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Compte rendu analytique officiel du 2 mars 2016

Incivilités et terrorisme dans les transports (Conclusions de la CMP)

M. le président. - L'ordre du jour appelle les conclusions de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs.

Discussion générale

M. François Bonhomme, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire . - La commission mixte paritaire s'est accordée sur un texte commun. Le sujet est d'une actualité particulière.

Il n'a pas été difficile de trouver un accord sur les contrôles par les forces de l'ordre des agents des services internes de sécurité, à l'article 2 ; l'obligation d'un bilan annuel au Défenseur des droits rendra ces contrôles effectifs. À l'article 3, la présentation de la carte professionnelle par les agents des services internes intervenant en civil à toute personne qui en fait la demande est bienvenue ; cette disposition complète celles votées par le Sénat pour sécuriser l'intervention des agents de sécurité privée.

À l'article 8, la CMP est revenue au seuil de cinq contraventions pour que le délit de fraude par habitude soit constitué : équilibre adéquat, l'actuel dispositif semblant peu aisé à caractériser, en dépit des 700 condamnations l'an passé.

La CMP a amélioré la rédaction de l'article 9, pour une identification plus facile des fraudeurs. L'article 13 permettra d'enrayer la pratique du signalement des contrôles en cours.

Sur l'expérimentation de caméras-piétons au bénéfice des agents de sécurité interne, un régime ad hoc a été créé, mais il fallait que les garanties aux personnes filmées soient fixées dans la loi ; nous avons renvoyé à certaines dispositions du code de la sécurité intérieure sur la vidéoprotection.

La CMP s'est accordée sur la rédaction de l'article 3 bis, relatif au contrôle des personnes exerçant des fonctions sensibles dans le domaine des transports collectifs de personnes - c'est le criblage. Le principe d'une obligation de sécurité à la charge des exploitants de transports publics de personnes a été réintroduit sous une forme modifiée à l'article 6 ter - il fallait lever une ambiguïté sur la possibilité pour les exploitants autres que la SNCF ou la RATP de se doter de services internes de sécurité régis par le Cnaps. Le principe d'une convention de sûreté dans les transports entre le préfet, les AOT et les exploitants a été acté, sous la réserve que les AOT n'aient pas à financer des actions ou services relevant de l'État.

L'Assemblée nationale avait rétabli l'article 14, sur la lutte contre le harcèlement et les violences sexistes, alors que les dispositions en vigueur sur la prévention des infractions suffisaient et que les dispositions relatives à la formation des agents de sécurité relevaient du pouvoir réglementaire. La rédaction finale est équilibrée, qui prévoit qu'un bilan sera dressé par chaque AOT sur leurs actions de prévention et de lutte contre de tels agissements, document adressé chaque année au Défenseur des droits, à l'Observatoire national des violences faites aux femmes et au Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes. J'ai en outre proposé que la prévention des violences et des atteintes à caractère sexiste soit un axe prioritaire de l'action quotidienne des agents - ce qui paraît plus efficace qu'une simple obligation de formation.

Je vous propose, sous réserve de l'adoption d'amendements de coordination du Gouvernement, de voter ce texte qui dotera l'État et les exploitants de nouveaux moyens pour garantir la sécurité dans les transports. (Applaudissements à droite)

M. Alain Vidalies, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, chargé des transports, de la mer et de la pêche . - Le droit à la sécurité est un droit fondamental, dont chaque Français doit pouvoir jouir dans ses déplacements. Des millions de Français et de visiteurs étrangers empruntent chaque jour les transports publics et doivent pouvoir le faire en toute tranquillité - c'est notre responsabilité.

Ce texte est le fruit de nombreux échanges entre l'État, les opérateurs et les parlementaires. Le 16 décembre 2014, le Comité national sur la sécurité dans les transports en commun (CNSTC) - que nous avons réactivé, ne s'était pas réuni depuis 2011 - a proposé un premier train de mesures. Nous avons identifié les besoins, puis défini les évolutions juridiques souhaitables.

Je salue le travail remarquable des rapporteurs. Cette proposition de loi précise le cadre dans lequel les agents de sécurité de la SNCF et de la RATP pourront procéder à l'inspection visuelle des bagages, le cas échéant à leur fouille et à des palpations de sécurité.

Un droit de communication est créé entre opérateurs et administrations publiques pour un meilleur recouvrement des amendes. L'abaissement du seuil de constitution du délit de fraude d'habitude participe aussi à la lutte contre la fraude.

Je salue l'accord trouvé à l'article 14 sur la remise d'un rapport annuel au Défenseur des droits, à l'Observatoire des violences faites aux femmes et au Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes. La transmission en temps réel des images vidéo aux forces de l'ordre est une avancée que nous devons à la mobilisation du Sénat en faveur de solutions concrètes.

Je vous invite à voter ce texte alors que le risque terroriste demeure très élevé. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

M. Jean-Claude Leroy . - Les débats sur ce texte ont été riches et chacune des assemblées a su faire des concessions. Beaucoup d'articles faisaient consensus.

Un débat a eu lieu sur l'opportunité de créer des polices territoriales ; finalement, les polices municipales pourront être mises en commun.

La navette a consolidé les garanties en matière de libertés individuelles. La CMP a strictement encadré l'enregistrement par caméra piétons dans les transports. De même, elle a renforcé les garanties sur la communication de données par les administrations, qui ne pourront être divulguées à des tiers, et soumettent les agents au secret professionnel ; il en va de même pour les inspections visuelles, fouilles et palpations.

Les outils de contrôle des agents de sécurité de la SNCF et de la RATP sont parfaitement adaptés, contrôle renforcé à l'initiative du groupe socialiste du Sénat. Quant au contrôle préalable avant le recrutement ou l'affectation des personnels, la version adoptée par la CMP répond aux interrogations soulevées dans les débats. L'efficience de la procédure de criblage est assurée, le contrôle de la Cnil est prévu. Comme nous le souhaitions, la personne concernée sera préalablement informée.

Il importe que tous les utilisateurs des transports bénéficient des mêmes conditions de sécurité ; c'est pourquoi nous nous félicitions du rétablissement de l'article 6 ter - où tout transfert de charges de l'État aux AOT a été empêché.

L'article 6 quinquies, sur la remise d'un rapport annuel sur le coût de la sécurité dans les transports a été rétabli ; il nous conduira à réfléchir à son financement.

Enfin, nous nous réjouissons que l'article 14, qui émane d'une proposition du Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes, ait été rétabli. Il aurait été paradoxal d'amputer un texte relatif à la sécurité dans les transports de toute disposition sur le harcèlement dont les femmes sont victimes.

Ce texte, qui illustre les mérites d'un bicamérisme équilibré, reçoit le plein soutien du groupe socialiste. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

Mme Esther Benbassa . - Le groupe écologiste, reconnaissant que certaines dispositions de ce texte étaient de nature à renforcer la sécurité dans les transports, mais que d'autres mettaient en péril nos libertés, s'était abstenu en première lecture. Nous examinons les conclusions de la CMP moins de cinq mois après le dépôt du texte : quand on veut, on peut !

M. Alain Vidalies, secrétaire d'État. - Le Gouvernement est attentif à l'initiative parlementaire !

Mme Esther Benbassa. - Puissent d'autres textes d'importance connaître le même sort...

Mme Éliane Assassi. - Exactement !

Mme Esther Benbassa. - Usant d'arguments alambiqués, la commission des lois du Sénat avait supprimé l'article 14, à l'heure où le Gouvernement lançait une campagne contre le harcèlement sexiste dans les transports et où le Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes rappelait que 100 % des femmes en ont déjà été victimes dans l'espace public. Comment le comprendre ? Étrange message...

Marie Le Vern l'a dit : évacuer les violences sexistes du texte aurait retardé la prise de conscience. Le rétablissement de l'article 14 en CMP est donc un immense motif de satisfaction, mais ne suffira pas à emporter notre vote sur ce texte, qui n'encadre pas assez l'activité des officines privées de sécurité ni ne protège suffisamment les libertés individuelles.

Au-delà de la suppression du double agrément, nous assistons à une surenchère sécuritaire au nom de la lutte antiterroriste. Certes, l'attaque du Thalys et les attentats du 13 novembre sont passés par là, mais on risque de tout mélanger et de piétiner les libertés de nos concitoyens.

Le groupe écologiste s'abstiendra. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)

M. Jean-Claude Requier . - Chaque jour, des millions de nos concitoyens empruntent les transports en commun, faisant des trains et gares des endroits privilégiés pour les incivilités, fraudes, agressions, sans parler du risque d'attentats. Les conducteurs sont d'ailleurs nombreux à exercer leurs droits de retrait du fait des agressions subies, et les passagers nombreux à ne pas se sentir en sécurité.

La Suge, le GPSR, la gendarmerie, la police des transports assurent déjà la protection des transports. Les contrôles sont pourtant limités faute d'un cadre juridique adapté ; ce à quoi cette proposition de loi entend remédier.

Celle-ci ne règle pas tous les problèmes, mais elle apporte des améliorations fort attendues, sans pour autant attenter aux libertés. Le maintien du contrôle par le procureur de la République en témoigne. La possibilité d'enregistrement audiovisuel, de fouille, la modification du délit de fraude d'habitude, la lutte contre les mutuelles de fraudeurs, tout cela est opportun. Autre avancée : l'article 6 ter, qui prend en compte les réseaux de province.

Sur l'article 14, qui n'entrait guère dans le champ initial du texte mais répond à un véritable enjeu de société auquel Mme Laborde et notre groupe en général sont très attachés, la CMP a trouvé un bon compromis.

Notre groupe votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE et du groupe socialiste et républicain)

M. Jean-François Longeot . - Le Comité national de la sécurité dans les transports en commun avait proposé plusieurs mesures contre la fraude, versant financier des mesures ici proposées. La fraude coûterait au total de l'ordre d'un milliard d'euros par an, selon la Cour des comptes. Pour ce qui la concerne, la SNCF en évalue le coût à 340 millions.

Autre volet du texte : la sécurité des 2,5 milliards de voyageurs, qui empruntent les 14 000 trains circulant annuellement en France. L'on se souvient avec émotion des attentats de 1995 à la station Saint-Michel et de 2005 à la gare Atocha de Madrid.

Un nouveau drame a été évité l'an passé dans le Thalys : on ne peut éternellement compter sur l'héroïsme de quelques-uns...

Ce texte apporte de bonnes solutions, grâce à la CMP. Celle-ci a maintenu le double agrément des services privés, autorisés à effectuer des palpations de sécurité. Le Sénat s'opposait à l'article 5 quinquies ; un délai plus long, fixé au 31 décembre 2017, rendra le rapport plus riche et plus utile.

Le Sénat s'opposait aussi à l'article 14, pour des raisons exclusivement juridiques, et non sexistes comme on a pu l'entendre ici ou là. La CMP a eu la sagesse de retenir la solution d'un rapport annuel.

Le groupe UDI-UC votera ce texte. (Applaudissements au centre)

Mme Éliane Assassi . - Cette proposition de loi nous inquiète, qui mêle lutte contre la fraude et lutte contre le terrorisme. On profite ainsi de l'émotion générale pour privatiser des fonctions régaliennes. Cette proposition de loi oublie la spécificité des missions des services de sécurité de la RATP et de la SNCF. La demande des citoyens augmente, l'État se désengage à mesure... C'est incompréhensible.

Délit de fraude d'habitude, délit de refus de se tenir à la disposition d'un contrôleur, mais rien sur la présence humaine dans les gares.

Tout cela intervient au moment où le tarif solidarité-transport est remis en cause en Île-de-France et où la nouvelle majorité régionale vise spécifiquement les bénéficiaires de l'Aide médicale d'État.

Pour lutter contre la fraude, c'est de personnel présent et identifié que nous avons besoin. Or les effectifs des agents dans les gares et des contrôleurs ne cessent de fondre. Ce texte masque les vrais problèmes et les vrais enjeux. Son article 14, ne fait que rappeler le droit positif.

Une hausse du versement transport permettrait de financer et les nécessaires investissements et les effectifs supplémentaires utiles.

Ce texte fonde une politique antifraude agressive qui attisera le sentiment d'insécurité dans les transports. Nous ne pourrons donc le voter. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)

M. Louis Nègre . - Cette proposition de loi s'inspire de la proposition de loi Pécresse de juin 2015, reprise au Sénat par M. Houel. L'attentat manqué du Thalys a montré l'urgence de légiférer ; nous sommes en effet en guerre contre le terrorisme : une adaptation de nos outils s'impose.

Premier volet du texte : la lutte contre la fraude. Celle-ci coûte au moins 500 millions d'euros par an. Seules 10 % des amendes sont payées, les contrôleurs n'ayant pas les moyens de vérifier l'identité du fraudeur. Le rapport de la Cour des comptes, très sévère, est sans appel, qui souligne l'absence de résultats concrets. Or ces 500 millions représentent la moitié des investissements en matière de transport consentis sur un an ! Ce qui n'est pas payé par les fraudeurs est payé par les contribuables. Ce qui est anormal et scandaleux, d'autant que les collectivités territoriales manquent cruellement de moyens pour faire face aux besoins d'investissement.

Mme Éliane Assassi. - Pas à cause de la fraude !

M. Louis Nègre. - Or ce sont les plus modestes, madame Assassi, qui sont contraints de prendre les transports en commun.

Le phénomène des mutuelles de fraudeurs est incroyable, mais il existe... Le texte apporte de bonnes solutions.

Le seuil actuel pour constituer le délit de fraude d'habitude est étonnamment élevé : un même individu peut cumuler dix fraudes sur le réseau SNCF, dix dans le métro et dix sur le réseau de bus Optile, avant d'être sanctionné - pourvu, bien sûr, qu'il soit identifiable et son adresse vérifiable... Cela fait trente fois par an. Quel étrange encouragement aux comportements inciviques ! J'étais favorable à un seuil de trois, et les arguments tenant à l'impossibilité matérielle de traiter les dossiers me semblent aussi peu pertinents que celui de la prétendue inconstitutionnalité. Aucun pays n'autorise ses ressortissants à frauder trente fois dans l'année !

Lutter contre la fraude est un impératif civique et économique. La fraude suscite un sentiment d'impunité chez les fraudeurs et d'exaspération chez les usagers honnêtes. C'est pourquoi nous devons être fermes.

Deuxième volet du texte : la sécurité des voyageurs. L'article premier ter autorise les agents de la SNCF et de la RATP à utiliser des caméras piétons, ce que la police municipale de Cagnes-sur-Mer fait depuis longtemps avec succès. Je souhaite donc que le cadre normatif évolue plus globalement, alors que les caméras piétons pullulent déjà, avec les téléphones portables, sur les casques des skieurs et des motards.

Le texte étend les pouvoirs des polices municipales de manière raisonnable et oblige, grâce à notre amendement, les passagers dépourvus de titre de transport à détenir une pièce d'identité. Les entreprises de transports pourront inspecter les bagages, procéder à des palpations de sécurité, interdire l'accès au quai à ceux qui refuseraient une telle inspection. Le texte élargit les possibilités de dispense de port de la tenue en service afin d'accroître l'efficacité des contrôleurs. Des enquêtes administratives pourront être réalisées avant le recrutement et l'affectation des agents de sécurité. L'article 14 prévoit un bilan annuel des mesures de lutte contre les violences faites aux femmes.

Toutes ces mesures répondent avec juste raison à une demande forte de sécurité. Nous espérons qu'elles entreront rapidement en application. Notre groupe assume ses responsabilités devant les Français et votera ce texte. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Jean-Jacques Filleul . - La CMP s'est accordée sur un texte commun, sur des dispositions très attendues car la fraude est un fléau contre lequel nous devons lutter fermement. La proposition de loi Savary a été complétée après les attentats du 13 novembre.

Le Sénat avait malheureusement supprimé l'article 14 et notre amendement de rétablissement s'était heurté à l'article 41 de la Constitution alors que 100 % des femmes ont déjà été victimes de harcèlement dans les transports publics. La position du Sénat était très mal perçue, un courrier reçu à ma permanence me l'a clairement fait comprendre. En tant que législateur, nous avions l'obligation de tenir compte des intérêts des femmes empruntant les transports en commun.

Je me réjouis donc de l'article 14 tel que récrit par la CMP. Sur le droit de communication d'informations par les AOT, la CMP a également trouvé un équilibre.

Ce texte renforcera aussi nos outils de lutte contre le risque terroriste. Le groupe socialiste le votera.

M. Alain Vidalies, secrétaire d'État . - Merci à tous. Une simple mise au point à ce stade : non, monsieur Nègre, le droit positif ne permet nullement de cumuler les infractions sur tous les réseaux, de voyager trente fois sans être sanctionné. Le texte met le droit en accord avec les pratiques, en renforçant la lutte contre la fraude, et c'est tout ce qui importe.

Pourquoi ce seuil de cinq fraudes ? Parce que le risque constitutionnel, à trois occurrences seulement, est réel.

Je veux être clair : il n'y a aucune tolérance à la fraude ; celle-ci donne lieu à amende dès la première commission. C'est du délit de fraude d'habitude que nous parlons ! Il faut bien mesurer les mots que l'on emploie. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

La discussion générale est close.

Discussion du texte élaboré par la CMP

M. le président. - Je rappelle que le Sénat se prononce avant l'Assemblée nationale et qu'en vertu de l'article 42 alinéa 12 du Règlement, seuls les amendements acceptés par le Gouvernement sont recevables à ce stade.

ARTICLE 6 BIS

M. le président. - Amendement n°3, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 7

Rédiger ainsi cet alinéa :

3° Le début de l'article L. 3116-1 est ainsi rédigé : « Les 1°, 4°, 5° et 6° du I et le II de l'article L. 2241-1, les articles L. 2241-2 à L. 2241-7, à l'exception de l'article L. 2241-5, et l'article L. 2241-10 sont applicables (le reste sans changement) ».

M. Alain Vidalies, secrétaire d'État. - Amendement de cohérence : il s'agit de rendre aussi applicables ces dispositions aux services de transport public routier de personnes, et pas seulement au transport ferroviaire.

M. François Bonhomme, rapporteur. - Avis défavorable.

M. Louis Nègre. - D'accord sur le fond. Mais je reviens sur la fraude. Je vis dans le pays réel, et fais observer qu'en pratique, faute de fichier unique centralisé, on peut cumuler les fraudes. Au Conseil constitutionnel d'assumer ses responsabilités et de le dire clairement s'il considère comme acceptables les atteintes au civisme que constituent ces fraudes. Pour ma part, je ne m'y résigne pas.

L'amendement n°3 est adopté.

ARTICLE 6 TER

M. le président. - Amendement n°2 rectifié, présenté par le Gouvernement.

Après l'alinéa 5

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Les compétences dévolues au représentant de l'État dans le département par le deuxième alinéa du présent article sont exercées dans les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne par le préfet de police et dans le département des Bouches-du-Rhône par le préfet de police des Bouches-du-Rhône. »

L'amendement de cohérence n°2 rectifié, accepté par la commission, est adopté.

ARTICLE 15

M. le président. - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.

Alinéas 4 à 8

Supprimer ces alinéas.

L'amendement de cohérence n°1, accepté par la commission, est adopté.

Les conclusions de la CMP sont adoptées.