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Compte rendu analytique officiel du 29 avril 2010

Contrats d'assurance vie

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative aux contrats d'assurance sur la vie, présentée par M. Hervé Maurey.

Discussion générale

M. Hervé Maurey, auteur de la proposition de loi. - L'assurance vie est le produit d'épargne préféré des Français ; ils sont 12 millions à avoir souscrit un contrat, pour un encours de 1265 milliards d'euros, soit 80 % du PIB ou davantage que la capitalisation boursière du CAC 40. En 2000, 5 millions de contrats supplémentaires ont été souscrits. L'encours a été multiplié par trois en douze ans.

Une question est cependant récurrente depuis une dizaine d'années : le sort des contrats en déshérence, qui porte atteinte au fondement de toute relation contractuelle, la confiance. La situation actuelle n'est acceptable ni sur le plan éthique, ni sur le plan économique. La législation a donc posé des règles spécifiques en 2005, avec une nouvelle procédure de renseignements et des obligations supplémentaires à la charge des sociétés d'assurance. A dire vrai, il ne s'agit que d'une exigence d'honnêteté.

De nouvelles obligations d'information et de recherche ont été imposées par la loi du 17 décembre 2007 aux assureurs ; qui peuvent à cette fin consulter le Répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP). Les assureurs se sont engagés à le consulter dès lors que l'assuré est âgé de plus de 90 ans, que le contrat est supérieur à 2 000 euros et que l'assuré n'a pas donné signe de vie depuis deux ans.

Le dispositif a donné des résultats, mais reste perfectible. Écoutons Boileau : « Hâtez-vous lentement, ne perdez pas courage, vingt fois sur le métier remettez votre ouvrage ». Tirons-en cet enseignement que légiférer efficacement consiste à faire le bilan régulier des résultats obtenus. Le Médiateur de la République soutient notre démarche, qui a estimé qu'assureurs et pouvoirs publics « ne jouaient pas le jeu ».

Nous proposons de renforcer encore les obligations des assureurs en matière de recherche et d'améliorer la transparence sur les contrats non réclamés. Je remercie la commission, qui a pleinement souscrit à l'objectif de notre proposition. Elle a modifié celle-ci pour imposer une consultation annuelle du RNIPP sans condition d'âge du souscripteur, dès lors que le contrat dépasse 2 000 euros ; et pour prévoir que les assureurs devront faire rapport annuellement de leurs démarches.

Les autres dispositions que je proposerais ne satisfont sans doute pas au précepte de Boileau : l'irrévocabilité du bénéficiaire, le suivi permanent de l'assuré par les assureurs.

Nous n'avons déposé que deux amendements au texte de la commission. Le premier est rédactionnel mais le second a une grande importance puisqu'il permettrait enfin de connaître l'ampleur des contrats non réclamés, que leur encours soit de 700 millions, comme le disent les assureurs, ou de 5 milliards. Le chiffre des assureurs n'ayant pas varié en dix ans malgré le triplement des encours, je pense que la vérité est bien plus élevée. Quoi qu'il en soit, il est indispensable de mettre fin à l'opacité qui règne en ce domaine, alors que les assureurs déclarent ne rien avoir à cacher.

J'espère un vote unanime, comme en 2007, pour donner plus de transparence à notre système financier. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Dominique de Legge, rapporteur de la commission des lois. - Cette proposition de loi tend à réduire le nombre de contrats d'assurance vie en déshérence.

L'encours des contrats atteint en 2010 1 265 milliards d'euros, soit 80 % du PIB. Par contre, l'encours des contrats en déshérence est difficile à connaître, dont les estimations varient de 700 millions à 5 milliards. La cause principale du phénomène tient au manque d'information des assureurs, des assurés et des bénéficiaires. D'où la création, en 2005, d'un organisme dédié, l'Agira, dont l'action a permis de détecter près de 7 500 contrats en déshérence, pour un encours de 205 millions. Le législateur de 2007 a rendu possible la consultation par les assureurs du RNIPP ; on recense depuis septembre 2009 plus d'un million de consultations mensuelles.

La présente proposition de loi marque une nouvelle étape, dont la commission approuve les objectifs, tout en souhaitant qu'il ne soit pas porté atteinte à l'équilibre obtenu en 2007.

L'article premier oblige les assureurs à vérifier l'éventuel décès de l'assuré qui n'aurait pas réagi à trois courriers annuels. Ce délai nous paraît excessif. C'est pourquoi la commission propose une obligation annuelle. Elle ne souhaite pas en outre que les frais de recherche soient mis à la charge des bénéficiaires. La publication annuelle du nombre et de l'encours des contrats non réclamés inférieurs à 2 000 euros et dont le souscripteur a plus de 90 ans ne lui a pas semblé opérationnelle ; elle a introduit un article premier bis pour modifier ce dispositif. Elle a supprimé à l'article 2, des formalités qui lui ont apparu lourdes et coûteuses, et a fait de même à l'article 3. Enfin, l'article 4 n'était guère compatible avec l'équilibre de la loi de 2007.

Je salue le travail, l'écoute et la compétence de M. Maurey, qui a su aborder un sujet sensible et important.

Les contrats en déshérence sont source de suspicion. Dans un esprit pragmatique, la commission a recherché les moyens de mettre fin à leur existence. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme, des services et de la consommation. - Cette proposition de loi est bienvenue, tant les contrats non réclamés font l'objet de phantasmes, comme s'il fallait mettre à jour le trésor de Monte-Cristo, dont nul ne connaît d'ailleurs le montant exact.

La transparence est un pilier de la confiance. Or, un Français sur deux a confiance dans les assureurs. J'y suis particulièrement sensible, car l'assurance vie, produit d'épargne préféré des Français, soutient la consommation. La profession a pris conscience de l'enjeu déontologique, mais cela n'empêche pas de réguler.

La loi du 17 décembre 2007 a marqué une avancée décisive en matière d'information, puisque les assureurs doivent depuis lors -et le peuvent avec la consultation du RNIPP- vérifier l'éventuel décès du souscripteur, puis rechercher les bénéficiaires.

Depuis 2007, on a envisagé de modifier la clause bénéficiaire, qui pourrait se retourner contre les souscripteurs.

Aujourd'hui, toute personne pouvant être bénéficiaire d'un contrat en déshérence peut recourir au dispositif Agira I, grâce à quoi ont été détectés 7 500 contrats pour un encours total de 205 millions. En 2009, le dispositif Agira II a permis, après 6 millions d'interrogations du fichier, de constater 14 500 décès pour 121 millions supplémentaires.

La présente proposition de loi permet de perfectionner le dispositif, grâce au travail d'orfèvre conduit par la commission dont le texte pousse à son terme la logique de 2007 en imposant aux assureurs de vérifier le décès des souscripteurs, de rechercher les bénéficiaires et de faire état annuellement des démarches qu'ils ont accompli à cette fin. Ces avancées sont efficaces et proportionnées. Le Gouvernement est favorable au texte de la commission. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Thierry Foucaud. - Nous avons récemment traité ce sujet mais faire le bilan d'une disposition législative n'est jamais malvenu.

Les Français plébiscitent l'assurance vie, où ils ont investi plus de 1 200 millions d'euros, largement resouscrits d'ailleurs en dette publique. Il faudra s'interroger sur le régime fiscal de ce produit.

Les souscripteurs ne sont pas nécessairement jeunes et informés, d'où les contrats en déshérence, dont l'encours se situe entre 800 millions et 5 milliards d'euros -les deux chiffres peuvent être retenus, selon la logique à laquelle on est sensible. La proposition de loi allait trop loin ; heureusement, la commission a supprimé l'éventuelle récupération sur le capital des frais de recherche, une disposition très critiquable s'agissant des contrats de faible montant.

En réalité, le texte initial allégeait les règles imposées aux assureurs tout en leur permettant d'externaliser une partie de leurs coûts de fonctionnement. Notre collègue laissait trois ans aux compagnies pour user et abuser des sommes qui leur sont confiées !

Au vu des corrections apportées par la commission, nous ne nous opposerons pas à ce texte. (Applaudissements à gauche)

M. Yves Détraigne. - J'espère que cette proposition bouclera le dispositif mis en place en 2005. Le phénomène des contrats en déshérence a pour cause l'ignorance des bénéficiaires, ce qui pose un problème juridique -la volonté du souscripteur n'est pas respectée- et moral -les sommes versées n'ont pas vocation à rester dans les caisses des assureurs.

En 2005, j'ai déposé un amendement -complété à la demande du Gouvernement- obligeant l'assureur à informer le bénéficiaire, à condition que ses coordonnées figurent dans le contrat.

Les assureurs ont donc mis en place l'Agira, un guichet unique gérant leurs obligations en centrant les recherches sur les assurés âgés de plus de 90 ans n'ayant pas donné signe de vie depuis deux ans et les contrats de moins de 2 000 euros. Il n'y a sans doute pas lieu de modifier en profondeur ce dispositif, mais on peut encore l'améliorer, d'abord pour connaître les sommes en cause.

La proposition de loi va dans le bon sens. La commission en a retenu la plupart des dispositions, notamment quant à la recherche des bénéficiaires. Une meilleure connaissance des dossiers en cours améliorerait l'information du public, mettant fin à certains phantasmes. J'ai cosigné les amendements de M. Hervé Maurey allant en ce sens.

Nous aboutissons à un texte conciliant transparence et efficacité. J'espère que nous pourrons aujourd'hui régler la question. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Virginie Klès. - Faute d'information, les bénéficiaires de certains contrats d'assurance vie ne perçoivent pas leur dû, ce qui pose un problème éthique et économique.

Les trois parties en cause ont des intérêts divergents : les assureurs font fructifier les sommes non remises aux bénéficiaires ; les souscripteurs ont besoin de souplesse ; les bénéficiaires souhaitent percevoir ce qui leur revient.

L'incertitude sur les chiffres n'alimente pas la confiance, malgré les évolutions intervenues depuis 2005 -le dispositif Agira I permet à d'éventuels bénéficiaires de s'informer, avant qu'Agira II n'ait produit ses effets, et impose aux assurances d'effectuer des recherches.

La proposition de M. Mauroy perfectionne l'existant : la recherche doit être annuelle, quel que soit l'âge du souscripteur ; nous avons désormais une idée sur les contrats en déshérence et sur les démarches conduites par les assureurs.

Je regrette que la commission ait supprimé l'article 2, car il est bon d'inciter l'assuré à communiquer son changement d'adresse et de l'informer sur son épargne. Je regrette que les bénéficiaires ne soient pas clairement identifiés. Aujourd'hui, les encours « NPAI » reviennent à l'assureur ; pourquoi ne pas les renvoyer à l'Agira ? Le financement de la recherche doit reposer sur les assureurs.

J'en viens à la clause bénéficiaire. Il faut améliorer les droits des souscripteurs. L'ouvrage devra sans doute être remis sur le métier. Dans l'attente du rapport promis par le Gouvernement, nous voterons ce texte ! (Applaudissements)

M. Jacques Mézard. - Récupérer son épargne n'est pas un privilège, mais la simple exécution du contrat. Un Français sur deux fait confiance aux assureurs, a dit le ministre. Ce n'est pas un chiffre si merveilleux !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Ce n'est pas mal par rapport à la politique ! (Sourires)

M. Jacques Mézard. - A côté des niches fiscales, il y a des niches d'assurance, qui pèsent semble-t-il plusieurs milliards d'euros. Monsieur le ministre, le trésor de Monte-Cristo a été retrouvé !

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État. - C'est pourquoi j'ai parlé de phantasme !

M. Jacques Mézard. - Le montant des contrats en déshérence ne représente qu'une petite partie des encours.

Nous voterons unanimement le texte de la commission, qui renforce les obligations imposées aux assureurs pour garantir les droits des assurés et des bénéficiaires.

M. Maurey a raison de parler de « scandale ». Il y a un réel besoin de transparence et de déontologie.

Le phénomène est difficile à quantifier avec précision; c'est regrettable. A quoi tiennent au juste les difficultés pour récupérer les sommes en cause ? Souvent à l'ignorance des bénéficiaires car les souscripteurs préfèrent généralement garder le secret.

Entre 700 millions et 5 milliards, l'écart n'est pas négligeable, même rapporté aux 1 200 milliards de l'encours total de l'assurance vie, le placement préféré des Français.

A l'unanimité, le RDSE votera ce texte. Il est souvent reproché au législateur de trop légiférer. En l'espèce, si une loi est nécessaire, c'est à cause de ce qui se passe ! Réjouissons-nous d'avoir l'occasion de légiférer sur un tel dossier.

Mme Catherine Troendle. - C'est sans doute un lieu commun d'affirmer que l'assurance vie est le placement préféré des Français, mais les chiffres sont là. Subsistent toutefois des difficultés récurrentes, qui pourraient saper la confiance des Français. L'UMP salue donc la proposition de loi de M. Maurey qui tend à résoudre le problème des contrats en déshérence : le souscripteur ne donne plus signe de vie, sans que son décès soit certains ni que soient connus les bénéficiaires. La loi de 2005 a donc créé l'Agira, qui donne aux assureurs un bon moyen de rechercher les bénéficiaires de contrats d'assurance vie, sans leur imputer les frais de cette recherche.

La commission des lois a su trouver un juste équilibre entre liberté contractuelle et contraintes légales. L'UMP votera donc ce texte. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Jean-Pierre Sueur. - Il ne sous étonnera pas que je dise quelques mots de la loi du 18 décembre 2008, qui comporte un article sur les contrats obsèques. Moins de deux mois après l'adoption unanime de cette loi, une ordonnance venue de Bercy a rayé d'un trait de plume cet article, dont l'Assemblée nationale et le Sénat ont derechef voté à l'unanimité le rétablissement. Or il n'est toujours pas appliqué, alors qu'il ne requiert aucun décret. Il me semble que le Gouvernement doit appliquer la loi...

La proposition de loi de M. Maurey est bienvenue. Comme l'a excellemment dit Mme Klès, nous la voterons. Les sommes en cause doivent revenir à leurs bénéficiaires ; c'est moral et souhaitable pour notre économie. Nous approuvons le travail de la commission, y compris lorsqu'elle supprime l'article 4 de la proposition de loi, qui portait atteinte à l'équilibre de la loi de décembre 2007. La transparence est toujours bonne, sauf dans certains cas, comme le secret défense, encore que celui-ci soit trop facilement invoqué. Notre sous-amendement nous paraît essentiel à la transparence.

En tout état de cause, nous voterons ce texte. (Applaudissements à gauche)

Mme Catherine Procaccia. - Lorsque j'ai appris qu'un texte sur l'assurance vie était inscrit à l'ordre du jour, je me suis demandé : Pourquoi ? Encore ? Je n'ai pas le sentiment que le Sénat ait mal travaillé en 2005 et en 2007... On pourrait aussi s'interroger sur les comptes bancaires en déshérence ou sur les livrets d'épargne offerts aux nouveaux nés.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - On pourra s'en occuper aussi.

Mme Catherine Procaccia. - Les contrats en déshérence sont un sujet médiatique, notre Nessie ; mais pour l'instant, personne n'a vu ces milliards qui dorment, pas plus qu'on a vu le monstre tapis au fond du Loch Ness ! On rêve d'un lointain parent qui aurait ouvert une assurance vie à notre nom. Soyons sérieux : quand on souscrit un tel contrat, on le sait !

La recherche annuelle sera-t-elle obligatoire ? À quelles conditions ? Les assureurs ont accepté cette procédure... qu'ils feront payer aux assurés !

Je regrette que la commission n'ait pas retenu la communication annuelle obligatoire de l'assureur avec l'assuré. Suggérons aux assureurs de tenir convenablement leurs fichiers !

Je regrette également le caractère irrévocable de l'acceptation de la clause bénéficiaire. Alors qu'un mariage sur trois s'achève par un divorce, une libéralité accordée à l'âge de 30 ans ne peut valoir éternellement ! Des personnes âgées vivent de peu parce qu'elles ne peuvent faire de rachats, même partiels. Pourrait-on moduler cette clause et permettre, au bout de vingt ans, un rachat partiel et limité ?

J'approuve enfin totalement la position de la commission sur la création d'une nouvelle profession agréée. Ce sont les mêmes personnes qui m'agressent depuis 2005 parce que nous ne leur offrons pas sur un plateau un nouveau marché ! Elles me paraissent moins fiables que des assureurs contraints par la loi. (Applaudissements à droite)

La discussion générale est close.

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État. - Je me félicite de cette unanimité.

Il n'est pas utile d'exiger que les noms des bénéficiaires figurent au contrat : cela figure déjà dans le code des assurances.

Mme Virginie Klès. - Il faut ajouter la date et le lieu de naissance, pour aider à retrouver les bénéficiaires !

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État. - L'application pleine et entière des lois est une obligation pour le Gouvernement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Excellent !

Mme Catherine Procaccia. - Excellent Gouvernement ?

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État. - Toutefois...

M. Jean-Pierre Sueur. - J'attendais le « toutefois ».

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État. - La disposition que vous avez évoquée est contraire à la norme européenne.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous contestons cette interprétation.

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État. - Ce conflit entre norme nationale et norme européenne pourra être résolu.

Mme Catherine Procaccia. - En combien de temps ?

Discussion des articles

Article premier

L'article premier est adopté à l'unanimité.

Article premier bis

Mme la présidente. - Amendement n°4 rectifié bis, présenté par M. Maurey et les membres du groupe UC.

I. - Alinéa 3

Compléter cet alinéa par les mots :

, qui comporte le nombre et l'encours des contrats d'assurance sur la vie, souscrits auprès de leurs membres, répondant à des critères fixés par arrêté du ministre chargé de l'économie, dont les capitaux ou les rentes dus n'ont pas été versés au bénéficiaire

II. - Alinéa 8

Compléter cet alinéa par les mots :

, qui comporte le nombre et l'encours des contrats d'assurance sur la vie, souscrits auprès de leurs membres, répondant à des critères fixés par arrêté du ministre chargé de l'économie, dont les capitaux ou les rentes dus n'ont pas été versés au bénéficiaire

M. Hervé Maurey. - J'apprécie moi aussi le caractère consensuel de notre débat. Mon amendement vise à obtenir enfin des chiffres fiables sur ce que certains ont qualifié de fantasme et d'autres de monstre du Loch Ness. Je voulais inscrire un critère précis sur la définition du contrat non réclamé. On me dit que cela doit relever d'un arrêté ministériel ; j'espère qu'il sera pris rapidement.

Cette opacité est intolérable !

Mme la présidente. - Sous-amendement n°5 à l'amendement n°4 rectifié bis de MM. Maurey et des membres de l'UC, présenté par M. Sueur.

I. - Alinéa 3

Supprimer les mots :

Répondant à des critères précisés par arrêté du Ministre en charge de l'économie,

II. - Alinéa 6

Supprimer les mots :

Répondant à des critères précisés par arrêté du Ministre en charge de l'économie.

M. Jean-Pierre Sueur. - M. le ministre nous a ressorti la vulgate de Bercy qu'on m'a déjà servie moultes fois. La directive dit expressément que les contrats obsèques ne sont pas concernés. Pour l'instant, Bruxelles ne n'est pas émue de cette affaire. Ce n'est pas à Bercy de trancher : il n'est pas excessif de demander l'application d'un texte voté à l'unanimité au Parlement !

Vous voulez appliquer la loi ; mon sous-amendement vise à faciliter votre tâche. Moins de travail pour le Gouvernement, une loi applicable directement. Vous n'y verrez que des avantages et ne pouvez qu'apprécier ma sollicitude. (Sourires)

M. Dominique de Legge , rapporteur. - Le problème soulevé est celui de la définition des contrats non réclamés. Il y aura toujours des cas dans lesquels le délai sera plus long que la norme. Pour moi, un contrat en déshérence est celui pour lequel l'assureur sait, ou devrait savoir, que le souscripteur est décédé et pour lequel il ne recherche pas le bénéficiaire.

On ne peut exiger une consultation quotidienne du fichier nominatif national ! Il faut bien un délai. Les cas ne sont pas toujours très clairs ; la notion de douze mois n'est donc pas opérante : l'amendement Maurey nous convient donc. Le sous-amendement de M. Sueur risque d'avoir des effets inverses à ceux que chacun recherche : je fais plus confiance au ministre et à l'arrêté qu'aux acteurs de l'assurance.

Défavorable au sous-amendement, favorable à l'amendement.

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État. - Le désir d'être agréable à M. Sueur m'assaille mais... je trouve que les propos des fonctionnaires du ministère de l'économie ne méritent pas d'être qualifiés de vulgate.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le mot n'est pas péjoratif.

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État. - Il est plus péjoratif que laudateur.

Bercy confirme que la directive s'applique...

M. Jean-Pierre Sueur. - Je l'avais compris.

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État. - ...mais je suis disposé à organiser une concertation avec la direction des affaires économiques.

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État. - Tout contrat non réclamé n'est pas en déshérence. Le conjoint veuf pourra attendre plusieurs mois avant de demander à bénéficier de ce contrat. Le sous-amendement risque donc d'alimenter le fantasme du trésor de Monte-Cristo. J'y suis donc défavorable, alors que l'amendement n°4 rectifié bis nous convient tel quel.

Publier rapidement l'arrêté ? Je m'engage à le faire dans les trois mois, après concertation avec consommateurs et assureurs.

Mme Catherine Procaccia. - Je m'interroge sur la définition de ces contrats non réclamés. Cet amendement n'apportera pas grand-chose, sinon donner l'occasion aux médias de publier des chiffres mirobolants. Je m'abstiendrai.

M. Hervé Maurey. - M. Sueur a pleinement raison à propos des contrats d'obsèques.

Je vous mal comment on pourrait ne pas définir les critères. Ne confondons pas assurance vie non versée, peut-être parce qu'il y a conflit entre les bénéficiaires potentiels et assurance vie non réclamée.

Compte tenu des assurances du ministre -j'espère que les parlementaires seront associés à la concertation-, je ne voterai pas le sous-amendement de M. Sueur.

Le sous-amendement n°5 n'est pas adopté, l'amendement n°4 rectifié bis est adopté.

Mme la présidente. - Amendement n°3 rectifié bis, présenté par M. Maurey et les membres du groupe UC.

I. - Alinéa 5

Après les mots :

les démarches

insérer les mots :

, y compris le nombre de recherches ainsi que le nombre et l'encours des contrats correspondants,

II. - Alinéa 10

Après les mots :

les démarches

insérer les mots :

, y compris le nombre de recherches ainsi que le nombre et l'encours des contrats correspondants,

M. Hervé Maurey. - Cet amendement de clarification rédactionnelle complète le terme « démarche » en y adjoignant celui de « recherche » afin d'en préciser le nombre et l'encours des contrats correspondants.

M. Dominique de Legge, rapporteur. - Compte tenu de l'insistance de tous sur la transparence, avis favorable.

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État. - Même avis.

L'amendement n°3 rectifié bis est adopté.

L'article premier bis, modifié, est adopté.

Les articles 2, 3 et 4 demeurent supprimés.

La proposition de loi est adoptée.