Auditions du 7 janvier 1998
COMMISSION D'ENQUÊTE SUR LES CONSÉQUENCES DE LA DÉCISION DE RÉDUIRE À TRENTE-CINQ HEURES LA DURÉE HEBDOMADAIRE DU TRAVAIL
##Mercredi 7 janvier 1998## - **Présidence de M. Alain Gournac, président, puis de M. Paul Girod, vice-président. La commission d'enquête chargée d'étudier les conséquences de la décision de réduire à 35 heures la durée hebdomadaire du travail a tout d'abord, sur proposition de son bureau, fixé son calendrier de travail de telle sorte que le rapport puisse être publié, sans préjudice des dispositions du deuxième alinéa du IV de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, avant l'examen par la commission des affaires sociales du projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail. Elle a aussi adopté le protocole de publicité des auditions suivant : publication d'un compte rendu au bulletin des commissions et sur minitel, annexe du procès verbal intégral au rapport et, ponctuellement, ouverture des auditions à la presse et enregistrements audiovisuels.
**Puis la commission d'enquête a procédé à l'audition de M. Raymond Soubie, président d'Altédia.
M. Raymond Soubie a, en introduction de son propos, souhaité rappeler que l'idée du projet de loi sur les 35 heures était née de trois sortes de considérations, l'une, économique, visant à réduire le chômage, l'autre, sociale, consistant à promouvoir le progrès social, la troisième, " aristotélicienne ", correspondant au raisonnement selon lequel la réduction du temps de travail étant inéluctable, il convenait de l'organiser aussitôt.
Il a précisé que l'argument d'ordre économique était simultanément fondé sur les possibilités offertes, par la réduction du temps de travail, pour créer des emplois et sur l'inefficacité de toutes les autres politiques antérieurement menées.
Il a alors indiqué qu'il existait chez les économistes deux courants face à ces propositions, le premier, majoritaire selon lui, regroupant les sceptiques, inquiets de l'effet des 35 heures sur les coûts supportés par les entreprises, le second réunissant ceux qui croyaient au succès de la mesure.
Il a toutefois fait observer que l'optimisme de ces derniers était dans la plupart des cas subordonné à de très strictes conditions. Il a illustré son propos en citant les travaux de l'Observatoire français des conjonctures économiques, l'OFCE, qui, s'ils pronostiquaient la création de 700.000 emplois en cinq ans du fait de la mesure, posaient comme conditions à ce résultat la pleine utilisation des capacités de production et une modération salariale prolongée.
S'interrogeant alors sur la capacité du corps social à accepter ces conditions, il a donné à cette question une réponse négative, faisant valoir que l'expérience semblait démontrer que les partenaires syndicaux n'y étaient pas prêts.
Après avoir indiqué que la baisse séculaire de la durée du travail ne s'était pas accompagnée de créations d'emplois, M. Raymond Soubie a précisé que pour évaluer les tendances récentes de la durée du travail, il fallait se référer moins à la durée hebdomadaire du travail qu'à sa durée annuelle et, mieux encore, à sa durée au cours de la vie des individus. Il a rappelé que ces dernières références conduisaient à des appréciations très nuancées sur le diagnostic couramment énoncé selon lequel la durée du travail n'aurait pas connu de réduction ces dernières années.
Ayant contesté que la France ait essayé toutes les politiques de l'emploi, remarquant de grandes similitudes entre les différents dispositifs mis en oeuvre depuis quinze ans, il a souligné que les pays qui avaient réussi à endiguer le chômage y étaient parvenus en créant beaucoup d'emplois grâce au développement de nouvelles activités. Citant l'exemple des promotions des grandes universités américaines dont la quasi-totalité des étudiants indiquait souhaiter créer leurs propres entreprises, il a insisté sur l'aspect culturel du problème du sous-emploi.
M. Raymond Soubie a alors abordé quelques-unes des questions posées par la réduction du temps de travail comme méthode de réduction du chômage.
Il a d'abord indiqué que ses effets seraient asymétriques, le cas des grandes entreprises industrielles devant être distingué de celui des petites et moyennes entreprises qui éprouveraient, elles, les plus grandes difficultés d'adaptation au dispositif proposé.
Il a ensuite observé que l'approche par la durée du travail appartenait, pour beaucoup d'entreprises, plus au passé qu'à l'avenir dans lequel le " concept de mission " prendrait de plus en plus le pas sur le temps passé sur le lieu de travail.
Il a enfin considéré que la loi n'était pas l'instrument le plus adapté pour aboutir avec succès à la réduction du temps de travail. Il a, à l'appui de cette assertion, rappelé qu'il fallait distinguer entre la durée légale et la durée réelle du travail et insisté sur la nécessité de négociations d'entreprises fructueuses pour parvenir à des résultats probants. Il a alors déploré que, dans beaucoup d'entreprises, les conditions de telles négociations ne soient pas remplies en raison de la complexité des règles d'aménagement du travail et à cause de l'existence d'une donnée culturelle traduisant que, seules, les périodes de crise se révèlent propices à la négociation sur le temps de travail. Il a, incidemment, fait observer que le processus engagé par l'élaboration du projet de loi sur les 35 heures avait eu pour effet de geler les négociations salariales qui avaient, pourtant, été programmées.
Concluant son propos, il a formé le voeu que le projet de loi soit l'occasion de promouvoir la négociation d'entreprise en particulier à travers la procédure du mandatement lorsque les syndicats font défaut.
M. Jean Arthuis, rapporteur, a alors souhaité connaître l'appréciation du président d'Altédia sur les effets concrets du projet de loi sur l'emploi, son impact sur la compétitivité de l'économie française à travers ses incidences sur les coûts salariaux et l'investissement, ses conséquences sur le rythme de la croissance économique et l'existence de mesures alternatives pour améliorer le marché du travail.
En réponse, M. Raymond Soubie a considéré que le projet de loi susciterait sans doute des créations d'emplois, mais qui resteraient, selon lui, en nombre très limité, de l'ordre de 100.000 unités.
Pour expliquer cette prévision, il a indiqué qu'une fois la loi votée il était très probable que les entreprises qui se jugeraient en mesure de réduire la durée du travail essaieraient d'obtenir d'importantes contreparties de la part des organisations syndicales et du Gouvernement si bien que, lorsque des accords seraient conclus, ils s'accompagneraient, selon toute vraisemblance, de gains de productivité tels que les créations d'emplois seraient très réduites. Il a souligné que la modération des salaires était aujourd'hui un facteur de conflits dans les entreprises en bonne santé de sorte que le gel des salaires ne pourrait être, de façon générale, que rarement obtenu.
Il en a conclu que le nombre des accords serait ipso facto limité, qu'il y aurait quelques créations d'emplois, mais qu'il était probable qu'aucune partie, par crainte d'altérer la croissance, ne souhaiterait aller plus loin. Il a souligné que si la réduction du temps de travail pouvait être jugée de bonne foi par ses initiateurs comme une mesure efficace, le système français de relations sociales ne lui permettrait pas de connaître le succès.
Un large débat s'est alors ouvert.
M. Paul Girod a d'abord souhaité savoir si l'intervenant avait été consulté à l'occasion de la préparation du projet de loi. Puis, ayant observé que l'Italie connaissait un développement du nombre des travailleurs indépendants plus rapide que celui des salariés, il s'est interrogé sur les conséquences d'une négociation décentralisée de la durée du travail sur l'égalité des situations des salariés.
M. Philippe Marini s'est demandé si l'effet sur l'emploi du dispositif projeté n'aurait pas été bien supérieur si celui-ci n'avait pas été contraignant, et s'est inquiété des conséquences sur le rôle des cadres de la multiplication actuellement constatée des contrôles portant sur la durée de leur travail.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard a souligné que le maintien de la production, condition nécessaire au succès de la réduction du temps de travail, supposait une réorganisation du travail dans les entreprises. Elle a alors, ayant mis en évidence l'importance de la question du statut des heures supplémentaires, souhaité rappeler que des enquêtes récentes montraient que les organisations syndicales étaient loin d'être systématiquement défavorables à la modération salariale. Elle a enfin souhaité savoir si M. Raymond Soubie pouvait faire des suggestions complémentaires sur les moyens de faciliter la négociation collective dans les petites et moyennes entreprises.
M. Denis Badré s'est en premier lieu demandé si, au-delà des effets défavorables du projet de loi sur la négociation salariale, le risque n'existait pas d'un certain gel des négociations sur le temps choisi, puis s'est en second lieu interrogé sur la compatibilité du modèle proposé par la France avec la construction européenne.
M. Daniel Percheron, ayant exprimé son scepticisme sur l'absence de créations d'emplois associées à la baisse séculaire de la durée du travail, a estimé que l'opinion publique, très ouverte à la perspective de la réduction du temps de travail, avait un rôle important à jouer pour surmonter les réticences éventuelles des partenaires sociaux. Il a regretté que les entreprises hésitent à s'engager dans la voie des 35 heures alors qu'elles ont bénéficié depuis plusieurs années d'allégements massifs de charges sociales.
M. André Jourdain s'est inquiété des obstacles mis par le projet de loi au développement du temps partiel.
M. Bernard Seillier s'est interrogé sur les conséquences du projet de loi sur le niveau du taux horaire du salaire minimum interprofessionnel de croissance, le SMIC.
En réponse aux intervenants, M. Raymond Soubie a indiqué qu'il avait été consulté à l'occasion de la préparation du projet de loi ; il a précisé que les différentes consultations avaient été marquées par une atmosphère commune de bonne volonté, mais qu'elles avaient aussi révélé les difficultés auxquelles se heurterait la mise en pratique des intentions.
Il a confirmé que l'accroissement du nombre des travailleurs indépendants était devenu un phénomène majeur mal appréhendé par le droit et jugé que la diversité des systèmes sociaux en Europe posait de vrais problèmes. Il a reconnu que le renvoi à la négociation décentralisée était susceptible d'accroître les disparités de situation entre salariés, mais a souligné que cette décentralisation était inéluctable.
Evoquant la question du choix d'une méthode contraignante ou incitative, il a d'abord admis que les suites données dans les branches à l'accord national récemment conclu n'avaient pas été concluantes si bien qu'un élément de contrainte avait pu apparaître nécessaire. Il a toutefois rappelé qu'une solution intermédiaire aurait dû consister à relancer les négociations puis à présenter un projet de loi qui en aurait tiré les conclusions. Il a d'ailleurs estimé que cette démarche avait semblé être celle du Premier ministre lors de la conférence sur l'emploi, les salaires et le temps de travail. Il s'est alors demandé si, à cette occasion, ne s'était pas produite une sorte de nouvelle " journée des dupes ".
Puis, ayant remarqué qu'existaient, dans beaucoup d'entreprises, d'importantes possibilités de réorganisation et de gains de productivité, il a douté que leur exploitation se traduise par des créations d'emplois.
M. Raymond Soubie a alors déclaré partager l'opinion selon laquelle l'obligation de négocier à l'échelon des organisations syndicales fixée par le projet de loi posait problème au regard de la faible syndicalisation du monde salarial français.
Il a également considéré que la baisse lente et progressive de la durée du travail n'avait pas créé d'emplois car elle avait pu être compensée par les gains de productivité du travail.
Il a aussi évoqué l'absence de confiance des entreprises en l'avenir, regretté que le projet de loi semble revenir sur la tendance amorcée par M. Pierre Bérégovoyconsistant à favoriser le travail à temps partiel, qui restait la méthode la plus efficace et la moins conflictuelle pour réduire le temps de travail, et expliqué ce changement d'orientation par les abus constatés.
Il a enfin jugé que la question du SMIC était une question centrale pour apprécier les effets du projet de loi sur les 35 heures, mais à laquelle il n'avait pas de réponse.
**La commission d'enquête a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-Philippe Cotis, directeur de la prévision au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
M. Jean-Philippe Cotis a souhaité, dans un premier temps, souligner les difficultés et les limites des prévisions quant aux effets de la réduction du temps de travail.
A cet égard, il a tout d'abord précisé que, du point de vue macro-économique, la réduction du temps de travail, avec maintien du salaire et incitation publique, se ramenait à la combinaison de trois phénomènes : une hausse, avant toute aide publique, du coût salarial par unité produite, suivie éventuellement d'une phase de modération ; un partage du travail, à niveau de production donné, plus favorable à l'emploi ; enfin une réduction des prélèvements pesant sur le travail.
Or, les informations microéconomiques permettant de procéder, dès aujourd'hui, à une évaluation quantifiée sérieuse de ces différents éléments ne sont pas encore disponibles et ne le deviendront qu'au cours de la période intérimaire (1998-2000), lorsque les négociations entre partenaires sociaux auront pris corps. Ces informations " privées " (gains de productivité latents des entreprises, coûts de réorganisation éventuelle, capacité des partenaires sociaux à maîtriser l'évolution des rémunérations...) ne peuvent être appréhendées qu'au niveau des entreprises et varient fortement d'un secteur, d'une entreprise, voire d'un établissement à l'autre.
En outre, a-t-il déclaré, les précédents historiques dont on dispose, à savoir le passage des 40 aux 39 heures de 1982 et la mise en oeuvre de la loi " de Robien ", ne fournissent pas de renseignements utiles sur ces éléments ; d'une part, le passage aux 39 heures a été décidé dans un contexte macro-économique particulièrement difficile et peu transposable à la période actuelle ; il ne porte, de surcroît, que sur la période d'une heure ; d'autre part, l'expérience de la loi de Robien reste trop récente et de courte durée pour en tirer des enseignements incontestables. Il a néanmoins signalé que le ministère de l'emploi et de la solidarité était sur le point de publier un premier bilan de cette expérience, faisant apparaître des enseignements intéressants.
M. Jean-Philippe Cotis a déclaré que les économistes devaient donc se contenter pour l'instant de scénarios dont la portée restait fragile. Cette fragilité était bien illustrée selon lui par la diversité des chiffrages sur les effets induits par une réduction échelonnée de 5 % du temps de travail avec compensation salariale, telle que présentée dans le rapport du sénateur Bernard Barbier sur les perspectives économiques à l'horizon 2002, et qui variaient de 250.000 à 620.000 emplois selon les équipes de recherche concernées (INSEE, Ecole centrale, OFCE). Il a souligné que le souci du Gouvernement de laisser se développer les négociations au cours d'une période intérimaire trouvait en partie son origine dans la nécessité de mieux appréhender ces données de terrain qui manquaient encore aux économistes.
M. Jean-Philippe Cotis a, dans un second temps, expliqué comment l'analyse économique pouvait contribuer à mieux définir, d'une part, les conditions de réussite de la réduction du temps de travail et, d'autre part, les écueils à éviter.
S'agissant tout d'abord des conditions de réussite, il a indiqué qu'il convenait de ne pas se poser " la fausse question " du caractère bénéfique -ou non- de la réduction du temps de travail sur l'emploi. Selon lui, la théorie et l'histoire économiques sont, de ce point de vue, totalement " agnostiques ". L'expérience de l'après-guerre montrait, par exemple, que dans un contexte de forte croissance de la productivité, une baisse régulière et spontanée du temps de travail pouvait être compatible avec le plein emploi.
Pour lui, la vraie question est de savoir si une intervention publique visant à relancer le mouvement de réduction du temps de travail est de nature à stimuler l'emploi. Or, a-t-il ajouté, pour qu'une intervention publique soit fondée, il faut mettre en évidence " des défaillances du marché ", puis montrer en quoi l'intervention publique peut permettre d'atténuer ces défaillances et, enfin, vérifier que cette intervention ne provoque pas d'effets pervers plus coûteux que les imperfections du marché elles-mêmes.
Concernant les défaillances des marchés, il a mis en exergue l'existence de défaillances macro-économiques du fait de l'existence d'un important volet de chômage keynésien estimé par la direction de la prévision à près de trois points de chômage et correspondant à un " déficit " de la demande globale de près de 4 points de produit intérieur brut (PIB). Mais il a également mis en évidence des défaillances " structurelles ", lesquelles concernent essentiellement selon lui le marché du travail et, notamment un coût du travail peu qualifié encore trop élevé malgré les efforts accomplis, des négociations entre partenaires sociaux trop souvent focalisées sur les seuls salaires au détriment de l'emploi, enfin, des effets d'hystérésis liés au phénomène de chômage de longue durée.
Il a précisé ce dernier concept en indiquant qu'une hausse du chômage pouvait très bien trouver son origine dans la faiblesse de la conjoncture et ne pas se résorber pour autant lorsque l'économie revenait à un taux de croissance plus normal ; cela parce que, dans l'intervalle, l'allongement de la durée du chômage avait pu entraîner une détérioration du " capital humain " des demandeurs d'emplois et une perte de contact avec le marché du travail. Il a considéré qu'un tel phénomène était peut être à l'oeuvre dans notre pays et se traduisait par une " course de vitesse " entre d'un côté, la reprise économique et, de l'autre la démoralisation et la perte " d'employabilité " des chômeurs.
Dans ce contexte, la réduction du temps du travail pourrait selon lui contribuer à endiguer les effets d'hystérésis le plus tôt possible au cours de la phase de reprise et " déplacer le centre de gravité " des négociations sociales en plaçant l'emploi au coeur des discussions. Il a considéré que la réduction du temps de travail, si elle s'accompagnait d'une maîtrise adéquate des évolutions salariales, pouvait contribuer à créer les conditions d'un redémarrage de la masse salariale tirée par l'emploi.
S'agissant des écueils à éviter, M. Jean-Philippe Cotis a indiqué qu'ils étaient au nombre de trois.
En premier lieu, il convenait de ne pas dégrader les coûts salariaux par unité produite. Tous les résultats des simulations de modèles, qu'ils soient de facture néo-keynésienne ou néo-classique, montraient qu'en économie ouverte et en régime de changes fixes, une hausse des coûts salariaux unitaires déprimait la demande globale, même si elle stimulait dans un premier temps la consommation des ménages.
En second lieu, il convenait d'éviter le renchérissement des heures supplémentaires. En période de reprise, cela constituait un facteur de tension inflationniste qui pouvait contribuer à étouffer le redémarrage de l'activité. Le renchérissement des heures supplémentaires était selon lui particulièrement nocif pour les petites entreprises qui n'avaient pas physiquement la faculté de substituer des embauches aux anciennes heures supplémentaires (phénomène dit d'indivisibilité).
Enfin, il a indiqué qu'il convenait d'éviter les effets d'aubaine en subventionnant des créations d'emploi qui auraient existé en tout état de cause, de manière à préserver l'équilibre des finances publiques.
Ainsi, pour M. Jean-Philippe Cotis, l'analyse économique montrait qu'une mise en oeuvre efficace de la réduction du temps de travail passait d'avantage par des incitations positives que par des contraintes, par une négociation décentralisée mais en même temps globale, portant à la fois sur les emplois et les salaires, par la prise en compte spécifique des difficultés rencontrées par les petites entreprises et enfin par des incitations " bien calibrées " limitant au maximum les effets d'aubaine.
Dans un troisième et dernier temps, M. Jean-Philippe Cotis a indiqué qu'à la lecture de la grille d'analyse qu'il venait d'expliquer, le projet du Gouvernement reposait, d'une part, sur une démarche incitative, et, d'autre part, sur le respect des soldes publics.
S'agissant du caractère incitatif du projet, il a précisé que les changements apportés au cadre légal et réglementaire dans lequel opéraient les entreprises resteraient modérés. En effet, dans la période intérimaire (1998-2000) les changements seraient, selon lui, modestes puisqu'ils se limiteraient à un léger durcissement du régime du repos compensateur, à la " moralisation " du temps partiel et à la possibilité offerte de signer un accord même en l'absence de syndicat dans l'entreprise. En régime de " croisière ", les effets contraignants ne devaient pas être surestimés dans la mesure où le surcoût associé à l'utilisation des heures supplémentaires ne dépasserait, en aucun cas, les 25 % actuels. Dans un tel contexte, les entreprises qui souhaiteraient rester à 35 heures ne subiraient qu'un surcoût modeste de l'ordre de 2,5 %.
A propos du respect de l'équilibre des finances publiques, il a indiqué que les conditions posées en termes de création nette d'emploi limiteraient nécessairement les effets d'aubaine et entraîneraient de ce fait des effets de retour favorables aux finances publiques. Il a conclu en indiquant que cette faiblesse des effets d'aubaine semblait confirmée par l'analyse des premiers accords Robien et que les projets de réduction du temps de travail mis en oeuvre, longuement négociés, s'étaient traduits par une réorganisation importante, une annualisation fréquente, une implication forte des syndicats et une pause dans la progression des rémunérations.
En réponse à M. Jean Arthuis, rapporteur, qui l'interrogeait sur le nombre de créations d'emplois que devrait susciter le projet de loi, M. Jean-Philippe Cotis, directeur de la prévision, a confirmé qu'il n'y avait pas encore d'estimation définitive du dispositif tel qu'il venait d'être arrêté dans le projet de loi. Selon lui, les résultats seraient plus ou moins bons en fonction des paramètres suivants : modération salariale, coûts des efforts de réorganisation, gains de productivité. Pour que la réduction du temps de travail soit favorable à la croissance, M. Jean-Philippe Cotis a indiqué que les effets de compétitivité devaient l'emporter sur les effets de revenus, ce qui supposait la modération salariale et le non-renchérissement des heures supplémentaires, l'augmentation de la masse salariale devant essentiellement résulter des créations d'emplois.
Toujours en réponse à M. Jean Arthuis, rapporteur, qui l'interrogeait sur l'impact du projet de loi sur les petites et moyennes entreprises (PME) ou sur les réseaux de petits établissements, M. Jean-Philippe Cotis a indiqué que les modèles économiques ne distinguaient pas en fonction de la taille des entreprises et a reconnu que, en raison du phénomène dit d'indivisibilité du facteur travail, il y avait effectivement un risque important de hausse des coûts de production pour ces entreprises, risque qui avait précisément conduit le Gouvernement à accorder un traitement spécifique aux PME dans le projet de loi.
En réponse à M. Franck Sérusclat qui s'interrogeait sur les raisons du succès américain en matière d'emploi et les risques de précarité, à Mme Marie-Madeleine Dieulangard qui évoquait l'hypothèse d'une modulation des cotisations d'assurance-chômage et à M. André Jourdain qui mentionnait le coût du travail peu qualifié, M. Jean-Philippe Cotis a tenu à préciser qu'un changement important s'était produit en France depuis le début des années 1990 quant au contenu en emplois de la croissance. Il a précisé que l'économie française commençait désormais à créer des emplois à partir de 1,5 % de croissance annuelle, contre 2,5 % au début de la décennie. Il a encore indiqué que le dosage des politiques macro-économiques (le " policy mix ") avait été particulièrement mauvais depuis le début des années 1990 avec une politique budgétaire beaucoup trop laxiste et une politique monétaire beaucoup trop restrictive. Cette erreur de politique économique ayant été corrigée, il était désormais possible de profiter d'une croissance robuste. Il a encore indiqué que les Etats-Unis avaient créé beaucoup d'emplois, quel que soit le niveau de salaire, et pas seulement des emplois peu qualifiés. Le stock d'emplois peu qualifiés était resté stable dans ce pays alors qu'il avait baissé en Europe continentale. Pour autant, la situation des personnes les moins qualifiées s'était dégradée du fait d'une baisse de leur pouvoir d'achat, ce qui avait conduit le Gouvernement américain à aider les " working poors ".
En réponse à M. Alain Gournac, président, qui l'interrogeait sur les effets à attendre d'une flexibilité accrue, en particulier en matière d'annualisation du temps de travail, M. Jean-Philippe Cotis a indiqué qu'il fallait distinguer selon que l'on se trouvait en situation de chômage keynésien ou pas. Dans le premier cas tout ce qui accroissait la flexibilité était mauvais. Au contraire, dans le second cas, il convenait de faire en sorte que la compétitivité ne soit pas dégradée. Dans cette perspective, il serait souhaitable de laisser jouer l'annualisation.
En réponse à M. Daniel Percheron qui s'interrogeait sur les premiers résultats de la loi " Robien ", M. Jean-Philippe Cotis a indiqué que le bilan dressé par la Direction de l'animation de la recherche des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'emploi restait encore très prudent.
En réponse à M. Michel Bécot qui craignait que la modération de salaire puisse déprimer la demande, M. Jean-Philippe Cotis a indiqué que seule comptait la masse salariale totale. De ce fait, une réduction du temps de travail devrait normalement se traduire par une augmentation des emplois et donc une augmentation de la masse salariale, ce qui devrait être bon pour la demande globale. Néanmoins, il a reconnu que l'on pouvait avoir des inquiétudes si l'on prenait en compte le pouvoir d'achat par tête dont la réduction, le cas échéant, serait de nature à entraîner une augmentation de l'épargne de précaution.
En réponse à M. Denis Badré, il a indiqué que l'impact de la réduction du temps de travail était fonction du moment où elle intervenait : favorable en période de reprise, défavorable en période de ralentissement. Enfin, il a indiqué que plus on irait vite dans la réduction, plus l'effet sur l'emploi serait grand.
**La commission d'enquête a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-Paul Fitoussi, directeur de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).
M. Jean-Paul Fitoussi, directeur de l'OFCE, a tout d'abord présenté les résultats des projections réalisées par les experts de l'OFCE relatives aux conséquences, sur l'emploi, du passage aux 35 heures. Il a souligné que ces évaluations étaient fondées sur des hypothèses conventionnelles, notamment pour le comportement des acteurs, et n'avaient, dès lors, pas de valeur prédictive, mais permettaient plutôt d'établir les conditions qui pouvaient conduire au succès ou à l'échec des 35 heures. Il a indiqué que le passage aux 35 heures pour les entreprises de plus de vingt salariés, qui représentaient 70 % de l'ensemble des salariés du secteur marchand, pouvait permettre la création de plus de quatre cent mille emplois dans un délai de trois à quatre ans s'il était effectué sans augmentation des coûts du travail et du capital, ce qui nécessitait un effort de réorganisation des entreprises afin de maintenir la durée d'utilisation des équipements.
S'agissant de la compensation salariale de la réduction du temps de travail, il a précisé qu'elle ne devait pas dépasser, initialement, les gains de la productivité du travail, augmentés de la baisse des cotisations sociales consentie par les pouvoirs publics. Il a jugé que l'effort demandé aux salariés n'était pas considérable, les 35 heures étant payées un peu plus de 37, et il a ajouté que cet effort était moins un sacrifice qu'un investissement, car les salariés avaient collectivement intérêt à la croissance de l'emploi, celle-ci réduisant la précarité de leur condition et étant un gage de revenus plus élevés dans l'avenir.
En ce qui concernait les entreprises, M. Jean-Paul Fitoussi a estimé que celles-ci étaient également gagnantes dans le scénario le plus favorable étudié par l'OFCE, puisque leurs coûts n'augmentaient pas et que la réorganisation de leur gestion était facteur d'une plus grande efficacité. En revanche, il a estimé que si les conditions favorables énumérées par l'étude n'étaient pas réunies, l'effet sur l'emploi des 35 heures en serait amoindri, au point que le jeu n'en vaudrait plus la chandelle. Pour illustrer son propos, il a présenté deux scénarios :
- si la mise en oeuvre des 35 heures s'effectuait sans réorganisation, ni compensation salariale, ni baisse des cotisations sociales, M. Jean-Paul Fitoussi a estimé qu'il en résulterait, simultanément, une réduction des revenus des ménages et une diminution de la productivité du capital, ce qui permettrait certes une création initiale d'emplois, mais au prix d'une baisse du produit intérieur brut (PIB) de l'ordre de 2 % qui rétroagirait ensuite négativement sur l'emploi et accroîtrait les déficits publics ;
- de même, si la mise en oeuvre des 35 heures s'effectuait sans réorganisation, ni baisse des cotisations sociales, mais avec une compensation salariale intégrale, il en résulterait une profonde dégradation des équilibres macro-économiques : le nombre d'emplois augmenterait certes à long terme de cent mille, mais au prix d'une baisse du PIB de quatre points et d'une inflation beaucoup plus élevée.
M. Jean-Paul Fitoussi a rappelé que, selon les écoles de pensée, la loi sur les 35 heures ne serait efficace que si elle mettait en place un système d'incitations et de contraintes telles que les choix individuels égoïstes conduiraient spontanément au bien commun, ou si les agents économiques se montraient suffisamment altruistes pour accepter de partager les déséquilibres du marché du travail.
Mais, selon lui, le succès de la loi reposait sur son caractère réaliste ; il dépendrait essentiellement des négociations sociales auxquelles le texte renvoyait.
En conclusion, M. Jean-Paul Fitoussi s'est déclaré favorable à la réduction du temps de travail, mais pour des raisons étrangères à celles des économistes qui y voient la réalisation de l'utopie d'une société devenue si solidaire qu'elle permettrait à chacun de trouver un travail. Il a en effet estimé, d'une part que la réduction du temps de travail pourrait signifier que notre économie avait retrouvé le chemin de la croissance, puisque c'était celle-ci qui rendait solvable la demande de loisirs ; d'autre part, que la réduction du temps de travail traduirait le rééquilibrage des rapports de force dans les négociations entre salariés et entrepreneurs. En revanche, il a souligné que, même si la réduction du temps de travail constituait une fin en soi de tous les systèmes économiques, elle lui apparaissait moins fondée si elle était une solution de résignation face au chômage. Il a en effet jugé qu'on ne devait attendre des 35 heures au mieux qu'une réduction d'un point du taux du chômage et qu'il ne fallait pas que la réduction du temps de travail accréditât les idées selon lesquelles le travail était rationné et que les gouvernements pouvaient renoncer à des politiques de croissance.
A l'issue de l'exposé de M. Jean-Paul Fitoussi un large débat s'est engagé avec les commissaires.
M. Jean Arthuis, rapporteur, a souligné le caractère optimiste des projections de l'OFCE. Il a évoqué les contraintes budgétaires qui pesaient sur la croissance. Il s'est inquiété des conditions de mise en oeuvre des 35 heures dans les très petites entreprises et dans les grandes entreprises constituées de réseaux de petites unités, comme les banques ; il a aussi demandé à M. Jean-Paul Fitoussi si les études de l'OFCE pouvaient appréhender les effets de la réduction du temps de travail sur les petites structures, et dans quelle mesure le renchérissement des heures supplémentaires serait un frein à l'attractivité de notre territoire et favoriserait le développement du travail non déclaré.
En réponse, M. Jean-Paul Fitoussi a indiqué que l'étude de l'OFCE n'évaluait l'effet des 35 heures que sur les entreprises de plus de vingt salariés, mais qu'elle s'appuyait sur les résultats des expériences de réduction du temps de travail, notamment dans le cadre de la loi Robien. Il a convenu de ce que la réduction du temps de travail pouvait soulever des difficultés pour les très petites entreprises, tout en objectant qu'elle pouvait aussi en résoudre si elle s'accompagnait d'une flexibilité accrue du temps de travail annuel. Il a précisé que, dans les scénarios favorables, les entreprises ne subissaient pas de hausse du coût du travail en dépit du renchérissement des heures supplémentaires, donc que leur profitabilité n'était pas altérée. Enfin, il a estimé que les effets du dispositif relatif aux heures supplémentaires dépendraient largement des négociations d'entreprises.
M. Jean Arthuis, rapporteur, s'étant interrogé sur les freins à l'emploi dans l'économie française, M. Jean-Paul Fitoussi a répondu que la faiblesse de l'emploi résultait avant tout des contraintes ayant affecté la politique monétaire et la politique budgétaire au cours des dix dernières années, et estimé que les conditions étaient aujourd'hui réunies pour une politique de relance concertée au niveau européen. Il a aussi reconnu que les 35 heures étaient utilisées comme un substitut à cette politique de relance.
En réponse à M. André Jourdain, M. Jean-Paul Fitoussi a précisé que le scénario de passage aux 35 heures le plus favorable s'accompagnait d'une légère amélioration du solde des finances publiques, le coût des allégements des charges sociales pour les entreprises passées à 35 heures étant compensé par les économies réalisées sur l'indemnisation du chômage. En revanche, dans les scénarios défavorables, le passage aux 35 heures creusait les déficits publics en raison moins du coût budgétaire des incitations, que du ralentissement de la croissance.
Répondant à M. Yann Gaillard, il a indiqué que le passage aux 35 heures s'accompagnait, dans les scénarios les plus défavorables, de la création de cent mille emplois environ, mais au prix d'une inflation accrue et d'un ralentissement de la croissance, de sorte que le partage s'accompagnait d'une perte de richesses.
En réponse à Mme Marie-Madeleine Dieulangard et à M. Michel Bécot, qui s'interrogeaient sur l'existence d'autres voies possibles pour promouvoir l'emploi, M. Jean-Paul Fitoussi a préconisé une baisse progressive, à l'échelle européenne, des charges sociales payées par les salariés pour un montant équivalant à deux points du PIB, dont il a estimé qu'elle permettrait d'accélérer la croissance et de réduire le taux de chômage à 7,5 % à l'horizon de cinq ans, sans hausse des déficits publics en raison de l'augmentation des recettes fiscales générée par le surcroît de croissance.
M. Alain Gournac, président, s'est ensuite inquiété du risque d'effets de seuil du passage aux 35 heures pour les petites entreprises, dont les embauches pourraient être ralenties, et il a demandé si les études conduites par l'OFCE permettaient d'en distinguer l'impact selon les secteurs économiques.
En réponse, M. Jean-Paul Fitoussi a indiqué que les effets de seuil étaient difficiles à estimer, mais qu'ils seraient probablement d'autant moins importants que l'on connaîtrait rapidement les modalités du passage à 35 heures de la durée légale du travail dans les entreprises de moins de vingt salariés. Par ailleurs, il a précisé que les effets sur l'emploi de la réduction du temps de travail seraient plus favorables dans les services que dans l'industrie.
En conclusion, M. Jean Arthuis, rapporteur, a demandé à M. Jean-Paul Fitoussi si le dispositif de réduction de la durée légale du temps de travail à 35 heures était à la mesure des enjeux constitués par le chômage et par les besoins de financement des régimes de retraite, compte tenu notamment, en France, de la diminution de la durée du travail au cours de la vie.
En réponse, M. Jean-Paul Fitoussi a estimé que les politiques mises en oeuvre étaient une réponse aux souffrances les plus visibles de la société, mais n'étaient pas des réformes structurelles à la hauteur des enjeux, celles-ci requérant de réelles marges de manoeuvre économiques.
**Enfin, la commission d'enquête a procédé à l'audition de M. Jean Marimbert, directeur des relations du travail au ministère de l'emploi et de la solidarité.
M. Jean Marimbert a tout d'abord rappelé la dimension historique de la réduction du temps du travail, laquelle se trouvait au coeur des relations entre employeurs et salariés depuis la loi du 22 mars 1841. Il a également rappelé les allers-retours incessants entre la loi et la négociation collective indiquant à ce sujet que le législateur était intervenu soit pour remédier à des échecs de la négociation collective, soit pour en étendre les résultats.
En second lieu, M. Jean Marimbert a indiqué que la conception de la réduction du temps de travail qui avait inspiré le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale se distinguait nettement des précédentes : cette approche nouvelle reposait, selon lui, sur le constat que l'analyse macro-économique révélait une tendance spontanée de l'évolution de l'économie pour les prochaines années insuffisante pour réduire le chômage, même si le contenu en emploi de la croissance avait tendance à s'améliorer. Dans ce contexte on pouvait donc difficilement se passer d'une variable comme le temps de travail qui permettait d'agir de façon structurelle sur le marché du travail.
M. Jean Marimbert a souligné le fait que la réduction de la durée du temps de travail se concevait désormais comme un outil au service de l'emploi et non plus seulement comme un moyen d'accroître le temps libre. Cette nouvelle conception de la réduction du temps de travail n'impliquait pas de récuser le travail en tant que valeur ni même d'adhérer à une vision malthusienne réduisant ce concept à un partage de la pénurie. En cela, a-t-il ajouté, la conception qui inspirait le Gouvernement se distinguait également d'une conception qui faisait de la réduction du temps de travail un sous-produit de la flexibilité.
M. Jean Marimbert a ensuite indiqué qu'il fallait réunir par la négociation les conditions nécessaires pour que la réduction du temps de travail soit créatrice d'emplois. De ce point de vue il a précisé que la réduction du temps de travail ne devait pas dégrader les coûts de production des entreprises, c'est-à-dire du travail, mais aussi du capital. Il convenait, en second lieu, qu'elle s'inscrive dans une démarche globale de réorganisation du travail de nature à permettre une utilisation plus efficace de l'outil de production permettant tout à la fois de stabiliser l'emploi et de réduire les coûts. Enfin, il a souligné l'importance de la modération salariale.
M. Jean Marimbert a alors indiqué que le projet de loi pouvait s'appuyer sur des éléments favorables. Il a ainsi observé d'une part que le cadre réglementaire de la durée du travail s'était beaucoup assoupli, avec des possibilités de modulation, même si cette souplesse supplémentaire s'était accompagnée d'une complexité croissante, et d'autre part, qu'il y avait eu une évolution significative des esprits puisque 112 accords de modulation avaient été signés concernant 75 branches sur un total de 228. Il a également cité l'accord interprofessionnel de 1995 qui, en dépit d'une application quelque peu décevante, marquait une évolution significative.
M. Jean Marimbert a ensuite insisté sur le fait que la réduction du temps de travail constituait un enjeu majeur pour le développement du dialogue social. Il a rappelé qu'actuellement, seulement 4.000 accords sur ce thème avaient été conclus couvrant environ 10 % des salariés concernés. Or, le " chantier " du temps de travail imposait, selon lui, un " changement de braquet " du dialogue social pour, indépendamment du renforcement des outils juridiques de la négociation, se doter des moyens permettant d'assurer le suivi de ces accords et de mesurer leur impact ; or, une telle démarche impliquait non seulement les services de l'Etat, mais aussi les partenaires sociaux.
Un débat s'est ensuite instauré au cours duquel sont intervenus MM. Jean Arthuis, rapporteur, André Jourdain, Yann Gaillard et Paul Girod.
En réponse à M. Jean Arthuis, rapporteur, qui l'interrogeait sur le nombre de créations d'emplois que serait susceptible de provoquer le projet de loi, M. Jean Marimbert a indiqué qu'il ne disposait pas d'estimations différentes de celles produites par les spécialistes de la macro-économie, qui tous confirmaient, à des niveaux divers, l'effet, sur l'emploi, de la réduction du temps de travail. S'agissant de la distinction entre les grandes et les petites entreprises, il a indiqué que contrairement à ce que pensaient les économistes, le bilan de la loi de Robien mettait en évidence le fait que la réduction du temps de travail avait été utilisée en grande partie par des entreprises de moins de 50 salariés. Il en a conclu qu'une réorganisation du travail était possible, y compris dans les petites structures. Toujours en réponse à M. Jean Arthuis, rapporteur, qui l'interrogeait sur le coût de la complexité croissante de notre droit du travail, il a reconnu que ce coût était indéniable et qu'il convenait de réfléchir à des simplifications comme en matière de modulation des horaires du travail. Concernant le succès des agences d'intérim, il a indiqué que l'on ne pourrait pas se passer de ce type de travail, utilisé essentiellement par les grandes entreprises. Enfin, il a expliqué les réticences à utiliser les sommes affectées à la participation financière des salariés aux résultats de l'entreprise afin de faciliter des opérations de réorganisation par l'incertitude affectant ce type de revenu.
En réponse à M. André Jourdain qui s'était montré très sceptique sur l'application du projet de loi pour les PME de moins de 50 salariés et qui, d'une façon générale, regrettait les mesures autoritaires, M. Jean Marimbert a répondu que le ministère de l'emploi avait accompli un très gros travail pour mobiliser les services en direction des petites entreprises et faire en sorte que cette réduction du temps de travail soit un succès.
En réponse à M. Yann Gaillard, qui désirait savoir quels étaient les projets de réduction du temps de travail antérieurs à l'actuel Gouvernement, M. Jean Marimbert a indiqué que l'année 1996 avait été une année de pause législative destinée à laisser libre court à la négociation dans le cadre de la loi de Robien. Cette négociation ayant marqué le pas au cours du second semestre 1996, il a reconnu que la question de légiférer s'était de nouveau posée à la fin de 1996 autour des thèmes des heures supplémentaires et de la simplification.
M. Paul Girod s'est ensuite déclaré sceptique sur la pertinence, à notre époque, de la notion de temps de travail. En réponse, M. Jean Marimbert a déclaré qu'on ne pouvait pas jeter cette notion aux oubliettes, car elle concernait 85 % des actifs, même s'il a reconnu que de nouvelles situations intermédiaires se développaient, aux " franges " du salariat traditionnel et du travail indépendant. Il a également indiqué qu'il n'y avait pas nécessairement de lien entre la durée et l'efficacité du travail et qu'il ne fallait pas perpétuer l'idée que les cadres devaient rester à l'écart de la réduction de la durée du travail. A cet égard, et en réponse à MM. Jean Arthuis, rapporteur, et Paul Girod, M. Jean Marimbert a indiqué que si les contrôles sur les horaires des cadres avaient eu tendance à se multiplier ces derniers temps, c'était essentiellement du fait d'initiatives de services décentralisés, qui répondaient à l'appel des personnels en place au sein des entreprises. Il a encore précisé qu'il n'y avait pas d'instruction ministérielle recommandant de contrôler les horaires des cadres et que ces horaires seraient sans doute mieux appréciés dans un cadre de référence plus large que la semaine.
En réponse à M. Paul Girod qui l'interrogeait sur la compatibilité entre le recours au télétravail et la limitation de la durée du temps de travail, qui risquait en outre de favoriser encore plus les délocalisations de ce type d'activité, M. Jean Marimbert a indiqué que ces deux orientations n'étaient pas incompatibles, même s'il était évidemment plus compliqué de contrôler le temps de travail de télétravailleurs que celui de salariés postés.