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Compte rendu analytique officiel du 7 juillet 2009

Nouvelle-Calédonie et Mayotte

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte (procédure accélérée) et du projet de loi relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances (procédure accélérée).

Discussion générale commune

M. le président. - Madame Penchard, je vous présente, pour ce premier texte comme pour la mission qui vous a été confiée, mes meilleurs voeux de réussite. (Applaudissements à droite)

Mme Marie-Luce Penchard, secrétaire d'État chargée de l'outre-mer. - Ces textes marquent une étape importante pour la Nouvelle-Calédonie et Mayotte. Certains se sont interrogés sur l'intitulé d'un texte portant sur ces deux collectivités. N'y voyez aucune intention cachée du Gouvernement. C'est là une simple question de calendrier ; chacune d'elles suit et suivra sa propre trajectoire.

Pour Mayotte, le projet de loi organique prévoit le changement de statut décidé récemment par référendum à 95 % des votants. La collectivité unique prendra la place des institutions existantes en 2011, ce qui nécessitera que des textes ultérieurs organisent la transition. Le Gouvernement est favorable à la rédaction proposée par la commission des lois à ce sujet.

Pour la Nouvelle-Calédonie, c'est également une étape importante, qui s'inscrit dans la continuité et dans l'esprit des accords de Nouméa de 1998. Le texte s'inspire des travaux menés dans la collectivité depuis 2006 et la majorité des propositions émises par le groupe de travail ad hoc y sont reprises.

Le projet de loi modernise le statut de la Nouvelle-Calédonie, qui, contrairement à ceux de la plupart des autres collectivités d'outre-mer, n'avait pas été révisé en 2007. Il modifie les règles de consultation de la collectivité sur les projets de loi et les ordonnances, il y crée un nouveau statut de l'élu, prévoit une procédure d'expédition des affaires courantes et clarifie la répartition des compétences, prévoyant notamment une extension de celles du Sénat coutumier. Ce projet de loi fixe aussi des conditions d'intervention économiques plus souples, avec la possibilité pour les provinces de subventionner les entreprises et de procéder à des délégations de services publics dans le respect de la loi Sapin. Il permet une meilleure répartition des compétences en matière économique et modernise le contrôle budgétaire des établissements publics locaux.

Le Gouvernement a loyalement transcrit les conclusions du Comité des signataires de l'Accord de Nouméa du 8 décembre dernier s'agissant d'un volet essentiel de l'Accord, le « moteur » du processus : les transferts de compétences. Un long travail de préparation et de réflexion a été conduit entre les signataires de l'Accord pour que les transferts de compétences soient effectifs dans les conditions prévues. Le comité des signataires du 20 novembre 2007 a prévu une mission d'appui, composée d'experts et le comité des signataires du 8 décembre 2008 a validé l'ensemble des propositions relatives à la révision de la loi organique. L'équilibre général du consensus, validé dans des termes très précis le 8 décembre, est repris dans les projets de textes dont le Parlement sera saisi immédiatement.

La réussite du transfert de compétences suppose une adaptation des structures administratives. Des solutions concrètes et innovantes, associant l'État et les institutions locales, ont ainsi pu être proposées : la création de « services mixtes » permettra la coexistence d'attributions de l'État et de la Nouvelle-Calédonie au sein d'un même service. Cette formule, qui pourra notamment être utilisée pour la navigation aérienne ou le service des affaires maritimes, permettra de rationaliser les coûts de fonctionnement en évitant de « doublonner » purement et simplement les services lorsque la nature des missions est très proche et requiert les mêmes compétences.

Des dispositions spécifiques concernant les personnels de l'éducation nationale sont également proposées de manière à assurer une transition la mieux adaptée : il y aura dans un premier temps une mise à disposition globale de services.

Par ailleurs, le projet veille à la compensation financière intégrale des compétences transférées. Les modalités d'établissement de la compensation financière des transferts seront ainsi alignées sur celles en vigueur en métropole, s'agissant de la compensation des dépenses d'investissement et de fonctionnement et de l'actualisation des dépenses. Le mode de compensation des transferts sera même plus favorable qu'en métropole puisque la dotation de compensation sera indexée sur la dotation globale de fonctionnement, alors qu'en métropole, la dotation globale de décentralisation est désindexée.

En matière de sécurité civile, la Nouvelle-Calédonie et les provinces apporteront leurs concours à l'établissement public d'incendie et de secours. Cette mutualisation des moyens ira de pair avec le concours de l'État, dans le cadre du fonds d'aide à l'investissement, qu'un projet d'ordonnance en cours d'examen devant le Conseil d'État prévoit d'étendre à la Nouvelle-Calédonie.

Le projet prévoit un accompagnement technique du transfert de compétences, dans le cadre de conventions qui pourront être conclues par la Nouvelle-Calédonie avec les administrations centrales et les autorités administratives indépendantes. Cet accompagnement technique évitera toute rupture dans la mise en oeuvre des compétences et garantira ainsi une continuité administrative, sans porter atteinte au libre exercice par les institutions locales de leurs nouvelles compétences. Il s'agit aussi d'aider le Gouvernement calédonien à élaborer sa propre réglementation dans des domaines complexes, comme le droit des affaires ou de la concurrence.

Le Congrès de Nouvelle-Calédonie a proposé une série d'amendements destinés à améliorer, du point de vue de la Nouvelle-Calédonie, l'équilibre budgétaire des transferts. Je dois rappeler clairement que le projet de loi présenté par le Gouvernement est conforme aux engagements inscrits en décembre dernier lors du Comité des signataires ; non seulement, la Nouvelle-Calédonie n'est pas en retrait par rapport au droit commun en matière de transferts mais encore elle bénéficie d'une dotation indexée sur la DGF, ce qui n'est plus le cas depuis cette année pour les dotations d'équipement. La commission des lois a figé la période de référence pour la dotation de compensation des investissements de manière à inclure la construction du lycée du Grand Nouméa : le Gouvernement en est d'accord.

En revanche, la formulation retenue pour la participation de l'État au financement des opérations à engager n'est pas conforme aux conclusions du comité des signataires et risque d'avoir des effets sur l'échéancier du transfert de la compétence : le Gouvernement a déposé un amendement qui évite ce risque.

S'agissant des compétences « droit civil, règles concernant l'état civil, droit commercial » et « sécurité civile », le comité des signataires avait décidé qu'elles seraient transférées selon les modalités prévues à l'article 27 de la loi organique. Ce changement a soulevé des objections lors de l'examen du texte par le Conseil d'État, sa conformité à la Constitution ayant été débattue.

Votre rapporteur propose une rédaction respectueuse de l'équilibre actuel de la loi organique tout en tenant compte de la difficulté des deux blocs de compétences. C'est conforme au consensus actuel mais cet assouplissement doit être strictement limité aux compétences qui devaient être transférées à l'article 27.

Les deux textes sont le produit d'un consensus et d'un équilibre politique dont l'État est le garant et l'un des acteurs. Ce consensus a été réaffirmé le 8 décembre ; le Congrès a donné un avis favorable, sous réserve de certains amendements. Si nous ne méconnaissons pas le poids politique de ce consensus, pour le Gouvernement, qui ne trouve pas certaines évolutions opportunes, les transferts à intervenir ne sauraient affecter la qualité des services rendus. C'est la clef de la réussite du processus de Nouméa, dont le Gouvernement a la volonté qu'il se poursuive. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Christian Cointat, rapporteur de la commission des lois. - L'essentiel du débat porte sur deux points : le transfert de compétences à la Nouvelle-Calédonie et la départementalisation de Mayotte. Ces deux sujets, qui n'ont aucun lien entre eux, n'ont été réunis dans le même véhicule législatif que pour des raisons de convenance pratique. Si nous pouvons le comprendre, nous le regrettons car, surtout sur les sujets sensibles, la politique est plus simple quand elle n'est pas trop simplifiée. Des regrets et des interrogations sur cet amalgame s'étaient exprimés lors des auditions. Après vous avoir entendue, ceux qui les avaient exprimés peuvent être rassurés : il n'y a là aucune malice. Reste que chacun de ces sujets aurait mérité un texte spécial.

Le statut de la Nouvelle-Calédonie est issu des accords de Matignon, puis de Nouméa ; une réforme constitutionnelle l'a inscrit dans le marbre de la République. Ce territoire a connu vingt ans de paix et le développement économique le plus rapide de la région. Pourquoi une nouvelle loi organique ? Parce que l'expérience commandait des adaptations et des réglages, ainsi que l'avaient reconnu les signataires des accords.

S'agissant de la Nouvelle-Calédonie, l'objet principal du texte est de faciliter les transferts de compétence à intervenir avant 2014 et de définir les moyens techniques, humains et financiers avec lesquels l'État les accompagne. D'autres articles renforcent le rôle des élus et la transparence financière, tandis que certains apportent des clarifications.

Le projet de loi organique traite également de la départementalisation de Mayotte. Le projet de loi ordinaire comporte des ajustements et autorise la ratification d'ordonnances.

L'accord de Nouméa fait l'objet d'un suivi régulier. La plupart des articles reprennent les conclusions du comité de suivi. Le Congrès a été consulté. La commission des lois a mandaté votre rapporteur pour entendre tous les acteurs, soit lors d'auditions, soit par des vacations téléphoniques : tous ont été invités à s'exprimer.

Les aménagements au statut de 1999 tendent à assurer aux Calédoniens la maîtrise de leur destin. Il est essentiel de suivre au plus près l'avis des élus du territoire car ce n'est pas à Paris que l'on connaît le mieux la situation. Aussi avons-nous placé au centre de notre appréciation ceux qui vivent les conséquences de ces décisions.

L'article 21-III de la loi organique de 1999 prévoit des transferts de compétence ; l'article 26 dispose que les transferts nécessitent une loi du pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes du Congrès, au plus tard le dernier jour du sixième mois de chaque mandat. Droit civil, état civil, droit commercial et sécurité civile, l'énumération des compétences à transférer en souligne l'importance et la complexité. Leur transfert n'ayant pas commencé en 2004, il ne nous restait même pas six mois, un délai évidemment trop court.

Nous avons essayé de clarifier les choses, d'esquisser un périmètre. C'était tâche impossible dans le délai qui nous était imparti. Il a alors été suggéré de faire glisser ces compétences de l'article 21 à l'article 27, plus souple et qui ne demande qu'une simple résolution du Congrès invitant l'État à procéder au transfert. Cette approche astucieuse n'aurait peut être pas convenu au Conseil constitutionnel. Il n'y avait pas de certitude mais une probabilité -le Conseil d'État aurait, semble-t-il, développé la même analyse. Le Parlement, qui est libre de son vote, peut s'opposer au transfert. Pour ne pas mettre les intéressés dans l'embarras, il a semblé sage d'allonger les délais pour ces quatre compétences, ce qui est de nature à rassurer le Conseil constitutionnel et ne modifie pas l'équilibre des compétences.

Votre commission s'est efforcée de retenir les suggestions du Congrès et les amendements de son rapporteur comme de M. Loueckhote. L'article 40 ne laissant qu'une marge de manoeuvre réduite, nous avons privilégié les propositions franchissant ce filtre inexorable.

Votre commission est également très attachée à la cohérence et à la lisibilité des textes : des situations absolument comparables appellent des solutions législatives analogues : nous n'avons pas oublié ce que nous avons voté sur la Polynésie. Nous avons entendu renforcer le rôle des élus, ainsi que la transparence financière et budgétaire. Divers aménagements ont été prévus, ainsi en matière d'inéligibilités et d'incompatibilités. Enfin, après un entretien approfondi avec le cabinet du président du Sénat coutumier, nous avons estimé nécessaire de souligner le rôle de cette institution.

Un seul article de la loi organique concerne Mayotte, mais quel article ! Cette collectivité sera transformée en département en 2011. Dommage, tant pour Mayotte que pour la Nouvelle-Calédonie, que cela se fasse dans ce texte : il fallait une loi organique pour chacun. Nous avons au moins voulu que cet article ne flotte pas dans l'immensité des lois organiques de la République et l'avons rattaché au code général des collectivités publiques.

S'agissant du projet de loi ordinaire, essentiellement de nature technique, la commission des lois, outre qu'elle propose d'en requalifier une partie vers le niveau organique, suggère de ne pas ratifier l'ordonnance du 14 mai 2009, non par opposition aux choix opérés par le Gouvernement, du moins à la plus grande partie d'entre eux, mais pour réagir à l'attitude de notre commission des finances. En effet, après plusieurs auditions, votre rapporteur avait suggéré de ratifier l'ordonnance, hormis l'article visant à la suppression d'une aide d'État, au demeurant minime et rarement utilisée, dont les bénéficiaires n'avaient pas été informés. Or la commission des finances a opposé l'article 40 à mon amendement invitant l'État à consulter avant de procéder aux ajustements nécessaires au motif -tenez-vous bien !- qu'il rétablissait une charge supprimée depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance. Pour que le droit constitutionnel du Parlement de ratifier une ordonnance ne soit ni supprimé ni altéré via l'article 40, votre commission n'a pas eu d'autre choix que de refuser de ratifier l'ordonnance dans sa totalité et, partant, la suppression de l'aide, ce qui revient au même que l'amendement... La situation est quelque peu ubuesque ! A titre personnel, il me semble que nous devrions fixer une interprétation de l'article 40 claire et conforme au bon sens.

En conclusion, votre commission vous propose d'adopter son rapport, qui sera enrichi par les amendements que nous examinerons ensuite. S'agissant de sujets sensibles, seuls la force des idées, le dialogue et l'ouverture à l'autre permettent de progresser dans l'intérêt de tous. Puisse le Parlement s'y efforcer, comme la commission et le Gouvernement, dans l'intérêt de la France, de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte afin que ces deux collectivités, partie intégrante de notre territoire, le restent aussi longtemps que possible ! « La puissance de l'esprit est éternelle » disait Jean-Marie Tjibaou. Puisse ce propos guider nos débats ! (Applaudissements à droite et au centre et sur quelques bancs socialistes)

Mme Anne-Marie Escoffier. - Ce texte, qui suscitera peu la curiosité de l'opinion publique, n'en demeure pas moins essentiel : il concerne deux territoires éloignés de la métropole : l'île de Mayotte et l'archipel de Nouvelle-Calédonie.

L'île de Mayotte, dont un récent et tragique accident d'avion nous a brutalement rappelé les liens qui l'unissent à la France, est entrée dans l'empire colonial sous Louis-Philippe en 1846 avant de devenir un territoire d'outre-mer en 1946 et a toujours, contrairement aux Comores qui ont accédé à l'indépendance en 1975, manifesté sa volonté de demeurer française. Le projet de loi, prenant acte du referendum du 29 mars dernier, ouvre la voie de la départementalisation de l'île, dont je me réjouis : ce sera le 101e département. Puisse cette départementalisation s'opérer de manière harmonieuse et paisible. L'alignement sur le droit commun des DOM sera long car l'île, de manière dérogatoire, ne connaissait pas d'impôt d'État, de TVA et de fiscalité communale et appliquait un droit statutaire et familial coutumier musulman qui avait pour conséquences, entre autres, l'existence d'un double système d'état civil et la reconnaissance de la propriété foncière coutumière. Cet alignement ne devra pas se faire au détriment du développement de l'île, l'État devra y veiller de même qu'il devra prendre garde à placer ce futur DOM dans une situation financière satisfaisante.

La situation de la Nouvelle-Calédonie est plus complexe. L'accord de Nouméa a illustré une manière de gouverner sage et prudente, trop rarement mise en oeuvre dans notre histoire. Nous aimerions que le Gouvernement s'inspirât de la méthode de dialogue et de respect initiée par le grand Félix Eboué en Afrique et appliquée par Michel Rocard alors Premier ministre. Cette méthode, certes la plus difficile, mais aussi la plus efficace, cette éthique de la tolérance a été pratiquée avec un rare bonheur par Gaston Monnerville, sénateur du groupe auquel j'ai l'honneur d'appartenir, promoteur de la transformation des trois colonies caribéennes en départements en 1946, année où la Nouvelle-Calédonie passa de l'état de colonie à celui de territoire d'outre mer et vit enfin aboli le détestable code de l'indigénat. Avant de parvenir aux accords de Matignon, combien de pages violentes se sont écrites dans cet archipel calédonien, dont la France prit possession en 1853, soit moins d'un siècle après sa découverte par Cook, pour y construire un bagne où la IIIe République relégua notamment celle qui ouvrit aux femmes le périlleux chemin de la politique, Louise Michel. La Nouvelle-Calédonie est celui des « confettis de l'Empire » qui connut l'histoire la plus violente, de la tête du chef Ataï conservée depuis 1878 au Musée de l'homme en passant par les émeutes des années 1984-1988 jusqu'à la tragique affaire de la grotte d'Ouvéa et l'assassinat du leader Jean-Marie Tjibaou, conséquence d'un mélange détonant associant le bagne, le nickel, la pêche à la baleine, le développement de grandes propriétés et la non-reconnaissance par une République éradicatrice et « glotophage » de la spécificité de la culture kanak...

C'est dire l'exemplarité de l'Accord de Matignon de 1989, suivi en 1998 des accords de Nouméa et de la loi organique du 19 mars 1999 prévoyant une autonomie progressive de l'archipel, dont l'application nous occupe aujourd'hui au terme de quatre années de travaux préparatoires, menés sous l'autorité du Haut-commissaire en concertation avec les autorités de l'archipel.

Le statut de la Nouvelle-Calédonie, collectivité d'outre-mer régie par les articles 76 et 77 de la Constitution, est fixé par la loi de 1999, qui l'a dotée des institutions suivantes : un Congrès élu à la proportionnelle, un gouvernement élu par le Congrès et responsable devant lui, un Sénat coutumier désigné par les conseils coutumiers et un Conseil économique et social. Par parenthèse, la reconnaissance du droit coutumier, s'il n'est pas conforme à l'idée de droit positif que se faisait Etienne Portalis sous le regard duquel nous siégeons dans cet hémicycle, montre qu'une République sereine est celle qui sait ne pas imposer son modèle au nom de la paix sociale et culturelle. Le projet de loi organique facilite les transferts de compétences prévus par les accords de Nouméa et modernise les institutions de Nouvelle-Calédonie en donnant la possibilité aux collectivités publiques d'intervenir dans la vie économique locale, comme c'est le cas en Polynésie française. Enfin il actualise les dispositions applicables aux élus en matière de remplacement, d'indemnités, d'incompatibilités et d'inéligibilité.

Ces nouveaux transferts, avant le referendum d'autodétermination qui sera organisé entre 2014 et 2018, visent à permettre au territoire d'effectuer une sorte d'apprentissage, dans la perspective d'une éventuelle indépendance.

En revanche, les compensations financières seront indexées sur la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui connaîtra un important tassement du fait de la modification du calcul de l'enveloppe normée. En outre, l'archipel ne reçoit aucune compensation particulière et devra faire face au transfert des personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS).

Point positif : la Nouvelle-Calédonie et les provinces pourront prendre des participations dans des sociétés privées chargées d'une mission de service public ou d'intérêt général, et créer des sociétés d'économie mixte locales ou des groupements d'intérêt public soumis à la loi Sapin. Enfin, avec la réforme des collectivités territoriales et l'intercommunalité, elles pourront mutualiser leurs moyens au profit des communes les plus pauvres.

Ce texte s'inscrit dans une logique de consensus à l'oeuvre depuis deux décennies. Il ne peut que recueillir l'approbation des élus de notre Haute assemblée, sensible aux intérêts des collectivités territoriales ainsi qu'aux libertés dont bénéficient nos compatriotes, à quelque territoire qu'ils appartiennent. Il n'était pas pour autant parfait à l'origine : la commission des lois et notre excellent rapporteur ont adopté 45 amendements. J'espère que le Gouvernement saura en mesurer l'intérêt.

Sous cette réserve, le groupe RDSE votera un texte conforme à la tradition humaniste qu'il a toujours défendue et au plus près de nos compatriotes calédoniens, lointains par la distance mais proches par le coeur. (Applaudissements sur les bancs socialistes, RDSE et UMP)

M. Bernard Frimat. - Les gouvernements dirigés en 1988 par Michel Rocard et en 1998 par Lionel Jospin ont fait évoluer positivement le dossier calédonien grâce à une stratégie d'écoute et de dialogue.

Nous avons tous en mémoire l'assaut en mai 1988, de la grotte d'Ouvéa, puis la mission conduite par le préfet Christian Blanc. Il n'y a pas eu de miracle soudain, mais une longue approche des personnes et de leurs problèmes, avec la conviction qu'il était possible d'aboutir à une décrispation des mentalités et des réactions. Le 26 juin 1988, la signature des accords de Matignon-Oudinot a donné lieu à une poignée de main historique entre Michel Rocard, accompagné de Louis Le Pensec, ministre des Dom-Tom, Jacques Lafleur et Jean-Marie Tjibaou. Ce processus a résisté à l'assassinat de Tjibaou et de Yeiwéné Yeiwéné le 4 mai 1989.

Le « référendum couperet » de 1998 aurait pu mettre un terme à cette évolution pacifique, mais les appréhensions ont été surmontées sous l'action conjuguée de Lionel Jospin et de Jean-Jack Queyranne, son secrétaire d'État à l'outre-mer. L'Accord de Nouméa, signé le 5 mai 1998, puis la loi du 19 mars 1999 ont doté la Nouvelle-Calédonie d'une organisation faisant une large place à l'identité canaque et prenant en compte la nécessité du rééquilibrage économique et social du territoire.

Il revient aux chercheurs de détailler le fil des événements, mais nous constatons que la gauche a conduit l'évolution de la Nouvelle-Calédonie sur la voie de la réconciliation. Cette méthode gouvernementale a fait ses preuves et n'a heureusement jamais été remise en cause par les plus hautes autorités de l'État. Les déclarations du Président de la République, du Premier ministre et de votre prédécesseur au secrétariat d'État à l'outre-mer sont sans équivoques. Une fois n'est pas coutume, je citerai François Fillon : « L'Accord de Nouméa reste la feuille de route commune et constitue pour l'État un engagement. »

La campagne électorale pour les élections provinciales de 2009 a montré que la situation calédonienne repose sur un fragile équilibre. Le climat politique s'est tendu, mais chacun a assumé ses responsabilités. L'État, pour sa part, doit veiller à l'application loyale de l'Accord de Nouméa. Parce que les propositions du rapporteur respectent l'esprit et la lettre de l'Accord de Nouméa, le groupe socialiste adoptera les textes proposés par la commission des lois.

La forme dans laquelle le Sénat a été appelé à en délibérer n'en est pas moins inacceptable. Adoptés en conseil des ministres le 17 juin 2009, ces projets de lois ont été déposés le jour même sur le bureau du Sénat et transmis à la commission des lois. Le rapport de Christian Cointat a été adopté le 24 juin, soit sept jours plus tard. Je salue le remarquable travail du rapporteur, qui a produit en quelques jours un rapport de qualité ! Il est insupportable de travailler dans ces conditions. Tout doit être terminé au cours de cette session extraordinaire : nous sommes bien loin de la revalorisation des travaux parlementaires promise lors de la révision constitutionnelle, qui devait assurer à la première assemblée saisie un délai incompressible de six semaines entre le dépôt du texte et son examen en séance publique... (Marques d'approbation à gauche)

La procédure accélérée est devenue la règle au lieu de ne constituer qu'un recours exceptionnel, et elle supprime de fait la navette parlementaire. La commission mixte paritaire devient le lieu d'élaboration du texte définitif, sans débat public, alors qu'elle ne devrait être qu'une instance de compromis se prononçant sur quelques points de désaccord. Le Sénat n'a disposé que d'une semaine pour examiner les 42 articles du projet de loi organique et les 10 articles du projet de loi ordinaire. C'est inadmissible. Cultivant l'art de la litote, le rapporteur a parlé de « délais d'examen excessivement courts »... Ces deux textes comportent des dispositions complexes et déterminantes pour l'avenir de Mayotte et de la Nouvelle-Calédonie : il n'aurait pas été superflu d'en effectuer un examen approfondi.

Les dispositions relatives à Mayotte tirent les conséquences du changement de statut de cette collectivité après la consultation du 29 mars. N'aurait-il pas été plus respectueux à l'égard de la population et des élus mahorais de traiter cette question dans un projet de loi organique distinct, d'autant que la départementalisation devrait impliquer un effort financier exceptionnel de l'État sur plusieurs années ? Je vous conseille de lire le rapport d'information de Jean-Jacques Hyest, Michèle André, Christiant Cointat et Yves Détraigne, qui est très clair sur ce point.

M. Christian Cointat. - Très bien !

M. Bernard Frimat. - De plus, l'intitulé du projet de loi organique, qui semble lier l'évolution institutionnelle de Mayotte à celle de la Nouvelle-Calédonie, est une source possible de confusion. Il vous appartient, madame la ministre, de dissiper toute équivoque. Vous l'avez fait dans votre propos introductif et nous en prenons acte, mais il aurait été plus simple de prévoir deux textes distincts. Pour la Nouvelle-Calédonie, il a été difficile de définir le périmètre et les modalités des transferts de compétences.

Ces textes ont nécessité un long processus d'élaboration : un comité de pilotage a été mis en place en 2006 et une mission d'appui en février 2008, suivis d'une validation par le comité des signataires le 8 décembre dernier. L'État s'est engagé à accompagner la Nouvelle-Calédonie pour l'exercice des compétences dont le calendrier de transfert est modifié, selon deux protocoles -l'un ayant trait aux droits civil et commercial, l'autre à la sécurité civile- dont nous n'avons pas eu connaissance. Cette absence d'information altère notre appréciation de la réforme.

Au Congrès de Nouvelle-Calédonie, des élus se sont référés à la célérité d'examen de ces textes pour exprimer des réserves. Nous déplorons, à leur instar, que la réunion de concertation initialement prévue entre la réunion du Comité des signataires de décembre 2008 et l'examen des projets de lois n'ait pas eu lieu, non plus que la consultation informelle planifiée en mars 2009.

Prendre le temps pour l'examen de ces projets de loi aurait permis de dresser le bilan des accords qui ont ouvert une ère de stabilité institutionnelle et de développement économique jamais connue jusque là en Nouvelle-Calédonie. Ils l'ont placée dans une dynamique d'avenir en prenant en considération le poids de l'histoire et en imposant le concept de communauté de destin.

Tous les acteurs du dossier néo-calédonien portent une responsabilité dans la construction de l'avenir et le maintien de la paix. Le Parlement a pleinement joué son rôle dans l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie. C'est sur cet héritage en devenir qu'il convient de veiller.

En dépit de leurs nombreuses insuffisances, ces projets de loi reçoivent notre accord sur le fond. Ils sont la traduction des propositions approuvées par le dernier Comité des signataires de l'accord de Nouméa. Ils s'inscrivent dans le processus engagé depuis plus de vingt ans.

Certaines dispositions viennent consolider la stabilité institutionnelle en garantissant la continuité des exécutifs de la Nouvelle-Calédonie et des provinces. De nouveaux outils d'intervention économique devraient favoriser le rééquilibrage entre les provinces. Les dispositions relatives aux finances locales sont rendues plus transparentes ; le contrôle est conforté avec le renforcement des pouvoirs de la chambre territoriale des comptes ainsi qu'avec l'adaptation et l'extension des recours administratifs. Le statut des élus calédoniens est actualisé et amélioré. Les mesures qui encadrent les modalités de changement de statut des personnes accroîtront la sécurité juridique de l'état civil.

Le rapporteur s'est attaché à amplifier les mesures proposées. Il a tenu compte des commentaires émis par les personnes auditionnées ainsi que des observations exprimées par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie le 12 juillet. Mais les travaux de la commission ont mis en évidence la difficulté d'examiner ces projets de lois sans disposer de la totalité des informations permettant au Sénat de se prononcer en connaissance de cause. Pas plus que les élus néo-calédoniens, les sénateurs n'ont reçu les protocoles d'accompagnement du transfert des compétences.

Plusieurs amendements relatifs au calcul de la compensation financière des charges liées au transfert des compétences en matière d'enseignement ont été déclarés irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution. (Le rapporteur et le président de la commission lèvent les bras au ciel) Le rapport n°490 de M. Cointat deviendra assurément un collector (sourires) car il reproduit en annexe tous les amendements non adoptés par la commission, y compris ceux déclarés irrecevables au titre de l'article 40, le 24 juin. Le lendemain même, dans sa décision sur le Règlement du Sénat, assortie de considérants parfois humoristiques, le Conseil constitutionnel a considéré qu'un amendement frappé de l'irrecevabilité financière ne peut être publié, distribué et mis en discussion, le contrôle de recevabilité devant être effectif et systématique au moment du dépôt des amendements, y compris auprès de la commission saisie au fond. Plus l'article 40 montre son incapacité à protéger la France d'un déficit désormais vertigineux, plus le Conseil constitutionnel en souhaite une application rigoureuse, limitant le pouvoir des parlementaires. Curieux paradoxe. (Applaudissements sur les bancs socialistes et RDSE) Quand on y ajoute la capacité imaginative de la commission des finances telle que nous l'a expliquée M. Cointat, on n'a plus qu'à se consoler en lisant Alfred Jarry. (Sourires)

La commission des lois n'est pas restée sourde aux préoccupations exprimées par le Congrès et a modifié le projet de loi organique afin de renforcer certaines garanties financières. Cela concerne les modalités d'application de la mise à disposition gratuite des enseignants ; le choix de la période de référence pour la détermination de la compensation des charges d'investissement ; la continuité du financement des projets lancés par l'État avant transfert de la compétence, ce qui assurera le financement de la construction des lycées de Mont Dore et de Pouembout.

Les accords de Matignon prévoyaient un partage de compétences entre l'État, les provinces et le territoire de la Nouvelle-Calédonie pour toute la durée des accords. En revanche, l'un des éléments essentiels de l'équilibre de l'Accord de Nouméa est le transfert progressif et irréversible des compétences de l'État à la Nouvelle-Calédonie. Les modalités d'exécution de ces transferts sont déclinées au point 3 : transferts immédiats, transferts intermédiaires et transferts à l'issu du scrutin d'autodétermination pour les compétences régaliennes.

Les matières à transférer au cours de l'étape intermédiaire correspondant aux mandats du Congrès institués en 2004 et 2009 sont visées à l'article 21 de la loi organique. L'article 26 précise que les compétences transférées et l'échéancier des transferts doivent être définis par une loi de pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du Congrès au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant le début de chaque mandat. L'exécution de ces transferts ayant accusé un retard en 2004, la loi de pays relative à ces transferts doit intervenir avant le 30 novembre 2009 ; un délai supplémentaire apparaît nécessaire avant le transfert des compétences en matière de droit civil, de règles concernant l'état civil, de droit commercial et de sécurité civile.

Le dernier Comité des signataires a donc unanimement approuvé un glissement de ces matières de l'article 21 à l'article 27 afin de permettre au Congrès de ne pas être soumis au délai de six mois suivant son renouvellement de 2009. Bien que ce scénario ait été élaboré dans le consensus, la solution retenue comporte un risque de dénaturation de l'accord de Nouméa. Le dispositif retenu risque la censure du Conseil constitutionnel en rendant aléatoire l'obligation constitutionnelle de transférer alors que l'Accord de Nouméa prévoit clairement qu'en 2014, seules les compétences régaliennes n'auront pas été transférées.

II est curieux que le comité de pilotage et la mission d'appui composée d'experts, de magistrats et de hauts fonctionnaires n'aient pas attiré l'attention sur ces conséquences prévisibles. La crainte d'une transgression de l'Accord de Nouméa, évoquée par de nombreux élus néo-calédoniens, est partagée par le groupe socialiste. Il est heureux que le rapporteur ait modifié la rédaction des articles premier et 3 du projet de loi organique. La solution retenue est pragmatique puisqu'il est prévu de retarder de transfert des quatre compétences qui exigent un temps de préparation plus long, tout en assurant l'effectivité des transferts en novembre 2009 et en 2011.

En revanche, il ne semble pas nécessaire de solder l'hypothèse où le Congrès n'adopterait pas de loi du pays relative au transfert, ni le cas où il ne le ferait que pour certaines compétences. L'équation calédonienne en matière de transfert repose sur une mathématique politique imparable : l'automaticité des transferts doit conjurer tout risque d'immobilisme. Il ne faut pas pour autant brûler les étapes.

La problématique de la sortie de l'Accord de Nouméa se pose dans les mêmes termes qu'hier pour les accords de Matignon. Il faut y travailler sans instrumentaliser les règles de gouvernance de la Nouvelle-Calédonie. Si la loi organique prévoit que les transferts de compétences doivent être décidés par le Congrès à la majorité des trois cinquièmes, c'est pour les solenniser par une manifestation périodique de quasi-consensus, pas pour les remettre en cause.

L'Accord de Nouméa a pris en compte la poursuite du rééquilibrage économique et social entre les trois provinces dont l'élément déterminant est la réalisation effective de l'usine du Nord. La province Nord y est partie prenante. La Nouvelle-Calédonie a connu ces dernières années une euphorie économique exceptionnelle, grâce aux investissements publics et à la flambée des cours du nickel. La stabilité politique a facilité son intégration régionale dans le Pacifique. Avec un revenu par habitant qui avoisine ceux d'Australie et de Nouvelle-Zélande, la Nouvelle-Calédonie suscite de plus en plus l'intérêt des États océaniens.

Mais, aujourd'hui, rattrapée par la crise, elle risque de connaître une explosion sociale. Le creusement des inégalités constitue un risque politique majeur. Un quart des ménages calédoniens vit sous le seuil de pauvreté relative. Le salaire minimum brut est égal à un peu moins de 70 % de son équivalent métropolitain et le panier de la ménagère est 96 % plus cher qu'en métropole. Cette disparité crée une société à deux vitesses: minorité urbaine aisée, essentiellement européenne, population majoritairement canaque peu formée et défavorisée.

Il faut renforcer la notion d'équilibre politique à l'origine de la provincialisation justement instaurée par les accords de Matignon en développant, par des projets structurants, un rééquilibrage spatial qui s'accompagne de politiques sociales pour réduire les disparités importantes de niveaux de vie.

Au nom du groupe socialiste, je forme le voeu que nous puissions adopter ces projets de loi à l'unanimité et que l'Assemblée nationale ait la sagesse de ne pas remettre en cause le point d'équilibre ainsi trouvé. Ce serait la meilleure manière de confirmer les acquis du passé et d'assurer en Nouvelle-Calédonie les voies d'un avenir pacifique. (Applaudissements sur les bancs socialistes, de la commission, du RDSE et sur de nombreux bancs UMP)

présidence de M. Roger Romani,vice-président

M. Adrien Giraud. - Je remercie le Président de la République et le Gouvernement d'avoir organisé une consultation sur le statut de Mayotte : le 29 mars dernier, les Mahorais se sont prononcés à 95 % pour que Mayotte devienne, en 2011, le 101e département français. Le présent projet de loi organique garantit la constitutionnalité de cette évolution statutaire, aboutissement de notre « longue marche ».

Pour réussir la départementalisation, il faut éviter le « placage » institutionnel. Notre territoire désire se développer rapidement pour répondre aux besoins de la population et aux espoirs de la jeunesse. Aux facilités des sociétés de consommation ou de l'assistanat généralisé, les Mahorais préfèrent des activités productives, sources d'emplois et de richesses, un développement endogène, dans le cadre de la solidarité nationale et européenne.

L'organisation départementale de Mayotte devra conjuguer efficacité et simplicité. Nous ne voulons pas superposer les organes et les compétences relevant du département et de la région. Il faudra compléter rapidement le cadre législatif et réglementaire afin de lancer un vigoureux plan de développement économique et social qui conjugue rattrapage et protection des plus démunis.

Devant le Congrès, le 22 juin dernier, le Chef de l'État a reconnu la place de l'outre-mer et la nécessité d'un traitement spécifique de nos problèmes. Il faudra adapter le nouveau cadre institutionnel à notre situation, éviter une assimilation oublieuse de nos spécificités. Le droit public français reconnaît le particularisme de Paris, des départements alsaciens, de la Corse et des départements d'outre-mer ; Mayotte entend se prévaloir de ses spécificités pour appliquer le système juridique français.

Bien au-delà du plan de relance, il faut restructurer et moderniser l'économie mahoraise ; le deuxième quai du port de Longoni et l'allongement de la piste aérienne sont des priorités pour son désenclavement et le développement de ses échanges. Il faut en finir avec les sempiternelles « études préalables » et passer, enfin, à la réalisation !

Dans la continuité de la consultation sur la départementalisation, l'intérêt pour les états généraux de l'outre-mer est croissant. La population veut participer à l'élaboration du nouveau statut.

L'économie mahoraise a besoin d'un véritable plan conjuguant relance des activités agricoles et vivrières, modernisation de la pêche et formation des jeunes. Il faut poursuivre l'effort. Le nombre croissant d'enfants scolarisés et l'augmentation du niveau de nos étudiants sont encourageants. L'éducation est le fondement du progrès de Mayotte. Il est toutefois regrettable que les efforts de l'État soient entamés par l'obligation de scolariser les très nombreux clandestins...

Nous voulons une juste application du contrat de projets 2008-2014, dans un esprit de solidarité et de responsabilité partagée.

L'article 2 de la loi du 30 juin 1950 prévoit que les personnels civils et militaires en service dans les territoires relevant du ministère de la France d'outre-mer reçoivent une indexation de leur salaire. Or, depuis le décret du 12 décembre 1978, cette indexation a cessé de s'appliquer à Mayotte, contrairement aux autres territoires et départements d'outre-mer. Les fonctionnaires de Mayotte réclament son rétablissement, pour réparer cette discrimination, mais surtout compenser la cherté de la vie : fin décembre 2008, l'indice des prix de la zone France avait augmenté de 1 %, contre 5,1 à Mayotte ! Votre prédécesseur ne m'a pas répondu sur cette question. Au moment d'intégrer les fonctionnaires de Mayotte dans la fonction publique, il est également anormal de ne pas tenir compte de leur ancienneté, alors que certains ont servi l'État et la collectivité durant quinze à vingt ans !

Mayotte a aujourd'hui un statut de Pays et territoires d'outre-mer (PTOM) ; à ce titre, elle bénéficie du Fonds européen de développement (FED). L'un des enjeux de la départementalisation en 2011 est d'accéder au statut de Région ultrapériphérique (RUP), qui ouvre droit aux fonds structurels européens. L'Europe pourrait contribuer davantage au développement de Mayotte. Cela suppose une volonté politique du Gouvernement ainsi qu'un accompagnement auprès des institutions communautaires. Je demande au Gouvernement d'y oeuvrer lors de la prochaine programmation des fonds structurels.

Enfin, à cette tribune, je tiens à redire ma profonde gratitude, et celle de la population mahoraise, au Président Sarkozy. (Applaudissements à droite)

Mme Éliane Assassi. - Le groupe CRC a toujours soutenu l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie. Peuplé depuis quatre mille ans, ce territoire a été annexé par la France en 1853. Le peuple canaque fut dépossédé de ses terres et se vit imposer le travail obligatoire. A compter de 1946, date où la Nouvelle-Calédonie devient territoire d'outre-mer, une certaine autonomie se dessine, mais varie en fonction des gouvernements métropolitains. Les révoltes de la population canaque sont fréquentes, dans un climat de violence opposant les communautés canaque et européenne, jusqu'aux terribles événements de 1988 sur l'île d'Ouvéa, où 21 personnes trouvèrent la mort. Les tensions politiques s'apaisent après la signature des accords de Matignon, le 26 juin 1988, qui rétablissent la paix et la stabilité institutionnelle.

A défaut de référendum sur l'autodétermination, les négociations sur l'avenir institutionnel du territoire aboutissent, le 5 mai 1998, à l'accord de Nouméa. Cet accord, dont le préambule évoque les « ombres de la période coloniale », reconnaît l'identité du peuple canaque et engage la Nouvelle-Calédonie vers la pleine souveraineté. Le 8 novembre 1998, il est approuvé à 72 %. La France se devait d'accompagner ce processus de décolonisation. En 1998, nous avons approuvé la nécessaire révision constitutionnelle, étape capitale dans l'histoire de la Nouvelle-Calédonie, au même titre que la loi organique du 19 mars 1999.

L'accord de Nouméa prévoit un partage progressif des compétences entre l'État et la Nouvelle-Calédonie. Certaines seront transférées immédiatement, d'autres selon un calendrier fixé par le Congrès. Le transfert des compétences sera irréversible. La loi organique du 19 mars 1999 fixe le calendrier et les modalités des transferts de compétences. L'article 21 distingue les compétences régaliennes conservées par l'État, les compétences partagées et les compétences destinées à être transférées.

Selon l'article 26 de la loi organique, les compétences transférées et l'échéancier des transferts prévus par le III de l'article 21 doivent faire l'objet d'une loi de pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du Congrès, au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant le début de son mandat de 2004 et 2009. Enfin, l'article 27 prévoit que le Congrès peut, à partir de son mandat de 2009, adopter une résolution tendant à ce que lui soient transférées, par une loi organique ultérieure, les compétences en matière de règles d'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, de contrôle de légalité et de régime comptable et financier, d'enseignement supérieur et recherche, de communication audiovisuelle. Ces transferts pourront intervenir dès 2009 et leur mise en oeuvre se poursuivre après 2014.

Si les articles 21 et 26 reprennent chacun des points de l'Accord de Nouméa, il n'en est pas de même de l'article 27, qui ne correspond à rien dans cet accord.

En 2004, le Congrès n'a pas usé de son droit de demander de nouveaux transferts de compétences. Des travaux préparatoires ont donc été engagés dès septembre 2006, sous l'autorité du Haut-commissaire de la République. Un comité de pilotage a été mis en place en février 2007, puis des groupes de travail et des comités consultatifs au cours de l'année 2007 et enfin une mission d'appui en février 2008.

Les conclusions de la mission d'appui ont été validées en décembre 2008. Lors de cette réunion, le comité des signataires de l'accord de Nouméa a approuvé la définition des périmètres et les modalités de transferts de compétences prévues par le projet de loi. Cependant, les membres de la mission d'appui et les partenaires calédoniens ont considéré que la loi organique de 1999 n'offrait pas un cadre juridique de nature à conduire à un consensus sur ces transferts. C'est alors que le Gouvernement s'est engagé à présenter au plus vite un projet de loi pour que la loi organique de modification puisse être promulguée en août 2009.

Sans doute sera-ce le cas, mais nous regrettons que ce texte nous soit soumis dans l'urgence au coeur de l'été, alors que les débats sur les transferts de compétences ne sont pas clos, ni en Nouvelle-Calédonie, ni en métropole, comme nous avons pu le constater en commission des lois.

De surcroît, le calendrier fixé par le Gouvernement en décembre 2008 lors du comité des signataires n'a pas été respecté. Il était en effet prévu que le Haut-commissaire devait réunir, au début de l'année 2009, un groupe de travail pour soumettre au comité l'avant-projet de loi organique. Puis, après une consultation informelle du Congrès sur l'avant-projet, celui-ci devait être formellement consulté dans les jours qui ont suivi les élections provinciales du 10 mai 2009. Et c'est uniquement à l'issue de ce processus que le Gouvernement devait présenter le projet de loi organique au Parlement.

Or, l'avant-projet de loi n'a pas été présenté au groupe de travail, qui aurait dû se réunir en janvier dernier. Lorsque les élus calédoniens ont été destinataires du projet en mai dernier, il était déjà définitif. Le Congrès a dû rendre son avis en urgence, le 12 juin, après seulement trois jours de débats. C'est là l'une des raisons pour lesquelles certains élus se sont opposés au texte. Qu'en est-il, de fait, du droit légitime des élus calédoniens à élaborer des propositions sur l'évolution de leurs institutions et de la Nouvelle-Calédonie ?

L'autre raison du mécontentement est lié au fait que le Gouvernement a choisi, après le référendum du 29 mars à Mayotte, de rattacher la question de la départementalisation de Mayotte à ce projet de loi organique, sans même informer les élus calédoniens, lors du comité des signataires de décembre 2008, de son intention de procéder de la sorte.

Est-ce un hasard ? Nous ne le pensons pas. Ce rapprochement entre la départementalisation de Mayotte et l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie ne trahit-il pas la volonté de l'État de garder la mainmise sur la Nouvelle-Calédonie, comme il le fait avec Mayotte ? Il est vrai que les intérêts économiques liés au nickel ne sont pas un mince enjeu...

De fait, les positions récemment exprimées par le Gouvernement, en contradiction avec l'Accord de Nouméa et avec l'objectif d'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie, laissent perplexe Mme Borvo Cohen-Seat, qui, inquiète des propos tenus en octobre 2006 par M. Christian Estrosi, alors secrétaire d'État à l'outre-mer, l'interrogeait, à l'occasion d'une question orale, sur le respect de l'Accord de Nouméa s'est vu répondre qu'il avait le sentiment que les Néo-calédoniens ne se tromperaient pas lors du référendum d'autodétermination et opteraient, dans une large majorité, pour le maintien de la Nouvelle-Calédonie au sein de la France, en réaffirmant leur attachement à la République ! Ces déclaration sont au reste bien dans la ligne de celles du Président de la République, qui, encore candidat, affirmait dans sa « Lettre aux Calédoniens », son souhait de voir la Nouvelle-Calédonie confirmer sa volonté d'un destin français. Analysant le scrutin de l'élection législative de 2007, le conseil politique du Rassemblement-UMP du 23 juin 2007, constatant que 63 % des Néo-calédoniens avaient voté pour Nicolas Sarkozy, n'a pas hésité à affirmer que par ce vote, près des deux tiers des électeurs calédoniens ont clairement exprimé leur volonté que la Nouvelle-Calédonie reste française, et que l'État assume pleinement ses responsabilités !

M. Charles Revet. - Vous l'avez dit.

Mme Éliane Assassi. - Ce raccourci typique dont ne manque pas d'user ce gouvernement pour se targuer d'un soutien populaire...

M. Charles Revet. - 63 % !

Mme Éliane Assassi. - ...revient, appliqué à la Nouvelle-Calédonie, à tenter de faire oublier que 72 % des électeurs néo-calédoniens ont approuvé l'Accord de Nouméa. Mais le Rassemblement-UMP ne s'en cache pas : son projet est bien de « garantir le maintien de la Nouvelle-Calédonie, fière de sa personnalité et de son identité, dans la France » et de « mettre un terme » « à la lecture indépendantiste de l'Accord de Nouméa » !

Le projet de loi initial, s'agissant des transferts de compétences, tirait les conséquences des décisions prises par le Comité des signataires, lequel constatait, le 8 décembre dernier, que « dans un souci de réalisme et de progressivité, des préalables sont requis pour certaines compétences inscrites à l'article 21 III »- soit le droit civil, l'état civil, le droit commercial et la sécurité civile- ajoutant que les modalités de transfert devaient tenir compte de ces préalables », les compétences destinées à être transférées dans les conditions prévues par l'article 26 étant ainsi destinées à être inscrites à l'article 27 de la loi organique du 19 mars 1999. C'est ainsi que les articles 1 et 3 du projet de loi initial déplaçaient quatre compétences de l'article 21 III à l'article 27.

Or, le rapporteur y apporte de substantielles modifications, puisqu'il maintient ces compétences au sein de l'article 21-III et crée, à l'article 26 de la loi organique, un nouveau délai de deux ans pour leur transfert.

Nous avons toujours souhaité voir respecter l'Accord de Nouméa, qui prévoit qu'en 2014, toutes les compétences, à l'exception des compétences régaliennes, doivent être transférées. Le Gouvernement et le rapporteur considèrent, quant à eux, que le Congrès ayant été renouvelé le 10 mai dernier, le délai de six mois prévu par l'article 26 est trop court, puisqu'il expire le 30 novembre 2009. La question, cependant, n'est pas tant de procéder au transfert effectif que de prendre, dans les six mois, une décision sur les compétences à transférer. Les quatre compétences peuvent donc parfaitement rester inscrites au III de l'article 21, et rallonger le délai en le portant à deux ans ne changera pas le fond du problème : est-ce qu'en deux ans, le Congrès prendra une décision qu'il n'a pas prise depuis 2004 ? Maintenir, au contraire, un délai de six mois permettra enfin de faire avancer rapidement la question.

J'en viens à Mayotte. Vous connaissez la position des parlementaires communistes sur le fond : nous sommes radicalement opposés à la départementalisation. Mais nous respectons le choix des électeurs mahorais, qui ont tranché. (M. Adrien Giraud applaudit)

MM. Revet et Loueckhote. - Tout de même !

Mme Éliane Assassi. - Nous n'en considérons pas moins que la question de Mayotte n'a pas sa place dans ce texte. C'est un signe extrêmement négatif envoyé aux Néo-calédoniens. La départementalisation de Mayotte, n'est-ce pas la partition d'un ex-territoire français, le territoire des Comores, devenu indépendant en 1975 ? L'État se prépare-t-il à procéder de même en Nouvelle-Calédonie, alors que le point 5 du document d'orientation annexé à l'Accord de Nouméa prévoit expressément que « le résultat de cette consultation s'appliquera globalement pour l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie » et qu'« une partie de la Nouvelle-Calédonie ne pourra accéder seule à la pleine souveraineté ou conserver seule des liens différents avec la France, au motif que les résultats de la consultation électorale y auraient été différents du résultat global ». Vous comprendrez que le rapprochement des deux questions nous inquiète. Je vous demande, madame la ministre, de prendre l'engagement solennel qu'il ne sera procédé, en Nouvelle-Calédonie, à aucune partition et que l'Accord de Nouméa sera respecté. Nous serons très attentifs, sur cette question, au sort qui sera réservé à notre amendement. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRC-SPG ; Mme Tasca applaudit également)

M. Simon Loueckhote. - (Applaudissements à droite) Je m'associe aux propos que le président du Sénat et le rapporteur vous ont, madame la ministre, adressés, et je veux vous dire avec eux ma satisfaction de vous voir assise au banc du Gouvernement pour défendre ce texte ; ce m'est un plaisir que de voir une ultramarine défendre, au nom du Gouvernement, un texte consacré à l'outre-mer. Sachez que vous pouvez compter sur mon total dévouement et que je serai à vos côtés pour vous épauler dans cette mission difficile au service de ceux de nos compatriotes qui, pour être éloignés de l'hexagone, n'en sont pas moins Français.

Nous sommes appelés à examiner un texte majeur pour la Nouvelle-Calédonie, puisqu'il traite de son évolution institutionnelle. Il tend à modifier la loi organique de 1999, traduction juridique d'un accord politique, accord de paix signé en 1998 à Nouméa par deux camps qui s'étaient affrontés par le passé.

Dix ans après les accords de Matignon, qui ont permis le retour à la paix, ceux de Nouméa ont ouvert une nouvelle période d'espoir, en reconnaissant les ombres de la période coloniale, même si elle n'était pas dépourvue de lumières ; en souhaitant que se constitue une communauté humaine affirmant son destin commun. Ces accords, fruits de l'intelligence des deux camps, ont permis et permettent encore d'envisager l'avenir de la Nouvelle-Calédonie de manière pacifiée, un avenir prometteur où chacun aura sa place, où toutes les communautés, avec leur histoire et leurs spécificités, décident de vivre ensemble.

Si tout n'est pas acquis, le chemin parcouru est considérable. Le rééquilibrage prend corps, les écarts entre provinces n'ont cessé de se réduire, qu'il s'agisse du niveau de vie ou du développement. Le rattrapage social a eu lieu, il est visible au travers du niveau de formation des jeunes originaires des provinces des îles et du nord, de l'équipement des ménages ou de l'allongement de l'espérance de vie. Le PIB par habitant de la province du nord est désormais les deux tiers de celui de la province du sud, et la situation s'améliorera encore lorsque les grands projets tels que l'usine de traitement du nickel verront le jour ; le chantier de construction de celle-ci emploie déjà 1 068 personnes, dont 674 originaires de la province du nord. Entre 1996 et 2004, la croissance a été deux fois plus rapide au nord qu'au sud ; en quinze ans, l'écart entre le sud et la province des îles s'est réduit de 60 %.

La reconnaissance de l'identité canaque a elle aussi progressé, symbolisée par le centre culturel érigé en hommage à Jean-Marie Tjibaou, qui contribue à diffuser la connaissance de l'art et des traditions canaques. Dans la province du nord, tous les lieux sont désormais nommés en français et en langue vernaculaire. Une académie des langues canaques a été créée, et celles-ci sont enseignées.

D'autres dispositions des accords de Nouméa sont mises en oeuvre, dont la définition, dans sa version la plus stricte, du corps électoral restreint votée contre mon sentiment par le Congrès de Versailles en 2007. C'est un signe fort de la volonté de toutes les communautés de créer un destin commun. Un premier consensus a en outre été trouvé pour la définition des signes identitaires ; les échanges au sein du gouvernement collégial, auquel j'appartiens, devraient bientôt reprendre.

La protection de l'emploi local est un autre point fort des accords de Nouméa. Les partenaires sociaux ont réussi à élaborer dans le consensus un projet de texte qu'a approuvé le gouvernement de la précédente mandature. Chargé, pour ma part, de la fonction publique et du schéma d'aménagement et de développement, je proposerai, par une démarche participative, d'aboutir à un texte consensuel pour protéger l'emploi local dans la fonction publique. Je veillerai aussi, dans l'élaboration du schéma de développement, à ce que l'avenir à l'horizon 2025 s'écrive bien dans le respect de l'Accord de Nouméa.

La clé de voûte de celui-ci est le transfert progressif et irréversible des compétences de l'État à la Nouvelle-Calédonie. Nous sommes à un moment charnière puisque le Congrès doit se prononcer d'ici novembre sur le calendrier et les modalités du deuxième train de transferts. Lors des dernières réunions du Comité des signataires, les Calédoniens ont souligné l'importance qu'ils y attachaient et sollicité l'accompagnement financier de l'État pour les préparer et les réussir. Le dossier était au point mort depuis 1999. Que de chemin parcouru depuis 2008 ! Le gouvernement de la précédente mandature a bien travaillé, avec le souci constant du consensus. Je salue également l'action du Haut-commissaire de la République et la contribution de la mission d'appui de l'État. Et je remercie le Gouvernement d'avoir tenu l'engagement pris devant les signataires de l'accord ; son aide nous a été précieuse et nous a permis, pour la première fois dans l'histoire institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, d'associer tous les acteurs concernés par le processus.

Le transfert des compétences en matière d'enseignement est certainement celui qui présente le plus de difficultés : 42 000 élèves, 4 500 personnels, près de 386 millions d'euros de dépenses annuelles, soit un tiers des ressources de la collectivité de Nouvelle-Calédonie, 1,25 fois son budget de fonctionnement, trois fois ses effectifs actuels en personnels. Ce secteur est crucial pour les familles calédoniennes et l'avenir du pays. Conjuguées à l'irréversibilité du processus, ces données rendent difficile la comparaison avec les transferts de compétences intervenus en métropole. Ce transfert suscite attentes et craintes. Les solutions élaborées par les signataires de l'accord ont permis de dépassionner le débat et d'aboutir à un consensus. Mais l'équilibre reste fragile et doit être conforté par une modification de la loi organique. Les élus et la population attendent des garanties de l'État.

Un long chemin a été parcouru depuis la poignée de main historique entre Jacques Lafleur et Jean-Marie Tjibaou le 26 juin 1988 et la signature de l'Accord de Nouméa le 5 mai 1998. Si la loi organique nous a toujours accompagnés sur ce chemin, elle n'était pas exempte d'ambiguïtés ; il faut aujourd'hui clarifier les choses afin que la loi respecte encore mieux l'esprit de l'accord approuvé en 1998 par 72 % des Calédoniens, et dont les orientations ont valeur constitutionnelle.

Trois ans de travail, des dizaines de réunions ont été nécessaires pour aboutir au texte d'aujourd'hui ; 80 modifications ont été proposées fin 2006. Les amendements que j'ai déposés émanent tous du rapport qui a reçu un avis favorable unanime du Congrès le 12 juin dernier, où toutes les sensibilités politiques des trois provinces sont représentées. C'est un signe fort que les 54 élus ont envoyé au gouvernement de la France et au Parlement. On comprendra ma forte implication dans ce dossier ; signataire de l'Accord de Nouméa, je la dois à mon pays et à tous les Calédoniens. Je sollicite donc votre compréhension lorsque je soutiendrai mes amendements. Grâce au président de la commission des lois, j'ai pu exceptionnellement assisté aux travaux de celle-ci. Je l'en remercie et je salue l'excellence du travail du rapporteur ainsi que sa grande connaissance de la Nouvelle-Calédonie. Son rapport fera référence. La plupart de mes amendements ont pu être intégrés au texte de la commission. D'autres ont été rejetés pour cause d'inconstitutionnalité. J'en prends acte, conscient des difficultés financières du pays ; je ne veux pas alourdir encore le budget de l'État. Je sais que celui-ci, qui transfère près de 1,2 milliard d'euros chaque année vers la Nouvelle-Calédonie, fait un effort important pour accompagner le développement de notre archipel.

Les amendements souhaités par le Congrès de Nouvelle-Calédonie ont trois objectifs : améliorer le fonctionnement des institutions, favoriser le développement économique et assurer la bonne mise en oeuvre de l'accord de Nouméa. Avant d'aborder les transferts de compétences, je dirai un mot de la nécessaire reconnaissance des conjoints et personnes pacsées de citoyens calédoniens, condition pour qu'ils puissent bénéficier des futures lois protégeant l'emploi local. C'est une des dispositions du texte consensuel sur la protection de l'emploi local dans le secteur privé ; une fois la loi organique modifiée, ce texte très attendu pourra être soumis au Congrès de la Nouvelle-Calédonie d'ici la fin de l'année.

La première demande de la Nouvelle-Calédonie en matière de transferts de compétences concerne le transfert du droit civil, du droit commercial et de la sécurité civile. La collectivité n'est pas complètement préparée à les assumer, les professionnels sont réticents. Le délai que nous demandons devra être mis à profit pour mettre en oeuvre l'accompagnement auquel l'État s'est engagé. La loi organique a été modifiée en ce sens : la date limite serait désormais mai 2011 au lieu de novembre 2009.

Les élus calédoniens souhaitent avant tout pouvoir financer un enseignement secondaire de qualité et organiser la transition dans les meilleures conditions pour les personnels, voire de bâtir un projet éducatif adapté.

Il serait inconcevable de sacrifier la qualité de l'enseignement par manque de moyens.

C'est donc en tant qu'élus responsables que nous avons présenté ces amendements. Le projet de texte adopté en conseil des ministres traduit juridiquement les arbitrages rendus par les signataires de l'Accord de Nouméa sur ce sujet. Mais il était nécessaire d'améliorer les dispositions rédigées par l'État car l'absence de consensus au Congrès, qui devra se prononcer par une loi du pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes, entraînerait des tensions en Nouvelle-Calédonie. Nous savons à quel point le Président de la République est attaché à l'Accord de Nouméa, à sa lettre comme à son esprit. En 2007, il écrivait aux Calédoniens : « J'attache la plus grande importance au respect de l'Accord de Nouméa, conclu entre vos représentants et l'État, approuvé par vous et inscrit dans notre Constitution. (....) Je crois à une démarche politique fondée sur le consensus, le respect des engagements et la recherche constante de la volonté de vivre ensemble »

La France doit absolument réussir les transferts de compétences calédoniens pour réussir le processus exemplaire inscrit dans l'Accord de Nouméa. Il en va de son image dans le monde entier. La Nouvelle-Calédonie, et par conséquent la France, bénéficient aujourd'hui d'une bonne image dans la région. La France se doit d'être exemplaire afin de conserver son aura. Les Calédoniens espèrent donc qu'un réel partenariat sera scellé avec l'État afin que le transfert de l'enseignement secondaire ne soit pas vécu comme un « largage de la République ». Comme l'affirmait le Président de la République, en recevant les signataires de l'Accord de Nouméa le 10 décembre 2008 à l'Elysée, « ce processus doit nous conduire à inventer de nouvelles formes de solidarité »

Pour le reste, nous disposerons bientôt d'une loi organique modernisée et pourrons nous appuyer sur elle pour écrire l'histoire de la Nouvelle-Calédonie dans le respect de l'Accord de Nouméa et consolider sa place si particulière au sein de la République. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Soibahadine Ibrahim Ramadani. - A mon tour, madame la ministre, je vous félicite pour votre brillante nomination et vous souhaite plein succès dans votre mission. Qui aurait imaginé, il y a quelques mois, Marie-Luce Penchard venant traiter ici des conséquences de notre vote du 29 mars ?

Je salue ce présent projet de loi organique qui respecte les orientations de l'Accord de Nouméa de mai 1998, tout en garantissant l'appui de l'État dans la mise en oeuvre des transferts de compétence et je fais confiance à mon ami Simon Loueckhote pour apporter les améliorations nécessaires à ce texte.

Pour Mayotte, ce projet de loi organique est historique en ce qu'il marque la consécration juridique d'un combat politique de 50 ans, qui a abouti, enfin, à la transformation de Mayotte en département d'outre-mer, le deuxième de l'Océan indien après celui de la Réunion, à représenter dans le Canal de Mozambique, une zone de paix, de stabilité et de progrès, dans une région où la mal gouvernance, le déficit démocratique et la violence sont souvent de règle.

Cela dit, les élus de Mayotte ne perdent pas de vue qu'au moment où leur île s'apprête à devenir département d'outre-mer, ceux qui vivent déjà sous ce régime depuis plus de 60 ans aspirent à franchir une nouvelle étape institutionnelle, vers plus d'autonomie pour les uns, vers une assemblée unique pour d'autres ; c'est dire que ce statut n'est pas la panacée.

Mais, Mayotte en a besoin, pour conforter son ancrage dans la République, réaliser l'égalité sociale en une génération, lancer un nouveau schéma de développement couvrant les 25 prochaines années et faciliter son accession au statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne. Pour construire la départementalisation, dont le modèle reste « à inventer » selon l'expression du Président de la République, nous tiendrons le plus grand compte du bilan dressé pour le cinquantenaire des Dom, notamment par le rapport Lise-Tamaya. En même temps, nous sommes déterminés à trouver notre propre voie : celle qui privilégie la responsabilité, un développement fondé sur nos atouts, une société mieux régulée, une culture mieux soutenue et la préservation de l'environnement.

Avec la publication du décret approuvant le Plan d'aménagement et de développement durable, Mayotte dispose désormais d'un document d'appui aux politiques publiques pour accompagner le Pacte pour la départementalisation au cours du quart de siècle à venir. En outre, le projet d'ordonnance relative à la création d'une deuxième circonscription législative dans notre île est une bonne nouvelle, car elle contribuera à rééquilibrer la représentation de Mayotte au Parlement. On aimerait aussi voir paraître d'autres décrets et ordonnances, notamment ceux relatifs à la fonction publique, à la retraite, et au déclassement des zones urbanisées ou d'urbanisation future situées dans le domaine public maritime de l'État, ainsi que les ordonnances sur la protection sociale et la constitution de droits réels dans le domaine public de l'État.

Ce projet organique comporte, pour Mayotte, un seul article, l'article 42. Tout d'abord, je me réjouis de l'adoption par la commission des lois de l'amendement de son excellent rapporteur tendant à la création juridique et institutionnelle du département de Mayotte, ce qui constitue l'objet de ce projet de loi organique. A la suite de la loi du 21 février 2007 le statut de Mayotte a été inscrit dans le code général des collectivités territoriales, dans la catégorie des « collectivités d'outre-mer » régie par l'article 74 de la Constitution. Le 29 mars 2009, les Mahorais s'étant prononcés à la fois pour la transformation de Mayotte en « département d'outre-mer » régi par l'article 73 de la Constitution, et en faveur d'une « assemblée unique » exerçant les compétences dévolues au département et à la région...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Cela peut donner des idées à d'autres...

M. Soibahadine Ibrahim Ramadani. - ...il revient au législateur d'opérer le passage de l'article 74 à l'article 73 et de préciser les modalités de mise en place effective du nouveau département à l'issue du renouvellement de mars 2011. C'est précisément l'objet de l'amendement adopté modifiant le texte initial du Gouvernement. Cet amendement reclasse Mayotte dans la catégorie des départements par la création au sein du code général des collectivités territoriales, d'un chapitre intitulé : « département de Mayotte » ; il précise que le département de Mayotte deviendra effectif à la date d'installation de son organe délibérant en 2011 ; et il ne fait pas mention du caractère « partiel » ou « triennal » du renouvellement de l'assemblée délibérante du département. Ainsi, après l'adoption définitive de ce projet de loi organique, ce département aura une existence juridique en attendant son installation effective en avril 2011.

A la suite de la déclaration du Conseil constitutionnel en date du 30 novembre 1975, les Mahorais ont toujours été attachés au fait que l'article premier de leurs lois statutaires précise l'appartenance de Mayotte à la République française, ainsi que les limites de son territoire ; c'est le cas des lois du 22 décembre 1976, du 24 décembre 1979 et du 11 juillet 2011. Or, ces mentions ont disparu depuis que le statut de Mayotte est codifié dans le code général des collectivités territoriales, à la suite de la loi du 21 février 2007 dite DSIOM.

Pour l'organe délibérant du département, le texte initial du Gouvernement vise, dans l'exposé des motifs, l'avis rendu par le Conseil général de Mayotte relatif à un renouvellement « partiel », et retient dans sa rédaction de l'article 42, un renouvellement « triennal ». Or, comme l'a relevé la commission des lois, il s'agit ici non pas de renouveler l'organe délibérant de la collectivité départementale de Mayotte, mais bel et bien d'élire la nouvelle assemblée unique du département de Mayotte. A ce sujet, le Pacte pour la départementalisation de Mayotte, présenté solennellement par le Président de la République au Palais de l'Élysée le 16 décembre 2008, indique : « Nous organiserons les élections de la totalité des nouveaux conseillers de Mayotte, au plus tard à la date qui était envisagée pour le renouvellement de la moitié des actuels conseillers généraux, c'est-à-dire au printemps 2011 ».

Si l'analyse du Gouvernement a évolué entre-temps, pouvons-nous en connaître la substance ?

La composition de la future assemblée, ensuite. Il y a 19 élus aujourd'hui et le comité du pacte pour la départementalisation considère que les futurs conseillers généraux doivent être plus nombreux. Or les termes de renouvellement partiel ou triennal sous-entendent qu'on en reste au nombre actuel.

Le pacte pour la départementalisation, enfin, laisse les responsables politiques faire part de leurs propositions sur le mode de scrutin. Un ancien parlementaire a résumé les trois propositions adressées au Gouvernement : le comité de suivi de la départementalisation propose d'élire 39 à 41 conseillers généraux au scrutin uninominal à deux tours et de procéder au redécoupage des cantons de Mamoudzou, Koungou et Dzaoudzi-Labattoir ; la mairie de Mamoudzou revendique une prise en compte de son poids démographique ; l'UMP propose qu'il y ait 43 conseillers généraux, dont 23 au scrutin uninominal à deux tours, que les trois cantons les plus peuplés permettent l'élection de respectivement 2, 1 et 1 conseillers généraux supplémentaires, et que 20 conseillers soient élus au scrutin de liste à la proportionnelle à la plus forte moyenne et en respectant la parité hommes-femmes. Le Gouvernement a décidé de ne pas trancher dans la précipitation et a envoyé une mission d'experts chargée de rechercher une solution de compromis qui satisfasse tout le monde. Où en est-on sur ces matières qui relèvent de la loi ordinaire ?

Je souhaite que la prochaine loi de départementalisation soit l'occasion de préciser que les dispositions du code électoral et de celui des collectivités publiques relatives à Mayotte relèvent désormais non de la loi organique mais de la loi ordinaire, que l'on supprime Mayotte du livre VI de ce dernier code et que l'on complète le titre créé par l'article 42 du projet.

Je voterai ce texte sans aucune hésitation et avec enthousiasme. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Marie-Luce Penchard, secrétaire d'État. - Je vous remercie de vos propos chaleureux, auxquels j'ai été très sensible. Je ne reviendrai pas sur la présentation du texte, monsieur le rapporteur, sinon pour souligner qu'il n'y a aucun amalgame : Mayotte et la Nouvelle-Calédonie sont dans la même loi mais pas sur le même plan. Le Gouvernement souscrit aux modifications que vous proposez afin qu'il n'y ait aucun risque d'inconstitutionnalité. Vous avez rappelé que la commission a travaillé dans des délais très brefs. Ces conditions de travail ne sont pas pleinement satisfaisantes, je mesure ce qu'elles représentent comme exigences en termes d'emploi du temps, mais elles sont dictées par le calendrier des transferts de compétences. Il fallait en effet pouvoir fixer de nouvelles échéances et définir des modalités respectueuses des principes établis au terme d'un important travail de préparation associant toutes les forces politiques calédoniennes. Le Gouvernement salue le travail de la commission et souscrit aux évolutions que vous avez introduites dans le respect des accords intervenus.

J'indique à Mme Escoffier que nous relançons la commission de révision de l'état civil, que nous préparons une ordonnance sur le mariage ainsi que l'extinction de la justice caïdale. Nous travaillons à la fiscalité locale. Il ne faut pas accroître les disparités, c'est tout l'objet du pacte pour la départementalisation préparé par le Gouvernement et présenté en décembre par le Président de la République. J'ajoute que toute l'action de l'État et du Gouvernement en Nouvelle-Calédonie est de faire en sorte que l'ensemble des communautés se retrouve autour d'institutions qui respectent toutes les identités culturelles et d'assurer, après des heures si douloureuses, la stabilité politique.

Oui, monsieur Frimat, je vous confirme la détermination du Gouvernement à respecter les engagements pris le 8 décembre. L'Accord de Nouméa sera pleinement et intégralement appliqué, ainsi que le montrent tous nos choix depuis deux ans.

Notre engagement pour le peuple mahorais est clairement exprimé dans l'article qui organise le basculement vers la départementalisation. Cela ne suffira pas et d'autres actions seront nécessaires pour traduire le pacte pour la départementalisation. Telle est notre feuille de route, je m'y engage personnellement, dans la plus étroite concertation et dans la prise en compte des particularités de chaque territoire. Nous devons inventer pour chacun une trajectoire conforme à ses aspirations, ce qui suppose de sortir des schémas normatifs : la collectivité aura la double compétence. Outre le contrat d'objectifs, 15 millions ont été inscrits au plan de relance et le pacte pour la départementalisation a prévu un fonds d'accompagnement. L'éducation nationale reste prioritaire, 100 postes d'instituteurs ont été prévus en 2009 et 120 recrutements sont lancés à l'IUFM. S'agissant de l'intégration des fonctionnaires, le conseil supérieur de la fonction publique territoriale vient de donner un avis favorable au projet de décret, qui créera une forte dynamique salariale assortie de revalorisations.

Je me suis fortement intéressée aux questions européennes et je puis vous dire que nous allons engager sans tarder les discussions pour que Mayotte obtienne le statut de région ultrapériphérique.

Je confirme à Mme Assassi qu'il ne faut voir nul signe politique dans la présentation du texte : ce serait contraire à toute l'action du Président de la République et du Gouvernement depuis deux ans. Il ne saurait y avoir aucune ambiguïté : l'Accord de Nouméa sera respecté en Nouvelle-Calédonie et le pacte pour la départementalisation guidera notre action à Mayotte.

Je remercie M. Loueckhote, dont je salue l'intervention, d'avoir rappelé l'action de l'État et l'accompagnement du transfert de compétences. Vous avez insisté sur les garanties à des modalités consensuelles. Oui, nous avons le devoir d'inventer de nouvelles relations avec l'outre-mer.

M. Ibrahim Ramadami a évoqué le décret sur la fonction publique sur lequel le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale vient de se prononcer. Le décret sur l'urbanisation de la zone des cinquante pas géométriques est en cours. La rédaction de la loi organique implique qu'il n'y aura pas renouvellement partiel mais élection intégrale en 2011. Je souscris au texte du rapporteur : à nouvelle collectivité, nouvelle assemblée, il ne peut y avoir aucune ambiguïté à cet égard. Le pacte pour la départementalisation fixe des orientations mais non le mode d'élection.

Une mission sera envoyée en septembre prochain pour consulter les élus mahorais et le Parlement se prononcera en 2010 sur ce sujet.

Pour conclure, le souci de consensus qui a animé le Gouvernement dans ses échanges avec les Mahorais et les Calédoniens s'exprime également au Sénat. Je m'en réjouis et aborde dans cet esprit la discussion de ces textes ! (Applaudissements à droite et au centre)

M. Charles Revet. - Très bien !

La discussion générale est close.

présidence de Mme Monique Papon,vice-présidente