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Compte rendu analytique officiel du 22 octobre 2010

Limite d'âge des magistrats (Loi organique - Procédure accélérée)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la limite d'âge des magistrats de l'ordre judiciaire.

Discussion générale

M. Georges Tron, secrétaire d'État chargé de la fonction publique. - Je remercie les sénateurs encore présents, après les débats tardifs auxquels ils ont participé ces derniers jours.

Le présent projet de loi organique adapte aux magistrats de l'ordre judiciaire le projet de loi portant réforme des retraites, car la Constitution impose l'intervention d'une loi organique pout toute modification de leur statut. Certaines dispositions du texte sur les retraites sont directement applicables, C'est le cas du relèvement progressif de l'âge d'ouverture des droits. De même, l'âge du départ à taux plein sera progressivement relevé jusqu'à 67 ans. C'est pour moi l'occasion de rendre hommage aux magistrats, dont chacun connaît le dévouement. Leur âge moyen de départ à la retraite est déjà supérieur à 62 ans.

Le projet de loi modifie le mécanisme de maintien en activité tout en le préservant -les juridictions continueront à profiter de la compétence de magistrats chevronnés. Si nous n'avions pas procédé à ces modifications, certains magistrats auraient pu être maintenus en activité jusqu'à 70 ans. La limite sera désormais de 68 ans pour tous. Pendant l'année de maintien en activité -contre trois auparavant-, il ne sera pas possible de passer du siège au parquet, ni du parquet au siège.

Je remercie la commission, qui propose le vote conforme, un souhait auquel je m'associe. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Yves Détraigne, rapporteur de la commission des lois. - Ce projet de loi organique inscrit dans le statut de la magistrature les éléments de la réforme des retraites qui vient d'être adoptée.

S'agissant des limites d'âge, les magistrats seront soumis aux mêmes règles que les autres fonctionnaires de l'État. Il n'en va pas de même pour le maintien en activité au-delà de ces limites. C'est l'objet de ce texte.

Les magistrats faisant partie des fonctionnaires sédentaires, l'âge de l'ouverture des droits sera progressivement relevée jusqu'à 62 ans -c'est l'application de l'article 9 du texte sur les retraites- en application du principe de convergence, sans qu'il soit besoin de disposition particulière.

Le cas échéant, une décote s'appliquera à ceux liquidant leurs droits sans avoir la durée de cotisation requise.

L'article 2 du projet de loi organique dispose que le report de la limite d'âge entrera progressivement en vigueur. Les aménagements apportés par le Sénat à l'article 6 du projet de loi réformant les retraites s'appliqueront également.

La commission a longuement examiné les incidences de la réforme sur la gestion du corps. En soi, le report à 62 ans ne devrait pas bouleverser la situation puisque l'âge moyen de départ à la retraite des magistrats est de 63,3 ans, ce qui n'a rien de surprenant au regard de la longueur des études requise avant le concours de l'ENM. Les magistrats recrutés par d'autres voies utiliseront encore moins qu'avant le dispositif de retraite anticipée ; l'application des mécanismes de décote devrait amplifier encore ce phénomène et les conduire à prolonger leur carrière au-delà de 62 ans.

En revanche, le recul de la limite d'âge aura sans doute des conséquences importantes sur le déroulement des carrières. Les syndicats que j'ai rencontrés ont attiré l'attention sur les conséquences des 67 ans pour les femmes et les polypensionnés, notamment. En outre, l'extinction progressive du dispositif « quinze ans, trois enfants » pourrait précipiter le départ d'un nombre important de magistrats, particulièrement des femmes ; les recrutements à venir devront en tenir compte, d'autant que le nombre de places offertes au concours de l'ENM ne cesse de baisser... Nous serons vigilants lors de l'examen de la mission Justice du projet de loi de finances.

Le deuxième effet de la réforme concerne le maintien en activité après la limite d'âge ; désormais réduit à un an, contre trois aujourd'hui, il sera certainement rendu moins attractif. Notons toutefois que seuls 71 magistrats sont maintenus en activité en surnombre.

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements imposant l'exercice de formations analogues à celles assumées avant d'atteindre la limite d'âge. Cette clause est raisonnable.

Les syndicats de magistrats ont insisté sur le ralentissement des carrières induit par le recul de la limite d'âge. Cette considération doit être prise en compte dans le nouveau statut en cours d'élaboration. M. le ministre nous donnera sans doute des informations...

En outre, il y a un risque de ralentissement du fonctionnement des juridictions si se crée un déséquilibre dans la répartition des magistrats entre les trois grades au profit des plus élevés -sachant que c'est le deuxième grade qui traite le contentieux de masse. Il importe donc de maintenir le recrutement de ces magistrats, ce qui ne semble pas être le cas dans le projet de loi de finances pour 2011.

Bien qu'il se limite à transposer aux magistrats une réforme applicable à l'ensemble des fonctionnaires, ce projet de loi organique est moins anodin qu'il n'y paraît. La fragilité des améliorations obtenues ces dernières années et les tensions actuelles doivent conduire le Gouvernement à envisager des mesures complémentaires. Les conséquences de l'application aux magistrats de la réforme des retraites doivent être pleinement prises en compte, sauf à perdre le bénéfice des efforts accomplis ces dernières années pour améliorer le fonctionnement de la justice.

La commission vous propose l'adoption conforme de ce projet de loi organique. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Robert Tropeano. - Sur le plan juridique, l'article 64 de la Constitution impose un texte spécifique pour les magistrats. Le report de l'âge du taux plein de 65 à 67 ans est applicable aux magistrats, conformément à la nouvelle règle applicable aux fonctionnaires. Par cohérence, la majorité du RDSE refuse ce recul des droits sociaux.

Pris entre une instabilité législative malhabile, une logique du chiffre peu compatible avec la sérénité de la justice et le manque de considération dont certains ministres font preuve à leur égard, victimes de la RGPP et d'une politique de recrutement en dents de scie, nombre de magistrats connaissent un profond malaise. D'où l'accroissement, depuis deux ans, des départs avant la limite d'âge.

Le nouveau recul d'âge risque de jeter de l'huile sur le feu. Seuls 37 % des magistrats en 2009 sont partis à la retraite dès 60 ans ; l'âge moyen de départ cette année-là était de 63,3 ans. Cette évolution accroît mécaniquement la durée de présence aux derniers échelons, ce qui réduira les perspectives de carrière des générations plus jeunes. Nous n'approuvons pas la solution proposée par la Chancellerie de dilater les échelons, qui entraînera une perte de pouvoir d'achat -même si les magistrats ne sont pas les travailleurs les plus à plaindre.

Au demeurant, nous déplorons la perte de pouvoir d'achat induite par l'accroissement des taux de cotisation. Pourquoi refusez-vous de discuter des primes, dont l'ampleur et la non-prise en compte pour le calcul de la pension conduisent à réduire le taux de remplacement lors du départ à la retraite ?

Bien sûr, les polypensionnés seront particulièrement pénalisés par cette réforme. C'est également vrai des personnes ayant interrompu leur carrière pour des raisons personnelles. Ce n'est pas anodin, vu la féminisation de ce corps.

Les aménagements apportés par l'Assemblée nationale n'ont rien changé de fondamental. Dans sa majorité, le groupe du RDSE votera résolument contre ce texte.

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Une fois de plus, le Gouvernement passe en force, sans la moindre concertation avec les partenaires sociaux : le texte n'a même pas été communiqué aux syndicats. Le comble est atteint, si l'on prend en compte la charte du dialogue social signée entre le ministère de la justice et les partenaires sociaux. Le Gouvernement passe outre ses propres engagements. Mme Alliot-Marie a pourtant proclamé qu'un « dialogue social de qualité était essentiel à la modernisation du ministère » et que les syndicats devaient être associés aux réformes engagées.

Cela s'ajoute à la réforme de la carte judiciaire, à la quasi-cessation de paiement de certaines juridictions et aux atteintes à l'indépendance des magistrats. Le manque de concertation s'explique, s'agissant de dispositions que les syndicats auraient rejetées en bloc.

Le report de 65 à 67 ans aura des incidences importantes sur la gestion du corps et la pyramide des âges. Aujourd'hui, peu de magistrats restent en surnombre, mais ils seront plus nombreux à travailler après 62 ans, en raison des mécanismes de décote. Le recul de la limite d'âge pénalisera les magistrats recrutés après une première expérience professionnelle.

Quid de la mobilité fonctionnelle et géographique tant prônée par la Chancellerie ? Quelle sera l'image d'une institution dont la hiérarchie et les cadres intermédiaires seront plus âgés, dans une société vieillissante qui peine à faire une place pour sa jeunesse ?

Bien que les magistrats ne soient pas membres des catégories sociales défavorisées, j'observe que leur pouvoir d'achat pâtira de la réforme ; ils seront en outre incités à se tourner vers un régime complémentaire privé -ce qui ne manquera pas de réjouir le monde de la finance, qui ne cesse de vous remercier de vos bons et loyaux services... Dès 1993, un homme jugeait que les fonds d'épargne retraite n'auraient toujours en France qu'un rôle marginal et complémentaire ; et que c'était uniquement si on posait ce principe qu'on pourrait obtenir du législateur et des partenaires sociaux l'instauration d'un vrai régime par capitalisation. Cet homme, c'était M. Soubie. Il ne manque pas de suite dans les idées !

Nous voterons contre ce texte, présenté dans ces conditions détestables, par cohérence avec un texte repoussé par nos concitoyens. (Applaudissements sur les bancs CRC)

M. Georges Tron, secrétaire d'État. - Je rends hommage à votre cohérence. (Sourires)

M. Christian Cointat. - Notre majorité vient de sauver notre retraite par répartition ! Cette grande réforme est l'affaire de toute la Nation.

Pourquoi un texte distinct pour les magistrats ? Parce que la Constitution exige une loi organique pour toute modification de leur statut, afin de garantir leur indépendance.

M. le rapporteur a souligné la démarche de convergence conduisant aux seuils de 62 et 67 ans.

En premier lieu, ce texte relève la limite d'âge, qui passe de 65 à 67 ans, sauf pour le Premier président et le procureur général de la Cour de cassation, qui peuvent rester en fonction jusqu'à 68 ans.

Je me félicite de la garantie générationnelle permettant une entrée en vigueur progressive à partir des magistrats nés en 1951, avec une pleine application pour ceux nés en 1956.

Les magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation, pourront à leur demande rester en surnombre jusqu'à l'âge de 68 ans. Ceux en fonction près les cours d'appel ou les tribunaux de grande instance pourront être maintenus en fonction sur leur demande jusqu'au même âge. Le dispositif permettra de bénéficier plus longtemps de leur expérience.

Ainsi, toutes les catégories de fonctionnaires participeront à l'effort demandé aux Français. Le groupe UMP votera ce texte. (Applaudissement sur les bancs UMP)

M. Richard Tuheiava. - Le groupe socialiste s'exprime ce soir par ma voix ultramarine : c'est hautement symbolique.

Vous avez fait voter à marche forcée une réforme des retraites repoussée par nos concitoyens, qui se mobiliseront encore les 28 octobre et 6 novembre. Ils veulent une autre réforme, juste et durable. La vôtre, après le déni de démocratie qu'a subi le Sénat, est une nouvelle étape de la casse du système de répartition, au profit de la capitalisation. Pesant à 85 % sur les salariés, elle pénalise les précaires, les carrières longues, les femmes. Les Français ne sont pas dupes.

Nous voterons contre ce texte de coordination qui applique aux magistrats ce qui n'est rien d'autre qu'une régression sociale.

Cette réforme aura des conséquences sur la gestion du corps et sa pyramide des âges. Elle incitera davantage de magistrats à rester en poste, ce qui est contraire à la mobilité prônée par le ministère. Près de la moitié des magistrats appartiennent aux corps intermédiaires. Ils attendent et attendront demain en vain une promotion.

J'ajoute que ce texte pénalise les magistrats n'ayant pas eu de carrière complète. Je pense notamment aux anciens avocats. L'augmentation progressive du taux de cotisation réduira le pouvoir d'achat des magistrats, qui subissent pourtant un faible taux de remplacement.

La situation échappe au ministère, qui n'a même pas consulté les syndicats.

Nous voterons les trois amendements de suppression. Par cohérence, nous voterons contre le texte ! (Applaudissements)

M. Georges Tron, secrétaire d'État. - Je remercie à nouveau les sénateurs présents, notamment Mme Mathon-Poinat qui fait preuve de constance à la fois dans la participation aux débats et dans la discussion.

Par de concertation ? Si ! Nous avons reçu tous les syndicats, notamment ceux de la magistrature. Nous avons évité toute vision dogmatique ou stigmatisante de la fonction publique. Le taux de cotisation sera relevé, pour ne pas mettre en cause la référence aux six derniers mois ; si les pensions de la fonction publique étaient sensiblement au même niveau que celles du privé, le coût d'acquisition ne l'était pas.

Cet alignement sera étalé sur dix ans, avec une augmentation moyenne de six euros par an absorbée par la baisse du pouvoir d'achat. J'assume l'alignement de règles sur le régime du privé.

Vous avez suivi encore une fois le faux raisonnement opposant l'emploi des seniors et celui des jeunes. Les exemples suédois et allemands montrent qu'un nombre élevé de seniors au travail peut s'accompagner d'un fort taux d'emploi des jeunes. La France cumule des faibles taux d'activité dans les deux cas.

Le développement des régimes privés n'est nullement encouragé par notre réforme. La seule façon de sauver la répartition est de jouer sur les bornes d'âge. Lorsque ce sera insuffisant, votre inquiétude sera fondée. Pas aujourd'hui !

J'ai entendu M. Tropeano, hostile à cette réforme. Vous estimez que la RGPP a des effets négatifs sur la magistrature. Eh bien non ! Ses effectifs y sont en augmentation. Depuis 2000, il y a eu 20 % de magistrats en plus. Des postes de greffe vont encore être créés. Vous craignez le déséquilibre de la pyramide des âges. Mais cette réforme ne fait qu'accompagner le mouvement actuel. Le blocage des carrières ? Il existe déjà ; c'est pourquoi Mme Alliot-Marie a créé de nouvelles fonctions et de nouveaux postes. En outre, elle encourage la mobilité.

Sur la rémunération, le PLF pour 2011 comprend 3,3 millions destinés à revaloriser les salaires. En année pleine, il en coûtera 6 millions. Enfin, le régime indemnitaire sera rendu plus compréhensible. Il existe aujourd'hui 1 800 primes dans la fonction publique d'État : c'est illisible. Nous allons clarifier les choses.

Monsieur Cointat, merci d'avoir si bien résumé l'esprit et les dispositions du texte.

Monsieur Tuheiava, les thèmes que vous avez abordés durant votre discours sont ceux dont nous avons discuté pendant trois semaines ! Dès le lendemain de ma nomination, j'ai rencontré les syndicats. Le débat a duré une semaine et demie à l'Assemblée nationale, trois ici. Il n'y a vraiment pas de marche forcée. Et pendant son passage au Parlement, ce texte a été amélioré à dix-huit reprises.

Vous avez parlé des lois de 2003 et 2010 : il s'agit de réformes difficiles qui heurtent parfois l'opinion publique mais que nous faisons par devoir. Vos gouvernements n'ont d'ailleurs pas remis en cause la réforme de 1997, ni celle de 2003.

En faveur des polypensionnés, nous avons prévu des dispositions qui n'existaient pas. Un agent du service public qui aura travaillé moins de quinze ans et qui rebasculera dans le régime général n'aura plus de surcotisation.

Enfin, il fallait augmenter le taux de cotisation des fonctionnaires : c'était une mesure de justice. Le budget du ministère de la justice va dépasser 7 milliards l'année prochaine et permettra d'arriver au ratio un magistrat/un greffier.

Cette réforme est cohérente et nécessaire. (Applaudissements à droite)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Article premier

M. le président. - Amendement n°1, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Supprimer cet article.

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Cet amendement est défendu.

M. le président. - Amendement identique n°4, présenté par MM. Mézard, Collin, Alfonsi, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.

M. Robert Tropeano. - Il est défendu.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Cet article est indispensable. Avis défavorable.

M. Georges Tron, secrétaire d'État. - Même avis.

Les amendements identiques nos1 et 4 ne sont pas adoptés.

L'article premier est adopté.

Article 2

M. le président. - Amendement n°2, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Supprimer cet article.

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Il est défendu.

M. le président. - Amendement identique n°5, présenté par MM. Mézard, Collin, Alfonsi, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.

M. Robert Tropeano. - Il est défendu.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Même cause, même conséquence.

M. Georges Tron, secrétaire d'État. - Même avis.

Les amendements identiques nos2 et 5 ne sont pas adoptés.

L'article 2 est adopté.

Article 3

M. le président. - Amendement n°3, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Supprimer cet article.

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Il est défendu.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Même avis défavorable.

M. Georges Tron, secrétaire d'État. - Défavorable.

L'amendement n°3 n'est pas adopté.

L'article 3 est adopté.

L'ensemble du projet de loi organique est mis aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 339
Nombre de suffrages exprimés 338
Majorité absolue des suffrages exprimés 170
Pour l'adoption 186
Contre 152

Le Sénat a adopté.