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Compte rendu analytique officiel du 15 juillet 2014

Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.

Discussion générale

Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé . - Depuis qu'il existe un projet de loi de financement de la sécurité sociale, c'est la deuxième fois seulement qu'est présenté un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Je salue donc encore plus que d'habitude le travail accompli par la commission des affaires sociales du Sénat, dans un calendrier chargé. Ce projet de loi est important malgré sa brièveté : 16 articles à l'origine, 21 à l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale.

Avec le projet de loi de finances rectificative, il met en oeuvre le pacte de responsabilité et de solidarité, qui traduit la priorité à l'emploi confirmée par le président de la République le 14 janvier dernier, via des allègements de cotisations sociales pour les employeurs et les indépendants, ainsi que pour les salariés eux-mêmes. Ces derniers verront leur pouvoir d'achat amélioré de 500 euros dès 2015. Ce texte constitue aussi un premier pas vers la suppression de la CSG employeurs.

Ce projet de loi ne porte que sur les allègements de cotisations entreprises pour 2015. Nous franchirons l'année prochaine une nouvelle étape pour renforcer leur compétitivité. Le président de la République y a insisté lors de la dernière conférence sociale, la trajectoire est inscrite pour trois ans, ce qui garantit aux entreprises françaises et aux investisseurs étrangers toute lisibilité nécessaire. Aux entreprises de se saisir désormais de l'atout que constitue le pacte de responsabilité et de solidarité.

Les mesures proposées génèreront des pertes de recettes pour la sécurité sociale, qui seront compensées dans leur intégralité dans les lois financières pour 2015 : la Lolf ne permet pas de faire autrement.

Quant au régime social des indépendants, j'indique que son équilibre sera bien assuré de manière pérenne, selon le dispositif de solidarité financière qui prévaut pour les salariés et pour les exploitants agricoles. Aussi, ni la gestion autonome ni le niveau des prestations ne sont remis en cause.

Ce texte comporte des mesures d'économies. Il propose de ne pas revaloriser les retraites pendant un an. Les plus petites retraites ne seront pas concernées, soit près de la moitié des retraités. Cela dit, je ne sous-estime pas l'effort que cela représente pour les retraités concernés - dont la pension globale excède 1 200 euros - limité toutefois par la très faible inflation.

Le Gouvernement a pris des mesures fortes en faveur des retraités modestes, avec la double revalorisation du minimum vieillesse en 2014, la revalorisation de 50 euros de la complémentaire santé des plus de 60 ans, et la revalorisation des retraites agricoles. Les députés socialistes ont supprimé le gel de l'allocation de logement familiale, le Gouvernement l'a accepté.

Le projet de loi tire les conséquences de la sous-exécution de l'Ondam 2013 en réévaluant l'Ondam 2014 à 178,3 milliards d'euros.

Le taux de progression de l'Ondam 2014 de 2,4 % n'est pas remis en cause.

La prescription de spécialités - coûteuses, mais ayant autant d'efficacité, comme pour la Dégénérescence maculaire liée à l'âge (DMLA), entraînera aussi des économies. Nous proposons un nouveau dispositif, en raison de contraintes juridiques.

Nous réalisons des économies par des réformes structurelles, tout en garantissant l'accès aux soins de nos concitoyens, lequel est au centre de la stratégie nationale de santé. Un amendement adopté à l'Assemblée nationale valorise le dispositif de maîtrise des dépassements d'honoraires lorsque ceux-ci sont mesurés, prescrits par des médecins engagés par des contrats de modération.

Les efforts demandés, réels, sont mis au service d'un objectif qui doit nous rassembler : la pérennité de notre modèle social et le financement des droits.

En 2013, pour la première fois, la Cour des comptes a certifié l'intégralité des comptes des branches du régime général. Entre 2011 et 2013, le déficit a diminué de plus de 30 %.

En 2010, il atteignait 28 milliards d'euros. En 2013, alors que la croissance est beaucoup plus faible, nous l'avons réduit de plus de 2 milliards d'euros, résultat des réformes structurelles que nous avons menées.

Mme Marisol Touraine, ministre. - Il s'agit de garantir dans le temps les droits de nos concitoyens.

La politique du Gouvernement vise à redresser les comptes sociaux sans diminuer la qualité de la couverture sociale, en renforçant même les droits, pour les femmes avec le droit à l'IVG, pour les familles avec la revalorisation de l'ARS, du complément familial et de l'allocation de soutien familial, pour ceux qui ont commencé à travailler tôt avec la possibilité de partir plus tôt en retraite, avant même la mise en place du compte pénibilité, et enfin avec l'extension du champ de l'aide à la complémentaire santé.

Ce texte est important : il marque la mobilisation, rappelée par le président de la République hier, de l'ensemble du Gouvernement, pour l'emploi, la croissance, pour une politique de gauche. Le rétablissement des comptes n'est jamais opposé à la progression des droits. C'est au nom de celle-ci que nous sommes tenaces et têtus, et être têtu a parfois du bon pour améliorer la solidarité. (« Très bien » et applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales . - Le Parlement examine pour la deuxième fois un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Celui-ci traduit un programme d'action complet au service du redressement de l'économie, de l'emploi, de la cohésion sociale.

Après son passage à l'Assemblée nationale, le projet de loi comporte 5 articles additionnels, soit 21 au total.

Ce texte ne saurait être considéré isolément, les dépenses de sécurité sociale représentant 44 % des dépenses publiques. Il fait partie intégrante d'une stratégie globale, alors que la croissance est atone, le chômage dramatiquement élevé et les comptes publics structurellement déficitaires. Ce texte traduit les engagements du président de la République dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité. Il s'agit de conjuguer les efforts de l'État, des entreprises et des ménages pour redonner un nouvel élan à notre économie et à notre société, gagnées par le fatalisme. Nous avons pourtant des atouts à faire valoir.

Le soutien aux ménages, c'est l'engagement de ne pas augmenter les prélèvements sur les classes moyennes, de soutenir le pouvoir d'achat des plus modestes et d'accroître la solidarité envers les plus fragiles. Les minima sociaux ne sont pas concernés par le gel. Le RSA, comme en 2013, sera revalorisé de 2 % au 1er septembre prochain, avec l'objectif de l'augmenter de 10 % en cinq ans.

Dans une situation difficile, l'effort envers les plus fragiles est accru.

L'article premier du projet de loi introduit une progressivité des prélèvements salariaux, afin de redonner du salaire net aux salariés et aux fonctionnaires dont le salaire est proche du smic.

Le pacte de responsabilité et de solidarité soutient aussi les investissements des entreprises au moment où nous attendons la reprise de la croissance, portée par la demande mondiale. L'objectif est d'atteindre le niveau de « zéro charge » sur le smic au 1er janvier 2015. À partir de 2016, l'extension du taux réduit de cotisations familiales concernera tous les salaires inférieurs à 3,5 smic.

Au total, les articles 2 et 3 du projet de loi représenteront un effort de 6,5 milliards d'euros en 2015. L'Assemblée nationale a adopté des amendements afin d'inclure dans la négociation annuelle de branche un suivi spécifique de l'ensemble des avantages fiscaux et sociaux dont bénéficient les entreprises. Elle a réaffirmé le principe de l'autonomie de gestion du RSI. Elle a souhaité sortir dès 2015 l'ensemble des coopératives agricoles du champ de la C3S.

À l'initiative de sa commission des finances, elle a demandé un rapport sur les conséquences pour le RSI de la suppression de la C3S que votre commission des affaires sociales vous suggère de renforcer. Elle a réaffirmé le principe de compensation financière des pertes de recettes induites par ce projet de loi. Garantie par le code de sécurité sociale, cette compensation pèsera sur le budget de l'État.

Le pacte prévoit 50 milliards d'économies. Il ne s'agit pas de réaliser 50 milliards d'économies par rapport à ce que nous dépensons actuellement, mais de dépenser 50 milliards de moins que ce que seraient nos dépenses si nous poursuivions sur la tendance actuelle, soit 70 milliards au lieu de 120. Notre système de protection sociale doit en prendre sa part, soit 21 milliards. L'augmentation de la dépense n'est pas un objectif en soi, non plus qu'une garantie de qualité du service rendu.

Il n'est ni juste ni solidaire de reporter sur les générations à venir le coût de nos remboursements, de nos séjours hospitaliers ou de nos indemnités journalières.

D'après la loi de programmation en cours, le retour à l'équilibre des comptes sociaux était prévu pour 2014. Les objectifs de dépenses ont été tenus, notamment l'Ondam pour la quatrième année consécutive. En revanche, les recettes n'ont pas été au rendez-vous : 12,5 milliards de moins que prévu.

Le solde du régime général passe sous la barre symbolique des 10 milliards d'euros. Les dépenses des régimes obligatoires de base progressent néanmoins de 7,8 milliards entre 2013 et 2014. Il n'y a pas de baisse des dépenses, mais une progression moins dynamique que prévu.

Le texte contient des mesures destinées à corriger l'équilibre des comptes sociaux, telles que la rectification du montant de l'Ondam. L'Assemblée nationale a supprimé le gel de l'allocation de logement familiale. Elle a, en revanche, adopté le gel des pensions de base supérieures à 1 200 euros bruts par mois. Le montant des économies réalisées représenterait en année pleine près d'un milliard d'euros. Près de la moitié des retraités ne seront pas concernés par ce gel. C'était la moins mauvaise des solutions. Les 935 millions d'euros de gel des pensions en 2015 sont à comparer avec les 2,5 milliards de pouvoir d'achat rendus aux actifs les plus modestes.

Parmi les articles additionnels adoptés à l'Assemblée nationale, l'article 9 bis élargit le champ de la recommandation temporaire d'utilisation (RTU). Les articles 9 ter à 9 sexies comportent diverses mesures relatives aux complémentaires santé.

Pour l'essentiel, les mesures inscrites dans ce texte sont bien connues et discutées depuis plus de six mois. Le temps est venu de les concrétiser et de les traduire dans le droit.

La commission des affaires sociales les a complétées à l'article 2 par un amendement relatif aux cotisations sociales des particuliers employeurs. J'y reviendrai dans la discussion. La commission des affaires sociales a donné un avis favorable à l'adoption de ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur pour avis de la commission des finances . - Ce texte, particulièrement important, participe à la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité annoncé par le président de la République le 14 janvier dernier et détaillé par le Premier ministre lors de sa déclaration de politique générale. Il forme un tout cohérent avec le projet de loi de finances rectificative, que le Sénat a examiné la semaine dernière.

Ces deux textes répondent au défi de la réduction de notre déficit, de notre dette et de la pérennité de notre modèle social ; à celui de la compétitivité de nos entreprises, sans laquelle il n'y aura ni croissance ni emploi durable ; à celui du soutien au pouvoir d'achat des ménages, tout particulièrement de nos concitoyens les plus défavorisés.

Le plan de 50 milliards d'économies, étalé sur trois ans, a pour objectif de compenser les baisses de prélèvement et de réduire les déficits. On pourra contester telle ou telle mesure, mais pas la cohérence de ce plan, tendu vers la création d'emplois dont notre pays a tant besoin.

Pour 2014, ce texte contribue à ramener le déficit public effectif de 4,3 % du PIB à 3,8 %, par la diminution de 800 millions d'euros de l'Ondam, notamment. Seuls les retraités dont la pension globale est supérieure à 1 200 euros seront concernés par la non-revalorisation, soit la moitié d'entre eux seulement.

Au-delà de 2014, la trajectoire de redressement des comptes sociaux engagée par le Gouvernement est confirmée. Le déficit diminue, c'est incontestable. Pour 2015, ce projet de loi de finances rectificative prend cinq mesures dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité, dont nous discuterons lors de l'examen des articles. Les prélèvements sociaux diminuent de près de 9 milliards d'euros en 2015 : 2,5 milliards pour les salariés, 1 milliard pour les travailleurs indépendants, 5,5 milliards pour les entreprises.

L'ensemble de ces mesures sont ciblées sur l'emploi. Ce sont environ 45 000 nouveaux emplois supplémentaires qui sont attendus dès 2015. Aucun type d'entreprise n'est négligé.

L'abattement de C3S bénéficiera en priorité aux PME.

Comment ces baisses de prélèvements sociaux seront-elles financées ? Il faut distinguer juridiquement entre les dispositions permanentes et celles qui ne le sont pas. Nous connaissons les grandes lignes du plan de 50 milliards d'euros d'économies annoncé par le Premier ministre. Sur 21 milliards d'économies dans la sphère sociale, 2,9 milliards résultent de la réforme des retraites, 10 milliards du champ de l'Ondam, 2 milliards du report de la revalorisation de certaines prestations, 800 millions de la poursuite de la réforme de la politique familiale, 1,2 milliard du fonctionnement des organismes de protection sociale. Les régimes complémentaires contribuent à cet effort à hauteur de 4 milliards d'euros. Il est donc faux de prétendre que les baisses de charges ne seraient pas financées. Les modalités précises seront connues lors des débats budgétaires de l'automne.

Ce double pacte de responsabilité et de solidarité est de nature à restaurer la confiance nécessaire à la croissance. Il répond à la seule question qui vaille : comment diminuer le chômage dans notre pays ? D'où l'avis favorable de la majorité de la commission des finances. (Applaudissements sur les bancs socialistes et au centre)

M. Dominique Watrin . - L'examen de ce projet de loi se déroule peu après la troisième conférence sociale qui n'a pas satisfait les organisations syndicales, même ceux qui la soutiennent encore du bout des lèvres ont protesté contre les cadeaux faits au Medef. Les administrateurs de la Cnaf, CFTC, CFDT, CGC compris, se sont tous prononcés contre ce projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014. Pour eux, c'est « une mauvaise décision en termes économiques et sociaux ». Vous préférez écouter le Medef et les institutions européennes comme le Conseil de l'Europe qui considère que seule la moitié du chemin de la réduction du coût du travail est accomplie avec le CICE. Il s'ensuit de lourdes conséquences sur nos comptes publics, sans impact réel sur l'emploi : les allégements de charges sur les bas salaires ont tendance à détruire plus d'emplois qu'ils n'en créent. Le rapport sur le projet de loi de finances rectificative de l'Assemblée nationale reconnaissait que ces mesures, ainsi que celles du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale vont supprimer 250 000 emplois et ralentir la croissance. Le solde est donc négatif ! Tout prête à penser que le pacte de responsabilité et de solidarité accroîtra le déficit de la sécurité sociale.

L'effet « trappe à bas salaires » des exonérations sociales est tout aussi indéniable, comme l'a montré le rapport Cotis.

Depuis trente ans, les dividendes extorqués au travail ont progressé de 200 %, les salaires de 20 % seulement ! Nos concitoyens ne supportent plus cette politique qui demande de plus en plus de sacrifices aux ouvriers, employés, travailleurs des couches modestes de notre société. Ce que vous donnez d'une main aux salariés, vous le reprenez de l'autre, par exemple aux retraités.

Plutôt que de renforcer leur pouvoir d'achat, en augmentant les salaires, vous choisissez de réduire les cotisations sociales, ce qui conduira tôt ou tard à augmenter les impôts et taxes pour compenser des réductions de prestations d'ores et déjà effectives.

On n'appartient pas à la classe moyenne quand on touche une pension brute de 1 200 euros par mois, contrairement à ce que l'on entend dire ! Pour eux, le gel des pensions s'ajoute au gel des retraites complémentaires sans parler de la contribution pour l'autonomie.

Ne peut-on rapprocher la baisse des subventions par les CAF aux crèches publiques de la baisse des cotisations employeurs à la branche famille ? Jusqu'où irez-vous dans les reculs sociaux, pour qui, avec quels résultats ? Malgré vingt ans de politique de réduction du coût du travail, la compétitivité des entreprises a continué à fléchir, preuve que ce coût est moindre que celui de l'énergie ou du capital. C'est là qu'il faudrait agir pour réorienter l'argent vers l'économie réelle et, finalement, augmenter les recettes de la sécurité sociale. Par dogmatisme vous amplifiez une politique qui échoue imperturbablement depuis vingt ans.

Le Medef, non content de ce qu'il avait déjà obtenu, a gagné la suppression progressive de la C3S. Elle représentait une forme de solidarité, entre les grandes entreprises du commerce notamment, et les petits artisans et commerçants. Sa suppression, sera supportée, une fois de plus, par les salariés avec l'adossement du RSI au régime général, qui constitue une forme de reprise de la dette.

Oui, madame la ministre, votre projet de loi est cohérent : politique d'austérité, réduction des dépenses publiques et sociales, perte du pouvoir d'achat à cause du gel des pensions et des traitements des fonctionnaires.

Au groupe CRC, nous avons l'ambition de réformer notre assiette de cotisation sociale : plus les entreprises sont vertueuses, plus elles favorisent l'emploi, moins leur cotisation est élevée ; moins elles le font, plus elles doivent cotiser. M. Sapin est devenu « l'ami » de la « bonne finance ». Devenez, madame la ministre, l'amie du bon financement de la sécurité sociale, d'un service public juste et solidaire. Oui, il existe une autre voie, qui nous permettrait de développer massivement le service public, d'améliorer la qualité de l'organisation et de l'offre de soins, de mener la politique de gauche pour laquelle vous avez été élus et non celle pour laquelle vous serez inévitablement sanctionnés. Au nom de ce changement de cap, nous voterons contre ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs CRC ; Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales, applaudit aussi)

M. Gilbert Barbier . - Ce projet de loi fut annoncé par le président de la République à l'occasion de ses voeux aux Français. Nous ne pouvons que souscrire à ses objectifs. Il était temps de tenir compte de la situation économique et sociale de la France, qui ne cesse de s'aggraver, alors que s'éloigne l'horizon du retournement du nombre de chômeurs, qui frôle, toutes catégories confondues, le seuil de 5 millions. Un triste record !

Le Premier ministre a déclaré à l'Assemblée nationale que la hausse de la fiscalité de ces dernières années est devenue insupportable et le président de la République l'a lui-même implicitement reconnu.

Pourquoi attendre 2015, alors que la crise nous impose d'agir vite ? Ce texte repose sur une hypothèse de croissance de 1 % alors que l'Insee table sur 0,7 %. Devant la commission des affaires sociales vous avez estimé que cet objectif de 1 % était atteignable. Cela relève de la foi du charbonnier, alors qu'aucune amélioration n'apparaît au deuxième semestre, après une croissance nulle au premier semestre de cette année.

Nous devons engager une réforme pérenne. Comme l'a indiqué le rapporteur général de la commission des affaires sociales, il ne s'agit pas de 50 milliards d'économies sur nos dépenses actuelles, mais de 50 milliards de dépenses en moins par rapport à notre trajectoire actuelle, c'est-à-dire en fait, « que » 70 milliards supplémentaires, au lieu de 120 milliards prévus au rythme actuel, moyennant quoi les déficits continueront de déraper.

Si je n'approuve pas les conclusions de la mission commune d'information sur les exonérations de charges, je retire de ce travail une conclusion : nous ne pouvons pas continuer de demander au monde du travail le financement de la protection sociale. Quant à l'accès aux soins, disons-le sans détour, proximité ne rime plus avec qualité.

Madame la ministre, quand vous attaquerez-vous au chantier des hôpitaux publics, qui sont en souffrance ? Un chantier difficile mais urgent.

Si la forme du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale est exceptionnelle, le contenu du projet de loi l'est moins : des allègements de charges ! Pourquoi une différence de traitement entre fonctionnaires et salariés du privé ? Surtout, comment ces mesures, comme la suppression de la C3S, seront-elles compensées ? Le rapporteur général avoue l'ignorer. Sans doute par une tuyauterie complexe entre le budget de l'État et celui de la sécurité sociale, ajoute-t-il. Vous n'en avez rien dit dans votre discours...

Le gel des retraites épargne les plus modestes mais frappe les classes moyennes après un premier report de six mois : ce gel de dix-huit mois n'est pas supportable pour nos concitoyens ; supprimer, comme l'ont fait les députés, celui de l'allocation de logement familiale était le moins que l'on puisse faire.

L'élargissement des RTU entraînera des économies importantes, ainsi en utilisant l'Avastin plutôt que le Lucentis, pour le traitement de la DMLA : excellente initiative, qui en appelle d'autres. Je soutiens aussi la proposition du rapporteur général à propos du remboursement forfaitaire pour les particuliers employeurs. J'espère que vous vous y tiendrez même si la Cour des comptes juge qu'il s'agit d'une niche fiscale coûteuse. La suppression du forfait a fait perdre 7,5 % d'heures travaillées et 3,1 % d'employeurs !

Si la Cour des comptes a certifié les comptes sociaux en 2013, elle a dénoncé la sous-estimation des prestations injustifiées versées par l'Assurance maladie : il s'agirait de 900 millions au lieu de 430.Il faudrait vérifier.

Lors de l'examen de la loi du 30 mai 2013, le groupe RDSE avait alerté le Gouvernement sur les effets néfastes de la réforme de la biologie médicale. Les laboratoires indépendants sont soumis aux oukases des grands groupes, il est temps d'y revenir pour préserver un tissu sanitaire de qualité, notamment en milieu rural. (Applaudissements sur les bancs du RDSE et à droite)