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Compte rendu analytique officiel du 13 octobre 2016

Usage des drones civils (Deuxième lecture)

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, relative au renforcement de la sécurité de l'usage des drones civils.

Discussion générale

M. Alain Vidalies, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, chargé des transports, de la mer et de la pêche . - Nous assistons en France et dans le monde à un essor de l'usage professionnel et de loisir des drones civils. Fin 2012, la filière comptait 50 opérateurs ; fin août 2016, 2 600 opérateurs déclarés, exploitant plus de 4 200 drones civils et représentant plus de 5 000 emplois. Une année de vente record s'annonce en 2016 avec le lancement sur le marché de nouveaux engins de loisir. Depuis 2012, on a vu émerger de nombreuses utilisations professionnelles du drone : efficace et économiquement compétitif, il peut être un moyen au service de nos concitoyens, de leur sécurité et de l'environnement. Face à ces perspectives, il était urgent de légiférer pour réguler cette activité. Aussi le Gouvernement a-t-il soutenu cette proposition de loi déposée le 25 mars 2016, sur laquelle le rapporteur a mené un travail constructif. Très attendu, le texte a été examiné à l'Assemblée nationale dès septembre.

Le développement rapide de la filière française est le fruit d'une longue tradition aéronautique, d'un tissu de PME dynamique et d'opérateurs visionnaires.

Nous sommes aujourd'hui à la croisée des chemins. Si ces développements prometteurs nous ont conduits à définir un cadre d'usage dès 2012, nous faisons face à des enjeux nouveaux de sécurité et de sûreté, comme le survol illicite des zones sensibles. Je veux vous rassurer sur la sécurité des zones nucléaires : en 2014, aucune menace ne nous a échappé. Nous devons cependant anticiper, car les progrès technologiques sont rapides. Sous l'égide du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), nous avons travaillé sur la sécurité de l'espace aérien, la préservation d'une chaine opérationnelle robuste, de la détection à la neutralisation.

Nous collaborons étroitement avec nos voisins européens. L'État doit se doter de moyens pour lutter contre les survols indésirables. Des travaux de recherche, financés par le Gouvernement, portent leurs fruits et des solutions techniquement viables ont été trouvées.

Ce texte complètera utilement le corpus existant. Il s'agit de concilier la sécurité, la sûreté et la protection de la vie privée avec le développement d'une filière innovante, sans remettre en cause les pratiques historiques des aéromodélistes.

Cette proposition de loi prévoit un nouvel encadrement, avec immatriculation et enregistrement pour une meilleure traçabilité des appareils ainsi qu'un dispositif de signalement. La définition de la fonction de télépilote, de nouvelles dispositions en matière de formation, l'obligation d'emport d'un dispositif de limitation des capacités, telles sont quelques-unes des nouveautés introduites.

Cette proposition de loi sécurise le régime de sanction pour les contrevenants. La réponse pénale est essentielle à la cohérence du dispositif, au même titre que l'information et la pédagogie. Il importe de promouvoir les règles d'usage des drones en toute sécurité et de les faire connaître au grand public, via une notice obligatoire, y compris pour les ventes de drones d'occasion.

Selon le rapport sur les incidents du 19 février et 2 juillet à l'aéroport Charles-de-Gaulle, les mesures contenues dans cette proposition de loi contribueront à réduire les risques de collision avec les aéronefs pilotés.

Des clarifications ont été apportées sur la période transitoire et sur l'applicabilité du texte outre-mer.

Il fallait trouver un équilibre entre les principes qui relèvent de la loi et la mise en oeuvre technique, réglementaire. Le Gouvernement avait soutenu le renvoi au décret de la détermination des seuils de masse, pour pouvoir s'adapter rapidement aux évolutions. Les députés ont souhaité fixer un plafond à 800 grammes pour les obligations d'enregistrement, de formation et de signalement. Ce choix n'empêche pas des évolutions futures par voie réglementaire, le Gouvernement le soutient donc.

L'Assemblée nationale a amélioré le texte en introduisant un mécanisme de reconnaissance par équivalences de certaines formations. Ces mesures bénéficieront à la pratique de l'aéromodélisme, la possibilité de préciser les conditions d'exemption étant laissée au pouvoir réglementaire.

La proposition de loi apporte une réponse législative aux préoccupations de sécurité publiques liées au développement des drones. Je remercie le rapporteur d'avoir travaillé en concertation avec les professionnels, les fédérations et l'administration, et la commission d'avoir accepté un vote conforme, pour une adoption rapide. Avec cette proposition de loi, la France continuera à montrer la voie dans un domaine où elle excelle tout en préservant la sécurité de tous. (Applaudissements)

M. Cyril Pellevat, rapporteur de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - Cette proposition de loi, qui tire les conséquences du rapport du SGDSN, a été examinée en première lecture le 11 mai en commission et le 17 mai en séance. L'Assemblée nationale l'a examiné le 20 septembre en commission, le 27 septembre en séance publique, sans remettre en cause sa philosophie générale.

L'engouement de nos concitoyens pour les drones ne tarit pas. Le succès du Paris Drone Festival sur les Champs-Élysées, le 4 septembre dernier, participe au rayonnement de Paris comme capitale du drone. Une règlementation pour le grand public s'impose d'autant plus que la concurrence entre fabricants s'intensifie.

Parrot a publié le 23 septembre un avertissement sur ses revenus 2016. Le marché est en pleine mutation. Certains acteurs, comme DJI avec le Mavic Pro ou GoPro avec le Karma, s'implantent sur le même segment du drone moyen de gamme. Les industriels ont besoin de connaître rapidement les normes qui vont s'imposer pour anticiper les évolutions.

Enfin la menace sécuritaire ne diminue pas dans un contexte où le risque terroriste demeure élevé. Un accident grave, dont la probabilité s'accroît, porterait un coup au développement de la filière.

Je me félicite que nos collègues députés aient conservé les quatre piliers de la proposition de loi : information, formation, enregistrement, signalement. L'Assemblée nationale a apporté des précisions utiles concernant l'aéromodélisme et prévu des mesures transitoires.

En commission, j'ai toutefois exprimé une réserve sur le seuil arbitrairement fixé à 800 grammes, qui relève à nos yeux de la compétence réglementaire. En outre, rien ne garantit que ce seuil sera conforme à la réglementation européenne qui verra le jour en 2018.

Les débats à l'Assemblée nationale ont montré la difficulté de retenir un seuil, sans fondement scientifique. Pour la rapporteure de l'Assemblée nationale, un seuil de 800 grammes permettrait de cibler les 10 % d'appareils les plus dangereux et correspondrait à une rupture de gamme entre les drones grand public et les autres. Je ne le pense pas : le Parrot Disco est sensiblement au même prix que le DJI Phantom 4 alors que le premier pèse 750 grammes, contre 1 380 pour le second. Surtout, ce plafonnement pourrait être qualifié de protectionniste : les modèles phares de Parrot, notre champion national, sont systématiquement en-dessous du seuil, ce qui n'est pas le cas des appareils du chinois DJI.

Enfin, définir un tel seuil pour les obligations d'enregistrement et de signalement serait contraire à l'esprit de la proposition de loi qui vise à mettre en place des obligations croissantes en fonction de la dangerosité de l'appareil, en général corrélée à son poids...

Le dispositif de signalement sonore en cas de perte de contrôle pose également problème. Comment distinguer perte de contrôle et figure de voltige ? Encore faut-il que le système sonore fonctionne même si tous les systèmes électriques sont en panne et que le drone tombe. Et quid des drones enregistrés avant 2018 ?

L'intérêt d'une entrée en vigueur rapide de ce texte l'emporte sur ces réserves. Cette proposition de loi est suffisamment aboutie pour pouvoir être adoptée sans délai supplémentaire. C'est à l'honneur du Sénat de faire aboutir en un temps record un texte sur un domaine innovant, attendu par les acteurs, proposant une réglementation équilibrée entre exigences sécuritaires et essor économique.

La commission s'est montrée favorable à l'unanimité à l'adoption du texte conforme, en espérant que ce travail inspire les réflexions en cours au niveau européen. (Applaudissements)

M. Loïc Hervé . - Selon toute vraisemblance, nous en arrivons au terme des discussions sur ce texte car l'Assemblée nationale a repris l'essentiel de nos travaux.

Inscription dans la loi du seuil de 800 grammes et signalement sonore automatique en cas de perte de contrôle, telles sont ses deux ajouts. Ils ne vont pas sans poser problème mais j'estime, avec le rapporteur, qu'il y a urgence à légiférer. En 2014 et 2015, une vingtaine de sites sensibles ont été survolés illégalement, sans compter les risques de collision avec des avions de ligne, comme on l'a vu à l'aéroport de Genève il y a peu. Avec la menace terroriste, le risque est réel et croit avec les techniques de miniaturisation des charges explosives.

D'importants potentiels d'application autrefois réservés à l'armée s'ouvrent aux particuliers : je les ai expérimentés récemment, dans le jardin de mon père, auquel j'ai offert un tel drone. Or la réglementation comporte encore des zones d'ombre. Le Parlement doit encadrer la filière et réprimer les usages malveillants.

On compte déjà 1 200 sociétés de fabrication, essentiellement des PME et TPE, dont le leader Parrot. En 2020, le marché représentera potentiellement 180 millions d'euros pour la France, porté par la filière audiovisuelle et celle de la photographie et sans doute, à l'avenir, la surveillance, la sécurité ou l'agriculture. Dans mon département de Haute-Savoie, les drones pourraient servir à limiter le risque et l'empreinte environnementale dans les milieux difficiles d'accès, à déclencher des avalanches ou à détecter des départs d'incendies.

L'avenir économique est prometteur, mais les acteurs de la filière ont conscience qu'un grave accident fragiliserait son développement et souhaitent une réglementation équilibrée.

Le groupe UDI-UC votera cette proposition de loi, pour que la filière poursuive sereinement son développement. (Applaudissements)

Mme Leila Aïchi . - Nous souscrivons à l'approche des auteurs de la proposition de loi : accompagner l'évolution technologique en privilégiant la prévention et l'information des usagers. La multiplication des possibilités technologiques pose la question de la démocratisation sereine des drones. Des questions juridiques, écologiques, sécuritaires et surtout éthiques se posent.

Le respect de la vie privée doit être un impératif inébranlable. Les outils préventifs proposés par ce texte apportent une première réponse. L'unanimité dont il a fait l'objet en commission montre sa nécessité.

L'Assemblée nationale en a confirmé l'équilibre tout en apportant quelques modifications, avec la fixation dans la loi de seuils réglementaires initialement renvoyés au décret. J'avais insisté, en première lecture, sur ce point. L'Assemblée nationale a imposé deux seuils de masse à 800 g et à 25 kg. Il ne s'agit que de plafonds qui pourront être modifiés par décret pour tenir compte des évolutions de la miniaturisation. L'Assemblée nationale a ainsi renforcé la sécurité juridique tout en permettant des évolutions futures.

Souplesse dans la réglementation ne signifie pas contournement du Parlement. Bien sûr, il faut légiférer rapidement. La France est pionnière dans ce domaine. Il faut cependant impulser un élan européen, encourager l'harmonisation de la réglementation européenne et développer la coopération internationale en matière de recherche et développement.

Ce texte est un premier pas, même s'il faudra renforcer les moyens capacitaires pour offrir une réponse globale et multidimensionnelle. Le groupe écologiste soutient les modifications introduites par l'Assemblée nationale et votera en faveur de ce texte. (Applaudissements)

M. Jean-Jacques Filleul . - Je veux d'abord saluer l'excellent état d'esprit du rapporteur et son travail sur ce texte.

L'essor rapide du marché des drones civils pose des problèmes de sécurité. Le rapport du SGDSN remis au Parlement en octobre 2015 a souligné les lacunes du droit applicable, l'insuffisante information des utilisateurs et suggère d'instaurer de nouvelles règles dans le domaine de l'information et de l'identification des drones. Il faut sécuriser la pratique sans entraver le dynamisme d'un secteur à fort potentiel où la France a un avenir industriel.

Deux arrêtés de décembre 2015 ont autorisé les vols de drones de loisir et professionnels à une hauteur inférieure à 150 mètres et interdit les vols de nuit, les vols au-dessus des agglomérations et des personnes sans autorisation du préfet, de même que les vols dans un rayon de 5 kilomètres autour des aéroports. L'Assemblée nationale a ajouté que les drones devaient être enregistrés au-delà de 800 grammes et immatriculés au-delà de 25 kilos. Soit.

La proposition de loi définit la notion de télépilote et impose une formation pour piloter les drones de plus de 800 grammes. Elle impose la fourniture d'une notice d'information pour l'ensemble des drones. Les drones de plus de 800 grammes devront comporter des dispositifs de signalement lumineux et sonore et de mutation des performances. Un délit de survol par maladresse ou négligence est également étendu aux télépilotes.

Le drone est devenu un loisir de masse. Les ventes ont triplé en 2015 et la croissance devrait être de 30 % en 2016. Capacité à embarquer caméra et capteurs de données permettront de multiplier les applications, de l'agriculture aux d'ouvrages d'art, du BTP à la police, mission d'observation, de surveillance ou d'inspection, détection de la pollution, livraisons, cartographie.... Une course de drones a même été organisée sur les Champs-Élysées.

Les clubs d'aéromodélisme, qui pratiquent sur des sites agréés, seront exemptés d'un certain nombre d'obligations.

L'arsenal législatif devra évoluer au même rythme que la technologie. Un drone piégé a coûté la mort à deux combattants kurdes et a blessé des soldats français en Irak - il s'agissait d'un modèle grand public.

Ce texte consensuel vient à point pour encadrer la pratique des drones et leur régulation dans l'espace aérien. Le groupe socialiste votera pour, en souhaitant une application rapide. (Applaudissements)

Mme Évelyne Didier . - Je salue le travail du rapporteur et de la commission. Les nouvelles obligations posées par la proposition de loi ont été précisées et renforcées à l'Assemblée nationale. Nous les approuvons.

Cependant, fallait-il, à l'article premier, fixer une obligation d'enregistrement en fonction du poids ? Le seuil ne s'imposait pas. Le renvoi au décret permettra une adaptation rapide et souple, soit. Mais une obligation d'enregistrement généralisée aurait signifié à tous les utilisateurs que les drones ne sont pas un jouet anodin, d'autant que la miniaturisation risque d'être à l'ordre du jour.

L'article 2 renvoie à un décret la définition de l'obligation de formation du télépilote pour les drones de plus de 800 grammes. Il ne faudrait pas que celle-ci se résume à une simple information, car les enjeux éthiques sont importants. Nous approuvons les articles 3 et 4 qui généralisent la notice d'information. Le drone pouvant être une arme par destination, il faudrait renforcer le contrôle et la traçabilité des acheteurs, par exemple en passant par une plateforme de vente agréée.

L'article 5 sanctionne les usages illicites, très bien. L'État se dote de moyens de détecter et de faire cesser les survols indésirables, a dit le ministre. Pourriez-vous nous en dire plus ?

Comme les téléphones portables, les drones poseront des problèmes de recyclage. Une réflexion sur le traitement des déchets est indispensable. Des étudiants américains ont déjà expérimenté la construction d'un drone à base de mycélium - preuve que les solutions d'écoconception existent.

Nous voterons cette proposition de loi, tout en restant vigilants à l'égard des enjeux éthiques. (Applaudissements)

M. Xavier Pintat . - Co-auteur avec Jacques Gautier de cette proposition de loi, je me réjouis que le Gouvernement l'ait inscrite à l'ordre du jour aussi rapidement. Lors de l'examen de la loi du 2 juin 2015, nous avions demandé au Gouvernement des éléments sur les risques d'intrusion aérienne à la suite des survols de sites sensibles. Un rapport du SGDSN nous a été remis comme prévu à l'automne, nous nous en félicitons. Adaptations juridiques, techniques et capacitaires étaient nécessaires. Des accidents de circulation aérienne à l'étranger mais aussi à proximité de l'aéroport de Roissy ont conduit l'Association internationale du transport aérien à en faire un sujet de vigilance majeur. On pourrait aussi citer ce drone venu se poser à quelques mètres de la chancelière Angela Merkel en septembre 2013. Il y a bien un danger potentiel pour la sécurité des personnes. Les États-Unis n'ont pas attendu pour instituer un cadre juridique, et recensé pas moins de 300 000 drones en quelques semaines.

Je remercie le rapporteur de son investissement. Le texte adopté au Sénat met en place des dispositifs de formation, d'information, d'enregistrement et de signalement des drones. Les députés ont précisé les seuils alors que nous préférions les renvoyer au pouvoir réglementaire, plus apte, à nos yeux, à répondre rapidement aux évolutions technologiques. Ils ont inclus des systèmes de geofencing pour garantir la sécurité de certaines zones mais aussi exonéré les amateurs d'aéromodélisme de ces diverses obligations.

Le texte, équilibré, répond à l'objectif initial : renforcer la sécurité tout en préservant le dynamisme du secteur. Il a fait l'objet d'un examen parlementaire approfondi, en bonne entente avec le Gouvernement et en concertation avec les acteurs de la filière. Nous le voterons conforme, en souhaitant l'adoption rapide des textes d'application. (Applaudissements)

M. Alain Fouché . - Le signalement d'un survol illicite à proximité de l'aéroport de Roissy a attiré l'attention sur l'usage des drones. De nombreux habitants sont inquiets du survol de leurs propriétés par des appareils. L'article 5 punit le survol par maladresse ou négligence d'une zone interdite de six mois d'emprisonnement et d'une amende de 15 000 euros ; c'est une bonne chose. Plus largement, de quels droits disposent les particuliers qui jugeraient qu'il y a une atteinte à leur vie privée ? Il peut aussi s'agir d'espionnage industriel. Faut-il alerter les autorités ? Confisquer le drone, comme le suggérait M. Pozzo di Borgo ? Faut-il aller jusqu'à l'abattre ? Il faut mieux encadrer et contrôler la vente des drones d'occasion pour éviter le développement du trafic.

Je voterai ce texte, mais souhaiterai que le ministre nous apporte quelques éléments supplémentaires. (Applaudissements)

La discussion générale est close.

M. Alain Vidalies, secrétaire d'État . - L'élaboration de la législation doit se faire en parallèle de l'adoption par l'Union européenne d'un cadre réglementaire harmonisé, d'abord avec la révision du règlement-cadre sur la sécurité aérienne, qui interviendra au mieux mi-2017, puis avec l'adoption de règles proposées par l'Agence européenne de la sécurité aérienne, prévue pour une application fin 2019.

S'il est prématuré de procéder à l'analyse de compatibilité, on constate déjà de larges convergences, sur le recours à la notion d'enregistrement, la limitation de capacité ou la notice d'information. Le décret prendra la réglementation européenne en considération.

La France restera compétente en matière de défense et de sécurité nationale, via la définition des zones interdites de survol, comme en matière de répression pénale des manquements à la réglementation européenne. Les problèmes dont nous débattons au niveau national devront nécessairement être pris en compte au niveau européen.

Quant à l'utilisation des drones en zone de montagne ou en bord de mer, où ils peuvent être très efficaces pour porter secours aux personnes, les textes réglementaires autorisant les communes à recourir à des drones à cet effet n'ont pas encore été pris. Je me suis engagé à les modifier pour donner cette compétence aux collectivités.

La question éthique, madame Didier et monsieur Fouché, sera abordée dans la notice d'informations. De nombreuses personnes se plaignent de voir leur propriété survolée. Le code pénal sanctionne les atteintes à la vie privée par quelque moyen que ce soit.

Inutile donc d'en rajouter, d'autant que la confiscation des drones est possible. Faut-il abattre un drone au-dessus de son jardin ? Non, il faut contacter les forces de l'ordre qui aideront à identifier les propriétaires de l'appareil.

Sur ce qui ne s'apparente ni à des vols de malveillance ni à de la maladresse, nous menons des recherches et collaborons avec d'autres pays européens pour organiser la riposte. Vous comprendrez que je ne peux vous en dire davantage. Ce serait donner des informations à nos ennemis.

Une adoption définitive dès ce soir serait une bonne chose en termes d'agenda parlementaire. Je vous remercie de votre contribution très positive. (Applaudissements)

La discussion générale est close.

présidence de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président

Discussion des articles

L'article premier est adopté, de même que les articles 2 et 3.

ARTICLE 4

M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par MM. Trillard, G. Bailly, Bizet, Chaize, Dallier, Doligé, B. Fournier et Mandelli, Mme Lamure, M. Revet, Mme Micouleau et MM. Laménie, Vial, Mayet, Rapin, Lefèvre, Morisset, D. Laurent, Perrin, Pierre, D. Robert, Gilles et Houel.

Alinéa 3

Remplacer les mots :

et dans des zones identifiées à cet effet

par les mots :

hors zones interdites ou restreintes

M. André Trillard. - Avec 30 000 aéromodélistes licenciés, on ne déplore, en France, aucun accident provoqué par un modèle réduit radiocommandé.

Si les aéromodélistes ont été exemptés d'obligation, l'aéromodélisme perd tout son sens puisque le vol en campagne comme celui de montagne deviendrait impossible, de fait, sans autorisation formelle de la DGAC. Celle-ci se verrait adresser des milliers de demandes dont l'instruction prendrait des années. En montagne, il faudra déterminer à qui appartiennent les parcelles...

Je sais bien que cela relève du pouvoir réglementaire mais je souhaite amener le Gouvernement à préciser les choses.

M. le président. - Amendement n°2 rectifié, présenté par MM. Trillard, G. Bailly, Chaize, Dallier, B. Fournier et Laménie, Mme Lamure, MM. D. Laurent, Lefèvre, Mandelli et Mayet, Mme Micouleau et MM. Morisset, Perrin, Pierre, Rapin, D. Robert, Vial, Revet, Bizet, Doligé, Houel et Gilles.

Alinéa 7

Remplacer les mots :

et dans des zones identifiées à cet effet

par les mots :

hors zones interdites ou restreintes

M. André Trillard. - Défendu.

M. le président. - Amendement n°3 rectifié, présenté par MM. Trillard, G. Bailly, Bizet, Chaize, Dallier, B. Fournier, Gilles, Houel et Laménie, Mme Lamure, MM. D. Laurent, Lefèvre et Mayet, Mme Micouleau et MM. Morisset, Perrin, Pierre, Rapin, D. Robert, Vial, Doligé, Mandelli et Revet.

Alinéa 10

Remplacer les mots :

et dans des zones identifiées à cet effet

par les mots :

hors zones interdites ou restreintes

M. André Trillard. - Défendu.

M. Cyril Pellevat, rapporteur. - Retrait, sinon avis défavorable. Le ciblage par décret des terrains où est pratiqué l'aéromodélisme répond à votre préoccupation, car le droit français ne permet pas de distinguer les aéromodèles des drones.

M. Alain Vidalies, secrétaire d'État. - On ne peut pas dire que les aéromodélistes ne provoquent aucun accident. Mon fils a été blessé par la maladresse de l'un d'entre eux... Cela dit, l'intention du Gouvernement n'est nullement d'entraver l'aéromodélisme, activité reconnue au sein de l'aéronautique. Ne pouvant distinguer juridiquement aéromodèles et drones, nous avons choisi la souplesse réglementaire pour répondre à vos questions légitimes. Retrait, sinon avis défavorable.

M. André Trillard. - On allégerait beaucoup l'affaire si, au lieu de demander à chaque fois une autorisation de la DGAC, on dressait une liste de communes pour lesquelles il serait inutile de demander une autorisation préalable.

Cependant, compte tenu de l'urgence, je suis disposé à retirer mes amendements.

Les amendements nos1 rectifié, 2 rectifié, 3 rectifié sont retirés.

L'article 4 est adopté.

Les articles 5 et 6 sont adoptés.

Intervention sur l'ensemble

M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - Je me réjouis de cette belle unanimité autour de ce texte qui préserve les intérêts d'une filière dynamique tout en assurant la sécurité aérienne. Merci aux auteurs de cette proposition de loi, au rapporteur, au Gouvernement et aux députés. La France, je l'espère, inspirera la réglementation européenne.

Ce texte montre que le Sénat est tourné vers l'avenir ! (Applaudissements au centre et à droite)

La proposition de loi est définitivement adoptée.

M. le président. - À l'unanimité !