.

Or, la reprise de l’inflation aurait un effet ambivalent sur la dette publique : dans un premier temps, elle rognerait la valeur réelle de la dette et ferait baisser le taux d’intérêt réel, mais dans un second temps, on s’exposerait à un durcissement de la politique monétaire et à une remontée des taux, ce qui renchérirait le coût de la dette. Le rapport économique social et financier qui chaque année accompagne le projet de loi de finances se livre d’ailleurs à l’exercice du calcul de l’impact d’une hausse des taux de 1 % sur la charge de la dette. Cet exercice montre qu’à un horizon de 10 ans (2031), un tel choc augmenterait la charge de la dette de 29 milliards d’euros, soit un quasi-doublement par rapport aux dépenses actuelles au titre des intérêts de la dette.

Nous disposons de plusieurs solutions pour, à l’avenir, traiter notre dette publique.

La première solution consiste à faire rouler la dette, comme nous le faisons depuis des années, c’est-à-dire à emprunter pour rembourser. On peut profiter d’un contexte de taux favorable pour allonger les durées de maturité de la dette et se prémunir contre d’éventuelles hausses futures des taux. Pour rouler la dette avec succès, il faut maintenir la confiance des marchés financiers afin de conserver des taux bas, ce qui suppose d’afficher et de tenir un objectif de maintien du ratio dette/PIB. C’est le scénario préconisé par le rapport Arthuis de mars 2021, qui l’estime tenable à l’horizon 2030, mais à condition de connaître une situation de croissance économique, de rechercher une meilleure maîtrise de la dépense publique et de poursuivre cette stratégie sur le long terme.

Une deuxième solution consiste à cantonner la dette, par exemple la dette Covid, ou à mutualiser nos dettes à l’échelle de l’Europe. Le cantonnement a déjà été expérimenté avec la dette sociale et la CADES. Il présenterait aujourd’hui un intérêt limité, si ce n’est d’affichage avec une dette de l’État qui serait diminuée, mais pas la dette au sens de Maastricht. La mutualisation des dettes en Europe est une piste plus intéressante, qui a commencé à être mise en œuvre avec le programme SURE et désormais le programme NextGenEurope. Elle pourrait alléger la dette nationale et faire bénéficier les pays de ressources aux taux les plus faibles.

Une troisième solution a été lancée dans le débat public par des économistes, depuis environ un an : c’est celle de l’annulation des dettes, ou plutôt de la part des dettes détenues par la BCE et l’Eurosystème. L’annulation a été jusque-là un outil de crise, mis en œuvre de manière contrainte et forcée, quand tout va mal.

L’idée des promoteurs de l’annulation serait de faire une annulation « en temps de paix », des seules créances détenues par la banque centrale. En effet, la BCE a racheté aux banques des quantités considérables de titres publics dans le cadre de sa politique monétaire non conventionnelle. En France, c’est la Banque de France qui détient les titres de dette française.

Il suffirait alors d’effacer ces dettes et le ratio dette/PIB serait réduit d’autant. La Banque de France ne toucherait plus les intérêts de la dette de l’État, qui sont toutefois reversés ensuite à l’État sous forme de dividendes, ce qui aboutirait à un jeu à sommes nulles. Or, si cette solution est techniquement possible - au prix cependant de fonds propres négatifs de plusieurs centaines de milliards d’euros pour la Banque de France - on peut se demander quel en serait l’intérêt économique.

Nous empruntons aujourd’hui à des taux bas. Certes, baisser ainsi, artificiellement, le taux d’endettement, pourrait donner de nouvelles marges de manœuvre pour effectuer des dépenses publiques, notamment pour investir dans la transition écologique. Mais si nous perdions la confiance des marchés qui pourraient y voir le signe d’un possible défaut futur sur la dette publique globale et appliquer une prime de risque à notre dette souveraine, nos conditions d’emprunt se dégraderaient. En outre, une telle opération qui consisterait à monétiser le déficit est strictement interdite par les traités européens.

La quatrième solution consiste en un retour officiel et assumé à la monétisation de la dette publique. Cette pratique est elle aussi totalement interdite par les traités européens, essentiellement pour contenir tout risque inflationniste. Or, malgré des injections constantes et massives de liquidités dans l’économie, cette reprise de l’inflation ne s’est pas concrétisée. On pourrait donc monétiser sans crainte ? Cette conclusion est un peu hâtive car repartir dans cette voie nécessiterait de fixer de nouvelles règles en Europe, règles qui sont probablement inacceptables pour beaucoup de nos partenaires, et donc de remettre en cause l’euro.

Plutôt que de débattre du ratio dette/PIB, nos débats devraient plutôt se concentrer sur la stratégie à choisir et ce qu’elle implique.

Je terminerai par une remarque sur la politique monétaire. Celle-ci a une grande influence sur la manière dont on peut gérer la dette. Or, elle montre des signes d’essoufflement. Le canal monétaire classique par les banques ne permet pas des relances vigoureuses et rapides de l’activité. C’est donc la politique budgétaire qui doit supporter l’essentiel de l’effort en bas de cycle. Une idée est avancée par des économistes et mériterait d’être mise en discussion : la distribution directe de monnaie par les banques centrales aux agents économiques. C’est la piste de la « monnaie hélicoptère », qui nous a été présentée et qui est fort intéressante.

M. Éric Bocquet, rapporteur. – En conclusion de notre rapport, nous avons identifié plusieurs scénarios et faisons quelques propositions.

Au préalable, je souligne que pour prévenir les crises de dette, un aspect est particulièrement important : la confiance. Les crises de dette s’apparentent en effet à des mouvements de panique collective, largement auto-réalisatrices. Donc garder confiance dans notre capacité à faire face à nos échéances et à vivre avec une dette publique élevée est essentiel.

Cette confiance pourrait se renforcer si le premier scénario que nous envisageons se réalisait. Ce scénario est celui de la stabilisation réussie. C’est celui que nos Gouvernements espèrent et annoncent depuis des années. Il passe par un petit peu plus de croissance, la poursuite d’une politique de taux bas par la BCE, et la recherche d’une réduction des déficits publics.

Il se heurte pourtant à des perspectives incertaines : la croissance ne se décrète pas, et il n’y a aucune garantie qu’elle soit forte si les politiques budgétaires sont restrictives. Les taux d’intérêt sont bas mais pourraient ne pas le rester si l’inflation repartait. Enfin, nous avons des besoins forts d’investissements publics et les dix dernières années ont montré que nous ne savons pas réduire rapidement les déficits. Dans ce scénario, on pourrait « rouler tranquille », mais cela ne sera possible que si de nombreux paramètres se combinent en même temps.

A l’inverse, le deuxième scénario est celui redouté : faible croissance, remontée des taux conduiraient à dégrader les conditions de financement d’une dette devenue très élevée. Pour maintenir le ratio dette/PIB, il faudrait alors un ajustement budgétaire massif, au double risque d’un effet récessif prononcé, rendant cette stratégie incapable de modifier le ratio dette/PIB, et de tensions sociales et politiques, du fait de la brutalité du plan d’austérité qui serait imposé au pays.

Si dans le même temps, les écarts s’accroissaient entre pays de la zone euro, certains connaissant une plus forte croissance et une amélioration de leurs comptes publics, se poserait à terme la question de la pérennité de l’euro, avec la perspective d’une crise de dette souveraine d’une ampleur bien plus importante que celle de la Grèce au début des années 2010. Dès lors deux choix seraient possibles : soit faire défaut sur une partie de la dette et reprendre notre autonomie monétaire, soit appliquer un « remède de cheval » à la grecque pour rétablir rapidement les comptes publics et dégager des excédents primaires.

Un troisième scénario est envisagé, c’est celui de la dette vertueuse. Il convient de rappeler que la dette publique n’est pas mauvaise en soi, bien au contraire. Lorsqu’elle permet de financer des dépenses collectives utiles, assurant un meilleur niveau d’éducation, un environnement favorable à l’activité, contribuant à la transition écologique, la dette est pertinente. Elle sert ainsi à réduire des déséquilibres autres que financiers. Les marchés peuvent financer jusqu’à de très hauts niveaux l’endettement des État si la solidité de ces derniers garantit globalement leur solvabilité à long terme.

Au final, nous insistons sur l’importance d’avoir un débat politique sur la question de la dette, en mettant au centre la notion de choix collectifs. Ce débat doit être porté à l’échelle de l’Union européenne, pour cesser le fétichisme des chiffres, les 3 % ou les 60 %, aujourd’hui totalement dépassés. La période récente a montré que la BCE pouvait s’affranchir de l’esprit des traités pour soutenir l’économie. On devrait pouvoir aussi le faire pour la politique budgétaire.

Pour finir, voici les propositions qui figurent à la fin de notre rapport :

Proposition n°1 : organiser un débat démocratique ouvert et transparent sur la stratégie d’endettement de la France à moyen terme, et définir des signaux d’alerte (taux d’intérêt, croissance) qui nécessiteraient un nouveau débat au Parlement ;

Proposition n°2 : mieux évaluer les actifs publics qui peuvent être mis en regard de la dette ;

Proposition n°3 : construire de nouveaux outils de suivi des détenteurs de la dette publique, résidents et non-résidents ;

Proposition n°4 : effectuer une veille approfondie des débats et stratégies relatifs à la dette dans tous les pays de l’Union européenne et peser pour une meilleure coordination visant à prévenir la défiance vis-à-vis de la dette souveraine d’un ou plusieurs États membres, qui pourrait rejaillir sur la crédibilité de l’euro.

Proposition n°5 : ouvrir le débat à l’échelle européenne sur les buts de la politique monétaire européenne : lutter contre l’inflation mais aussi soutenir la croissance et éviter les crises.

Mme Christine Lavarde, vice-présidente. – Merci pour cet excellent travail qui trouvera, j’en suis sûre, ses lecteurs. La question de la dette intéresse et inquiète nos concitoyens, j’en veux pour preuve cette enquête de l’IFOP pour l’Observatoire des politiques publiques publiée aujourd’hui même, dans laquelle 81 % des Français se déclarent inquiets du niveau de la dette publique, et 37 % jugent la situation du pays très inquiétante. Ce sujet est au cœur de notre actualité au Parlement : hier, nous discutions du mécanisme européen de stabilité (MES), auquel font écho les remarques d’Éric Bocquet sur la nécessité de coordonner nos stratégies ; et nous sommes en train d’examiner le PLF et le PLFSS, qui nous rappellent que chaque nouvelle dépense est une nouvelle augmentation de la dette.

M. Cédric Perrin. – Ce rapport nous concerne au plus haut point, et plus encore nos enfants et nos petits-enfants. Une question m’intéresse : lors de vos auditions, lequel des différents scénarios que vous présentez a semblé le plus probable à vos interlocuteurs ?

M. Éric Bocquet, rapporteur. – Avec Sylvie Vermeillet, nous avons volontairement souhaité que ce rapport ne soit pas conclusif, mais plutôt qu’il ouvre différents scénarios. Les auditions ont permis d’entendre des positions opposées, par exemple entre Jézabel Couppey-Soubeyran et Jean-Marc-Daniel…

M. Cédric Perrin. – Les optimistes et les pessimistes…

M. Éric Bocquet, rapporteur. – Disons plutôt que Jézabel Couppey-Soubeyran figure parmi les signataires d’une tribune parue dans Le Monde en février dernier appelant à annuler les dettes publiques, là où Jean-Marc Daniel estime cela inutile. Nous avons surtout essayé de desserrer l’étau idéologique, de sortir du discours « mécaniste » entendu depuis des années qui nous répète qu’il n’y a pas d’autre solution.

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. – Tous les experts que nous avons entendus avaient un dénominateur commun, qu’ils soient parmi les « inquiets » prônant un contrôle vertueux des déficits ou parmi les « optimistes » voulant profiter des bonnes conditions de marché actuelles. Ce dénominateur commun est l’importance de la confiance : ce qui importe n’est pas tant le niveau de la dette que son flux, c’est-à-dire la manière de garder – ou non – la confiance des prêteurs. L’Allemagne ou le Japon empruntent facilement : imaginons un instant qu’ils perdent la confiance des investisseurs…

Reste que pour ma part, je suis plutôt de ceux qui pensent que l’annulation de la dette détenue par la BCE ne servirait à rien : ce n’est rien d’autre qu’un artifice comptable, un déplacement dans le bilan sous forme de fonds propres négatifs.

M. Éric Bocquet, rapporteur. – Et pourtant, c’est bien un paradoxe assez sidérant qui a lancé nos travaux, et que résume le graphique qui figure dans le résumé de notre rapport, dénommé « l’Essentiel » : alors que le poids de la dette dans le PIB ne cesse d’augmenter, son coût moyen, lui, continue de baisser. Les courbes se sont croisées vers l’an 2000 et l’écart, depuis, se creuse. Nous avons assisté à une séance d’adjudication à l’AFT : cela permet de se rendre compte que les investisseurs se bousculent pour nous prêter de l’argent.

M. Philippe Dominati. – Le problème, tout de même, est que la confiance reste quelque chose d’aléatoire. À la limite, la dette ne serait pas un problème s’il y avait en face une capacité de remboursement. Mais le niveau de pression fiscale en France est déjà parmi les plus élevés au monde : nous n’avons pas de marge de ce côté-là. Ce qui m’inquiète, c’est donc bien le cumul d’un niveau de dette élevé et d’un niveau de prélèvements obligatoires élevé.

Mme Vanina Paoli-Gagin. – S’agissant de l’hypothèse du cantonnement, permettez-moi de rappeler le précédent de la CADES, créée en 1996 pour une durée qui ne devait en aucun cas excéder treize ans, et qui existe toujours aujourd’hui…

Par ailleurs, au-delà du montant de la dette, il convient de la rapporter au PIB, et surtout de regarder sa structure : les dépenses d’investissement et de fonctionnement ne se valent pas.

M. Patrick Chauvet. – La confiance est une belle valeur, mais reste aléatoire. Qui apporte la confiance ? Autrement dit : qui finance la dette publique française ? Ne pas savoir cela nous plonge dans un brouillard assez épais.

Mme Cécile Cukierman. – Bravo pour votre travail sur un sujet inévitablement complexe et technique, mais qui pourtant – nous nous rejoignons sur ce point, au-delà de nos différences – est un enjeu politique majeur, qui décide de notre avenir. Il faudrait effectivement distinguer, au-delà du mot « dette », ce qui relève de l’investissement et du fonctionnement. C’est ce que font les collectivités locales.

Je ne peux que souscrire à votre première proposition, organiser un débat démocratique ouvert et transparent sur la stratégie d’endettement de la France. Cela rejoint mon propos : on ne débat pas assez de la dette – mais peut-être n’est-ce pas un hasard, car cela pourrait permettre de la dédramatiser, de rappeler son rôle dans le financement des politiques de solidarité et d’égalité. Et pourquoi pas d’ouvrir une réflexion sur de nouvelles recettes à mettre en face.

M. Olivier Jacquin. – Ce débat est souvent victime d’une confusion sémantique. La dette publique d’un État n’a en réalité rien à voir avec la dette privée d’une entreprise. L’État, quasi-immortel, a la faculté de rouler indéfiniment sa dette ; le chef d’entreprise, lui, doit équilibrer ses comptes.

Je suis aussi choqué que l’on confonde la dette qui accroît le patrimoine de l’État, c’est-à-dire l’investissement, et celle qui ne couvre que des dépenses de fonctionnement. Comme si un banquier traitait de la même façon le client qui sollicite un emprunt immobilier et celui qui vient le voir pour un crédit revolving. S’endetter pour financer des infrastructures publiques ou rénover des logements qui, ensuite, génèreront des économies, cela ne me choque pas.

M. Philippe Dominati. – Il faut tout de même se poser une question importante : que se passe-t-il quand les choses tournent mal ? L’histoire est bien souvent la même : on prend l’argent des citoyens, on bloque leurs avoirs pendant des années. C’est ce qui est arrivé à l’Argentine, ce qui arrive au Liban. J’ai aussi connu le Brésil où, chaque année, l’inflation galopante dévaluait encore davantage la monnaie.

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure. – Nous avons parlé de la banqueroute : nous ne disons pas que c’est une solution, mais c’est bien quelque chose qui arrive.

Quand tout va mal, la première conséquence est la perte de souveraineté. Après la Première Guerre mondiale, l’Autriche, endettée, avait demandé la tutelle de l’Allemagne ; la SDN s’était interposée mais avait imposé au pays des efforts très difficiles, et nommé un gouverneur non-autrichien.

Philippe Dominati pose la question des marges de manœuvre pour le remboursement de la dette : je pense que ce n’est pas le problème principal, car nous refinançons notre dette – à hauteur de 300 milliards d’euros par an. La question centrale, c’est celle de la manière dont on utilise cet argent.

Je rejoins Vanina Paoli-Gagin sur le cantonnement : oui, c’est clairement une mesure d’affichage. C’est ainsi que le PLF pour 2022, par exemple, annule visuellement la dette Covid.

La question de Patrick Chauvet sur les détenteurs de la dette publique française est légitime. On nous dit qu’elle est détenue à 49,5 % par des non-résidents, essentiellement des banques centrales et des investisseurs institutionnels, mais au-delà de ce chiffre, les choses sont floues… Du reste, cela change en permanence : quelque 20 milliards d’euros changent de main chaque jour, de sorte que la répartition au 31 décembre de chaque année ne veut pas dire grand-chose. Enfin, le fait que la moitié de notre dette soit détenue par des investisseurs étrangers est aussi bon signe, cela veut dire qu’ils ont confiance. Ce qui m’inquiète bien davantage, c’est que notre patrimoine industriel, notre patrimoine intellectuel, notre patrimoine tout court, soit détenu par des non résidents.

Je rejoins Cécile Cukierman : oui, il faut dédramatiser le débat sur la dette, en nous intéressant davantage au flux de la dette qu’à son niveau total. La dette n’est pas un mal nécessaire, c’est un outil nécessaire – et elle l’est depuis le Moyen-Âge, époque où la mise en place d’un système bancaire a permis une expansion économique très importante.

Olivier Jacquin a raison de rappeler qu’une dette publique n’est pas une dette privée, et que l’État-emprunteur est pour ainsi dire immortel, c’est ce qui explique les taux négatifs actuels. La France n’a pas fait défaut depuis la Banqueroute des deux tiers au lendemain de la Révolution. Cela dit, il ne faudrait pas pour autant oublier la nécessité d’afficher une gestion budgétaire saine.

C’est bien pour cela qu’il faut que la dette que nous contractons de nouveau soit utilisée pour financer des investissements au profit des générations à venir. Afin qu’à la remarque : « chaque Français vient au monde avec une dette de tel montant », on puisse répondre : « oui, mais il vient aussi au monde avec un actif ». De plus, l’investissement de l’État dans des secteurs importants pour l’avenir, cette « dette verte » liée à la décarbonation, est plus ou moins coûteux selon les secteurs. Un rapport estime ainsi qu’il suffit d’investir 150 euros dans l’industrie pour permettre l’émission d’une tonne de CO2 en moins, alors qu’il s’agit plutôt de 500 euros dans le secteur tertiaire ou les bâtiments publics, comme les églises par exemple. Le Parlement est en droit d’exiger un retour sur investissement ; nous pouvons nous permettre d’être exigeants sur la qualité de notre dette, et non pas seulement sur sa quantité.

M. Éric Bocquet, rapporteur. – Je rejoins aussi les propos de Cécile Cukierman : les mots ne sont pas anodins. À cet égard, l’expression « dette souveraine » est presque un oxymore, car on n’est pas libre, donc pas souverain, lorsqu’on est endetté. Pour citer Gilles Deleuze, « l’homme n’est plus l’homme enfermé, mais l’homme endetté ».

L’hypothèse du cantonnement avait un temps été évoquée par certains, notamment Bruno Le Maire. À titre personnel, je n’y crois pas, car cela impose de trouver une ressource à mettre en face – mais, si le Gouvernement souhaite rétablir l’ISF, il aura bien entendu mon soutien… Bref, on sort difficilement de ce type de montage, comme le montre le précédent de la CADES.

Cette année, comme chaque année depuis 1975, la France va aisément refinancer sa dette tout en affichant un déficit budgétaire : cela montre bien qu’il faut en finir avec le discours catastrophiste, et c’est l’un des objectifs de notre rapport.

Qui détient la dette publique française ? Nous avons échangé sur cette question avec le nouveau directeur de l’AFT, et il est vrai qu’il est difficile d’y répondre, puisque cela change chaque jour à hauteur de 20 milliards d’euros. Il n’empêche : c’est une question d’indépendance, et j’en fais une question politique.

Je pense également qu’il faut cesser de comparer la dette de l’État à la dette d’une entreprise : c’est précisément ce type de discours, avec son vocabulaire installé de catastrophisme et de culpabilisation, qui nous bloque. On se dit : « c’est vrai, on ne peut pas dépenser l’argent qu’on n’a pas ». Pourtant, comme l’an dernier, le budget voté cette année sera financé par autant d’impôts que de dette.

Tous les pays n’ont pas cette chance. Je comprends à présent pourquoi Philippe Marini, alors président de la commission des finances, expliquait en 2011 que la Grèce aurait dû sortir de la zone Euro : elle se retrouve aujourd’hui avec un ratio dette/PIB insoutenable. Progressivement, une solidarité européenne se dessine, notamment avec le récent plan de 750 milliards d’euros – mais en la matière, tout reste à inventer.

À titre personnel, je pense que nous devrions à terme réfléchir à un nouveau mode de financement de l’État. Après tout, la BCE a d’ores et déjà outrepassé son mandat : dans les faits, en détenant plus de 20 % de notre dette, elle se comporte comme la Federal Reserve américaine ou la Banque d’Angleterre. Ensuite, pourquoi ne pas faire appel à l’épargne des Français ? C’est ce que font les Japonais. Le rapport n’évoque pas ces pistes, qui relèvent d’un choix politique.

M. Mathieu Darnaud, président. – Je remercie nos deux rapporteurs pour la qualité de leur rapport et des auditions qu’ils ont organisées, en particulier l’audition publique de Jézabel Couppey-Soubeyran et Jean-Marc Daniel. Si la prospective a un sens, alors le sujet de la dette publique mérite que l’on y regarde d’un peu plus près – ou devrais-je dire d’un peu plus loin, à l’heure où la crise sanitaire nous pousse à réfléchir à court terme. Les scénarios que vous proposez nous donnent de la matière, et l’on voit bien qu’au-delà de la technique, tout ceci est éminemment politique.

Notre délégation à la prospective autorise-t-elle la publication du présent rapport, intitulé : « L’avenir des dettes publiques : une question politique » ? Je ne vois pas d’opposition.

La délégation autorise à l’unanimité la publication du rapport.

La réunion est close à 18h15