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Compte rendu analytique officiel du 2 juin 2016

Prescription pénale

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, portant réforme de la prescription en matière pénale.

Discussion générale

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux, ministre de la justice . - Le philosophe Louis Althusser avait intitulé un de ses ouvrages L'avenir dure longtemps. On pourrait en dire autant du passé. De fait, cette proposition de loi nous invite à regarder le passé tant la prescription est la clef de voûte du système judiciaire. Elle est plus qu'un principe, elle est une institution. Or elle est devenue inadaptée aux attentes de la société et aux besoins des juges. D'où une incohérence et une instabilité préjudiciable à l'impératif de sécurité judiciaire.

Réformer la prescription était indispensable. Le Sénat, dans un rapport exhaustif et prudent signé par MM. Hyest, Portelli et Yung en 2007 et intitulé Pour un droit de la prescription moderne, le disait. À l'Assemblée nationale, le travail d'Alain Tourret et Georges Fenech, députés de la majorité et de l'opposition, a abouti à une proposition de loi dépassant les clivages politiques.

Toutes les propositions figurant dans le rapport du Sénat ont été reprises dans ce texte. Le Conseil d'État a intégralement validé le fond de cette proposition de loi en formulant des observations, que la commission des lois de l'Assemblée nationale a intégrées au texte qu'elle a adopté le 2 mars 2016.

J'ai pris connaissance de la position de votre commission des lois, je la respecte tout en vous invitant à manifester votre attachement à ce que cette réforme aboutisse.

Ce texte consacre la jurisprudence de la Cour de cassation, rassemble dans un même code des dispositions éparpillées et clarifie les règles applicables à la prescription, à son interruption ou sa suspension. Votre commission souhaite disposer du temps nécessaire pour travailler sereinement, je me contenterai donc de dire que le Gouvernement, très attaché à ce texte, compte sur votre approche constructive. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

M. François-Noël Buffet, rapporteur de la commission des lois . - Ce texte porte sur un élément essentiel du droit pénal : la prescription, à savoir le délai au-delà duquel une infraction ne peut plus être poursuivie. Il n'est pas question pour nous de le remettre en cause dans son ensemble, d'autant qu'il est en grande partie d'inspiration sénatoriale, mais nous avons besoin d'un peu de temps, car quelques points méritent une réflexion approfondie, comme la question des délais de prescription applicables aux agressions commises sur des mineurs : faut-il - ce que je ne pense pas - aller jusqu'à l'imprescriptibilité ? La consécration de la jurisprudence de la Cour de cassation sur les infractions utiles et dissimulées recueille notre accord de principe, mais le rapport Hyest-Portelli-Yung suggérait un délai-butoir pour éviter une imprescriptibilité de fait. Se pose aussi la question des crimes de guerre : je suis également très défavorable à leur imprescriptibilité, mais l'articulation avec les crimes contre l'humanité pourrait soulever quelques difficultés de forme.

La proposition de loi ajoute aux actes susceptibles d'interrompre le délai de prescription les plaintes adressées au procureur de la République ou aux services de la police judiciaire, ce à quoi la jurisprudence s'est toujours refusée. Il y a là matière à débat.

Enfin, nous n'avons reçu que tout récemment une étude de droit comparée sur la question, et nous manquons d'une étude d'impact, alors que ce texte aura nécessairement des incidences sur notre système judiciaire. La commission a donc été unanime, à une abstention près, à demander un renvoi en commission.

Le sujet est fondamental. On peut considérer qu'à un moment donné, les infractions doivent tomber dans l'oubli. Mais la prescription s'explique aussi par la difficulté d'apporter la preuve des infractions, passé un certain délai ; or les progrès technologiques offrent à cet égard des possibilités nouvelles, qui permettraient d'engager des poursuites même tardivement pour répondre aux attentes de la société. Faut-il suivre à tout prix l'opinion publique ? Proposer des délais intermédiaires ? La commission n'a pas tranché, mais cela ne signifie pas que nous voulons enterrer le texte. S'il était réinscrit à l'ordre du jour fin juillet ou à la rentrée, cela nous conviendrait. Le Sénat veut contribuer à ce débat et, si possible, à l'émergence d'un large accord, au bénéfice de toute la société et notamment des victimes. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Jacques Mézard . - « Ceux qui emploient mal leur temps sont les premiers à se plaindre de sa brièveté », observait Jean de la Bruyère. Je pourrais m'arrêter là...

On prête aussi à Clemenceau le mot selon lequel la guerre est une chose trop sérieuse pour la laisser faire aux militaires. Faut-il laisser aux avocats le soin de faire la loi pénale ? L'avocat Robert Badinter fut un grand garde des sceaux...

L'Assemblée nationale a voté cette proposition de loi à l'unanimité. Pourquoi le Sénat a-t-il voté unanimement le renvoi en commission ? Parce que le Sénat est la chambre de la réflexion. Il aurait aimé avoir le temps sur le projet de loi relative à la justice du XXIe siècle...

M. François Pillet s'est interrogé en commission : comment une personne de 48 ans peut-elle porter plainte pour des faits survenus dans son enfance ? M. Alain Richard, lui, a jugé « inenvisageable » de légiférer sur un tel sujet sans préparation.

Nous sommes nombreux à considérer qu'une réforme de la prescription est souhaitable, un allongement des délais raisonnable, mais ce qui nous est ici proposé, c'est une quasi imprescriptibilité. Pourtant, aux yeux du professeur Bouloc, « au bout d'un certain temps, mieux vaut oublier l'infraction que d'en raviver le souvenir ». Pour le professeur Rassat, « il est inopportun de manifester aussi spectaculairement l'inefficience de notre système pénal ».

Surtout, le caractère hétéroclite des réformes pose problème. Comment séparer le sujet de la prescription de celui de l'échelle des peines - domaine où les initiatives des gouvernements successifs ont produit un tel imbroglio que les magistrats ne s'y retrouvent plus... Notre droit pénal doit être modernisé globalement.

Si l'on accepte que des plaintes simples puissent interrompre la prescription, nous ne sommes pas sortis de l'auberge ! Commençons par donner des moyens humains et matériels à la justice et par exécuter les peines.

Il faut agir avec sagesse et modération. Mieux aurait valu travailler cette question dans le projet de loi Justice du XXIe siècle sur lequel le Gouvernement a malheureusement engagé la procédure accélérée, privant le Sénat d'une seconde lecture. (Applaudissements de M. Antoine Lefèvre).

M. Yves Détraigne . - Cette réforme est tout à fait cruciale, j'aurais souhaité parler de son fond. Hélas, les conditions de son examen sont très discutables. Le rapporteur n'a pas pu l'étudier sereinement. Il ne s'agit nullement de procéder à un ajustement technique, mais de toucher au coeur de notre système judiciaire. Ce que l'on ne peut faire qu'avec une main tremblante. La précipitation des députés laisse songeur...

Le renvoi en commission nous donnera le temps nécessaire pour mettre au point une réforme juste et équilibrée.

Dans cet univers où tout s'accélère, l'extension des délais de prescription pose la question du droit à l'oubli. C'est ce qui pacifie la société. Quand le doute prospère, affaiblir le droit à l'oubli c'est fragiliser notre société. Nous devons prendre le temps d'une analyse approfondie de l'étude de droit comparé qui nous a été fournie.

Dire que le progrès technique doit conduire à l'allongement des délais de prescription est discutable techniquement - car la technique permet aussi de découvrir des preuves plus rapidement - et moralement. Comment admettre que la partie civile puisse se substituer au parquet pour prolonger la prescription ?

De nombreux points méritent discussion, nous voterons le renvoi en commission. (Mme Esther Benbassa et M. Jacques Mézard applaudissent)

Mme Cécile Cukierman . - Cette proposition de loi, passée inaperçue à l'Assemblée nationale, est pourtant capitale, et le vote unanime de l'Assemblée nationale a de quoi laisser songeur, et même de quoi inquiéter.

La surenchère pénale ne semble pas connaître de limites : alourdissement des peines, création de nouveaux délits, rétention de sûreté, et à présent allongement des délais de prescription des crimes et des délits. Notre rapporteur de la commission de lois a participé à cette surenchère en proposant de porter à deux ans celui des contraventions, au motif que certaines sont des délits requalifiés. Mieux vaudrait revoir l'échelle des peines !

Que les faits d'emprise, les infractions commises contre des mineurs réclament des règles spécifiques, cela se comprend. Mais on les met souvent en avant pour contester la logique même de la prescription... Aborder ce débat sous l'angle émotionnel est une grave erreur. Selon le Syndicat de la magistrature, la solution ne se trouve pas dans un illusoire allongement de la prescription mais dans la prévention, la facilitation du dépôt de plainte, la priorité donnée aux enquêtes, le financement des dispositifs visant à libérer la parole.

Cette proposition de loi met à mal le droit à un procès équitable que la prescription garantit. Comment présenter une défense solide après vingt ans ? N'oublions pas d'ailleurs que la peine n'a pas pour seule fonction de punir, mais aussi de réinsérer.

Pour éviter que des infractions ne se prescrivent, mieux vaudrait augmenter les moyens dévolus aux greffes, à l'exécution des peines, aux huissiers de justice, à la police...

Malgré les quelques avancées que présente cette proposition de loi - la clarification des motifs d'interruption et de suspension du délai de prescription, qui apportera plus de sécurité juridique, et l'imprescriptibilité des crimes de guerre - le groupe CRC soutiendra donc la motion de renvoi en commission, qui n'est pas un renvoi aux calendes grecques. C'est notamment le moyen de réfléchir aux meilleures réponses à apporter aux questions soulevées par les infractions sexuelles commises sur les mineurs. Pour le reste, le groupe CRC réaffirmera son attachement à une justice pénale humaniste et progressiste. (Applaudissements de MM. Jean-Pierre Bosino et Jacques Mézard)

M. Jean-Pierre Sueur . - J'ai été le seul à m'abstenir en commission des lois sur la motion de renvoi en commission. Toutefois, je la soutiendrai comme l'ensemble de mon groupe. Si cette proposition de loi pouvait, en l'état, donner lieu à un débat utile, le renvoi doit être considéré comme un acte positif. Le rapport des députés Alain Tourret et Georges Fenech est sérieux, approfondi, sur un sujet difficile. Nul ne méconnaît la nécessité de revoir les délais de prescription. Les travaux du Sénat et de l'Assemblée nationale sont d'ailleurs convergents : dans le rapport Hyest-Portelli-Yung, on peut lire que les délais de prescription de l'action publique apparaissent excessivement courts, ce qui a conduit le législateur à les allonger pour certaines catégories d'infractions, et le juge à reporter dans certains cas le point de départ du délai, ainsi qu'à multiplier les cas de suspension ou d'interruption.

Selon Alain Tourret, l'ordonnancement des délais de prescription était adossé à la tripartition des infractions entre contraventions, délits et crimes. Or le législateur a écourté les délais de prescription certaines infractions de presse ou de droit électoral tout en allongeant ceux d'infractions odieuses telles que celles commises sur les mineurs ou de terrorisme.

Nous devons garder à l'esprit des considérations philosophiques comme le droit à l'oubli. Reste que l'impunité est parfois insupportable. Sans ressasser indéfiniment, certains crimes ne peuvent pas sombrer dans l'oubli. La question des preuves qui se présente également sous un jour nouveau, puisque l'évolution de la science nous donne aujourd'hui les moyens de retrouver des preuves longtemps après les faits.

Le choix de renvoyer le texte en commission suscitera des frustrations. Mme Michèle Meunier avait déposé un amendement sur les infractions sexuelles commises sur mineur pour porter le délai de vingt à trente ans.

Le sujet des crimes de guerre m'aurait permis de poser une question sur le sort fait à la proposition de loi sénatoriale, adoptée ici à l'unanimité, relative aux prérogatives du juge français pour juger des crimes relevant de la Cour pénale internationale. J'espère que le texte viendra bientôt en discussion à l'Assemblée nationale.

Le groupe socialiste votera cette motion de renvoi en commission dans un esprit positif, afin de faire oeuvre utile comme nos collègues députés. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain et du groupe écologiste)

Mme Esther Benbassa . - Cette proposition de loi constitue la consécration législative de la question de la prescription qui nous occupe depuis longtemps. Ce n'est pas qu'une question de procédure : elle porte sur notre rapport à la mémoire, notre appréhension de certaines infractions et de notre rôle de législateurs.

Il est de notre devoir de préserver l'imprescriptibilité des crimes contre l'humanité, qui participe à la construction de notre mémoire collective - à condition que l'histoire prenne le relais. Remarquons cependant que la mémoire des souffrances passées contribue à la cristallisation d'identités fondées sur la victimité. Pour certains groupes, c'est le moyen de manifester leur existence ; pour certains individus, de trouver place dans une communauté de souffrants. Lorsqu'une société se noie dans une pléthore de mémoires, ce qui nous manque est l'empathie responsabilisante. L'inflation des devoirs de mémoire, divisant la société entre accusateurs et criminels, gêne le fonctionnement de la démocratie et l'empêche de se projeter en avant.

En 2006, le professeur Jean Danet demandait : la prescription deviendrait-elle une échelle de mesure de la gravité des infractions concurrente de celle des peines ? C'est parce que nous ne le voulons pas que les écologistes se sont opposés à la proposition de loi Dini-Jouanno sur les infractions sexuelles.

Si la nécessité de mettre à plat la prescription ne fait pas de doute, attention à ne pas encourager la valorisation toujours croissante des discours victimaires. On est allé jusqu'à créer un secrétariat d'État aux victimes, utile pour venir en aide à celles des attentats du 13 novembre, mais dont la pérennisation ne serait peut-être pas opportune...

Si l'on peut souhaiter un allongement raisonnable des délais de prescription de certaines infractions, pour laisser le temps aux victimes de recouvrer la mémoire - je pense aux viols et agressions sexuelles sur mineurs - il ne faut pas oublier que la prescription les protège aussi. Comme y insiste le Syndicat de la magistrature, allonger les délais, c'est oublier qu'un procès qui s'achève par un acquittement ou une relaxe au bénéfice du doute est d'une très grande violence pour la victime.

Toutes ces questions sont passionnantes. Le groupe écologiste votera cette motion en espérant que cette proposition de loi ne sera pas jetée aux oubliettes.

M. Antoine Lefèvre . - L'action publique s'éteint après l'expiration des délais de prescription, l'auteur de l'infraction demeurant alors impuni. Les délais actuels, de dix ans pour les crimes et trois ans pour les délits, sont issus du Code d'instruction criminelle de 1808. En mars 2010, j'ai été alerté par l'association « Victimes en série », qui représentait les familles des disparus de Mourmelon ainsi que deux victimes de Michel Fourniret. Celui-ci pensait échapper à la justice pour cause de prescription. Comment l'expliquer aux familles ? Autrefois, il était difficile de retrouver des traces et des témoins longtemps après les faits. Le développement de la police scientifique et technique, l'usage de l'ADN ont changé la donne. Nombre d'affaires montrent qu'il est possible de prouver une infraction après dix ans, et le temps passé ne rend pas l'auteur moins dangereux pour la société.

Les délais actuels sont excessivement courts. C'est ce qui a conduit le juge à reporter le point de départ du délai ou à reconnaître de nouveaux motifs d'interruption ou de suspension. Le législateur, de son côté, a procédé par petites touches, allongeant les délais pour certaines catégories d'infractions, sans remettre en cause le principe même de la prescription, nécessaire pour éviter l'erreur judiciaire. Je demande une réforme depuis longtemps, j'ai d'ailleurs déposé une proposition de loi en 2010, devenue caduque et redéposée en 2015.

Abolir la prescription remettrait en cause la spécificité des crimes contre l'humanité, et nuirait à une bonne administration de la justice, en alourdissant excessivement la charge des services de police. L'ADN n'est d'ailleurs pas une preuve irréfutable. Reste qu'il faut adapter les délais aux attentes de la société comme aux progrès de la technique. Tous les pays européens ont des délais plus longs que les nôtres.

Ma proposition de loi donnait plus de cohérence à l'ensemble, supprimant certains régimes dérogatoires. Comment comprendre, par exemple, que le proxénétisme aggravé commis contre un mineur se prescrive par trois ans à compter des faits, la peine encourue étant de dix ans, alors que le recours à la prostitution d'un mineur se prescrit par dix ans à compter de la majorité quand la peine encourue est de trois ans ?

Rapporteur spécial du budget de la justice, je déplore la baisse constante des crédits de la mission, hors dépenses de personnel : 48 millions d'euros encore cette année. Les juridictions ont besoin des moyens nécessaires à l'accomplissement de leur mission. Par les moyens qu'elle consacre à la justice, la France ne se situe qu'au trente-septième rang en Europe : 61 euros par habitant contre 114 euros en Allemagne.

Je salue néanmoins votre engagement à cet égard, monsieur le ministre.

Je m'étais réjoui de l'inscription à l'ordre du jour de cette proposition de loi, qui rejoignait celles que j'avais déposées. Mais le délai laissé au Sénat pour l'examiner était beaucoup trop court, d'autant que nous ne disposions d'aucune étude d'impact. Nous n'avons pas non plus eu le temps de prendre pleinement connaissance de l'étude de législation comparée. Les conditions pour légiférer sereinement n'étant pas réunies, le groupe Les Républicains s'associera au vote de la motion. (Applaudissements au centre et à droite)

La discussion générale est close.

Renvoi en commission

Mme la présidente. - Motion n°5, présenté par M. Buffet au nom de la commission des lois.

En application de l'article 44, alinéa 5, du Règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, la proposition de loi portant réforme de la prescription en matière pénale (n°461, 2015-2015)

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - Je l'ai défendue.

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux. - Le Gouvernement entend vos arguments et les comprend. L'Assemblée nationale avait pu s'appuyer, elle, sur le travail préalable de sa mission d'information. Si le délai demandé a pour objet d'expertiser le texte, le Gouvernement n'a aucune hostilité à l'égard de cette motion, et ne réinscrira pas le texte à l'ordre du jour dans l'immédiat.

La motion n° 5 est adoptée.

Mme la présidente. - Le renvoi de la proposition de loi à la commission est donc ordonné, et je constate que le Gouvernement accepte que le débat soit reporté à une date ultérieure, qui sera déterminée par la Conférence des Présidents. (M. le garde des sceaux acquiesce)

Prochaine séance, mardi 7 juin 2016, à 9 h 30.

La séance est levée à 16 h 25.

Jacques Fradkine

Direction des comptes rendus

Ordre du jour du mardi 7 juin 2016

Séance publique

À 9 h 30

1. Vingt-six questions orales.

À 14 h 30

2. Débat sur le bilan annuel de l'application des lois (en salle Clemenceau).

À 16 h 45

3. Débat sur le thème : « La mise en oeuvre de la transition énergétique en France, un après la loi n°2015-992 du 17 août 2015, afin de pérenniser notre modèle énergétique, de garantir notre indépendance énergétique et notre compétitivité économique, tout en poursuivant des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre » (demande du groupe Les Républicains).

4. Conclusions de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi pour l'économie bleue.

Texte de la commission (n°541, 2015-2016).

Le soir

5. Débat sur le thème : « Restructuration et modernisation des principales filières agricoles dans le cadre de la réforme à mi-parcours de la PAC » (demande du groupe Les Républicains).