Accord franco-américain sur l'indemnisation de victimes de la Shoah (Procédure accélérée)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique sur l'indemnisation de certaines victimes de la Shoah déportées depuis la France, non couvertes par des programmes français.
Discussion générale
M. Matthias Fekl, secrétaire d'État auprès du ministre des affaires étrangères et du développement international, chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l'étranger . - Votre Haute Assemblée examine le projet de loi autorisant la ratification de l'accord signé le 8 décembre 2014 entre le Gouvernement français et des États-Unis, visant à indemniser des personnes déportées depuis la France non couvertes par notre régime d'indemnisation. Ce texte technique et juridique répare une injustice, en même temps qu'il prévient de sérieux risques de contentieux pour la SNCF sur le territoire américain, comme les initiatives législatives qui pourraient nuire à ses activités aux États-Unis et à sa réputation à l'étranger.
Premièrement, le régime d'indemnisation des déportés, datant de 1948, repose sur le principe de la pension d'invalidité pour nos compatriotes et des personnes de quatre pays avec lesquels ont été signés des accords bilatéraux. Les déportés d'autres nationalités, notamment américaine, ne pouvaient y avoir accès. J'y insiste, il ne s'agit pas de réparation de guerre, mais, à notre initiative et pour parachever notre dispositif d'indemnisation, en mettant fin à certaines inégalités de traitement, de la création d'un fonds pour les victimes non couvertes par notre régime et leurs ayants droit.
Ce fonds de 60 millions de dollars sera intégralement consacré à indemniser les déportés. Il sera financé par le programme 158, intitulé « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale », faisant partie de la mission interministérielle « anciens combattants mémoire et liens avec la Nation », qui est un budget des services du Premier ministre.
Ce compromis, dont la France est à l'initiative, a été salué par les organisations représentatives des institutions juives de France, comme le meilleur possible, soixante-dix ans après la guerre.
Ensuite, cet accord répond à un impératif juridique et judiciaire, des recours ayant été introduits devant la justice américaine, à l'encontre de la SNCF, pour son rôle joué dans la déportation. Il institue dans ce cadre des garanties juridiques qui vont au-delà des clauses généralement consenties par nos partenaires.
Avec cette convention, les autorités américaines s'engagent en effet à rejeter tout recours introduit devant toute juridiction de leur territoire, toute initiative législative contre la France et la SNCF, qu'elle soit issue du gouvernement fédéral, des États fédérés ou des autorités locales. Cette garantie représente une innovation majeure obtenue par la France et nos partenaires ont toujours respecté les engagements pris en termes de garanties juridiques dans des accords internationaux. Si aucun traité ou convention internationale ne saurait empêcher des plaignants de saisir des tribunaux, aux États-Unis ou ailleurs, il en va autrement des garanties obtenues par le Gouvernement dans le cadre de cet accord.
Avec ce texte, nous parachevons l'oeuvre d'indemnisation de la Shoah et apportons des garanties juridiques à la SNCF. Technique et concret, il a néanmoins une portée symbolique et le Gouvernement est conscient de la sensibilité du sujet.
Aussi le ministre des affaires étrangères Laurent Fabius, comme il s'y était engagé, a-t-il demandé la suppression de la mention du « Gouvernement de Vichy » pour la remplacer par les termes utilisés dans l'ordonnance de 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine : « Autorité de fait se disant "gouvernement de l'État français" ». Il a présenté cette solution à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat le 11 juin dernier.
Cette demande, mise en oeuvre sous forme d'échange de notes diplomatiques entre les Gouvernements français et américain - en application de l'article 79 de la convention de Vienne sur le droit des traités - a eu lieu et vous a été transmis. L'engagement du Gouvernement de rectifier les termes de l'accord sur ce point est tenu. Le texte publié au Journal officiel sera par conséquent l'accord ainsi modifié.
Nous souhaitons un vote consensuel de ce texte de justice et de garantie juridique, afin qu'il puisse entrer en vigueur rapidement. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
Mme Nathalie Goulet, rapporteure de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées . - Ce texte n'est pas anodin. Il a provoqué des réactions pour le moins négatives à l'Assemblée nationale et dans la presse. À la lecture des comptes rendus des débats à l'Assemblée nationale, j'ai été perplexe devant la marchandisation de cette période de l'Histoire, moi qui suis petite-fille de personnes prises dans la rafle du Vél'd'Hiv en 1942. C'est dans cet esprit que j'ai sollicité l'honneur de rapporter ce texte, pour mieux comprendre ce qui s'est passé à l'Assemblée. J'ai procédé à des auditions qui m'ont permis d'y voir plus clair et je suis à présent en mesure de vous apporter des réponses.
Tous, dans nos départements, connaissons des anciens combattants. Charles Revet ne me contredira pas. S'agit-il de réécrire l'Histoire ? Non. Nous tournons la dernière page d'heures sombres de notre Histoire avec ce fonds d'indemnisation géré à leurs frais par les États-Unis. J'ai recensé en annexe de mon rapport l'ensemble des dispositifs de réparation. Le droit à réparation, dans l'ordre interne comme dans l'ordre international, est reconnu et opposable.
Ce fonds sera-t-il le dernier ? Oui.
Je précise, car vous risquez d'avoir des questions dans vos départements, que ce fonds original, géré par les États-Unis à leurs frais ne s'adresse qu'aux victimes, quelle que soit leur nationalité, et à leurs ayants droit qui ne sont pas couverts par le régime d'indemnisation existant.
Ce texte protège-t-il des recours hâtifs déposés contre la SNCF aux États-Unis ? La réponse est oui. Le parlement américain mettra son veto à toute initiative législative.
Les class actions à l'américaine, dont nous constatons au passage les effets pervers, ont fait boule de neige, des congressmen s'en sont mêlés et des considérations commerciales se sont jointes à la résolution de cette page sombre de notre Histoire.
L'annexe 10 du rapport rappelle opportunément le rôle éminent des cheminots dans la Résistance...
M. Charles Revet. - Il fallait le dire !
Mme Nathalie Goulet, rapporteure. - ...et s'accompagne d'une lettre de Serge Klarsfeld, sur la bataille du rail que j'ai reproduite dans le rapport. Elle explique, en anglais, faute de temps pour la traduire, mais c'est ainsi qu'elle sera lue aux États-Unis, combien sont injustes et malvenues les accusations qui ont été portées contre la SNCF. De même, j'ai inclus un document sur la politique mémorielle que la SNCF met en place dans les gares. Disons l'histoire telle qu'elle s'est passée et non telle qu'elle a été transmise outre-Atlantique.
Le Gouvernement a fait le nécessaire pour rectifier la mention malheureuse du « Gouvernement de Vichy », contre laquelle Claude Malhuret, entre autres, s'était justement élevé.
Reste une dépense de 50 millions d'euros pour solde de tout compte, dans un dossier pour lequel la communauté juive de France n'était pas demandeur. Il n'est pas question de refaire le procès d'une période douloureuse, mais de réparer une injustice et de solder un contentieux.
Enfin, le ministre vient de préciser que le fonds est abondé par une ligne spécifique et n'ôte donc rien au budget des anciens combattants.
L'ensemble des incertitudes qui m'avait conduite à m'abstenir, à titre personnel, en commission, ayant été levé, je vous invite à adopter ce texte, un accord transactionnel, qui complètera notre régime d'indemnisation et mettra un point final à ce contentieux injuste contre la SNCF. (Applaudissements)
Mme Michelle Demessine . - Après un an de négociations, ce texte prévoit essentiellement la création d'un fonds ad hoc de 60 millions de dollars intégralement géré par le département d'État américain. Une curiosité...
On peut comprendre l'amertume des victimes de la Shoah, de nationalité américaine ou autre, qui n'ont pas pu obtenir réparation. En 2000, s'est mêlé un élément pour le moins malsain : des class actions ont été intentées et, surtout, des propositions de loi ont été déposées à plusieurs reprises au Congrès, attaquant, non pas la France, mais la SNCF, laquelle s'est vu empêcher de soumissionner à des appels d'offres de transports ferroviaires aux États-Unis.
Pourquoi cette différence de traitement entre les déportés parce que juifs, parce que résistants ou à raison d'une religion ? Quand on connaît la tendance à la judiciarisation de la société américaine, on craint une marchandisation de l'histoire pour protéger des intérêts économiques. Enfin, comment ne pas voir dans ce texte un marchandage à l'égard de la SNCF ?
Notre groupe ne voudrait pas être mal compris. Il n'est bien entendu aucunement question de remettre en cause de légitimes indemnisations. Mais les ambiguïtés de certains points de l'accord, et le malaise que suscitent certaines de ses motivations, nous ont conduits, après en avoir débattu, à décider de ne pas prendre part au vote. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)
M. Jacques Gautier . - Cet accord intervient dans une situation difficile et sensible. Au nom du groupe Les Républicains, je veux rappeler que la France, dès la fin de la deuxième guerre mondiale, a mis en place un régime d'indemnisation pour les victimes de la barbarie nazie, qui a été étendu avec le décret du 13 juillet 2000 en faveur des orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites, et celui du 27 juillet 2004, reconnaissant des souffrances endurées par les orphelins dont les parents ont été victimes d'actes de barbarie durant la seconde guerre mondiale.
La France a, de plus, signé des conventions bilatérales indemnisant les victimes de la nationalité des États parties. Elle prend toute sa part de responsabilité, comme en témoigne le discours du président Jacques Chirac du 16 juillet 1995, lors de la cérémonie commémorant la rafle du Vél'd'Hiv de 1942.
Alors, pourquoi ce texte ? À cause des multiples tentatives de déstabilisation à l'encontre de la SNCF aux États-Unis, où l'entreprise réalise un chiffre d'affaires de 850 millions d'euros. Cet accord, reconnaissons-le, vise à réparer une injustice comme à assurer la paix juridique durable entre nos deux pays.
La loi américaine ne fait pas de distinction entre les gouvernements étrangers, leurs administrations et leurs entreprises, actuelles ou passées. Elles sont désignées comme des « démembrements ». Toutefois, les entreprises étrangères bénéficient d'une immunité de juridiction grâce au Foreign Sovereign Immunities Act de1976.
Le premier article de l'accord a suscité de vives réactions, de tous les groupes, à l'Assemblée nationale comme ici en commission, en raison de la mention du « Gouvernement de Vichy ». Grâce à l'article 79 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, ces termes seront supprimés du texte et remplacés par ceux de l'ordonnance du 9 août 1944.
Un mécanisme exclusif d'indemnisation des victimes de la déportation ou de leurs ayants droit, respect absolu de l'immunité de juridiction de la France et de ses démembrements, un fonds de 60 millions de dollars entièrement géré par le département d'État, voici les termes de cet accord, qui représente une avancée sincère à l'égard des victimes et prévoit également un suivi.
Le temps est venu de clore...
M. Charles Revet. - Exactement...
M. Jacques Gautier. - ... cet épisode délicat avec les États-Unis. (Applaudissement depuis les bancs du groupe socialiste et républicain jusqu'à la droite)
Mme Bariza Khiari . - Ce texte répond à des considérations politiques et économiques. Il ne s'agit donc ni de rouvrir un débat sur notre histoire ni de le clore. Le but est de parachever l'indemnisation des victimes de la Shoah qui ne pouvaient l'être à cause de leur nationalité.
La France avait lancé une mission pour réparer cette injustice dès 1999, elle a créé un régime d'indemnisation pour les orphelins en 2000 et signé un accord avec les États-Unis sur l'indemnisation de certaines spoliations.
Ce texte, dont notre Gouvernement est à l'initiative, vise à mettre fin aux recours déposés contre la SNCF, mais aussi la Caisse des dépôts et consignations et l'État français bien sûr.
À partir des années 2000, des déportés survivants, non-couverts par le régime en vigueur en France, ont tenté d'obtenir des réparations devant les juridictions américaines. Après un premier recours introduit devant un tribunal de New York en 2000, où la SNCF avait bénéficié de l'immunité de juridiction, une autre instance s'est conclue en appel, dans la même ville, en 2011, sur l'insuffisance de preuves apportées par le plaignant. Le risque judiciaire est réel.
Autre risque, le risque législatif. Depuis 2005 et à chaque renouvellement du Congrès, une proposition de loi bipartisane est déposée par des membres du Sénat et de la Chambre des Représentants, visant à retirer le bénéfice de l'immunité de juridiction des États étrangers à la SNCF, ce qui aurait pour conséquence d'autoriser un nouveau recours devant une juridiction américaine.
Ces textes n'ont jamais été soumis au vote, mais, nous le savons, un cavalier est si vite adopté. Le risque législatif existe aussi dans les États fédérés. En 2014, le Maryland et l'État de New York ont étudié des textes inspirés de celui rejeté in extremis en 2010 par veto du gouverneur de Floride, visant à imposer aux candidats à des appels d'offres des mesures de transparence qui auraient pénalisé la SNCF.
Et pourtant, les écrits lumineux de Serge Klarsfeld démontrent l'implication des cheminots dans la Résistance : 1 500 d'entre eux ont été déportés - et 600 fusillés. L'activité de « Résistance-Fer » instauré par Louis Armand en 1943 est désormais connue. En outre, en 2007, le Conseil d'État a rendu un arrêt exonérant la SNCF de toute responsabilité dans la déportation.
Cet accord qui, contrairement à ce qu'on a entendu à l'Assemblée nationale ne consiste nullement en des réparations de guerre et, donc, n'entame en rien notre souveraineté, constitue un arbitrage et seulement un arbitrage pour mettre fin à un conflit juridique.
J'avais prévu de m'en tenir à ce propos technique et neutre. Parce que j'ai été à Auschwitz, avec 250 jeunes Français musulmans, dans le cadre d'un programme de la fondation Aladin, je tiens à rappeler pour conclure que le devoir de mémoire n'est pas un luxe, il est essentiel pour ne pas reproduire la barbarie. (Applaudissements sur tous les bancs)
Mme Leila Aïchi . - En ce 70e anniversaire de la fin de la Seconde Guerre mondiale, un sujet aussi grave que celui de la Shoah mérite dignité et retenue, mais aussi lucidité et franchise. Il y va de notre devoir de mémoire. Le président Chirac l'a fait en son temps en commémorant la rafle du Vél'd'Hiv. Cependant, les discours ne sont rien s'ils ne sont pas suivis d'actes. Or des victimes de la déportation, en raison de leur nationalité, n'étaient toujours pas indemnisées. Cet accord vise environ 500 personnes, essentiellement de nationalités américaine et israélienne.
Pourtant, ce devoir de réparation ne doit pas nous empêcher d'émettre des réserves. D'abord, sur la rédaction initiale du texte. Les députés, faisant la preuve que le Parlement n'est pas une chambre d'enregistrement, ont obtenu la suppression de la mention du « Gouvernement de Vichy ».
Ensuite, sur le chantage exercé à l'encontre de la SNCF. Enfin, la France se dépossède totalement de la gestion des fonds - elle recevra seulement un rapport de suivi. Pourquoi n'a-t-elle pas, elle-même, organisé cette indemnisation ? Nous avons le sentiment que la France a cédé devant l'imperium juridique américain en contrepartie d'une immunité juridictionnelle pour la SNCF, alors que le Conseil d'État, dès 2009, a totalement exonéré la SNCF, réquisitionnée par les autorités nazies, de toute responsabilité dans la déportation.
Malgré les réserves formulées et par décence et respect des victimes et de leurs ayants droit, nous voterons ce texte. (Applaudissements depuis les bancs du groupe socialiste et républicain jusqu'à la droite)
M. Jean-François Longeot . - Nous fêtons le 70e anniversaire de la Libération et de l'abjecte entreprise d'extermination du régime nazi. 76 000 personnes ont été déportées pour des motifs racistes entre 1940 et 1944, 3 % seulement sont revenus. Ce débat fait honneur à notre représentation parlementaire.
Il a fallu attendre de longues décennies pour lever le voile sur les responsabilités dans l'entreprise de mort que fut la déportation. Néanmoins, les exclus de l'indemnisation sont restés nombreux.
Le texte répare enfin une injustice historique et donne une juste reconnaissance à de nombreuses victimes. Il purge également des contentieux devenus le seul moyen pour certaines d'entre elles de faire reconnaître leurs droits. En 2000 et 2006, des class actions intentées contre la SNCF ont entravé son activité outre-Atlantique - l'entreprise publique serait passée à côté d'un milliard de dollars de marchés publics.
Cette convention n'a pas de finalité mémorielle mais un but juridique précis : créer un fonds ad hoc de 60 millions de dollars géré par les seuls États-Unis pour traiter les demandes des victimes ou de leurs ayants droit non couvertes par d'autres mécanismes d'indemnisation. Cette solution est heureuse : une solution juridictionnelle aurait clairement entamé les relations entre nos deux pays.
Je veux saluer le travail de la commission des affaires étrangères qui a permis de préciser le contenu du texte. Comment aurions-nous pu prendre sur le budget de ceux qui ont combattu la barbarie pour indemniser les victimes de celle-ci ? Nous en reparlerons à l'occasion du budget. (Applaudissements)
M. Matthias Fekl, secrétaire d'État . - Je veux saluer la qualité et la dignité du débat, à hauteur de la gravité des crimes commis contre des femmes, des hommes et des enfants, contre l'Humanité et la dignité humaine.
Le rôle des cheminots dans la Résistance a été essentiel - 1 647 ont été fusillés ; le Gouvernement n'a eu de cesse de défendre leur mémoire, comme l'ont fait Beate et Serge Klarsfeld.
Mme la rapporteure a fait une analyse très précise du contenu de l'accord, de ce qu'il est et de ce qu'il n'est pas.
Madame Demessine, je comprends votre malaise. L'annexe relative aux cheminots était toutefois capitale. Si l'accord vise les seuls anciens déportés juifs, c'est parce que les seules procédures engagées l'ont été par des juifs.
L'accord vise à réparer une injustice ; aussi à mettre la SNCF à l'abri des poursuites aux États-Unis.
Monsieur Gautier, vous avez rappelé le discours du Vél'd'Hiv', bouleversant et d'une rare gravité en effet. Un chantage en amont ? L'accord a été négocié à l'initiative de la France suite aux critiques suscitées aux États-Unis par son régime d'indemnisation.
Madame Khiari, vous avez rappelé avec force et émotion notre devoir de mémoire, je vous en remercie.
Madame Aïchi, les deux objectifs de l'accord ne sont pas sur le même plan : l'équité d'abord, c'est indispensable ; la protection de nos intérêts ensuite. Comme l'ont rappelé les époux Klarsfeld, cet accord répare une injustice à l'égard des déportés américains qui n'ont pas été indemnisés, et prévient une injustice en protégeant la SNCF.
Pourquoi le fonds est-il géré par les États-Unis ? Pour des raisons pratiques, techniques garantissant une indemnisation rapide et effective, au plus proche des bénéficiaires - dont la plupart sont Américains.
Monsieur Longeot, je veux vous rassurer : les sommes en jeu ne seront pas prises sur le budget des anciens combattants, qui sera comme prévu abondé et étanche. (Applaudissements)
La discussion générale est close.
Discussion de l'article unique
Le projet de loi est définitivement adopté.