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COMPTES RENDUS DE LA MI FONDS MARINS


Mardi 8 février 2022

- Présidence de M. Michel Canévet, président -

La réunion est ouverte à 16 heures.

Audition de M. Olivier Guyonvarch, ambassadeur de France en Jamaïque, Représentant permanent auprès de l'Autorité internationale des fonds marins

M. Michel Canévet, président. - Merci, Monsieur l'Ambassadeur, d'avoir accepté cette visioconférence depuis Kingston en Jamaïque. Notre mission d'information sur la protection, l'exploration et l'exploitation des grands fonds marins a été créée à l'initiative du groupe RDPI et son rapporteur est notre collègue Teva Rohfritsch.

Nous avons d'ores et déjà entendu la ministre de la Mer et le Secrétariat général de la mer ainsi que des chercheurs. Vous êtes ambassadeur de France en Jamaïque et également ? c'est la raison pour laquelle nous vous auditionnons aujourd'hui ? Représentant permanent de la France auprès de l'Autorité internationale des fonds marins (AIFM). Vous occupez ces fonctions depuis août dernier. Vous étiez auparavant consul général de France à Wuhan en Chine, en pleine crise de la Covid-19. Vous avez antérieurement été sous-directeur du droit de la mer à la Direction des affaires juridiques du Quai d'Orsay. Les problématiques que vous rencontrez depuis quelques mois à Kingston sont donc loin d'être nouvelles pour vous.

L'AIFM est bien sûr un passage obligé pour notre mission. La Zone internationale représente 54 % des fonds marins dans le monde. Nous envisageons d'ailleurs d'entendre également, au cours des prochaines semaines, le Secrétaire général de l'AIFM, M. Michael Lodge.

L'AIFM est une institution très particulière, issue de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. Vous nous aiderez à mieux en comprendre les finalités et l'action, et à appréhender la réalité de la notion de patrimoine commun de l'humanité appliquée aux grands fonds marins. Nous craignons que cette notion ne soit quelque peu utopique, au regard de l'intérêt croissant d'un certain nombre d'acteurs publics et privés pour les ressources des grands fonds. Nous avons d'ailleurs compris que certains de ces acteurs s'impatientaient. L'État de Nauru a ainsi activé une disposition qui donne un délai de deux ans à l'AIFM pour finaliser son règlement d'exploitation, sans quoi cette exploitation pourrait démarrer en l'absence de règles.

Vous avez reçu les questions écrites du rapporteur de la mission, M. Teva Rohfritsch, à qui je laisse maintenant la parole.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Merci, Monsieur le Président, Monsieur l'ambassadeur. Un certain nombre de questions vous ont été communiquées, sur des problématiques que je vais résumer.

Les enjeux de gouvernance au sein de l'AIFM : quel est le positionnement de la France et quelles sont ses relations avec les autres pays membres ? La synthèse du rapport de Jean-Louis Levet évoque trois groupes d'influence principaux au sein de l'AIFM. Pourriez-vous nous éclairer sur les enjeux et les rôles joués par les uns et les autres ? Les États-Unis ne sont pas membres mais déploient des relais d'influence. Comment se positionnent-ils sur ces problématiques traitées par l'AIFM ? Quel est le rôle de l'Union européenne dans le contexte actuel de présidence française et à la veille du One Ocean Summit qui se tiendra à Brest ?

Les normes d'exploitation élaborées par l'AIFM : pouvez-vous nous parler du projet de règlement d'exploitation qui était censé être adopté en 2019, alors que la ministre de la Mer a évoqué la date de 2023 devant la mission d'information ?

La prise en compte des enjeux environnementaux : l'image de la France, protectrice de l'environnement marin, vous semble-t-elle en adéquation avec l'influence française au sein de l'AIFM ?

Le modèle financier : le rapport annuel de l'AIFM indique que les principaux points en suspens du règlement d'exploitation concernent le mécanisme financier et le mécanisme de paiement. Y-a-t-il a eu des avancées ?

Encore une fois, merci de nous accorder du temps et d'éclairer cette mission passionnante que nous avons choisie de prendre à bras le corps ici au Sénat.

M. Olivier Guyonvarch, Ambassadeur de France en Jamaïque, Représentant permanent auprès de l'AIFM. - Tout d'abord, je vous remercie de m'avoir sollicité dans le cadre de cette mission. Comme vous l'avez évoqué, Monsieur le Président, je connais bien le domaine, puisque j'ai occupé le poste de sous-directeur du droit de la mer pendant quatre ans et, à ce titre, je représentais la France auprès de l'AIFM. Je suis actuellement ambassadeur de France en Jamaïque, donc le représentant bilatéral en Jamaïque et le représentant de la France auprès de l'AIFM. Les questions maritimes, de droit de la mer, et de protection de l'environnement marin me passionnent. Je suis donc très heureux aujourd'hui d'avoir cette discussion avec vous.

Avant de commencer, je souhaiterais préciser qu'en tant que Représentant de la France auprès de l'AIFM, je suis l'exécutant de la politique française, mais je n'en suis pas l'initiateur même si, avec mes collègues du Quai d'Orsay, nous entretenons un dialogue permanent sur toutes ces questions. Je suis donc ici à Kingston pour appliquer les instructions du gouvernement auprès de l'AIFM.

Je voudrais juste revenir sur la notion de patrimoine commun de l'humanité que vous avez présentée, Monsieur le Président, comme une notion utopique. Il faut nuancer un certain nombre d'expressions communes dans la presse : la « ruée vers les grands fonds marins », par exemple, car nous n'en sommes pas encore là aujourd'hui.

La notion de patrimoine commun de l'humanité provient du grand discours prononcé par Arvid Pardo devant les Nations unies en 1970. Elle a ensuite été déclinée, sur le plan juridique, par la convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982 (CNUDM), plus communément appelée convention de Montego Bay. Cette notion de patrimoine commun de l'humanité des grands fonds marins s'applique aux minéraux et non aux organismes vivants. Ces minéraux sont de trois natures : les nodules polymétalliques, les encroûtements cobaltifères et les sulfures polymétalliques. Leur exploitation doit être réalisée au nom et au bénéfice de l'humanité tout entière. L'AIFM a été créée pour gérer ce patrimoine commun de l'humanité et interdire toute exploration ou exploitation libres par les États.

Il faut savoir que l'accès à la haute mer, c'est-à-dire à la zone maritime au-delà des zones économiques exclusives des États, est en principe libre tant pour la navigation que pour l'exploitation des ressources naturelles. La pêche en haute mer est donc libre. Ce statut pose un certain nombre de problèmes, notamment de gouvernance de la haute mer, qui seront traités lors du One Ocean Summit.

Les ressources minérales, placées sous le régime juridique du patrimoine commun de l'humanité, ne sont donc, quant à elle, pas accessibles à tous les États, bien qu'elles se trouvent en haute mer. Cette notion juridique permet d'interdire aux États, comme les États-Unis, par exemple, qui ont été les premiers à se lancer dans l'exploration, d'exploiter ces ressources de manière libre. Pour pouvoir d'abord explorer, puis à terme exploiter, les États doivent d'abord obtenir l'autorisation de l'AIFM. Ce premier garde-fou est essentiel contre une exploitation déraisonnée, non durable et débridée des ressources des grands fonds marins.

Je vous remercie pour les questions que vous m'avez envoyées, que je vais reprendre dans l'ordre.

La France dispose d'une expertise reconnue et de longue date. En effet, l'Ifremer a été l'un des pionniers de l'exploration des grands fonds marins, notamment des nodules polymétalliques dans la zone Clarion-Clipperton qui a fait grand bruit dans les années 1970. Lorsque j'étais enfant, j'ai reçu à Noël un demi-nodule qui est peut-être à l'origine de ma passion pour les questions maritimes et de droit de la mer...

La France est présente dans tous les organes de l'AIFM depuis sa mise en place en 1996. Elle est présente à l'assemblée, organe suprême qui valide les décisions du Conseil. Dès lors qu'un État a signé la convention de Montego Bay, il est membre de l'assemblée. De plus, la France a été continuellement présente au Conseil constitué de 36 membres répartis en cinq chambres. Le Conseil est l'organe décisionnel de l'AIFM. Il est renouvelé par élection tous les quatre ans. La France y a toujours été réélue et elle y exerce son influence politique en évaluant les différentes propositions qui sont émises. L'AIFM dispose encore de deux autres organes essentiels que sont la commission juridique et technique (CJT) et la commission des finances. La France est également présente au sein de ces deux commissions techniques depuis leur création.

Aujourd'hui, la CJT est composée de 30 membres, dont un expert français, Elie Jarmache. La CJT élabore tous les règlements de l'AIFM ? les trois règlements d'exploration existants et le futur règlement d'exploitation ? et joue également un rôle important de contrôle des contractants. Un État ou une société qui voudrait explorer les fonds marins doit être patronné par un État lié par la convention de Montego Bay. La France, par exemple, patronne l'Ifremer avec ses deux contrats d'exploration. Ce système de patronage implique de passer un contrat avec l'AIFM. Le rôle de la CJT est de rédiger ces contrats et d'en contrôler l'exécution. De plus, les États qui patronnent et les entreprises qui entreprennent l'exploration doivent remettre tous les ans un rapport à la CJT sur toutes leurs activités, y compris les dépenses financières mises en oeuvre. Ensuite, la CJT rédige également un rapport qui sera examiné par le Conseil.

Quant à la commission des finances, elle contrôle les finances de l'AIFM, dont les dépenses de secrétariat et le budget. Elle émet une recommandation au Conseil pour l'adoption du budget. Elle est également chargée de la rédaction des règles financières des contrats d'exploration et des futurs contrats d'exploitation et a commandé un rapport sur la question du partage équitable des bénéfices, notion qui découle de celle de patrimoine commun de l'humanité. Il est stipulé, dans la convention de Montego Bay, qu'une partie des revenus dégagés par l'exploitation devra être partagée par l'humanité tout entière et notamment les États en développement.

En tant que Représentant français à l'AIFM, je reçois mes instructions du ministère des Affaires étrangères. En effet, même si j'ai des contacts de travail réguliers avec le ministère de la Mer, c'est la Direction des affaires juridiques et la sous-direction du droit de la mer au Quai d'Orsay à Paris qui élaborent la synthèse des positions des différents ministères, dont celui de la Mer, celui de l'Environnement et Bercy, en charge des mines. La sous-direction du droit de la mer organise des réunions interministérielles rassemblant les différents ministères et parties prenantes, l'Ifremer ainsi que les chercheurs afin de préparer les instructions à partir desquelles je travaille avec mes collègues pour défendre les positions de la France au sein de l'AIFM.

M. Michel Canévet, président. - Pourrions-nous avoir une idée de la contribution française à l'AIFM et du montant global du budget de l'AIFM ?

M. Olivier Guyonvarch. - Le budget de l'AIFM se situe aux alentours de 10 millions de dollars par an. Je n'ai pas le montant de la contribution française en tête, mais je pourrai vous l'indiquer après la réunion, si vous le souhaitez. Les contributions des États sont calquées sur les pourcentages appliqués pour déterminer les contributions aux Nations unies. Cependant, je tiens à préciser que l'AIFM est une organisation internationale à part entière et n'est donc pas dépendante des Nations unies.

Les États forment trois grands groupes d'influence principaux au sein de l'AIFM.

Le groupe dit des 77 (G77) - qu'il conviendrait de nuancer un peu - est constitué des États en développement et notamment des États africains. La Chine, bien que membre du G77, a une position différente de celle des États africains. Ces pays en développement penchent en faveur d'une exploitation future, dont ils seront les premiers à bénéficier. Aujourd'hui, différents modes de partage équitable des bénéfices sont en discussion. Le partage des bénéfices financiers n'est pas le seul en question. Nous y reviendrons plus tard.

Les pays asiatiques partagent un intérêt principal de sécurisation de leurs approvisionnements en métaux. Il s'agit évidemment de la Chine, mais aussi de l'Inde, du Japon et de la Corée. Ces pays sont technologiquement extrêmement avancés, vont très vite et ont de très grandes ambitions en matière d'exploitation des minéraux. Ils accélèrent la recherche au sein de leur zone économique exclusive (ZEE) et envisagent, dans un second temps, l'exploitation de la Zone des grands fonds internationaux. La position de la Chine est particulière, car elle contrôle 96 à 98 % des terres rares au monde. Or les grands fonds marins en sont très riches. Les pays développés y portent un intérêt particulier pour réussir leur transition écologique. En effet, les terres rares sont des métaux présents dans les batteries, les éoliennes, les panneaux solaires etc. Si la Chine décidait de couper les approvisionnements en terres rares, les autres pays seraient confrontés à des difficultés importantes.

Les pays occidentaux, notamment la France, ont une approche de précaution en permettant l'exploration, puis éventuellement, demain, l'exploitation, uniquement si ces activités peuvent être réalisées de manière durable, raisonnée et dans le respect de l'environnement marin. L'AIFM a un rôle important à jouer dans cette approche, car une grande partie des règlementations instaurées a trait à la protection de l'environnement marin. Au titre de l'article 145 de la convention de Montego Bay, l'AIFM a un mandat général de protection de l'environnement des grands fonds marins. Sa compétence porte également sur la colonne d'eau. En effet, l'exploitation implique des rejets dans la colonne d'eau. L'AIFM jouit donc d'un mandat pour surveiller et éviter la perturbation des écosystèmes marins dans la colonne d'eau. Elle est d'ailleurs la seule organisation internationale bénéficiant d'un mandat sur la colonne d'eau en haute mer. La France est très attentive à ce que soient mis en place, au sein des règlements de l'AIFM, le plus de garde-fous possibles afin d'assurer une protection efficace de l'environnement marin.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Vous avez évoqué les pays africains dans le G77. Les États océaniens et notamment ceux du Pacifique occupent-ils quant à eux une position particulière ?

M. Olivier Guyonvarch. - Oui, les États océaniens sont très intéressés par la question, notamment Nauru, qui a déposé la première demande d'exploitation en juillet 2021. Les ressources de ces États proviennent essentiellement de la mer. Ils ont donc un intérêt tout particulier à ce que l'exploitation puisse commencer dans les meilleurs délais, puisqu'ils seront parmi les premiers bénéficiaires de cette exploitation.

Certains groupes d'États ont des positions quelque peu ambiguës, notamment les États d'Amérique centrale. Par exemple, le Costa Rica, qui porte une très grande attention à toutes les questions de protection de l'environnement, essaye de faire flèche de tout bois au sein de l'AIFM pour retarder le processus d'adoption du règlement d'exploitation. Le Chili, en revanche, y est plutôt favorable puisqu'il sera l'un des premiers bénéficiaires de l'exploitation si celle-ci commence par les nodules de la zone de Clarion-Clipperton, qui seront très probablement débarqués sur la côte ouest du Pacifique.

Quelques nuances sont donc à noter mais, globalement, la répartition en trois grands groupes correspond à la réalité.

Par ailleurs, il existe un groupe informel, dit groupe des investisseurs-pionniers, réunissant les sept premiers États qui ont lancé l'exploration des nodules polymétalliques dans les années 1970 : la France, l'Allemagne, la Corée, la Chine, la Russie, la Pologne et la Grande-Bretagne. Des réunions informelles entre investisseurs-pionniers ont lieu une fois par an à Kingston, car nous avons des intérêts communs. Ce fut notamment le cas, il y a cinq ans, lorsqu'il a fallu renouveler les premiers permis d'exploration. En effet, ces permis ne sont accordés, notamment pour les nodules, que pour une première période de quinze ans. Ensuite, ils sont renouvelables tous les cinq ans. À l'issue de chaque période, une revue générale est réalisée par la commission juridique et technique, suivie d'une approbation par le Conseil. Si ce dernier considère que les États n'ont pas rempli leurs obligations en termes d'exploration, de protection de l'environnement, de renforcement des capacités des États en développement etc., le renouvellement peut être refusé. Il y a cinq ans, lors de ma dernière année en tant que sous-directeur, le renouvellement de ces premiers contrats au bout de quinze ans, notamment du contrat sur les nodules de l'Ifremer, a été extrêmement compliqué à obtenir, car un certain nombre d'États nous ont reproché, notamment au sein du G77, de n'avoir pas été assez vite dans l'exploration et de ne pas commencer l'exploitation assez rapidement. Le groupe des investisseurs-pionniers a alors été amené à expliquer les raisons pour lesquelles l'exploitation n'avait pas encore commencé.

Ces positions ont varié avec le temps. En effet, la période de cinq ans étant écoulée, nos contrats ont dû être à nouveau renouvelés. A la réunion plénière de l'automne 2021, je m'attendais donc encore à une négociation difficile, comme cinq ans auparavant mais, finalement, le renouvellement a été acquis au sein du Conseil très rapidement et sans aucune polémique. La position des États du G77 avait donc évolué. Ils ont compris que l'exploitation des grands fonds marins n'était pas encore mûre sur les plans technique, financier et juridique.

Les principaux partenaires de la France au sein de l'AIFM sont des États membres de l'Union européenne comme la Belgique, les Pays-Bas et l'Allemagne. Toutefois, sur la trentaine d'ambassades étrangères ici à Kingston où l'ambassadeur bilatéral est aussi le représentant auprès de l'AIFM, peu s'intéressent à ce sujet si particulier et si juridique, souvent géré entièrement par les capitales. Mon cas est particulier car j'étais sous-directeur du droit de la mer et je connaissais déjà bien ces questions qui m'intéressent tout particulièrement. Je suis donc très actif et, lorsque mes collègues de Paris ne peuvent pas venir à Kingston, je peux me charger du dossier.

Les États-Unis n'ont pas ratifié la convention de Montego Bay. Donc, ils ne sont pas membres de l'assemblée. En revanche, ils sont observateurs et peuvent s'y exprimer. Au Conseil, ils sont présents via un accord avec l'Italie, qui exprime les positions des États-Unis. Néanmoins, les États-Unis sont bien souvent les premiers défenseurs de la convention de Montego Bay dans le monde, notamment en mer de Chine. Alors qu'ils pourraient en théorie se lancer dans l'exploration et dans l'exploitation, ils s'en abstiennent et respectent toutes les dispositions de la CNUDM.

L'Union européenne n'est pas présente au Conseil et s'exprime très peu à l'assemblée. Cette année, avant la réunion de novembre, elle a voulu prendre le lead sur ces questions, comme elle l'avait fait dans la négociation sur la Convention cadre sur la protection de la biodiversité marine au-delà des zones de juridiction nationale (BBNJ). Elle a donc tenté de s'exprimer au nom des États membres, mais cette tentative a été rejetée par les États membres et par le service juridique du Conseil.

M. Michel Canévet. - Vous avez évoqué les ZEE. Ces zones sont-elles déjà explorées ? Recèlent-elles des minéraux ? Des pays exploitent-ils déjà leurs fonds marins ? Si c'est le cas, connaissons-nous les impacts de cette exploitation sur l'environnement ?

Vous avez parlé de la colonne d'eau et des rejets. Est-il possible d'exploiter en limitant l'impact sur les fonds marin et la colonne d'eau ?

M. Olivier Guyonvarch. - En règle générale, de nombreux États exploitent déjà les ressources de leurs ZEE, notamment le pétrole. De nombreux États côtiers, comme la Norvège, exploitent leurs ressources pétrolières.

Quant aux ressources minérales, les technologies ne sont pas encore tout à fait au point. À ce jour, un État a donné des permis d'exploitation dans sa ZEE à une société canado-australienne : il s'agit de la Papouasie-Nouvelle-Guinée.

En ce qui concerne les techniques d'exploitation, il faut distinguer deux grands types de ressources.

Les nodules polymétalliques ressemblent à des boules de pétanque posées sur les plaines abyssales immenses du Pacifique-Sud. Elles sont recouvertes de sédiments marins et forment la zone de fracture de Clarion-Clipperton, située près de notre zone économique de Clipperton. Lors des tentatives de ramassage, des panaches de sédiments assez importants sont créés et se déploient sur de très grandes surfaces. L'impact sur l'environnement est donc relativement important en termes de surface. Quarante ans de recherches de l'Ifremer ont permis de découvrir que les nodules pouvaient être ramassés avec des sortes de grands râteaux, de grands aspirateurs. Ensuite, la difficulté technique consiste à faire remonter à la surface ces nodules se trouvant à quatre ou cinq mille mètres de profondeur.

La vie reprend de manière extrêmement lente à ces profondeurs. L'impact sur l'environnement étant assez important, un plan de gestion de l'environnement a été adopté sur la zone Clarion-Clipperton en 2012. Ce plan définit neuf zones sur lesquelles aucune exploitation ni aucune exploration ne sont autorisées. Deux zones supplémentaires de 400 kilomètres carrés ont été ajoutées lors de la dernière session de l'AIFM. Ces zones serviront de zones témoins et sont également des zones de protection dans lesquelles se trouvent des habitats benthiques à préserver. Ces zones témoins permettront à l'AIFM, qui a aussi des pouvoirs d'inspection, d'évaluer l'impact sur l'environnement. L'AIFM détient le pouvoir, à travers le Conseil, d'interdire ou de stopper les futures exploitations si elle estime que les impacts sur l'environnement sont excessifs.

Les encroûtements cobaltifères et les sulfures polymétalliques se trouvent, eux, sur des zones beaucoup plus restreintes. Il s'agit de zones de quelques centaines de mètres carrés où l'exploitation a moins d'impact sur l'environnement en termes de surface.

Un travail considérable est réalisé en matière de normes d'exploitation. Une grande partie du travail de l'AIFM concerne la protection du milieu marin. Tout d'abord, les contractants, les États ou les entreprises ayant actuellement des contrats d'exploration sont obligés d'effectuer des recherches sur la faune et la flore se trouvant dans leur zone d'exploration. Ensuite, toutes les données sont collectées par l'AIFM, qui les met à la disposition générale, ouverte et gratuite de toute la communauté scientifique. Sans cette exploration, nous n'aurions pas les données scientifiques sur l'environnement dont nous disposons aujourd'hui, car aller chercher des données au fond de la mer coûte très cher. Ce rôle n'est jamais mentionné notamment par les ONG qui sont toutes contre l'exploration et l'exploitation future. Or, sans le travail réalisé par l'AIFM, nous n'aurions pas ces connaissances. Ensuite, tout État ou toute entreprise qui entreprend l'exploration doit définir un plan de gestion de l'environnement. Dans ce plan de gestion de l'environnement, l'État ou l'entreprise doit d'abord décrire l'environnement exploré et, ensuite, évaluer l'impact de ses activités sur cet environnement. Un rapport, détaillant de manière extrêmement précise les impacts sur l'environnement, doit être remis tous les ans.

L'AIFM est actuellement présidée par Kamina Johnson Smith, ministre des Affaires étrangères jamaïcaine. Il faut savoir que la présidence de l'assemblée est tournante et qu'un État différent préside chaque année. La Jamaïque étant l'État hôte, elle est devenue Présidente à l'occasion du vingt-cinquième anniversaire de l'AIFM. Elle a alors déclaré qu'il fallait préparer « prudemment » et « urgemment » l'exploitation minière de la zone : « prudemment », parce que l'Autorité n'autorisera pas l'exploitation si toutes les précautions environnementales ne sont pas prises ; et « urgemment », parce que Nauru a déposé en juillet 2021 une demande de permis d'exploitation et non d'exploration.

L'AIFM ne s'était pas fixé de date butoir pour l'adoption de son règlement d'exploitation, puisqu'aucun État n'avait émis de demande et que les technologies n'étaient pas encore au point. Remonter des boules de pétanque sur cinq kilomètres de hauteur en faisant en sorte que les panaches de sédiments ne soient pas trop importants se révèle extrêmement compliqué. Les matériaux sont mis à rude épreuve et les technologies sont coûteuses. À ce jour, les entreprises et les États les plus avancés ne possèdent que des démonstrateurs, c'est-à-dire des prototypes à l'échelle un demi pour aller ramasser des nodules ou prélever des encroûtements cobaltifères. En outre, les conditions financières de l'exploitation ne sont pas remplies. L'exploitation des ressources minérales est trop onéreuse, par rapport à l'exploitation des ressources terrestres, beaucoup plus faciles d'accès. Les mines de terres rares à ciel ouvert sont faciles à exploiter. Exploiter les minéraux de la Zone n'est, en revanche, pas rentable économiquement. C'est la raison pour laquelle l'AIFM prend le temps qu'il faut pour établir un règlement d'exploitation tout à fait abouti.

La demande d'exploitation déposée par Nauru a toutefois eu l'effet d'un coup de tonnerre. Nauru, l'un des plus petits États au monde, a complètement exploité son guano. C'est un pays sinistré du point de vue de l'environnement. Nauru patronne une société canadienne et a donc déposé un permis d'exploitation. Or l'une des dispositions de la convention de Montego Bay stipule que, si un règlement d'exploitation n'est pas encore adopté mais qu'un État dépose une demande d'exploitation, le règlement doit être adopté dans les deux ans, d'où cette date de 2023 indiquée par Madame la ministre de la Mer. Cette demande a été déposée en juillet 2021. Donc, en principe, le règlement serait censé être adopté en 2023. Pour autant, le sujet a été débattu fin 2021, mais pas de manière conclusive. La convention de Montego Bay stipule également que le plan de travail d'exploitation doit être adopté de manière temporaire, mais ces dispositions sont extrêmement vagues. Même si le règlement n'est pas encore adopté, de nombreux arguments permettront de faire reculer cette demande. Sans consensus au sein du Conseil, aucune exploitation ne sera autorisée.

Vous avez évoqué l'approche évolutive de l'AIFM. L'accord de 1994 précise que les règles nécessaires à la conduite des activités menées dans la Zone doivent être adoptées au fur et à mesure que ces activités progressent. Cette disposition concerne surtout les institutions de l'AIFM. En effet, telle que prévue dans la convention de Montego Bay, l'AIFM devait être d'une toute autre ampleur d'un point de vue juridique et organisationnel. Or l'accord de 1994 a considérablement réduit les ambitions. Aujourd'hui, l'AIFM emploie une quarantaine de fonctionnaires internationaux, alors qu'en 1982, lorsque la convention a été signée, les États du G77 imaginaient qu'au moins cinq mille fonctionnaires internationaux seraient présents à Kingston. L'AIFM ne grossira donc qu'en fonction de l'évolution de l'exploration, puis de l'exploitation. Un certain nombre d'institutions de l'AIFM n'ont pas encore été mises en place, notamment l'Entreprise, qui était censée, elle aussi, pouvoir se livrer à de l'exploitation. Nous avons effectivement une approche évolutive et sommes attentifs à ce que les ressources des États soient utilisées à bon escient par l'AIFM.

Sur les questions environnementales, que j'ai déjà évoquées, nous approuvons et proposons toute mesure en faveur de la protection de l'environnement, comme l'adoption de deux nouvelles zones de protection environnementale de quatre cents kilomètres carrés dans la zone de Clarion-Clipperton, où l'exploration et l'exploitation des nodules sont interdites.

Vous avez raison au sujet du principe de précaution : il est inscrit noir sur blanc dans tous les règlements de l'AIFM.

Vous évoquez ensuite la question des plans de gestion de l'environnement. Celui de la zone de Clarion-Clipperton a été adopté en 2012 et d'autres plans de gestion de l'environnement sont en préparation, notamment pour la ride médio-atlantique, où l'on trouve des encroûtements cobaltifères, donc des ressources qui sont beaucoup plus circonscrites en termes de surface. Régulièrement, l'AIFM organise des ateliers dans lesquels les scientifiques se réunissent, étudient les données mises à disposition par les États ou les entreprises qui explorent ces ressources afin de pouvoir élaborer ces plans de gestion de l'environnement.

Concernant le principe pollueur-payeur, il existe bien au sein des règlements. Les États qui patronnent les contractants ont, eux-mêmes, une responsabilité en termes de protection de l'environnement. Le tribunal international du droit de la mer de Hambourg a émis un avis à ce sujet. Au sein de ce tribunal international du droit de la mer, existe une chambre spécifique pour le règlement des différends relatifs aux grands fonds marins. Donc, le juge international peut aussi avoir son mot à dire sur l'exploration et sur la future exploitation et notamment sur les conditions environnementales dans lesquelles elles se déroulent. En 2011, l'AIFM a demandé un avis consultatif à ce tribunal pour savoir quel était la nature et l'étendue de la responsabilité des États patronnant des contractants en cas d'atteinte majeure à l'environnement marin. Les États qui patronnent doivent adopter des lois et règlements internes afin de faire respecter les règlements internationaux mis en place par l'AIFM. De manière très concrète, l'État qui patronne l'Ifremer doit s'assurer que celui-ci respecte toutes les dispositions des règlements de l'AIFM et notamment en matière de protection de l'environnement marin. Si l'État a pris toutes les dispositions nécessaires et que le contractant est coupable d'une atteinte à l'environnement marin, c'est le contractant qui en subira les conséquences. En revanche, si l'État n'a pas pris toutes les dispositions nécessaires pour faire respecter les lois et règlements de l'AIFM alors l'État peut, lui-même, être mis en cause pour ces atteintes à l'environnement. J'ajoute que dans ces règlements, l'AIFM a aussi un pouvoir de contrôle et d'inspection. Aujourd'hui, un principe de bonne foi prévaut dans les relations internationales. Lorsque les contractants remettent leur rapport annuel sur l'exploration, nous leur faisons confiance et ces rapports sont examinés par la commission juridique et technique. Si un doute subsiste, l'AIFM pourrait envoyer des inspecteurs pour se rendre compte par eux-mêmes de la manière dont les contractants mettent en oeuvre leurs obligations relatives à la protection de l'environnement marin, mais aussi à la sécurité de la navigation et à la sécurité de la vie humaine.

Nous commençons à discuter sérieusement du modèle financier. Comme les contractants exploiteront un patrimoine commun à l'humanité, une partie des bénéfices de l'exploitation devra revenir à l'humanité tout entière. Cette partie des bénéfices représente les bénéfices restants après déduction des dépenses de fonctionnement de l'AIFM et du bénéfice accordé aux contractants.

Les bénéfices restants pourraient être partagés entre tous les États, mais la convention de Montego Bay stipule que les bénéfices sont destinés en priorité aux États en développement. Trois grands modèles de répartition de ces bénéfices, reposant sur des formules mathématiques extrêmement complexes, ont été proposés pour essayer de calculer la part des bénéfices allant à un État. Ce mode de répartition prend en compte le PIB, le PIB par habitant, la taille de la population, etc.

Un deuxième modèle de répartition des bénéfices, la répartition non financière, est privilégié par la France. La simple existence de l'AIFM et le fait que, pour explorer ou pour exploiter, un permis doive être obtenu représente déjà un bénéfice au nom de l'humanité, car il empêche une ruée sur les ressources minérales. Si la notion de patrimoine commun de l'humanité avait été appliquée aux poissons en haute mer, des États comme la Chine ou la Corée seraient obligés de demander un permis à l'AIFM. Toutes les mesures de protection de l'environnement marin bénéficient ainsi à l'humanité tout entière. Les contractants qui explorent aujourd'hui sont obligés de partager leurs connaissances. Une énorme base de données sur les écosystèmes marins est constituée par l'AIFM auprès des contractants.

De plus, le renforcement des capacités des pays en développement oblige les contractants à offrir des opportunités à des scientifiques de ces pays. Régulièrement, l'Ifremer propose ainsi des places dans ses laboratoires ou sur ses bateaux, sous forme de bourses, à des scientifiques de pays en développement, qui autrement ne pourraient pas participer à des campagnes de cette sorte.

Nous estimons qu'avant la répartition monétaire, il est important de mettre l'accent sur la répartition des bénéfices non monétaires en prenant en compte l'environnement marin comme un bien public mondial ainsi que le renforcement des capacités des États en développement.

Par ailleurs, la création d'un fonds pour le développement durable dans le domaine maritime constitue une idée tout à fait intéressante.

M. Michel Canévet, président. - Vous avez évoqué le fait que la Chine contrôlait l'essentiel des métaux rares nécessaires à la transition énergétique, et vous avez rappelé que l'océan recelait justement des ressources analogues. Dans un contexte géopolitique de plus en plus tendu, ne pensez-vous pas qu'un certain nombre de pays pourraient, par nécessité, piller les océans pour obtenir ces métaux rares ? Ressentez-vous une évolution en la matière ou la situation vous semble-t-elle suffisamment cadrée grâce à l'AIFM ?

M. Olivier Guyonvarch. - La situation me paraît bien cadrée par l'AIFM. Les États-Unis pourraient, aujourd'hui, se lancer dans l'exploitation. Or ils s'en abstiennent. Ce genre de technologie n'est pas accessible à tous les États, mais seulement aux quelques grands États industriels et développés. Même la Chine, qui sait utiliser le droit international à son propre avantage, est tout à fait respectueuse des règles et travaille, à l'AIFM, avec tous les autres pays. Je ne vois donc pas de risque qu'un État fasse fi de l'AIFM. La convention de Montego Bay lie 157 États. Seule une dizaine d'États dans le monde n'en sont pas Partie.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Merci pour ces propos rassurants. Même si la situation peut évoluer, je retiens l'idée d'une certaine sobriété des États sur le sujet ainsi que d'un intérêt commun à l'amélioration des moyens de la connaissance scientifique. Il semblerait que les défis technologiques soient tels que la communauté prime pour le moment sur les intérêts nationaux, qui pourraient être exacerbés par la suite.

Je souhaiterais avoir des précisions sur les partenariats noués par la France. La circulaire du Premier ministre du 5 mai 2021, qui met en oeuvre la stratégie nationale pour les grands fonds marins, évoque le développement d'un partenariat entre l'Ifremer et le groupe norvégien Equinor, dans la perspective du renouvellement du permis AIFM dans le Pacifique. Il était précisé que l'accord devait être finalisé d'ici juin 2021, mais qu'il ne serait rendu public que lorsque le contrat effectif serait signé et avalisé par l'AIFM. Avez-vous connaissance de l'état d'avancement de ce contrat ? Est-il en cours de validation par l'AIFM ? Et si ce n'est pas le cas, quel sera l'impact, sur cet accord, du renouvellement du permis d'exploration dans la zone de Clarion-Clipperton ? Avez-vous connaissance d'autres accords conclus par la France et qui seraient en cours de validation ?

M. Olivier Guyonvarch. - Vous pourrez obtenir une réponse beaucoup plus précise que la mienne auprès de mes collègues de la sous-direction du droit de la mer, qui sont en charge de ce sujet. Je crois que ce partenariat n'est plus tout à fait d'actualité mais je n'ai pas de réponse précise à votre question.

L'Ifremer considère que l'entretien de ce permis, notamment du permis nodules, est très onéreux, notamment la contribution annuelle de douze mille dollars. L'Ifremer ne voulait pas payer cette contribution et nous avons eu beaucoup de mal au Quai d'Orsay, il y a cinq ans, à faire admettre qu'il fallait renouveler ce contrat. Ce contrat porte tout de-même sur une zone de deux cent cinquante mille kilomètres carrés dans le Pacifique-Centre, qui constitue un enjeu stratégique. Fort heureusement, nous avons réussi à obtenir un montage financier pour pouvoir continuer à payer ce contrat. Un partenariat permettrait d'alléger la charge financière qui pèse sur l'Ifremer. C'est la raison pour laquelle nous avons cherché un partenaire industriel qui accepterait de continuer l'exploration et d'en supporter les coûts financiers. Je ne dispose pas d'informations précises sur l'état de la négociation et vous invite donc à poser la question à ma collègue sous-directrice du droit de la mer.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Un montant de trois cent dix millions d'euros est évoqué dans le cadre de la stratégie nationale dans le domaine minier, ainsi qu'une somme un peu près équivalente dans le cadre du plan d'investissement France 2030. La ministre de la Mer a eu la précaution de nous rappeler que le total ne sera pas de six cents millions d'euros, mais certainement une cote mal taillée autour de cinq cents millions d'euros. Ces fonds supplémentaires ouvrent-ils de nouvelles perspectives en termes d'autonomie et de recherches de partenariats pour l'Ifremer ?

M. Olivier Guyonvarch. - Cette question est en dehors de mon périmètre de compétences. Je ne peux donc pas vous répondre. En revanche, je peux vous faire part de l'existence de deux modèles de partenariat : un modèle de partenariat avec des entreprises qui peuvent d'ailleurs être de différents pays ; un modèle 100 % étatique : la Chine, la Corée ou le Japon mettent en oeuvre des stratégies avec une entreprise nationale ou à travers un centre de recherches appartenant à l'État, car ils ont bien compris que l'enjeu était national. Ils financent donc eux-mêmes.

Il a été estimé, en raison des coûts financiers, qu'il fallait rechercher des partenariats. Je n'ai pas à me prononcer à ce sujet, car c'est le gouvernement qui décide et cette problématique ne me concerne pas directement dans mon travail au sein de l'AIFM.

M. Michel Canévet, président. - Dans vos précédentes fonctions, Monsieur l'ambassadeur, vous avez été sous-directeur du droit de la mer au ministère. Cette question implique différents départements ministériels. L'organisation actuelle des services vous semble-t-elle pertinente au niveau français ? Doit-elle être améliorée ? Si oui, avez-vous des suggestions à formuler en la matière ?

M. Olivier Guyonvarch. - L'organisation actuelle est pertinente dans la mesure où nous travaillons en interministériel afin de pouvoir traiter des questions qui sont extrêmement complexes, au sens d'Edgar Morin, c'est-à-dire globales. Nous devons traiter de questions techniques, environnementales, financières, fiscales, etc. Nous avons donc besoin de compétences se trouvant dans différents ministères.

Je suis plutôt spécialiste des questions de droit de la mer, mais moins des questions fiscales ou financières. Nous avons aussi besoin de cette expertise et peut-être qu'il faudrait davantage sensibiliser certains ministères, comme Bercy, à ces questions afin d'obtenir les instructions les plus pertinentes possibles pour l'élaboration du règlement financier. Aujourd'hui, la mécanique fonctionne bien et aucune difficulté n'est à déplorer.

J'ajouterai qu'il existe le Cluster maritime français, qui est un groupe d'étude sur les grands fonds marins.

M. Michel Canévet. - Nous avons auditionné son fondateur, le Président Francis Vallat.

M. Olivier Guyonvarch. - Nous travaillons en très bonne intelligence avec lui. Le ministère des Affaires étrangères a pour rôle de faire la synthèse des différentes positions des ministères, puis d'aller chercher l'expertise là où elle se trouve. De mon point de vue, ici à Kingston, l'organisation fonctionne bien. Mon mode de travail est dynamique et en échange permanent avec mes collègues à Paris.

M. Michel Canévet, président. - Parfait. Avec Teva Rohfritsch, nous vous remercions d'avoir répondu à nos questions et d'avoir explicité de façon aussi claire votre rôle au sein de l'AIFM. Votre contribution est importante pour nous. Nous reviendrons vers vous, le cas échéant, si nous avons besoin de quelques compléments d'information.

M. Olivier Guyonvarch. - Merci beaucoup. Je reste à votre disposition.

La réunion est close à 17h30.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.