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Compte rendu analytique officiel du 19 mai 2010

Sociétés publiques locales (Deuxième lecture)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, pour le développement des sociétés publiques locales.

Discussion générale

M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales. - Je m'associe à votre hommage rendu aux ambassadeurs africains.

Une proposition de loi similaire à celle de M. Raoul avait été déposée par M. Schosteck, député, ainsi que par notre collègue Jean-Léonce Dupont. Cette initiative a donc fait l'unanimité des parlementaires.

La loi du 13 juillet 2006 a créé les sociétés publiques locales d'aménagement (Spla). Le texte que nous examinons aujourd'hui pérennise cette institution et crée des SPL aux compétences élargies, en tenant compte du critère in house de la jurisprudence européenne.

Nous devons veiller à la fiabilité de ce nouveau cadre juridique, afin que certaines actions d'aménagement échappant aux règles européennes de concurrence, n'exposent pas les collectivités à la censure de la Cour de Luxembourg.

Il faut donc préciser que ces SPL n'exerceront leur action que pour leurs actionnaires et sur leur territoire, et que le contrôle de l'autorité publique soit analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services.

Le contrôle de légalité du préfet sera renforcé, à qui tous les documents idoines seront transmis.

La loi ne prévoyant pas de décrets d'application, elle sera applicable dès promulgation ; il faudra tout de même une circulaire de précision. Des ajustements seront peut-être nécessaires dès les premiers retours d'expérience. (Applaudissements au centre et à droite)

présidence de M. Roland du Luart,vice-président

M. Jacques Mézard, rapporteur de la commission des lois. - Cette proposition de loi crée un nouvel instrument au service de nos collectivités, dont les investissements représentent les trois quarts de l'investissement public. Elle a été adoptée par nos deux assemblées à l'unanimité, avec des amendements qui n'en modifient pas l'équilibre général.

L'exonération de la mise en concurrence résulte de la nature même de l'entreprise, l'autorité publique doit exercer sur la SPL un contrôle « analogue » à celui qu'elle exerce sur ses propres services. Nous avons donc un régime sécurisé, avec un capital entièrement détenu par les collectivités territoriales.

Ce texte est donc conforme à la jurisprudence européenne et loin de nuire au secteur privé du bâtiment il en favorisera l'action. La Fédération des entreprises publiques locales est très favorable à ce texte, ainsi que toutes les associations d'élus. Medef et associations d'entrepreneurs du bâtiment ont marqué leur inquiétude, à tort me semble-t-il. L'unanimité des deux assemblées parlementaires devrait les rassurer.

L'article premier bis A, ajouté par l'Assemblée nationale, prévoit qu'il n'y ait pas mise en concurrence, comme actuellement pour les services publics. Il transpose la jurisprudence de la Cour du Luxembourg, dans son arrêt Carbotermo du 11 mai 2006. Nous approuvons cette harmonisation utile et ce verrou supplémentaire. Nous avons adopté sans modification les rédactions revues par l'Assemblée nationale.

Les SPL représentent 80 % des entreprises publique agissant dans les autres pays européens, ce qui n'empêche nullement nos entreprises d'y agir. Leur introduction en France ne doit donc pas inquiéter les entreprises.

Les SPL n'ont accès ni aux subventions de l'État ni aux prêts de la CDC pour la construction de logements sociaux. L'Union sociale de l'habitat n'a donc pas à s'inquiéter. Si, dans l'avenir, on souhaite que les SPL puissent construire des logements sociaux, il faudra modifier le texte.

La commission l'a adopté conforme à l'unanimité, car il favorisera l'investissement des collectivités locales. (Applaudissements sur la plupart des bancs)

M. Jean Louis Masson. - J'approuve tout à fait ce texte. Les premières interventions des collectivités locales dans la vie économiques ont été mises en place dans les trois départements d'Alsace-Moselle, il y a 130 ans, conformément au droit local. Il est très bon que les collectivités locales puissent intervenir ainsi sans passer par la mise en concurrence. Je voterai donc avec satisfaction ce texte.

M. Antoine Lefèvre. - Contrairement aux idées reçues, les collectivités locales ont de plus en plus tendance à intervenir directement dans l'action économique et l'investissement. Elles contribuent largement au développement économique de notre pays. Cette proposition de loi permettra d'agir avec plus de rapidité et d'efficacité que la législation actuelle, trop lourde. Elle fait gagner du temps pour la réalisation des projets, dans une vision de long terme, conforme à l'intérêt général.

L'Union européenne, que l'on accuse souvent de tous les maux, accepte tout à fait un tel type de sociétés, qui favorisent l'action des collectivités au bénéfice de la cohérence de leurs territoires.

J'apprécie beaucoup le consensus que ce texte aura suscité dans les deux assemblées. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Josiane Mathon-Poinat. - En cette époque où les collectivités locales sont particulièrement malmenées, cette proposition de loi fait figure d'heureuse exception en s'opposant aux dogmes libéraux sur les vertus de la concurrence. Il a fallu la loi de 2006 portant engagement national pour le logement, pour que soient créées des sociétés publiques locales d'aménagement, dont cette proposition de loi élargit les possibilités d'action.

Nous avions approuvé ce texte en première lecture, nous approuvons aussi les amendements qui ont été adoptés. Nous nous félicitons du consensus que suscite ce texte - plus conforme à notre vision des choses qu'aux dogmes libéraux. (Applaudissements à gauche et au centre)

M. Daniel Raoul. - Il y a plus d'un an, je déposai une proposition de loi, que je me félicite de nous voir soumise aujourd'hui pour une deuxième lecture que j'espère ultime. Sa gestation a été longue : neuf mois ! Je remercie ceux à qui l'on doit sa sortie du tunnel, où tant d'autres textes sont encore embouteillés.

Les députés ont bien bordé ce texte, et l'ont sécurisé juridiquement. La jurisprudence communautaire des « prestations intégrées » pose une condition : que l'autorité publique exerce sur l'autorité publique un contrôle « analogue » à celui qu'elle exerce sur ses propres services.

La pratique des sociétés 100 % publiques, courante en Europe, ne l'était pas encore en France. Les SPL sont des sociétés moyennes régies par le code de commerce ; leur actionnariat sera exclusivement constitué de personnes publiques, qui devront être au moins deux : le nombre de sept était sans doute excessif. Les SPLA devront pouvoir exercer par délégation de leurs titulaires les droits de préemption et d'expropriation.

Les collectivités territoriales voient ici leurs moyens d'action s'améliorer. Les SPL font l'unanimité des élus locaux, dont ils connaissent l'esprit avec les SPLA. Les entrepreneurs privés doivent être rassurés par les verrous qui auront été mis. Ils ne sont pas menacés par cet outil nouveau au service des collectivités locales.

Je vous remercie des intentions de vote que vous avez exprimées. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Anne-Marie Escoffier. - Ma tâche est malaisée, ou trop aisée, après ces interventions si excellentes que je n'ai rien à y ajouter de pertinent, sauf à rappeler le délai déraisonnable entre notre première lecture du 4 juin 2009 et notre seconde, aujourd'hui.

Ce texte équilibré sécurise pleinement le statut des SPL grâce à l'application de la jurisprudence in house, c'est-à-dire de « prestations élargies ». Avec deux actionnaires, on protège ces sociétés contre les dérives qui auraient été possibles avec un seul.

Cet outil juridique au service des collectivités locales n'aura d'incidence financière ni pour celles-ci, ni pour l'État.

Au total, ce texte répond pleinement aux besoins des collectivités locales. Ce dispositif rassurera les entreprises et organisations qui craignaient une nouvelle concurrence. Pour toutes ces raisons, notre groupe RDSE suivra les conclusions de notre excellent rapporteur. (Applaudissements au centre, à droite et sur les bancs socialistes)

M. Charles Gautier. - Les collectivités locales vont être dotées d'un outil dont disposent déjà la plupart des collectivités européennes. Le projet ne peut faire que l'unanimité. En France, il y a 1 100 SEM dans tous les domaines économiques. Trente-cinq pour cent de leur capital est privé. Pour certaines d'entre elles, la perte du marché signifie la mort. Il fallait donc doter les élus locaux d'un outil leur permettant de concilier droit communautaire et principe de libre administration locale. C'est ainsi qu'ont été créés les Spla en 2006. Mais il n'en existe qu'une dizaine. Notre collègue Raoul a donc présenté cette proposition de loi qui améliore leur statut et qui facilite leur gestion.

Nos villes doivent se transformer : il fallait rendre nos collectivités plus réactives. Diverses professions nous ont alertés : elles craignent cette nouvelle concurrence. Pourtant, ce texte permet aux collectivités de se doter d'un outil de gestion moderne et adapté des services publics. Faut-il craindre que les collectivités locales retrouvent une nouvelle capacité d'action ?

Cette proposition de loi a été votée à l'unanimité du Sénat et de l'Assemblée nationale. Ce cas de figure est assez rare. (On le confirme sur les bancs socialistes) Nous espérons que notre assemblée réitérera cette unanimité afin que les collectivités puissent disposer rapidement de cet outil performant. (Applaudissements sur tous les bancs)

M. Marc Daunis. - L'essentiel a été dit. D'abord, je souhaite féliciter Daniel Raoul : nous l'attendions, il l'a fait ! (Sourires)

Cette proposition de loi peut apparaître modeste, à l'image de son auteur, mais elle est composée d'articles très utiles. Certes, ce n'est pas un texte révolutionnaire, il ne passionnera pas les médias, mais quelle satisfaction pour les collectivités !

Si ce texte obtient le soutien unanime de notre assemblée, c'est parce qu'il est pragmatique ; cette qualité nous fait parfois défaut. La création des SPL répond à un besoin vital pour l'administration de nos territoires. Cet instrument nous permet à la fois d'appliquer le droit communautaire et de respecter le principe de libre administration des collectivités. Il est quelque peu agaçant d'entendre les grands groupes privés ou certains organismes professionnels - dans des secteurs où la concurrence joue toujours parfaitement- s'inquiéter de la création des SPL, qui existent d'ailleurs chez tous nos voisins européens.

Les Spla voient enfin leurs statuts consolidés. J'ai moi-même contribué à la mise en place de cette expérimentation en 2006. Les craintes avaient été nombreuses, mais l'expérimentation s'est déroulée à la satisfaction générale, y compris des operateurs.

Je suis étonné qu'on veuille aujourd'hui restreindre le champ d'application des SPL ou de rendre leur fonctionnement plus lourd. Et pis, il sera toujours possible d'adapter ce dispositif. Pour une fois que l'on fait quelque chose de simple, de grâce, ne compliquons pas les choses.

Je voterai cette heureuse initiative avec enthousiaste ! (Applaudissements sur tous les bancs)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Article premier

M. le président. - Amendement n°5, présenté par M. P. Dominati.

Alinéa 5

Supprimer les mots :

ou toutes autres activités d'intérêt général

Je m'associe à l'hommage rendu à M. Raoul. Il a su profiter du retour de l'État dans l'économie pour soumettre cette proposition de loi qui permet de déroger au principe de passation des marchés publics.

Il s'agissait, à l'origine, d'une bonne idée. Mais elle remet en cause de grands principes. Aujourd'hui, le Gouvernement reproche aux collectivités de nombreux dérapages. (Exclamations sur les bancs socialistes) C'est le retour de l'entreprise publique.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Les sociétés !

M. Philippe Dominati. - J'en suis préoccupé, pour les entrepreneurs, notamment les petits. Que va-t-il se passer lors du renouvellement des contrats ? Les collectivités vont s'abstenir de suivre les règles des marchés publics.

Il faut donc restreindre le champ d'application de la loi et instaurer des garde-fous lors de la contractualisation.

M. le président. - Amendement n°6, présenté par M. P. Dominati.

Alinéa 6

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Afin d'assurer le respect de ces exigences, la mise en oeuvre ainsi que les modalités de réalisation des activités confiées à ces sociétés font systématiquement l'objet d'un contrat entre celles-ci et les collectivités actionnaires.

M. Philippe Dominati. - Je l'ai défendu.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable sur ces deux amendements. Il ne faut pas restreindre l'action des SPL. Pour quelles raisons les petites entreprises seraient-elles inquiètes ? (« Bien au contraire » sur les bancs socialistes) Que cela puisse inquiéter de très grandes entreprises sur certains secteurs, on peut le concevoir. Mais bien évidemment les SPL feront appel aux entreprises.

Le second amendement traite de la contractualisation. Mais les SPL respecteront les règles en vigueur !

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. - Je souhaite le retrait.

Plutôt que de tenter de restreindre le champ d'application des SPL, il est préférable de sécuriser leur mode de contrôle.

En outre, le contrôle de légalité continuera à s'exercer.

M. Philippe Dominati. - Je ne suis pas très satisfait par la réponse de M. le ministre. Néanmoins, je retire mes amendements.

Les amendements n°s 5 et 6 sont retirés.

M. le président. - Amendement n°1, présenté par MM. Houel et Bécot.

Alinéa 6

Compléter cet alinéa par deux phrases ainsi rédigées :

Un contrat ne peut être conclu entre une collectivité territoriale et une société publique locale pour l'une des opérations visées au deuxième alinéa de l'article L. 1531-1 du présent code, que si l'initiative privée s'est avérée défaillante. Cette situation ne peut résulter que de l'absence de réponse des entreprises privées aux consultations lancées pour cet objet.

M. Michel Houel. - Je retire mes deux amendements puisque M. le rapporteur souhaite que le texte soit adopté conforme ; j'aurais des scrupules à rompre cette belle unanimité ! Je souhaite néanmoins faire entendre une autre petite musique

En tant qu'élu local, je n'ai pas été habitué à ce qu'on passe des marchés sans appel à concurrence. Nous ne pouvions pas mettre en concurrence au-delà de 4 000 euros. Nous sommes ensuite passés à 20 000 euros. Merveilleux ! Nous repassons à 4 000 euros. C'est dommage. Et pendant ce temps-là, les SPL pourront passer des marchés de plusieurs millions sans publicité ni appel à concurrence! Je crains que ce texte ne provoque bien des contentieux...

Je retire mes amendements mais je ne suis pas convaincu et je ne voterai pas ce texte : je m'abstiendrai.

L'amendement n°1 est retiré, ainsi que l'amendement n°2.

L'article premier est adopté.

Article premier bis A

M. le président. - Amendement n°7, présenté par M. P. Dominati.

Supprimer cet article.

M. Philippe Dominati. - En réalité, nous profitons du droit communautaire pour créer des dérogations. La collectivité va donner un caractère dérogatoire permanent à la SPL qu'elle va créer. Cet article m'inquiète.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Cet amendement va à l'encontre du but recherché par son auteur. L'Assemblée nationale voulait sécuriser un peu plus la disposition en prévoyant une délibération sur toute délégation de service public.

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. - Même avis. Le dispositif est vraiment sécurisé.

M. Philippe Dominati. - Je ne suis pas convaincu. L'aspect dérogatoire fragilise le dispositif. Je retire néanmoins mon amendement.

L'amendement n°7 est retiré.

L'article premier bis A est adopté.

L'article premier bis est adopté.

L'article 2 est adopté.

Articles additionnels

M. le président. - Amendement n°3, présenté par M. Repentin.

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Lorsqu'elles interviennent pour réaliser des opérations de logement social, les sociétés publiques locales et les sociétés publiques locales d'aménagement sont soumises aux dispositions du titre VIII du livre IV du code de la construction et de l'habitation ainsi modifié :

1° L'intitulé du titre VIII du livre IV est complété par les mots : « et aux sociétés publiques locales » ;

2° Le chapitre premier du titre VIII du livre IV est ainsi modifié :

a) Son intitulé est ainsi rédigé : « Dispositions relatives aux sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux » ;

b) Avant l'article L. 481-1, il est inséré une division ainsi intitulée :

« Section 1

« Dispositions générales » ;

c) Après l'article L. 481-7, il est inséré une division ainsi intitulée :

« Section 2

« Dispositions relatives à la mobilité des locataires » ;

d) Les articles L. 482-1 à L. 482-4 deviennent respectivement les articles L. 481-8 à L. 481-11 ;

3° Le chapitre II du titre VIII du livre IV est ainsi rédigé :

« Chapitre II

« Dispositions relatives aux sociétés publiques locales

« Art. L. 482-1. - Les sociétés publiques locales sont agréées par le ministre chargé du logement en vue d'exercer une activité de construction ou de gestion de logements sociaux, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

« En cas d'irrégularités graves ou de fautes graves de gestion commises par une société agréée en application de l'alinéa précédent, ou en cas de carence de son conseil d'administration ou de son conseil de surveillance, le ministre chargé du logement peut retirer cet agrément. Le retrait est prononcé après avoir mis les dirigeants de la société en mesure de présenter leurs observations dans le délai d'un mois. Les décisions prises sont communiquées au conseil d'administration ou au conseil de surveillance et au directoire de l'organisme, dès sa plus proche réunion.

« Dans les six mois qui suivent le retrait de son agrément, la société doit céder son patrimoine conventionné à un organisme d'habitations à loyer modéré, ou à une société d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux, ou à une autre société publique locale agréée ou à un organisme agréé au titre de l'article L. 365-2.

« Art. L. 482-2. - Les dispositions du présent code applicables aux sociétés d'économie mixte le sont pour les sociétés publiques locales agréées. »

M. Thierry Repentin. - Vos services ont-ils analysé les conséquences de la mise en place des Spl sur les logements sociaux ? Il ne faudrait pas que ces sociétés permettent aux maires d'attribuer des logements sociaux à qui il souhaitent.

Lorsqu'un SPL disparaîtra, il faudra aussi que le patrimoine reste dans le champ du logement social. Enfin, l'Union européenne n'a pas une vision positive du logement social. Elle n'admet les aides que dans la mesure où elles sont très encadrées. Ce texte est-il eurocompatible ? Qu'en sera-t-il demain ?

M. le président. - Amendement identique n°4 rectifié, présenté par MM. Braye et Jarlier.

M. Dominique Braye. - Les SPL et Spla vont-elles intervenir comme opérateurs en matière de logement social ? Si tel est le cas, il faut qu'elles soient soumises aux mêmes règles que les organismes HLM.

Dès la création des SPL et le renforcement des Spla, il faudra prévoir la délivrance d'un agrément. Le comité de modernisation des politiques publiques a demandé la modernisation du secteur du logement social, mais il est difficile d'obliger le monde HLM à se structurer alors qu'on crée dans le même temps un nouvel organisme.

Les bailleurs sociaux étudient immédiatement les financements PLS et PLU aux SPL. Si demain les SPL faisaient de recours pour obtenir des Plai, elles en obtiendraient immédiatement le droit. La directive services s'appliquera ! L'État serait ainsi condamné à ouvrir de tels financements aux SPL. Pour vous protéger, je vous propose donc cet amendement.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Défavorable. En l'état, les SPL ne pourront pas réaliser des logements sociaux, comme je l'ai dit lors de la discussion générale. Certes, demain, il pourra y avoir une modification législative, mais nous n'y sommes pas encore.

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. - Ces amendements visent à instituer une procédure d'agrément préalable du ministre chargé du logement pour les SPL. Les SEML, dont le capital est mixte, ne sont pas soumises à cette contrainte. Il serait curieux d'y soumettre les SPL alors que leur capital sera à 100% public.

Je vous confirme, Monsieur Repentin, qu'il n'y a pas de problème de compatibilité avec le droit communautaire.

Retrait ?

M. Thierry Repentin. - Les SEML n'ont effectivement pas besoin d'agrément mais elles sont soumises au code de la construction et de l'habitat qui impose des règles très précises. Je ne suis pas convaincu par votre analyse d'autant que le ministre du logement hier me disait qu'il était perplexe face à cette loi. Je retire néanmoins mon amendement.

L'amendement n°3 est retiré.

M. Dominique Braye. - Vous avez répondu comme si je n'avais pas présenté d'argumentation. La directive services s'appliquera ! Vous ne m'avez pas entendu. Je ne vais cependant pas maintenir mon amendement, même si mon analyse juridique est la bonne. Nous nous retrouverons.

L'amendement n°4 rectifié est retiré.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Le paradoxe serait d'en venir à inciter les SEML à concurrencer les organismes HLM. Les SPL seront soumis aux mêmes règles si jamais ils voulaient faire des logements sociaux. Les SPL n'ont certainement pas cette vocation. Faut-il les soumettre à cette tentation ?

M. François Rebsamen. - Les SPL ont noué des partenariats publics avec des collectivités. Pourquoi seraient-elles tentées de concurrencer leurs propres organismes HLM ? J'ai créé une Spla il y a trois ans, tout se passe très bien et les entreprises locales se félicitent de la création de ce nouvel organisme : sa rapidité d'action les comble.

Les Spl vont fleurir, et l'économie en profitera : il faut en rendre grâce à notre collègue Raoul. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Dominique Braye. - Pour avoir des idées, les gens n'ont pas besoin de nous ! Sans doute la Seine-et-Marne est-elle un département parfait, nous ne vivons pas dans le même monde !

Si tout le monde est persuadé que les bailleurs sociaux font le meilleur travail pour le meilleur prix, il n'y a pas de problème. (Sourires) Mais il existe des élus qui ne pensent pas comme nous : ils peuvent être tentés de mettre de l'ordre...

Nous sommes dans un monde où la réalité prime ! L'argent public doit être économisé, nous dit-on du matin au soir. Avec les SPL, certains se préparent déjà à faire du logement social.

La proposition de loi est définitivement adoptée.

La séance est suspendue à 16 heures 20 pour reprendre à 16 heures 25.