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Compte rendu analytique officiel du 18 novembre 2015

Autorités administratives indépendantes de Nouvelle-Calédonie

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi organique relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie.

Discussion générale

Mme Catherine Tasca, auteure de la proposition de loi . - Lors du récent débat sur la proposition de loi organique relative à l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté, j'avais alerté le Sénat sur les difficultés que rencontre ce territoire pour mettre en place les autorités administratives indépendantes que la loi organique du 15 novembre 2013, dont j'étais rapporteure, l'autorise à créer. C'est pourquoi, au lendemain de ce débat, nous avons déposé, avec Jean-Pierre Sueur, la présente proposition de loi.

L'Autorité de la concurrence de Nouvelle-Calédonie, indispensable pour lutter contre la vie chère - qui a provoqué des mouvements sociaux entre 2011 et 2013 -, n'a pas pu être mise sur pied en raison des incompatibilités professionnelles prévues pour les membres.

L'urgence demeure : en août 2014, M. Sueur, Mme Joissains et moi-même avons pu mesurer l'acuité du problème de la vie chère. Le Congrès de Nouvelle-Calédonie a à nouveau autorisé, le 16 juin 2015, le Gouvernement du territoire à prendre des mesures de fixation des prix pour trois ans.

Cette proposition de loi organique vise à autoriser la nomination au sein de l'Autorité de la concurrence des fonctionnaires n'exerçant pas en Nouvelle-Calédonie. Le président Bas et M. le ministre s'y étaient déclaré favorables en principe, lorsque j'ai déposé un amendement en ce sens au projet de loi relatif à la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté, mais à condition d'utiliser un véhicule législatif distinct. Le Congrès de Nouvelle-Calédonie a donné un avis favorable à ce texte qui rejoint celle du député Philippe Gomès.

La Nouvelle-Calédonie est un petit territoire où tout le monde connaît tout le monde. Donnons à l'Autorité de la concurrence les moyens d'affirmer d'emblée son autorité et son indépendance. Un compromis a été trouvé grâce au rapporteur, en étroite coordination avec l'Assemblée nationale. Le texte de la commission des lois distingue le président de l'Autorité de la concurrence, qui ne peut exercer aucun emploi public en Nouvelle-Calédonie, et les autres membres qui pourront être fonctionnaires d'État.

Le Congrès de Nouvelle-Calédonie suggérait aussi un délai de carence de trois ans, repris par la commission des lois. À titre personnel, je souhaite que le président de l'Autorité de concurrence n'ait jamais exercé d'emploi public en Nouvelle-Calédonie, ou au moins pour le premier mandat.

Nul doute que les modalités de nomination des membres des AAI calédoniennes par le Congrès, en application de l'article 93-1 de la loi organique de 1999, c'est à dire selon la règle des trois cinquièmes positifs, ainsi que la sagesse des élus calédoniens, assureront la meilleure solution.

Merci à tous ceux qui ont servi au consensus, M. le rapporteur Darnaud, les députés Gomès et Dosière et M. le ministre. Un texte vient d'être adopté à l'Assemblée nationale, presque identique au nôtre. La recherche du consensus est, s'agissant de la Nouvelle-Calédonie, une saine tradition.

Cette proposition de loi organique peut sembler mineure, mais elle aura une forte incidence sociale en Nouvelle-Calédonie. J'espère qu'elle prospérera. (Applaudissements)

M. Mathieu Darnaud, rapporteur de la commission des lois . - Mme Tasca a résumé la genèse de ce texte.

Je me concentrerai donc sur les travaux de la commission des lois qui a revu les incompatibilités professionnelles relatives aux membres des autorités administratives indépendantes de Nouvelle-Calédonie, excluant - comme Mme Tasca le souhaitait - du champ de l'incompatibilité les fonctionnaires n'exerçant pas en Nouvelle-Calédonie. Notre texte s'inspire aussi de l'avis du Congrès de Nouvelle-Calédonie, du 28 septembre 2015, saisi par le président du Sénat en application de l'article 77 de la Constitution. La Haute assemblée joue ici pleinement son rôle.

Le Congrès voulait exclure aussi de l'incompatibilité les fonctionnaires d'État et instituer un délai de carence de trois ans. La commission des lois a fait droit à cette dernière demande et satisfait partiellement la première. Elle a paru difficilement concevable pour le président de l'autorité administrative indépendante, mais pas pour les trois autres membres. Le président se verra donc soumis à un régime plus strict, les autres membres pourront exercer un emploi au sein des services de l'État - des magistrats et professeurs d'université pourront donc être membres.

Le président de l'Autorité de la concurrence exercera ses fonctions à plein temps ; c'est à lui que les autres membres devront faire état d'éventuels conflits d'intérêt.

En présentant son rapport sur le dernier projet de loi organique sur la Nouvelle-Calédonie, en juin 2015, le président Bas s'était engagé à donner satisfaction à Mme Tasca par un texte dédié. Immédiatement nommé rapporteur, j'ai pu travailler à un compromis avec le Congrès de Nouvelle-Calédonie et l'Assemblée nationale.

Je vous présenterai un amendement levant toute ambiguïté sur nos intentions et parachevant l'unité de vues entre le Sénat et l'Assemblée nationale.

En adoptant cette proposition de loi organique, nous permettrons à l'Autorité de la concurrence de se mettre en place et de répondre à une préoccupation quotidienne des habitants de Nouvelle-Calédonie. (Applaudissements)

Mme George Pau-Langevin, ministre des outre-mer . - Cette proposition de loi organique dotera la Nouvelle-Calédonie d'un cadre juridique équilibré afin que soit mise en place une autorité locale de la concurrence. La Nouvelle-Calédonie dispose de larges compétences en matière économique ; depuis plusieurs années, une réflexion est en cours sur les moyens de lutter contre la cherté de la vie, due notamment à l'excessive concentration de la vie économique entre quelques mains.

En 2013, le législateur organique a modifié la loi statutaire de 1999 pour autoriser la Nouvelle-Calédonie à créer des autorités administratives indépendantes. La loi du pays du 24 avril 2014 a créé une autorité de la concurrence. Selon ses termes, cette instance « veille au libre jeu de la concurrence en Nouvelle-Calédonie et au fonctionnement concurrentiel des marchés en Nouvelle-Calédonie ».

Des précautions ont été prises pour garantir son indépendance : règle de déport, prévention des conflits d'intérêt...

Mais le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie se heurte à la rigueur du régime des incompatibilités. Si le président exerce ses fonctions à temps plein, ce n'est pas le cas des trois autres membres ; dans la pratique, il a été difficile de trouver des personnes dont l'activité principale n'entre pas dans le champ des incompatibilités...

Nous avons recherché le véhicule législatif approprié pour lever ce blocage. La loi organique relative à l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté ayant un autre objet, je me suis engagée à ce qu'un autre texte dédié puisse être examiné rapidement.

Plusieurs propositions de lois ont donc été déposées, au Sénat et à l'Assemblée nationale. Une convergence a été recherchée. Ce texte limite le champ de l'incompatibilité aux seuls emplois publics exercés sur le territoire. Un délai de carence est créé : un membre ne pourra avoir exercé un mandat, un emploi ou des fonctions incompatibles avec ses nouvelles fonctions au cours des trois années précédentes.

Un amendement du rapporteur clarifie le champ des professions concernées et le délai de carence, conformément au souhait du Congrès de Nouvelle-Calédonie.

Cette proposition de loi organique, consensuelle, concilie les deux exigences d'assurer l'indépendance de l'Autorité de la concurrence de Nouvelle-Calédonie et d'y faire nommer des personnalités qualifiées, à l'expérience reconnue, dans l'intérêt des habitants, de la justice sociale et de la lutte contre la vie chère. Toutes les conditions sont à présent réunies pour que les deux assemblées soient d'accord. Tel est le sens de ce texte, que je vous encourage à adopter. (Applaudissements)

M. Guillaume Arnell . - L'avis de Thani Mohamed Soilihi sur la loi de régulation économique outre-mer, du 21 novembre 2012, avait souligné l'épineux problème de la vie chère outre-mer. Pour y faire face, la Nouvelle-Calédonie s'est dotée d'un dispositif anti-trust, alors que les structures économiques locales rendent difficiles le respect de l'ordre public économique. Quasi-monopoles, barrières tarifaires et réglementaires maintiennent les prix artificiellement hauts.

La Nouvelle-Calédonie a choisi d'agir sur les structures du marché plutôt que de contrôler les prix. Les ententes, abus de position dominante, concentrations exclusives sont combattues, et il a été décidé de créer une autorité de la concurrence locale.

Le rapport de la commission d'enquête du Sénat présidée par M. Mézard sur les autorités administratives indépendantes souligne cependant que les autorités risquent de devenir « un État dans l'État ». Une autorité de la concurrence néo-calédonienne doit donc être soumise à un régime strict, qui garantisse son indépendance.

Le consensus auquel sont parvenues les autorités nationales et locales paraît satisfaire cette exigence. Comment, cependant, cette autorité administrative indépendante collaborera-t-elle avec le gouvernement calédonien ? Un mécanisme de question préjudicielle est-il prévu ? Le président pourra prendre seul des décisions graves... Certes, un recours juridictionnel existe, mais le temps des procédures doit être pris en compte.

Qui dit transfert de compétences, doit dire transfert de responsabilités. La présentation d'un rapport annuel d'activités est une excellente chose - à condition qu'il ne soit pas purement formel.

La majorité du groupe RDSE est donc favorable à ce texte. (Applaudissements)

M. Joël Guerriau . - La vie chère est une calamité pour nos compatriotes ultramarins, comme l'a illustré la grève générale menée par Elie Domota en 2009 en Guadeloupe. Trop de dispositifs faussent les prix du marché, comme l'octroi de mer - je vous renvoie au rapport d'information de M. Sueur, Mmes Joissains et Tasca.

En février 2011 et mai 2013, la Nouvelle-Calédonie a été traversée par d'importants mouvements sociaux dont nous avons peu parlé en métropole. Dès 2012, l'autorité de la concurrence relevait que deux groupes de distribution disposaient de 80 % de la surface de vente du grand Nouméa... Le droit à la concurrence libre et non faussée des prix est un droit fondamental qui doit s'appliquer à l'ensemble des territoires métropolitain ou ultramarin. Les prix élevés creusent l'injustice sociale.

Le gouvernement de Nouvelle-Calédonie a sollicité de l'autorité de la concurrence deux études portant respectivement sur les obstacles aux échanges entre ce territoire et l'extérieur, et sur le contrôle de la concurrence.

Une autorité de la concurrence locale a été créée grâce à la loi organique de 2013. Le présent texte n'y apporte que des ajustements, je salue le travail de Mme Tasca et du rapporteur.

Les sénateurs du groupe UDI-UC voteront ce texte qui permettra enfin à l'autorité de la concurrence de Nouvelle-Calédonie de se mettre en place. (Applaudissements)

Mme Éliane Assassi . - Nous voici face à un cas d'école. La loi organique de 2013 se heurte à une difficulté d'application, en raison du régime d'incompatibilités imposé aux membres des autorités administratives indépendantes. Cet imbroglio aurait pu avoir des conséquences graves...

La vie chère a provoqué ces dernières années de durs conflits sociaux outre-mer. Le problème posé est encore plus aigu en Nouvelle-Calédonie, en raison des structures économiques locales : insularité, éloignement des grands axes de distribution, mais aussi absence de réelle concurrence.

Le Congrès de Nouvelle-Calédonie a choisi de créer un outil de régulation, soit une autorité de la concurrence locale. Je ne me prononcerai pas sur le bien-fondé de ce choix.

Le rapport Mézard-Des Esgaulx a mis en doute l'efficacité et l'indépendance des autorités administratives indépendantes. Mais si telle est la volonté des Néo-Calédoniens, il faut leur en donner les moyens.

Le présent texte assouplit le régime des incompatibilités, tout en créant un délai de carence. Nous avons cherché pragmatiquement à concilier les points de vue. Dans le contexte politique et social de la Nouvelle-Calédonie, il est impératif de rechercher le consensus.

La méthode et la solution étant les bonnes, nous voterons cette proposition de loi organique. (Applaudissements)

M. Félix Desplan . - Cette proposition de loi organique poursuit un objectif simple et concret : permettre à l'autorité de la concurrence de Nouvelle-Calédonie de fonctionner enfin. Elle est attendue par les acteurs économiques comme par les consommateurs locaux. Comme dans tous les territoires d'outre-mer, la vie est chère en Nouvelle-Calédonie : les prix sont plus élevés de 96 % à 155 % par rapport à la métropole.

Dans l'automobile, 80 % des marques sont au moins de deux groupes. Là où la concurrence existe, le différentiel n'est que de 15 %...

La cherté de la vie a fait descendre la population dans la rue en 2011 puis en 2013. La concurrence est essentielle contre ce fléau. Entre autres mesures, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie a souhaité instaurer une autorité de la concurrence locale.

On a critiqué ici même ce multiplicateur des agences administratives indépendantes. Mais comme le déclarait Bruno Lasserre à la commission d'enquête sénatoriale sur les autorités administratives indépendantes, il n'existe pas une économie de marché au monde sans autorité de régulation. « Si vous voulez la jungle, supprimez-la ! ».

La conjoncture économique est mauvaise. Les prix du nickel se sont effondrés, les pertes se chiffrent à des centaines de millions de dollars. En août, mineurs et camionneurs se sont opposés aux autorités locales. On propose d'autoriser l'exportation du minerai de basse teneur en Chine au-delà des clients habituels que sont le Japon ou l'Australie ; pour d'autres, cela ne ferait qu'accélérer la baisse des prix.

Vous appelez, monsieur le ministre, à une entente raisonnable. Reste que l'autorité de la concurrence ne fonctionne toujours pas.

À l'origine, le texte de 2013 ne prévoyait pas d'incompatibilités ; ici, Mme Tasca fait voter un amendement pour garantir l'indépendance des membres, mais l'Assemblée nationale est allée trop loin : impossible de trouver des candidats.

Dès lors, Mme Tasca nous fait une proposition pragmatique, qui a reçu l'avis favorable du Congrès de Nouvelle-Calédonie. Ce matin même, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un texte semblable examiné en séance le 26 novembre. Les deux assemblées devraient rapidement tomber d'accord.

Je vous appelle donc à voter cette proposition de loi organique. (Applaudissements)

Mme Aline Archimbaud . - La vie chère sévit en outre-mer, les prix des biens - y compris de première nécessité - y sont beaucoup plus élevés qu'en métropole de 34 % en Nouvelle-Calédonie selon une étude de 2012, et même de 65 % pour les produits alimentaires. Cette situation est due, avant tout, aux monopoles et ententes. En 2013, deux groupes de distribution disposaient de 80 % des parts du marché.

D'où le choix de créer une autorité de la concurrence locale, qui n'a hélas pas pu être mise en place, en raison d'incompatibilités qui soulèvent des difficultés pratiques : étroitesse du territoire, nécessité pour les membres autres que le président d'avoir une autre source de revenus, donc d'exercer un métier... qui peut être dans le champ des incompatibilités.

Merci à Mme Tasca d'avoir pris l'initiative de lever les blocages, et recherché, avec M. le rapporteur, le plus large consensus.

Le groupe écologiste votera cette proposition de loi organique. (Applaudissements)

Mme Jacky Deromedi . - Cette proposition de loi organique traduit les inquiétudes des consommateurs de Nouvelle-Calédonie, victimes de la vie chère et du coût des produits de première nécessité. Les causes sont connues : insularité, éloignement, modes de consommation.

Depuis 2013, certains prix sont contrôlés. La concurrence fera aussi baisser les prix. La loi de programmation du 14 février 2011 charge une autorité de la concurrence de contrôler les ententes et les fusions, et de veiller à la concurrence. Son statut prévoit un régime d'incompatibilités strictes. Conséquence, cette instance n'a toujours pas été installée. La proposition de loi organique de Mme Tasca remédie à ces difficultés. Le Congrès a émis un avis favorable le 28 septembre 2015, tout en proposant un assouplissement de la rédaction afin d'autoriser des fonctionnaires d'État à effectuer des vacations ou d'introduire un délai de carence pour les fonctionnaires à la retraite. La commission des lois a proposé un compromis, distinguant le régime appliqué au président de l'Autorité de la concurrence, de celui des autres membres, tout en conservant un délai de carence de trois ans.

Le groupe Les Républicains votera le texte de la commission des lois, entendant marquer par là son attachement à la Nouvelle-Calédonie et à sa prospérité. (Applaudissements)

La discussion générale est close.

Discussion de l'article unique

Mme la présidente. - Amendement n°1, présenté par M. Darnaud, au nom de la commission.

I. - Alinéa 8

Après les mots :

emploi public

rédiger ainsi la fin de l'alinéa :

de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes de la Nouvelle-Calédonie ainsi que de leurs établissements publics.

II. - Alinéa 9

1° Supprimer les mots :

président ou

2° Après les mots :

mandat électif

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

ou détenu des intérêts considérés comme incompatibles avec cette fonction en application du deuxième alinéa du présent article. Il en est de même pour la désignation :

« a) Du président si, au cours de la même période, il a exercé un emploi public considéré comme incompatible avec cette fonction en application du 1° du présent article ;

« b) Des autres membres si, au cours de la même période, ils ont exercé un emploi public considéré comme incompatible avec cette fonction en application du 2° du présent article.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Cet amendement précise le périmètre des emplois publics locaux entrant dans le champ de l'incompatibilité professionnelle des membres autres que le président, ainsi que le domaine d'application du délai de carence de trois ans.

Mme George Pau-Langevin, ministre. - Avis favorable. Monsieur Arnell, l'appel des décisions de l'Autorité de la concurrence de Nouvelle-Calédonie sera porté devant la Cour d'appel de Paris, non devant l'Autorité de la concurrence nationale. Il n'y a donc pas de relation hiérarchique.

L'amendement n°1 est adopté.

L'article unique, modifié, est mis aux voix par scrutin public de droit.

Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°60 :

Nombre de votants 342
Nombre de suffrages exprimés 341
Pour l'adoption 341
Contre 0

Le Sénat a adopté.

La proposition de loi organique est adoptée.

Mme Catherine Tasca . - Je tiens à remercier notre rapporteur, ainsi que tous ceux qui ont pris part à la réflexion sur ce sujet. Une fois de plus, le Sénat a su construire un consensus sur son texte, signe de l'attention que nous portons à la Nouvelle-Calédonie et aux problèmes que rencontrent ses habitants. Je me réjouis que le Sénat montre ainsi combien le sujet lui tient à coeur. (Applaudissements)

La séance est suspendue à 19 h 45.

présidence de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président

La séance reprend à 21 h 45.