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Compte rendu analytique officiel du 12 novembre 2008

Financement de la sécurité sociale pour 2009 (Suite)

Discussion générale (Suite)

M. André Lardeux, rapporteur de la commission des affaires sociales pour la famille. - L'an passé, nous constations tous avec satisfaction que la branche famille allait dégager en quelques années des excédents de plusieurs milliards d'euros, jusqu'à 5 milliards pour la seule année 2012, et nous réfléchissions à la meilleure façon d'utiliser ces fonds au profit des familles.

M. Nicolas About, président de la commission. - Hélas ! C'est bien fini !

M. André Lardeux, rapporteur de la commission des affaires sociales pour la famille. - Cette année, étant donné la situation financière de la branche, cette réflexion prospective n'est plus à l'ordre du jour. La Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) connaîtra un déficit d'au moins 200 millions d'euros en 2009 ; les prévisions d'excédents ont été divisées par trois et atteignent tout juste 1 milliard et demi d'euros pour 2012.

Cette dégradation financière est certes due, pour une part, à la mauvaise conjoncture économique, puisque les recettes de la branche dépendent à 80 % de la masse salariale. Mais elle résulte surtout des dépenses nouvelles imposées à la branche : les majorations de pensions pour enfants, actuellement financées par le FSV à hauteur de 60 %, seront intégralement assumées par la Cnaf en 2011.

Nous devons mener un débat de fond sur cette question. Je succomberai à la tentation de faire un peu d'histoire. C'est le gouvernement Jospin qui, le premier, proposa dans le projet de loi de financement pour 2001 de transférer intégralement à la Cnaf le financement des majorations. L'opposition de l'époque avait vigoureusement réagi : Bernard Accoyer avait jugé cette décision « atterrante d'irrationalité ». Deux ans plus tard, lorsque le gouvernement Raffarin proposa de faire passer de 30 % à 60 % le taux de prise en charge par la Cnaf...

M. Nicolas About, président de la commission. - Tout avait changé !

M. André Lardeux, rapporteur de la commission des affaires sociales pour la famille. - ...ce fut au tour du groupe CRC de déposer un amendement de suppression. (Mme Annie David le confirme) Ce jeu de rôles montre que cette mesure ne convainc personne. Quand nous sommes dans l'opposition, nous osons la dénoncer ; mais quand nous sommes dans la majorité, la solidarité gouvernementale nous pousse à nous taire.

Prenons enfin nos responsabilités (Mme Patricia Schillinger marque son approbation) et tranchons cette importante question : faut-il transférer à la branche famille des majorations de retraites jusqu'ici prises en charge par la solidarité nationale ?

On prétend qu'il s'agit du dernier transfert imposé à la branche famille. C'est faux : certains envisagent déjà de lui faire porter la charge du congé de maternité, qui incombe pour l'instant à l'assurance maladie.

Je ne crois pas non plus que la prise en charge par la Cnaf des majorations de pensions soit une manière de sanctuariser celles-ci. Cette tuyauterie financière n'empêchera pas de remettre en cause ces avantages, le jour où la situation financière de la sécurité sociale l'exigera. (M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, en convient) Souvenons-nous de ce qui est advenu du Fonds pour la réduction des cotisations sociales (Forec).

Certes, il serait anormal qu'une branche soit structurellement excédentaire : cela signifierait que ses ressources sont excessives.

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie. - Très bien !

M. André Lardeux, rapporteur de la commission des affaires sociales pour la famille. - Mais nous savons tous que les besoins des familles, notamment les besoins de garde, ne sont pas satisfaits dans notre pays. Préservons donc les fonds de la branche famille pour les familles qui nous le demandent ! Les dépenses de la politique familiale sont un investissement sur l'avenir. Elles ont un effet positif direct sur l'ensemble des autres branches, puisqu'elles soutiennent la natalité et, partant, le volume des futures cotisations. La commission propose donc de supprimer l'article 70.

Ce projet de loi de financement comporte trois autres mesures importantes pour la branche famille. II prévoit d'abord que le complément de libre choix du mode de garde, que les parents perçoivent quand ils font garder leur enfant, soit modulé en fonction des heures de garde : ce complément serait plus important pour les heures dites « atypiques », c'est-à-dire les heures de soirée et de nuit, afin d'aider les parents qui travaillent en horaires décalés. Mais il ne faudrait pas que cela encourage les entreprises à imposer des horaires anormaux à leurs salariés, notamment aux femmes.

Le projet de loi de financement propose également de porter de trois à quatre le nombre d'enfants qu'une assistante maternelle peut prendre en charge simultanément. Cette mesure, qui ne devrait coûter que 25 millions d'euros au titre de la Prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), devrait permettre d'ouvrir 10 000 places d'accueil supplémentaires. La commission propose d'étendre cette mesure aux crèches : pourquoi les professionnels travaillant en crèches ne pourraient-ils pas, eux aussi, s'occuper d'un nombre plus important d'enfants ?

Enfin, le projet de loi prévoit que les assistantes maternelles, qui doivent normalement accueillir les enfants chez elles, pourront désormais se regrouper dans un local commun en dehors de leur domicile. Cette mesure a été longuement débattue au sein de la commission, qui souhaite mieux l'encadrer.

M. Nicolas About, président de la commission. - C'est l'amendement Arthuis.

M. André Lardeux, rapporteur de la commission des affaires sociales pour la famille. - D'abord, les CAF ne doivent pas pouvoir imposer un certain niveau de rémunération aux assistantes maternelles : celles-ci doivent continuer à négocier leur salaire avec les parents. Ensuite, il faut inciter les collectivités territoriales, qui ont tout à gagner à ce regroupement, à mettre à disposition un local commun.

La commission propose deux mesures pour compléter le volet famille du projet de loi. La première a pour objet de mettre fin aux fraudes, ou plutôt aux arrangements avec le droit, de la part des parents qui déclarent les heures de garde de leurs enfants afin de bénéficier des allégements de cotisations sociales. La seconde a pour but de recentrer le crédit impôts familles accordé aux entreprises sur les vraies dépenses de crèches plutôt que sur des actions de formation destinées aux salariés qui viennent de bénéficier d'un congé lié à la naissance d'un enfant.

Sous réserve de l'adoption de nos amendements, la commission vous demande d'adopter ce projet de loi, globalement satisfaisant. (Applaudissements à droite, au centre et sur le banc de la commission)

M. Dominique Leclerc, rapporteur de la commission des affaires sociales pour l'assurance vieillesse. - Le PLFSS pour 2009 propose, pour la branche vieillesse, une traduction législative des conclusions du premier rendez-vous quadriennal sur les retraites prévu par la loi du 21 août 2003.

La situation financière de la branche vieillesse est très préoccupante. Malgré la réforme de 2003, son déficit n'a cessé de se creuser depuis quatre ans, passant de 1,8 milliard d'euros en 2005 à 5,7 milliards en 2008. Pour la deuxième année consécutive, il s'agit de la branche la plus déficitaire de la sécurité sociale.

Cette dégradation continue ne s'explique pas seulement par des facteurs démographiques comme l'arrivée à l'âge de la retraite de la génération du baby-boom ou l'augmentation de l'espérance de vie. Elle résulte de l'augmentation des charges liées au dispositif de retraite anticipée pour carrière longue, mis en place par la loi du 21 août 2003. Depuis cette date, plus de 450 000 retraites anticipées ont été accordées à ce titre par le régime général. Le coût du dispositif pour la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) devrait se monter à 2,4 milliards d'euros en 2008, soit trois fois plus qu'il n'était prévu il y cinq ans.

Selon nos projections pour les années 2020-2050, la situation financière des caisses de retraites devrait continuer à se dégrader, principalement à cause du choc démographique. Le besoin de financement est estimé à 24,8 milliards d'euros pour 2020 et à 68,8 milliards d'euros pour 2050.

Ce PLFSS est donc marqué, une fois encore, par la nécessité et l'urgence du retour à l'équilibre des comptes de la branche vieillesse.

Pour la branche vieillesse, le Gouvernement s'engage dans trois directions et notre commission soutient pleinement ses choix. Sa première priorité, en faveur de l'emploi des seniors, est aussi la nôtre car la France continue d'être l'un des pays européens dans lequel le taux d'emploi des 55-64 ans est le plus faible, en raison principalement de l'existence de nombreux dispositifs de départ précoce ainsi que de la gestion des ressources humaines des entreprises. Il est donc heureux que ce projet de loi de financement incite les salariés à prolonger leur parcours professionnel au-delà de l'âge moyen de cessation d'activité, qui s'établit aujourd'hui autour de 57-58 ans. On peut espérer que les employeurs et les partenaires sociaux joueront enfin le jeu mais l'expérience nous conduit à être circonspects. Certes, il est probable que toutes les entreprises négocieront un accord collectif d'ici à 2010, mais quelle assurance peut-on avoir sur la nature concrète des engagements qui seront pris ?

Je regrette aussi que, contrairement à ce qui avait été annoncé durant l'été, le Gouvernement ait finalement renoncé à harmoniser le régime fiscal et social des indemnités de départ en retraite et de licenciement des chômeurs âgés. C'est là le talon d'Achille du rendez-vous de 2008. Il faudra s'y attaquer en 2010, puisque cette nouvelle étape a été ajoutée à notre échéancier. Dans un contexte difficile, où le déficit de la Cnav représente déjà plus de 5 % des prestations versées chaque année, l'issue des négociations en cours sur la pénibilité du travail inquiète notre commission tant la définition de cette notion demeure incertaine. Il serait préférable de prévenir et de tenir compte de cette pénibilité durant la vie active, plutôt qu'au moment de la cessation d'activité. Le risque majeur de cette négociation, c'est la création d'un nouveau mécanisme de préretraite déguisé, à l'heure où la question du coût du dispositif relatif aux carrières longues est posée. Personnellement, je n'approuve pas du tout les recommandations de notre collègue député Jean-Frédéric Poisson dans le rapport d'information qu'il a consacré à cette question, en particulier la création de mesures de compensation, comme l'ouverture d'un départ anticipé à la retraite.

La deuxième priorité consiste à concrétiser les engagements du Président de la République en faveur des retraités aux revenus les plus modestes. Notre commission y souscrit pleinement. La pauvreté touche encore aujourd'hui près de 10 % des plus de 60 ans et nous sommes donc favorables au relèvement du minimum vieillesse des personnes seules de 25 % d'ici à 2012, à la majoration des petites pensions de réversion, à la revalorisation des petites retraites agricoles et au ciblage du minimum contributif sur les petites retraites.

Enfin, troisième réforme attendue, celle de l'indemnité temporaire de retraite versée aux pensionnés civils et militaires de l'État en outre-mer. Cette surpension, coûteuse et inéquitable, va à l'encontre des efforts demandés à l'ensemble des assurés. Avec Catherine Procaccia et André Lardeux, nous avions déposé une proposition de loi en juillet 2007 pour mettre fin à cet avantage, qui avait été cosignée par 109 de nos collègues, c'est-à-dire le tiers du Sénat. Si donc je me réjouis de la fin du statu quo, je suis déçu par le rythme et l'ampleur de cette réforme puisque le dispositif ne sera pas fermé aux nouveaux bénéficiaires avant 2028 ! Notre commission a adopté, sur ma proposition, plusieurs amendements permettant d'accélérer le calendrier de cette réforme.

J'ai un vrai regret : dans la continuité de 2003, le Gouvernement a, une fois encore, retenu l'option d'une réforme paramétrique pour le « rendez-vous de 2008 ». S'il est compréhensible de choisir de privilégier les transferts financiers à partir de la branche famille et de l'assurance chômage, cela masque la nécessité de la réflexion, à moyen et long terme, qu'exige la situation financière très dégradée de la branche vieillesse. Nous sommes arrivés à un point de rupture et le pacte social sur lequel est fondé notre système de retraite risque de se déliter à brève échéance, sous l'effet de la montée des inégalités entre générations et de l'inéquitable effort contributif demandé aux différentes catégories d'assurés sociaux. Des ajustements paramétriques ne suffisent plus, il est désormais indispensable d'engager une réforme profonde du système de retraite. C'est pourquoi, notre commission souhaite que nos débats d'aujourd'hui préparent les étapes de demain. Envisagez-vous de mener, d'ici à 2010, une réflexion approfondie sur une réforme structurelle ? Je plaide, pour ma part, pour qu'elle puisse inclure l'étude des comptes notionnels suédois et de leur système d'ajustement financier qui fonctionnent depuis dix ans de manière très convaincante. La commission des affaires sociales entend être partie prenante du rendez-vous de 2008 sur les retraites. Nous nous y étions préparés de longue date et avions présenté un vaste ensemble de propositions à l'occasion du précédent projet de loi de financement. Certaines ont été reprises. Tout ce travail de réflexion demeure valable pour le prochain rendez-vous, en 2010 ou en 2012.

Compte tenu de l'ampleur du déficit de la branche vieillesse, nous avons délibérément choisi de ne présenter qu'un nombre très limité d'amendements. Aucun d'entre eux n'entraîne de dépense supplémentaire et ceux sur les « surpensions » d'outre-mer visent au contraire à réaliser des économies. Celui tendant à lancer les travaux d'expertise sur les comptes notionnels suédois a pour objet de lancer un débat public. Monsieur le ministre, nous comptons sur vous pour mener la concertation sur une réforme structurelle qui prépare l'avenir. (Applaudissements à droite et au centre).

M. Gérard Dériot, rapporteur de la commission des affaires sociales pour les accidents du travail et les maladies professionnelles. - La branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) se trouve dans une situation financière plutôt satisfaisante, puisqu'elle devrait dégager en 2008 un excédent de 3,89 millions et être à peu près à l'équilibre l'an prochain, en dépit des dépenses nouvelles que le projet de loi de financement prévoit de mettre à sa charge.

Les statistiques récentes indiquent plutôt une stabilisation du nombre d'accidents du travail et de maladies professionnelles. Certes, le nombre d'accidents remonte légèrement depuis deux ans, mais cela s'explique par le niveau des créations d'emplois : la fréquence des accidents reste inchangée. De même, si le nombre de personnes reconnues atteintes d'une maladie professionnelle est toujours en augmentation, c'est sur un rythme ralenti par rapport à celui observé au début des années 2000 et les cas demeurent concentrés sur un petit nombre de pathologies, parmi lesquelles les maladies de l'amiante figurent toujours en bonne place.

Il est toujours difficile de déterminer si l'augmentation statistique du nombre de maladies résulte d'une réelle dégradation de la santé au travail ou d'une amélioration du taux de déclaration et de reconnaissance des maladies professionnelles. Un nombre non négligeable de ces dernières ne sont pas déclarées aux caisses de sécurité sociale ou ne sont pas reconnues comme telles, en raison, par exemple, du manque d'information des médecins et des assurés sociaux ou des retards dans l'actualisation des tableaux de ces maladies. Une commission se réunit régulièrement pour évaluer l'ampleur de la sous-déclaration et de la sous-reconnaissance et son coût pour la branche maladie. Dans son rapport de juillet 2008, elle évalue ce coût entre 564 millions et 1 milliard ; chaque année, la branche AT-MP effectue un reversement à la branche maladie pour le compenser.

La branche devrait donc être nettement excédentaire en 2008, alors qu'elle était déficitaire l'an dernier. Ce retournement de situation s'explique, notamment, par la suppression de certaines exonérations de cotisations AT-MP, qui a rapporté 180 millions de recettes supplémentaires, et par le dynamisme de la masse salariale. L'an prochain cependant, la branche devrait être tout juste à l'équilibre en raison de charges nouvelles prévues par ce projet de loi de financement.

Il envisage d'abord de mieux indemniser les victimes, ce qui occasionnerait une dépense supplémentaire évaluée à 35 millions ; il propose ensuite d'augmenter de 300 millions le versement à la branche maladie au titre de la sous-déclaration et de la sous-reconnaissance ; enfin, la dotation de la branche au Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante, le Fcaata, va encore s'accroître de 30 millions pour compenser la suppression de l'une de ses recettes.

Ce fonds verse une allocation de préretraite aux salariés qui ont été exposés à l'amiante au cours de leur carrière. Son financement provient, essentiellement, d'une dotation de la branche AT-MP, complétée par une fraction des droits sur les tabacs et par une contribution due par les entreprises lorsqu'un de leurs salariés est admis au bénéfice de l'allocation. Cette contribution a rapporté près de 30 millions l'an passé mais le projet de loi de financement propose de la supprimer au motif qu'elle n'a jamais permis de percevoir les recettes escomptées -on tablait à l'origine sur 120 millions par an-, qu'elle a suscité un important contentieux, et donc des coûts de recouvrement élevés, et qu'elle dissuade parfois des repreneurs potentiels de s'intéresser à une entreprise en difficulté. La commission des affaires sociales s'est interrogée sur le bien-fondé de cette suppression, mal ressentie par les victimes de l'amiante qui soulignent, à juste titre, que cette mesure mutualisera entièrement le financement du Fcaata alors que la contribution visait justement à pénaliser les entreprises ayant une responsabilité directe dans le drame de l'amiante. Compte tenu de son faible rendement et des difficultés de recouvrement auxquelles se heurtent les Urssaf, la commission a cependant conclu que la suppression de la contribution est peut-être la solution la plus raisonnable.

Les entreprises qui ont exposé leurs salariés à l'amiante ont souvent disparu ou ont été rachetées, de sorte qu'il est largement illusoire de penser sanctionner les véritables responsables par le biais de cette contribution.

Que penserait le Gouvernement d'un versement de la branche AT-MP à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ? Celle-ci prend en charge des personnes qui sont handicapées par un accident du travail ; il ne serait donc pas illégitime que la branche compense les dépenses qui lui incombent à ce titre.

La mise en oeuvre des deux accords signés par les partenaires sociaux, sur la gouvernance de la branche en 2006 et sur la prévention, la tarification et la réparation des risques professionnels en 2007, est maintenant engagée. Deux articles du texte, directement inspirés de l'accord de 2007, prévoient de mieux rembourser certains dispositifs médicaux, d'autoriser les victimes à avoir accès à des formations tout en continuant à percevoir leurs indemnités journalières et de maintenir le versement des indemnités journalières pendant le délai séparant la reconnaissance de l'inaptitude du salarié de la décision de l'employeur de le reclasser ou de le licencier. Nous souhaitons d'ailleurs que les indemnités journalières soient également versées durant les quinze jours qui séparent les deux examens médicaux requis avant qu'une décision d'inaptitude soit prononcée. Nous avions déposé un amendement en ce sens, en sachant qu'il tomberait sous le coup de l'article 40, afin que le Gouvernement nous expose ses arguments.

D'autres dispositions voulues par les partenaires sociaux seront prises en compte dans la convention d'objectifs et de gestion qui va couvrir la période 2009-2012 et devrait mieux cerner les priorités de la branche, prévention au profit des publics prioritaires ou réforme des règles de tarification, dans le but de renforcer les incitations à la prévention.

Un dernier mot sur l'indemnisation des victimes de l'amiante, pour constater que la question d'une réforme éventuelle du Fcaata reste en suspens. Comptez-vous appliquer les recommandations du rapport Le Garrec ? Plusieurs collègues ont attiré notre attention sur une inégalité de traitement entre les salariés victimes de l'amiante qui relèvent du régime général et du régime agricole et ceux qui relèvent des régimes spéciaux : les premiers disposent d'un délai pour demander la réouverture de leurs dossiers qui n'est pas garanti aux seconds. Cette question n'a pu être traitée à l'Assemblée nationale et j'espère que nous pourrons avancer sur ce sujet au Sénat.

La commission des affaires sociales se félicite de la bonne santé retrouvée de la branche AT-MP sur le plan financier, ainsi que des initiatives concernant la prévention et la réparation des risques professionnels. Elle vous propose donc d'approuver les articles du projet de loi de financement qui s'y rapportent. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur de la commission des affaires sociales pour le médicosocial. - La commission des affaires sociales a pris l'initiative de consacrer un rapport spécifique au secteur médicosocial. Cette décision s'imposait au moment où le débat sur le cinquième risque prend forme, grâce en particulier aux travaux de la mission commune d'information du Sénat, qui a rendu son rapport d'étape l'été dernier. Je remercie mes collègues de la commission et le président About de m'avoir confié ce rapport.

L'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base augmentera de 3,3 % l'an prochain. Dans ce total, les deux Ondam consacrés au médico-social, l'un pour les personnes handicapées, l'autre pour les personnes âgées, sont en progression globale de 6,3 %. Si l'on ajoute les ressources fournies par la journée de solidarité, les dotations de soins aux personnes âgées qui forment l'objectif global de dépenses géré par la CNSA (OGD) devraient dépasser les 7,3 milliards, en progression de 8,4 %. N'est-il pas singulier que le Parlement ne se prononce pas sur l'OGD alors que cet agrégat a plus de signification que l'Ondam ? Sur ce point, une modification de la loi organique me paraît indispensable.

En dépit d'un accroissement significatif des moyens, la majorité des membres du conseil de la CNSA ont refusé de prendre part au vote sur le budget prévisionnel pour 2009. Ce mouvement d'humeur est motivé par le fait que l'État transfère sur la caisse la charge du financement d'établissements prévu dans le cadre des contrats de projet État-région. L'accusation de débudgétisation est tout à fait fondée et je déplore ce précédent dangereux même si, avec 30 millions, les sommes en cause sont minimes. A nous d'être vigilants pour que ce dérapage certes très contrôlé ne se reproduise pas. Il faut aussi souligner que, depuis le début de la décennie, l'OGD personnes âgées a progressé de plus de 200 % quand l'Ondam général n'augmentait que de 50 %. Autant dire que la prise en charge de la perte d'autonomie chez nos aînés est donc bien une priorité des pouvoirs publics. Le Gouvernement tiendra ses engagements pris dans le cadre des différents plans adoptés ou confiés depuis un an et demi : plan solidarité grand âge, plan Alzheimer et plan métier.

Les actions envisagées donneront une portée concrète au principe du libre choix des personnes âgées et de leurs familles. Un effort important sera également déployé pour la sensibilisation à la maltraitance ainsi que pour la formation des aidants et des accueillants familiaux.

Je terminerai sur le budget de la CNSA en disant mon inquiétude que la dynamique des dépenses d'allocation personnalisée à l'autonomie reste supérieure à celle des moyens dégagés par la caisse pour y faire face. Vous connaissez le résultat : ce sont les départements qui paient la différence et le taux de couverture de l'APA par les budgets des conseils généraux approche les 70 %. Une bonne nouvelle cependant : même si la croissance des bénéficiaires reste vive, elle tend à ralentir, passant de 8 % par an à un peu plus de 4 %.

Tout ceci m'amène au cinquième risque. Le projet de loi de financement comporte trois dispositifs importants, largement inspirés des conclusions de la mission sénatoriale. Il ne s'agit pas d'organiser un rationnement des soins mais de dépenser mieux...

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie. - Tout à fait !

Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur de la commission des affaires sociales pour le médicosocial. - ...sans remettre en cause la liberté de choix du patient et la liberté de prescription du médecin, la relation de confiance pouvant exister entre les personnes âgées en EHPAD et les pharmaciens d'officine, qui restent leurs fournisseurs.

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie. - Voilà !

Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur de la commission des affaires sociales pour le médicosocial. - C'est ainsi que nous lutterons efficacement contre l'iatrogénie médicamenteuse.

Les débats à l'Assemblée nationale ont levé un certain nombre de malentendus en confirmant le rôle central du pharmacien d'officine dans la distribution de médicaments en EHPAD. Il appartiendra au Sénat de dissiper les quelques inquiétudes qui subsistent, en faisant mieux ressortir la mission du médecin coordonnateur dans son rôle d'interlocuteur des médecins traitants et de garant de l'adéquation des prescriptions de soins.

La commission des affaires sociales vous demande d'adopter les crédits du secteur médicosocial ainsi que les articles 43 à 46, sous réserve des amendements qu'elle vous soumettra. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie. - Excellent !

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Le point le plus marquant de ce PLFSS est indéniablement les nouvelles reprises de dettes auxquelles nous assistons : 26,6 milliards devraient être transférés à la Cades, au titre des déficits cumulés des branches maladie et vieillesse du régime général ainsi que du Fonds de solidarité vieillesse. Je vous rappelle que la Cades a repris 107,6 milliards de dettes jusqu'à présent, dont 37,5 devraient être amortis fin 2008. L'extinction de la dette sociale est prévue en 2021 et la nouvelle reprise de dette ne la repoussera pas ; en revanche, les charges financières supportées par le régime général devraient s'en trouver allégées de près de 1,1 milliard.

Après avoir apuré la dette héritée du Bapsa, le projet de loi de finances pour 2009 propose de transférer à l'État la dette propre du Ffipsa, soit 7,5 milliards. Le PLFSS supprime le Ffipsa et adosse la branche maladie du régime social agricole au régime général. Cette opération devrait être neutre financièrement en 2009 en raison de l'affectation du produit de la taxe sur les véhicules de société au financement de la protection sociale agricole. En revanche, elle ne le sera plus à compter de 2010, le rendement de cette taxe progressant moins que l'évolution des dépenses d'assurance maladie du régime social agricole.

L'ingénierie budgétaire semble également être la marque de fabrique de ce texte : je vous renvoie, sur ce point, à mon rapport.

Permettez-moi de regretter que l'on ait fait le choix d'attribuer à la Cades, chargée d'une nouvelle reprise de dette, une fraction du produit de la CSG, aujourd'hui affectée au Fonds de solidarité vieillesse (FSV). La solution la plus simple et la plus lisible n'aurait-elle pas été d'augmenter la CRDS ?

Le FSV se retrouve au centre d'un jeu très complexe de transferts de recettes et de dépenses, qui le refait basculer en déficit d'environ 800 millions -chiffre qui risque in fine d'être supérieur, ce fonds étant très sensible à la conjoncture.

En dépit de ces reprises de dettes, la situation reste difficile. D'après les projections pluriannuelles, dont les hypothèses sont aujourd'hui dépassées compte tenu de la situation économique actuelle, le régime général ne devait renouer avec l'équilibre qu'en 2012. Sur la période 2009-2012, il accumulerait 14,4 milliards de déficit supplémentaire et le FSV 2 milliards.

Le Gouvernement a dû réviser à la baisse ses hypothèses économiques lors de l'examen du projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. Nous devrons en tenir compte ici.

Car la situation est difficilement tenable. Un nouveau transfert de dettes à la Cades d'ici à 2012, qui nécessiterait un transfert conséquent de recettes, représenterait un ajustement difficile.

Ce texte s'emploie cependant à redresser les comptes. Le déficit du régime général, qui aurait dû tendanciellement atteindre 15 milliards fin 2009, devrait être ramené à 8,6 milliards. Malgré cela, le plafond d'avances de trésorerie fixé pour le régime général en 2009 reste élevé -17 milliards après reprise de dette. Sera-t-il pour autant suffisant, compte tenu de la dégradation prévue du solde du régime général ?

L'Ondam est fixé à 157,6 milliards, en progression de 3,3 % par rapport à 2008. Cette hypothèse de croissance, retenue pour la période 2009-2012, suppose de réaliser 2,2 milliards d'économies en 2009. Le chiffre semble optimiste. La Cour des comptes indiquait dans son dernier rapport que « les conditions d'élaboration des Ondam annuels et pluriannuels n'ont pas permis de fiabiliser cet outil qui fait l'objet d'un affichage volontariste non appuyé sur des mesures d'économies crédibles ».

Je m'interroge sur le mouvement engagé par ce texte, visant à taxer davantage les organismes complémentaires, avec pour contrepartie une meilleure association aux négociations conventionnelles. Songeons que cette mise à contribution, à hauteur d'un milliard, se veut pérenne.

On peut craindre, tout d'abord, une répercussion sur les assurés La Mutualité française a bien signé un accord indiquant que « les mutuelles feront les meilleurs efforts, dans le contexte européen actuel, pour ne pas répercuter cette contribution dans les cotisations de leurs adhérents, dès lors qu'elles seront associées plus étroitement à la gestion du risque santé et que les règles du système de soins évolueront ». Mais quid des sociétés d'assurance et des institutions de prévoyance ? Même si la concurrence entre acteurs doit freiner les tendances à la hausse, le risque demeure d'un report de charge sur les assurés, d'autant que la Mutualité française elle-même estime que la situation des mutuelles devrait être appréciée au cas par cas et que les organismes complémentaires eux-mêmes l'envisagent, au moins pour 2010.

Second enjeu, la structure de notre système de protection sociale. Car ce basculement vers les complémentaires pourrait n'être qu'un premier pas. Les responsables de missions RGPP ont ainsi évoqué la possibilité d'un basculement de 3 ou 4 milliards. Même analyse du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, qui estime que ce basculement pourrait conduire à une augmentation des cotisations comprise entre 130 et 185 euros par an et par ménage, ce qui est loin d'être négligeable.

Sans compter les évolutions induites sur la gestion du risque : les organismes complémentaires, ayant accès à certaines données, seraient ainsi amenés à copiloter le risque -n'oublions pas la place accrue accordée à l'Unocam- et libres de contracter avec les offreurs de soins.

Je note, en outre, que la mise en place du cinquième risque pourrait passer par un partenariat entre la couverture obligatoire de base et les organismes complémentaires, ainsi que l'a mis en évidence le rapport d'Alain Vasselle, au nom de la mission commune d'information du Sénat présidée par Philippe Marini.

Ce sont donc bien les enjeux de moyen-long terme qu'il faut garder présents à l'esprit, et je souhaite que l'examen de ce texte soit l'occasion de les mettre en perspective.

Je m'interroge également sur les modalités de financement de notre système de retraites. Une série de mesures assez cohérentes destinées à permettre aux personnes qui le souhaitent de travailler plus longtemps sont prévues. Suffiront-elles à réduire les déséquilibres ? Sur cette priorité que constitue l'emploi des seniors, les résultats tardent encore à se concrétiser.

Compte tenu de la conjoncture économique actuelle, serons-nous en mesure de respecter le schéma prévu par la réforme des retraites de 2003, l'augmentation des cotisations vieillesse étant compensée à due concurrence par une diminution des cotisations chômage ? Pourra-t-on financer notre système de retraites sans augmenter globalement les prélèvements obligatoires ? L'équation paraît aujourd'hui difficile. Notre collègue Philippe Marini avait déjà abordé ce point lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques. Je souhaite aujourd'hui des réponses claires.

Quel rôle entend-on faire jouer au Fonds de réserve pour les retraites, qui connaît une année 2008 difficile, puisqu'il devrait enregistrer pour la première fois une performance financière négative ? Cet outil, intéressant pour lisser les besoins de long terme, mérite d'être abondé, pour autant qu'on le dotera d'une réelle feuille de route.

Je note que ce projet traduit un effort pour mieux gérer certains fonds surdotés. J'avais proposé sans succès au cours des années passées de réduire certaines dotations, comme celle dont bénéficie le Fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP). Ce texte me donne aujourd'hui raison.

Conformément au souhait exprimé par la commission des finances, une réorganisation des organismes intervenant dans le domaine des systèmes d'information de santé est proposée : j'y reviendrai dans le cadre du débat sur l'hôpital.

En revanche, je regrette que ne soient pas prises en compte mes propositions relatives à la taxation de l'industrie du médicament. Je défendrai donc des amendements visant à leur donner suite.

Sous réserve des amendements qu'elle présente, la commission des finances a émis un avis favorable sur le présent projet de loi de financement. (Applaudissements à droite, au centre et au banc des commissions)