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Compte rendu analytique officiel du 31 janvier 2008

SÉANCE

du jeudi 31 janvier 2008

59e séance de la session ordinaire 2007-2008

présidence de M. Adrien Gouteyron,vice-président

La séance est ouverte à 9 h 45.

Le procès-verbal de la précédente séance, constitué par le compte rendu analytique, est adopté sous les réserves d'usage.

Service public de l'emploi (CMP)

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi.

Discussion générale

Mme Catherine Procaccia, rapporteur pour le Sénat de la CMP. - La commission mixte paritaire a adopté une trentaine d'amendements, la plupart à des fins de coordination. En effet, de nombreuses modifications apportées au code du travail en vigueur n'avaient pas été introduites dans le nouveau code, erreur à laquelle nous avons remédié.

Sur le fond, la CMP, à l'initiative de son rapporteur pour l'Assemblée nationale, a autorisé à titre expérimental que le préfet et le président du conseil régional coprésident dans deux régions les conseils régionaux de l'emploi, structure consultative instituée par ce texte, dans le but de renforcer la coordination entre les services de l'État et ceux des conseils régionaux, lesquels sont compétents en matière de formation professionnelle. La CMP a supprimé l'obligation, introduite par l'Assemblée nationale, de recueillir l'avis des maisons de l'emploi avant que ne soit conclue la convention annuelle entre le préfet de région et le directeur régional du nouvel opérateur qui pouvait, à terme, se révéler une contrainte excessive avec une dizaine ou une quinzaine de maisons de l'emploi par région. Enfin, la CMP a supprimé la date d'expiration que le Sénat avait assignée à la convention collective des Assedic, considérant, à l'instar du député Albarello, que celle-ci devait être déterminée par les partenaires sociaux. Je crains que cette disposition peu contraignante n'incite guère à conclure rapidement un nouvel accord applicable au personnel de l'opérateur, mais c'est le choix de mes collègues et de la démocratie. Je forme le voeu que le sens des responsabilités de chacun finisse par l'emporter. Enfin, la CMP a confirmé la suppression de l'article 8 ter, adopté au Sénat à l'initiative du président de notre commission, estimant que les fraudes aux Assedic constituaient un véritable problème mais devaient être traitées dans le cadre d'un prochain projet de loi sur la réforme du marché du travail.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. - Bref, j'ai été saqué !

Mme Catherine Procaccia, rapporteur. - Les autres apports du Sénat ont été préservés, notamment l'institution d'une motion de défiance contre le directeur général du nouvel opérateur, la création d'une quatrième section dans son budget ou le nom de baptême.

Ce texte, tel qu'il résulte de nos travaux, permettra de mettre en oeuvre la réforme de structure ambitieuse, souhaitée par le Président de la République et Mme la ministre pour mieux répondre aux besoins des demandeurs d'emploi. (Applaudissements à droite)

M. Nicolas About, président de la commission. - Très bien !

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi. - Je veux d'abord remercier Mme Procaccia pour le travail considérable qu'elle a accompli sur ce projet de loi en une période de l'année où chacun préférerait consacrer davantage de temps aux siens. Elle a organisé les auditions, cru à ce projet de loi jusqu'à la dernière ligne droite et je lui en rends hommage.

Le nouvel opérateur sera la colonne vertébrale du service public de l'emploi, l'un des outils -il ne sera pas le seul- pour atteindre les objectifs d'un taux de chômage réduit à 5 % et d'un taux de l'emploi de 70 % en 2012. Pour autant, la fusion de l'ANPE et des Assedic n'est pas l'alpha et l'oméga de notre politique de l'emploi... En effet, elle s'inscrit dans un cadre plus général, constitué par la politique de création d'emploi, la politique de la croissance -je pense, notamment aux dispositions de l'été dernier sur les heures supplémentaires- et la réforme du marché du travail -plus de flexibilité pour l'entreprise, plus de sécurité pour le salarié. A cet égard, l'accord national interprofessionnel du 11 janvier représente une étape importante pour une profonde modification des relations au sein de l'entreprise. Autre pilier de notre politique de l'emploi, la réforme de la formation professionnelle qui sera l'occasion d'engager une réflexion sur l'apprentissage, la formation continue, l'employabilité des salariés. La réforme du service public de l'emploi, enfin, permettra une meilleure intermédiation entre l'offre et la demande. Grâce à la détermination de tous les acteurs, il s'agit d'améliorer le service aux entreprises en recherche de salariés pour des offres non pourvues et le service à tous les demandeurs d'emploi, qu'ils soient indemnisés ou non.

Je me félicite des améliorations que le Parlement a apportées à ce texte. Tous les amendements présentés n'ont pas été retenus (M. Nicolas About, président, le regrette) mais ils ont nourri un débat de fond, notamment sur la qualification des demandeurs d'emploi, qui alimentera nos prochains travaux.

Il reviendra au Gouvernement -mais surtout aux agents des Assedic et de l'ANPE pour lesquels j'ai une pensée- de mettre en oeuvre cette loi ambitieuse en préparant la convention tripartite entre l'État, l'Unedic et le nouvel opérateur, laquelle devra déterminer les objectifs assignés à l'opérateur, les publics prioritaires qui bénéficieront d'un accompagnement renforcé, les modes d'action de l'institution -intervention directe, co-traitance, sous-traitance, recours à des opérateurs privés- tout en gardant à l'esprit l'impératif d'un meilleur service pour les entreprises et les chômeurs. D'autre part, nous devrons préciser notre réflexion sur l'offre de service du nouvel opérateur, les relations de l'opérateur avec les maisons de l'emploi, l'Afpa, I'Apec ou encore les missions locales.

Cette étape législative, précédée par de larges concertations, inaugure le chantier de la réforme de notre politique de l'emploi et du travail. De nombreux amendements ont été adoptés, y compris venant des bancs de l'opposition, sur la qualification de l'institution ou l'enrichissement de ses missions. Les débats au Parlement ont été très riches et se sont inscrits dans l'esprit initial du projet : concertation, écoute et recherche d'un meilleur service. Je vous en remercie. (Applaudissements à droite)

Mme Christiane Demontès. - Au terme de cette discussion, je tiens à répéter que la procédure d'urgence ne se justifiait pas. Ainsi, la commission mixte paritaire a dû se prononcer hier sur des modifications apportées par des collègues députés, alors qu'elles auraient mérité un débat approfondi en deuxième lecture. Nous avons ainsi abordé certains points substantiels qui auraient eu toute leur place dans un texte sur les politiques de l'emploi et leur mise en oeuvre par un service public réformé. Vous avez envisagé le sujet par le petit bout de la lorgnette. J'espère, sans en être persuadée, que vous n'avez pas créé ainsi une nouvelle complexité organisationnelle. Au moins est-il acté que ce texte réforme non le service public de l'emploi, mais seulement son organisation.

Je tiens à dire aussi que cette réforme ne répondra pas aux difficultés rencontrées par trop de nos concitoyens, par les allocataires de minima sociaux, ni par les six cents salariés mosellans probablement contraints à chercher bientôt un nouvel emploi bien que leur entreprise ait dégagé des bénéfices avoisinant 6,5 milliards d'euros dont 640 millions seront versés à son directeur général et à sa famille. Confrontés à une situation économique et sociale inquiétante, les citoyens ne sont pas satisfaits de leur Président de la République ni de son Gouvernement. Pour nous, il est exclu de dire que les chômeurs et les professionnels qui les accompagnent soient responsables des difficultés du pays.

J'en viens à la fusion entre l'ANPE et les Assedic.

Nos débats en première lecture ont permis quelques avancées. Ainsi, l'intitulé du projet de loi reflète enfin son contenu. Nous avons également levé les ambiguïtés quant à la nature juridique du nouvel organisme : il s'agira d'une institution publique. Un établissement public à caractère administratif semble envisagé. De même, nous avons précisé le rôle du conseil d'administration en matière d'attribution annuelle des dépenses. Notre groupe a enregistré quelques sujets de satisfaction, comme l'introduction d'un représentant des collectivités territoriales dans le conseil d'administration ou l'amendement qui organise la participation de l'assurance-chômage au fonctionnement et à l'investissement de la nouvelle institution.

La première lecture à l'Assemblée nationale et la commission mixte paritaire ont également permis des avancées ou rectifications. Ainsi, la représentation des collectivités territoriales au conseil d'administration a été confirmée. En outre, la CMP a validé l'expérimentation dans deux régions tendant à mieux articuler l'action à l'échelon régional et à faire coprésider le conseil régional de l'emploi par le président du conseil régional et par le préfet de région. Je regrette seulement à ce propos que le dispositif soit insuffisamment ambitieux et peu cohérent avec les lois de décentralisation, notamment celle d'août 2004 qui a confié aux régions la formation professionnelle et la coordination du développement économique.

La CMP a également supprimé l'avis des maisons de l'emploi sur la convention annuelle régionale, puisque ces maisons couvrent moins de la moitié de la France métropolitaine. En outre, leur pérennisation n'est pas une certitude, alors que la commission d'habilitation présidée par notre collègue député M. Anciaux ne s'est plus réunie depuis mars 2007, pour des raisons mystérieuses...

Nous sommes satisfaits que les salariés des Assedic restent régis par leur convention collective jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle convention ou jusqu'à la date prévue par l'accord de méthode, au lieu d'un jour fixé arbitrairement par le législateur. Néanmoins, des inquiétudes subsistent, puisqu'aucune précision n'a été apportée aux salariés de l'Unedic et des Assedic quand à leur devenir professionnel. Près du quart des agents de l'ANPE ont un contrat à durée déterminée. Sachant que l'article 9 de la convention de l'Organisation internationale du travail (OIT) dispose qu'ils bénéficient de la stabilité de l'emploi « sous réserve des besoins du service » et que le nombre d'agences pourrait passer à mille deux cents au lieu de mille six cents existantes, on peut légitimement s'interroger sur la pérennité des emplois, surtout lorsqu'ils sont précaires.

Par ailleurs, la rédaction ne garantit en rien l'indépendance des agents. On nous dit que chaque agent devra « comprendre les attentes de tous les usagers, demandeurs d'emploi et entreprises, et connaître tous les métiers ». Mais selon quelles modalités parvenir à cette révolution ? Comment travailler aujourd'hui aux Assedic et devenir demain conseiller pour les entreprises ? Nous n'en savons rien, les salariés non plus. Ils s'interrogent également sur la mise en place et les finalités d'un outil informatique commun.

La négociation de la nouvelle convention collective s'inscrit déjà dans un cadre complexe, puisque les agents actuels de l'ANPE peuvent opter pour un statut de droit public fixé par décret. Le Gouvernement a choisi une convention collective dans le respect de la convention 88 de l'OIT, avec un agrément gouvernemental à l'issue des négociations. Bien sûr, le respect de la convention 88 est fondamental, mais la procédure de l'agrément ne peut apaiser les agents, car ils ne croient pas que les futures dispositions conjugueront les atouts de la convention collective actuelle de l'Unedic et ceux du statut des agents de l'ANPE.

Dernier motif de satisfaction : la CMP a confirmé la suppression par l'Assemblée nationale de l'article 8 ter relatif à la démission de fait du salarié ayant quitté son poste de travail. Il me semble qu'on devrait en reparler compte tenu de l'accord signé récemment par les partenaires sociaux pour organiser la rupture négociée du contrat de travail.

(Constatant un aparté entre Mme le ministre et M. le président de la commission des affaires sociales, l'oratrice craint d'avoir « déstabilisé » celui-ci, mais il répond que son amendement déposé en première lecture tendait à « combattre des associations de malfaiteurs »)

Enfin, je veux évoquer l'Afpa.

Devant l'indécision du Gouvernement, les salariés se mobilisent. Réunies il y a quarante-huit heures, les organisations syndicales ont créé un Comité de défense de l'Afpa et son personnel. Elles constatent que « le démantèlement de l'association est engagé : cession du patrimoine à la Sovafim, prévision de transfert des services d'orientation, dangers sur l'ingénierie, fermetures d'établissements, de sections de formation, augmentation de la précarité » et rappellent que l'enjeu est « l'effectivité du droit à la qualification pour les salariés -actifs ou demandeurs d'emploi- en premier lieu les moins qualifiés d'entre eux », dimension centrale par excellence pour sécuriser les parcours professionnels.

En première lecture, j'ai interrogé le Gouvernement sur l'éventuelle prorogation de la période transitoire autorisant les régions à subventionner l'Afpa. Vous vous étiez alors engagée à travailler dans ce sens avec l'Association des régions de France (ARF). Or, un courrier que vous avez adressé dès le lendemain au président de l'ARF précise : « les conseils régionaux pourront appliquer à compter de la date initialement prévue, le 1er janvier 2009, les règles de la commande publique ». Ai-je eu tort de vous faire confiance ?

Ainsi, les quelques avancées n'ont pas tout réglé. Nous voterons donc contre ce projet de loi. (Applaudissements à gauche)

M. Nicolas About, président de la commission. - J'ai failli applaudir.

Mme Annie David. - Nous sommes réunis ce matin pour adopter des textes qui symbolisent votre volonté d'accommoder notre société à la sauce libérale. Vous le savez : les élus de notre groupe ne veulent pas de cette société-là !

Nous allons donc commencer par l'organisation du service public de l'emploi, les hasards du calendrier faisant parfois bien les choses. En effet, nous allons adopter ce texte alors que la presse dévoile un scandale financier et boursier sans précédent : l'affaire de la Société générale. Cette banque, dont la réputation était pourtant excellente, a perdu presque 3 milliards d'euros dans la crise des subprimes et plus de 5 milliards dans une immense affaire de détournement de fonds. Un trader, comme il est convenu de dire, aurait, à lui seul, provoqué cette énorme perte après avoir contourné toutes les procédures de protection et manipulé jusqu'à 50 milliards d'euros. Comment un homme seul a-t-il pu jongler avec une somme équivalant au déficit cumulé de notre protection sociale ?

Vous ne voyez pas le lien avec le sujet d'aujourd'hui ? Il est pourtant réel ! En première lecture, M. Fischer et moi-même avons dénoncé la culpabilisation systématique des demandeurs d'emploi, considérés comme des clients -lorsqu'ils sont solvables- ou des sources de dépenses -quand il faut les indemniser- alors il s'agit simplement de salariés privés de travail. Nous avons dénoncé l'esprit de vos lois successives, celle dite « de cohésion sociale » en tête, dont le seul objectif est d'organiser une chasse méthodique aux fraudeurs.

Nous avions déjà fait ce constat lorsque le projet de loi de financement de la sécurité sociale tendait à privatiser la mission de contrôle en organisant une contre-visite par un médecin pratiquant pour l'employeur, afin d'évaluer la réintégration du salarié, donc le maintien ou non des indemnités journalières. Vous poursuivez toujours la même logique : la coercition envers les victimes de votre politique libérale, la tranquillité pour ceux qui en profitent.

Aujourd'hui encore, pour vous les fraudeurs sont toujours des salariés, jamais des employeurs ou des dirigeants.

Cette analyse est confirmée par les propos du Président de la République, qui veut substituer à la notion d'offre valable d'emploi celle, plus floue et libérale, d'offre acceptable d'emplois. Le chef de l'État veut ainsi revenir sur une définition issue de l'Organisation internationale du travail et strictement encadrée par la jurisprudence, au profit d'un concept sorti de la boîte à idées du Medef.

Je regrette que certains sénateurs aient cédé à ce glissement sémantique et que le Sénat n'ait pas résisté à la tentation de la culpabilisation ; heureusement, les députés ont obtenu la suppression de l'amendement About qui revenait, au mépris de la jurisprudence de la Cour de cassation -la démission ne se présume pas- sur un dispositif protecteur pour les salariés.

Le Président de la République veut parvenir en cinq ans au plein emploi ; comme il ne peut compter ni sur la conjoncture, ni sur les effets de sa politique, il en est réduit à des stratagèmes, dont la radiation massive des demandeurs d'emploi. Pour y parvenir, il fallait transformer l'organisme en charge de l'indemnisation des chômeurs et de leur conseil. C'est la raison d'être de ce projet de loi.

L'adoption d'un de nos amendements réaffirmant le caractère public et national de la future institution ne nous rassure pas ; nous voulions que celle-ci fût un établissement public administratif. Rien ne le garantit, et ce statut ne se déduit pas de l'absence de vente de services ou de produits. Nous redoutons la création d'une structure sui generis, mi-établissement public, mi-société privée ; l'article 2 entretient le doute, qui précise que la comptabilité de la future institution sera soumise aux règles applicables aux entreprises industrielles et commerciales, ce qui renvoie bien à la sphère privée. Il en va de même pour le statut des salariés. Si les agents de feue l'ANPE auront un droit d'option, ils relèveront du code du travail. La recodification de celui-ci vise, dit-on, à le simplifier ; on ne peut que s'étonner de l'opacité du statut de la future institution, qui dissimule la réalité de vos projets. Rien ne garantit qu'une partie, voire la totalité de ses missions ne sera pas privatisée. L'ANPE sous-traite déjà une grand part de son activité... Vous avez évoqué à l'Assemblée nationale non le « service public » de l'emploi mais le « marché public » de l'emploi ; parlera-t-on demain d'un « marché des services de l'emploi » ouvert à la concurrence ?

On peut également s'interroger sur le sort que le Gouvernement et sa majorité complice réservent à l'Afpa. La CMP a retenu un amendement de Mme Procaccia demandant un rapport sur les modalités du transfert éventuel à la future institution des personnels de l'association. Selon les cas vous prônez la fusion et la dissociation. C'est totalement illogique.

Nous sommes, nous, favorables à un service public de l'emploi qui assure toutes les missions, qui soit un outil efficace au service des employeurs, des salariés et des demandeurs d'emploi. Les salariés de l'Afpa ont interrogé leur direction le 24 janvier dernier sur la présence dans leurs murs de la Sovafim ; comme elle ne leur a pas répondu, je me tourne vers le Gouvernement pour savoir si l'État, comme annoncé par M. Copé en son temps, entend amplifier la vente de son patrimoine.

Nous redoutons donc la privatisation de l'Afpa. Vous vendez ses biens, transférez son personnel ; il ne restera plus qu'à offrir au privé sa mission d'orientation. Qu'il en aille de même pour la mission de placement de la future institution, et le risque est grand, que demain, ses agents soient confinés au contrôle et à la lutte contre la fraude.

Comme le demande Le Figaro : qui va payer ? La réforme de la formation professionnelle aura des conséquences. Si les déclarations du Medef sur le financement par les employeurs de la part « formation professionnelle » ne nous rassurent pas totalement, son silence sur la part « orientation » nous inquiète. Je regrette que l'amendement qui traite de cette question ait été adopté par la CMP.

Selon Les Échos d'hier, plus d'un agent de l'ANPE sur cinq est en contrat précaire, situation confirmée par le rapport conjoint de l'Igas et de la direction des études du ministère de l'emploi : trois mille quatre cents CDD, deux mille contrats aidés et neuf cents contrats temporaires au sein du service public de l'emploi. Pour FO-ANPE, c'est une question structurante. Vous vous seriez engagée à requalifier tous les CDD de plus de dix-huit mois en CDI de droit privé ; mais certains salariés sont en CDD depuis neuf ans, alors que le maximum légal est de six. Au lieu de requalifier leurs contrats en contrats de droit public, vous leur proposez, non le statut de l'entreprise pour laquelle ils ont travaillé, mais celui d'une agence encore à naître. Il est profondément injuste de les renvoyer ainsi au privé, de bafouer leur histoire personnelle dans le service public. La reconnaissance n'est-elle pas un élément fondamental de la motivation ? Quel sort entendez-vous réserver aux contrats atypiques ou temporaires dans la future institution ? Voulez-vous faire des salariés en contrat précaire les leviers économiques de votre triste fusion ?

Le groupe CRC reste fermement opposé à ce projet de loi qui ne créera aucun droit nouveau pour les demandeurs d'emplois et privatisera plus encore ce qu'il reste du service public de l'emploi.

La discussion générale est close.

Mme Christine Lagarde, ministre. - Je veux d'abord rappeler certains chiffres, qui sont autant de bonnes nouvelles : trois cent douze mille emplois créés depuis le début 2007, trois cent vingt mille nouvelles entreprises, un chômage passé sous les 7,9 % de la population active et les un million neuf cent mille personnes.

Je redis que le Gouvernement est très attaché à l'existence d'un système de formation performant au service des salariés, notamment des plus fragiles et des moins qualifiés d'entre eux, dont l'Afpa est une composante essentielle. Les missions de l'association doivent s'exercer dans le cadre du droit communautaire, notamment celles relatives aux commandes publiques ; c'est pourquoi j'ai écrit à l'Association des régions de France pour que nous travaillions ensemble à la bonne organisation des commandes des collectivités territoriales. Si celle-ci était trop complexe, ce que je ne crois pas, nous examinerions la possibilité d'allonger la période transitoire. Nous ferons le point fin mars.

Je me félicite que le Sénat ait pris l'initiative d'un rapport sur l'organisation des services d'orientation de l'Afpa. J'affirme que le Gouvernement n'a aucune volonté de démantèlement. (Applaudissements à droite)

M. le président. - En application de l'article 42-12 de notre Règlement, lorsqu'il est saisi avant l'Assemblée nationale, le Sénat se prononce par un seul vote sur l'ensemble du texte. Je n'ai été saisi d'aucun amendement ni d'aucune prise de parole sur les articles restant en discussion.

Intervention sur l'ensemble

M. Robert del Picchia. - Ce texte est important et le groupe UMP se réjouit de voir enfin le chômeur placé au centre de la mobilisation pour l'emploi. Comme l'a dit le Président de la République, le devoir d'un chômeur c'est de rechercher un emploi et celui des autorités, c'est de tout faire pour l'aider à en trouver un, plutôt que de lui faire subir le fardeau de la complexité administrative ! Un guichet unique d'accueil, polyvalent, un meilleur rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi, voilà des outils utiles à l'objectif fixé par le chef de l'État, d'atteindre le plein emploi en cinq ans, soit un taux de chômage sous la barre des 5 % et un taux d'emploi proche de 70 %. Il n'est pas normal qu'aujourd'hui encore, il y ait deux millions de chômeurs et quatre cent mille offres d'emplois non satisfaites !

Le Sénat a amélioré ce texte en première lecture, la CMP a confirmé la représentation des collectivités locales dans le nouvel organisme né de la fusion et les conventions que nous avons prévues avec les maisons de l'emploi ; nous avons créé des conseils régionaux de l'emploi, à l'instar du conseil national, coprésidés par le préfet de région et le président du conseil régional : une expérimentation sera lancée dans deux régions, nous la suivrons très attentivement. L'Assemblée nationale a complété le dispositif, en prévoyant la représentation des maisons de l'emploi au conseil national de l'emploi. Les élus locaux se réjouissent de ces améliorations, donc la plupart d'entre nous.

Nous appelons de nos voeux la réforme annoncée de la formation professionnelle. Notre commission souhaite que le Gouvernement propose au Parlement un rapport sur le transfert de l'Afpa à la nouvelle institution, les enjeux sont importants.

La politique gouvernementale pour l'emploi commence à porter ses fruits. La baisse du chômage, continue depuis deux ans, s'est accélérée au troisième trimestre 2007. Ce texte apporte de nouveaux outils, complémentaires à la réforme importante entreprise par les partenaires sociaux. L'UMP s'en félicite et votera pour ! (Applaudissements à droite)

Les conclusions de la CMP sont adoptées.

La séance est suspendue à 10 h 35.

La séance reprend à 11 h 5.