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Compte rendu analytique officiel du 7 novembre 2016

Statut de Paris et aménagement métropolitain (Procédure accélérée)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain. La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.

Discussion générale

M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales . - Longtemps, très longtemps, le législateur a considéré que Paris, ville unique au monde, justifiait un régime particulier, voire d'exception. De la Révolution à la Commune, l'histoire de la ville est mouvementée. L'historien Louis Chevalier le raconte dans Classes laborieuses et classes dangereuses.

Des douze arrondissements de la loi du 19 vendémiaire an IV aux vingt arrondissements de 1859, la ville est placée sous l'autorité du préfet de la Seine - et les pouvoirs de police y sont confiés au seul préfet de police. La grande loi de 1884 sur les libertés communales ne s'applique pas à la capitale ; le maire des vingt arrondissements est nommé par décret du président de la République, le conseil municipal n'est pas davantage élu et la ville ne dispose pas de la clause de compétence générale.

Cette situation perdure jusque dans les années 1960. En 1964, six nouveaux départements franciliens voient le jour, dont celui de Paris. Dans le même temps, les élus parisiens se mobilisent pour obtenir un élargissement de leurs prérogatives. La loi de décembre 1975, instaurant l'élection du maire de Paris au suffrage universel - effective en 1977 - met fin à deux cents ans de tutelle de l'État sur la ville. Avec la loi « PML », Paris, Marseille, Lyon, de 1982, les élections seront organisées au sein des arrondissements.

Ce rappel historique n'est pas inutile pour montrer que ce projet de loi de décentralisation et de déconcentration s'inscrit dans un mouvement continu. Fusion de la commune et du département, fusion des quatre premiers arrondissements, renforcement des pouvoirs de police du maire et des prérogatives des maires d'arrondissement, cela forme un tout cohérent. Aussi le Gouvernement n'acceptera-t-il pas les modifications apportées par votre rapporteur pour donner davantage de pouvoir aux mairies d'arrondissement : le but n'est pas de démembrer la ville.

La superposition de la commune et du département est archaïque, mettons fin à cette « fiction institutionnelle », pour reprendre l'expression de la chambre régionale des comptes, avec la création d'une collectivité à statut particulier - au sens de l'article 72 de la Constitution - dénommée « Ville de Paris ».

Ce sera plus clair pour les citoyens, les associations mais aussi pour les entreprises se portant candidates à un marché public.

La démocratie locale sera renforcée avec le transfert aux maires d'arrondissement de compétences de proximité. C'est le but que poursuit également la fusion des quatre premiers arrondissements. Votre commission des lois le refuse ; cette évolution est pourtant nécessaire pour rapprocher les écarts de représentativité : il faut en moyenne 13 000 électeurs pour un conseiller de Paris, mais 17 000 dans le Ier arrondissement et 11 000 dans le IIe arrondissement ; dans les quatre premiers arrondissements fusionnés, il en faudra 12 700, c'est bien plus proche de la moyenne. Cette réforme, appliquée à la dernière élection municipale, ne modifie en rien les équilibres politiques existants.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Aïe, aïe, aïe !

M. David Assouline. - C'est un fait.

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Évolution historique, le maire se voit transférer des pouvoirs de police, autrefois dévolus au préfet par l'arrêté du 2 messidor an VIII au nombre desquels la police du stationnement, la police des baignades, celle des funérailles, de la sécurité des parties communes des lieux d'habitation ou encore la réglementation des manifestations sur la voie publique à caractère festif, sportif ou culturel.

Ainsi le préfet de police se concentrera sur sa mission de sécurité publique, y compris celle de Charles-de-Gaulle et du Bourget, actuellement de la compétence du préfet de Seine-Saint-Denis.

Ma collègue Emmanuelle Cosse reviendra sur les dispositions, très techniques, relatives à l'aménagement métropolitain. L'extension du nombre de métropoles est conditionnée à des critères économiques très précis, nous y reviendrons. Un amendement écologiste revient sur l'élection au suffrage universel direct des conseillers métropolitains. Mercredi dernier, avec l'association France urbaine, nous avons trouvé un compromis qui est conforme au voeu des écologistes : un report de ces élections en 2020.

Le projet de loi, pour conclure, sera au service des citoyens et, plus particulièrement, de ceux de Paris. (M. Roger Madec applaudit)

M. Mathieu Darnaud, rapporteur de la commission des lois . - Paris se caractérise, en effet, par des rapports conflictuels avec l'État central. Progressivement, le législateur l'a doté d'un statut plus proche du droit commun, tout en tenant compte de sa qualité de capitale.

Monsieur le ministre, la procédure accélérée, que rien ne justifie, a empêché un débat serein et approfondi sur des points majeurs. Fallait-il revoir le régime des cercles de jeu ? Fallait-il rouvrir, pour la troisième fois en deux ans, le débat sur la définition de la métropole ? Le débat sur l'article 41 a occulté le reste du texte.

La fusion de la commune et du département de Paris s'imposait naturellement, contrairement au regroupement des quatre premiers arrondissements. Les économies attendues, minimes, ne sont nullement démontrées par l'étude d'impact. Pourquoi les quatre premiers arrondissements seulement ? Vous auriez pu proposer une évolution d'ensemble ?

Le renforcement de la démocratie locale avec le transfert de prérogatives aux maires d'arrondissement pose problème au regard de l'article 72 de la Constitution : les arrondissements ne sont pas des collectivités territoriales à son sens.

M. Pozzo di Borgo a proposé des amendements intéressants pour approfondir le transfert des pouvoirs de police au maire et nous remarquons que le Gouvernement entend enfin le Sénat : l'institution d'une police municipal sera possible, sur le modèle de la petite couronne, c'est un progrès.

Les dispositions techniques sur l'aménagement métropolitain sont attendues par les acteurs ; elles ne posent guère de difficultés. Mais il en va tout autrement de l'article 41, qui élargit la définition des métropoles : pourquoi une réforme aussi large au détour d'un article, qui plus est en procédure accélérée ?

Nous comprenons bien la volonté de certains élus que leur ville accède au statut de métropole, mais l'assouplissement des critères porte atteinte aux équilibres territoriaux et affaiblit la notion même de métropole.

Pour la commission des lois, la question des métropoles mérite un débat spécifique. Elles sont au nombre de 15, de 19 avec ce texte, certains veulent aller jusqu'à 23...

Que dire des conséquences financières mais aussi de l'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct, qui signe la fin des communes, cellules de base de la démocratie territoriale ?

Ce projet de loi méritait un débat beaucoup plus large, hors procédure accélérée ; la commission des lois dans un esprit constructif, a adopté son texte, en recherchant l'équilibre, la cohérence, et en parvenant à être plus audacieuse que le texte initial sur bien des points ! (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Roger Madec . - Dans le prolongement des lois de 1975 et 1982, ce texte rapproche le statut de Paris, une capitale à la tradition frondeuse, du droit commun. C'est répondre à la demande des élus parisiens. Avec l'élection de Bertrand Delanoë en 2001, la mairie de Paris a, de fait, engagé un mouvement de déconcentration et de décentralisation vers les mairies d'arrondissement qu'Anne Hidalgo poursuit.

Je regrette que la majorité sénatoriale ait dénaturé le texte d'origine. Le regroupement des quatre premiers arrondissements - on en a effectué de semblable à Marseille - est nécessaire pour remédier aux déséquilibres démographiques. À l'été 2013, le Conseil constitutionnel avait censuré le tableau pour cette raison. Fort heureusement, M. Sueur avait redressé la situation avec une proposition de loi.

Paris doit devenir une collectivité de plein exercice. Recouvrer la police de stationnement lui permettra d'organiser des déplacements plus apaisés.

Mme Catherine Procaccia. - Ce sera pire !

M. Roger Madec. - ... tout en luttant contre la pollution.

Pourquoi refuser la fusion des quatre arrondissements ? Cela renforcerait le pluralisme et ouvrirait la voie à des regroupements ultérieurs. La suppression de la péréquation pour les dotations d'arrondissement mine également l'unité de la ville. Les modifications de la commission des lois rendent le texte bancal.

Paris ne doit pas être enfermé dans un carcan, j'espère encore que nous saurons, au Sénat, revenir à un texte plus équilibré que celui issu des travaux de la commission. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

M. Christian Favier . - Le peuple de Paris, ville capitale par sa proximité avec le pouvoir, a payé son obstination à vouloir prendre son destin en main : onze ans après la prise de la Bastille, la ville a perdu son pouvoir de police ; et après la Commune de Paris, c'est encore le peuple qui perdait l'élection de son maire. Il est temps de lui rendre le pouvoir qui lui revient : la démocratie locale doit valoir à Paris, comme ailleurs ! Notre ambition est de bâtir un projet de Paris pour ses habitants, ceux qui y travaillent et ceux qui visitent la ville. Dans cet ordre, et non l'inverse. C'est pourquoi le groupe CRC demande que les Parisiens soient consultés, comme les Alsaciens et les Corses l'ont été. Quand je parle des salariés qui travaillent à Paris, je pense aux agents de la ville et de la préfecture qui seront transférés à la nouvelle collectivité. Tout doit être fait pour garantir leur statut.

Les questions qui touchent à l'aménagement de la région capitale à l'heure du CDG Express sont essentielles. Toutes sensibilités politiques confondues, les élus souhaitent de nouveaux outils dans le respect des projets et des structures existantes.

Enfin, l'article 41. Quel rapport entre le Grand Paris et les futures métropoles de Tours et Dijon ?

M. Philippe Dallier. - Aucun !

M. Christian Favier. - Avec 23 métropoles, s'installerait une autre République qui ne serait plus une et indivisible mais fédéraliste et concurrentielle. À cette vision, nous opposons celle d'une intercommunalité de coopération fondée sur la démocratie citoyenne ; et pour Paris, un rééquilibrage entre l'est et l'ouest quant à l'agrément des bureaux.

Nous déterminerons notre vote sur ce projet de loi à l'aune de cette boussole. (Applaudissement sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)

M. Jean-Claude Requier . - Quatre ans après que le président de la République, François Hollande, a déclaré que la France était riche de ses territoires, le 7 octobre 2012 aux états généraux de la démocratie territoriale, ce texte aux dispositions diverses fragilise un peu plus notre organisation territoriale aux dépens des zones interstitielles, rurales.

S'il était légitime de fusionner commune et département de Paris, il l'est moins de faire perdurer le cumul des indemnités de conseiller municipal et départemental à l'article 6 du texte.

Soyons sérieux : les quatre nouvelles métropoles créées par l'article 41 de ce texte ne rivaliseront pas avec Turin, Hambourg ou Milan !

La logique de métropolisation, qui peut annoncer la fin des départements, a des conséquences financières funestes sur les collectivités de la strate inférieure, alors même que le Gouvernement, lors de l'examen de la loi Maptam, s'était engagé à maintenir la dotation globale de fonctionnement des communautés d'agglomérations.

Il est urgent d'avoir une vision de l'aménagement des territoires, une vision d'ensemble, équilibrée. Dans Le Monde du 7 juillet 2016, Jean Pisani-Ferry, commissaire de France Stratégie, appelle à se résigner du fait métropolitain, quelle qu'en soit la douleur pour les autres territoires. Faut-il qu'Aurillac, Cahors et Mende se portent candidates ? (Rires)

M. Yves Pozzo di Borgo . - La liste des textes réformant notre organisation territoriale depuis 2012 est trop longue pour que je les cite un par un. Tenons-nous en à la loi Maptam créant le Grand Paris. Un an après, on réforme déjà le statut de la ville. Quelle est la cohérence ? (M. Philippe Dallier renchérit) La métropole compte six millions d'habitants, mais vous vous souciez seulement des deux millions qui vivent au centre - en Chine, deux millions d'âmes, c'est un village ! Le Gouvernement a répondu à la commande d'Anne Hidalgo - elle voulait profiter de ce que la majorité de l'Assemblée nationale est encore de son bord. Elle se serait bien passée de l'article 41 créant de nouvelles métropoles... Voilà la vérité : ce projet de loi est le texte-balai de l'organisation territoriale avant les élections...

M. Philippe Dallier. - Très bien !

M. Yves Pozzo di Borgo. - Que propose le Gouvernement ? De petits ajustements sans profondeur. En 1981, Gaston Defferre, grand ministre à l'origine de la décentralisation, s'était rendu compte qu'il risquait d'être battu en 1983 aux municipales. Il a alors créé les conseils d'arrondissement. Ne pouvant pas faire un texte pour la seule Marseille, il a proposé la loi PML. Comme ni Francisque Collomb ni Jacques Chirac ne pouvaient accepter l'autonomie des mairies d'arrondissement qu'il proposait, le système de vote du maire par les élus d'arrondissement, lui, fut maintenu. Les grandes lois sont souvent l'émanation de petits intérêts particuliers...

Allons plus loin et renforçons les missions de ceux qui sont près des habitants. Le VIIe arrondissement a une taille comparable à la ville de Cannes. Le XVe, lui, est plus grand que Bordeaux ! Or sur un budget parisien de 8,5 milliards d'euros, les vingt mairies d'arrondissement n'ont que 148 millions d'euros de crédits fléchés...

J'ai cru que le Gouvernement avait écouté le Sénat. Il n'en est rien. Les adjoints de sécurité sont placés sous l'autorité du préfet alors qu'ils sont financés par la mairie. C'est 300 millions d'euros pour plus de 5 000 agents. N'est-il pas temps de revenir sur les pouvoirs de police confiés au préfet par Bonaparte ?

Nous proposons de rétablir les dispositions adoptées par le Sénat en 2015, sans quoi nous ne pourrons cautionner cette réforme. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Esther Benbassa . - Les écologistes appellent ce projet de loi depuis longtemps, persuadés que seule une réforme d'ampleur peut aider les Parisiens. Je salue le groupe écologiste du Conseil de Paris qui y a oeuvré.

Le statut de Paris, souffrant d'une extrême complexité, est devenu incompatible avec les réalités contemporaines. Les écologistes sont favorables à plus de simplification administrative, et donc à la suppression du département tant à Paris que dans la métropole du Grand Paris. Nous souhaitons aussi l'exercice par le maire de Paris des pouvoirs de police de certaines manifestations sportives ou culturelles, de la police de la salubrité, de la baignade et de la gestion des voies publiques. De plus, la pollution atmosphérique, enjeu de santé publique, appelle une action politique.

La rationalité et l'égalité de représentativité appellent le regroupement des quatre premiers arrondissements. Le rapport de population entre les vingt arrondissements varie de un à quatorze ! Je défendrai le rétablissement du texte du Gouvernement. Si, à terme, il convient de regrouper d'autres arrondissements, celui qui est proposé constitue un premier pas. Aucun secteur ne devrait compter moins de 100 000 habitants.

Avec regret, le groupe écologiste, dans sa majorité, ne votera pas ce texte qui a sacrifié des mesures nécessaires à la réforme.

Je conclus par un hommage aux Parisiens, près d'un an après les tragiques événements auxquels ils ont fait face avec dignité. Il ne leur sera probablement pas rendu hommage ce soir, et je le regrette.

M. Philippe Dallier . - Monsieur le ministre, votre discours aurait été audacieux il y a vingt ans. Depuis, a émergé le fait métropolitain. Je me félicite que la commission des lois ait choisi un rapporteur élu hors Île-de-France et regrette que nos collègues de province ne s'intéressent pas davantage au statut de la capitale. Ce n'est pas, pour paraphraser Clemenceau à propos des militaires, que ces affaires soient pour autant trop sérieuses pour être confiées aux élus franciliens...

Le sujet est, certes, d'une grande complexité. Marylise Lebranchu s'y était d'ailleurs brûlé les ailes. Reste que la métropole du Grand Paris doit exister.

La recherche de la bonne solution a pris un retard dramatique. Paris, ville monde, doit être à la hauteur de Shanghai, Londres et New York. Ce projet de loi ne nous y aidera pas : présenté en procédure accélérée, telle une voiture balai, il nous empêche d'en débattre. Vous voyez Paris comme une ville à part en ne réfléchissant qu'intra-muros, ce qui est daté.

Alors pourquoi ce texte ? D'abord, me semble-t-il, pour améliorer les finances de la ville de Paris, dégradées depuis 2001. Beau tour de passe-passe avec le département, mais qu'en sera-t-il dans cinq ou dix ans ? Cette absorption du département par la ville se fait contre la métropole du Grand Paris et ses sept millions d'habitants qui, une fois opérées les redistributions vers les établissements publics locaux et les communes, n'a plus que 55 millions d'euros pour fonctionner, sur les 3,7 milliards d'euros dont elle dispose. C'est affligeant.

Pour ne faire de peine à personne, vous avez écrit un texte qui mécontente tout le monde. Ce mauvais compromis maintient un millefeuille à cinq couches : communes, établissements publics territoriaux, départements, métropole, région.

M. David Assouline. - Il en supprime une, le département.

M. Philippe Dallier. - Ce projet de loi est si daté qu'il ne passera pas 2017, en tout cas je l'espère. À la différence de Valérie Pécresse, je ne souhaite pas que la métropole du Grand Paris soit supprimée au profit de la région Île-de-France.

Vous avez évoqué Paris, ville frondeuse. Mais les faubourgs ne sont plus à la Bastoche ou à Vaugirard, ils sont en Seine-Saint-Denis.

Je ne voterai ni même n'amenderai ce texte. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Philippe Dominati . - Félicitons notre rapporteur qui a travaillé dans des délais réduits.

Monsieur le ministre, vous avez décrit le long cheminement historique de la capitale. Deux siècles pour obtenir des libertés. Cela a été possible grâce aux institutions de la Ve République. Le général de Gaulle a créé la région Ile-de-France et les nouveaux départements. Georges Pompidou a donné des institutions culturelles et Valéry Giscard d'Estaing un maire à Paris, puis Gaston Defferre a forgé la loi Paris-Lyon-Marseille. Jacques Chirac, ancien maire, a tenu compte de ses souvenirs. Le président Sarkozy a créé la métropole... Mais je n'ai jamais entendu le président Hollande exprimer la moindre idée sur la capitale.

Je ne comprends pas que l'un des derniers actes du quinquennat annihile tout l'effort de rapprochement avec le droit commun, en redonnant un statut d'exception. Vous dissociez le sort de la capitale de celui de toutes les villes de France et cela sans consulter ni même informer les Parisiens, qui ignorent tout de cette réforme. Bref, vous avancez masqué, ce qui est une faute impardonnable.

Monsieur le ministre, en contrecarrant le mouvement de renforcement des libertés communales que ma famille politique a impulsé, ce projet de loi est dangereux. Vous avez perdu toute légitimité en la matière avec le résultat des élections municipales.

Vous n'avez consulté personne pour cette loi fourre-tout, dans une forme de hold-up démocratique. Le Sénat peut probablement voter un texte qui sera dépourvu de sens puisque nous sommes en procédure accélérée et que l'Assemblée nationale s'exprimera après nous. Certaines dispositions, sur la police, la fusion des arrondissements ou des collectivités, auraient pu être intéressantes, mais pas dans ces conditions, qui ne sont pas correctes. On organise un référendum sur l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, pour la fusion des deux départements d'Alsace ou l'adaptation du statut de la collectivité territoriale de Corse. Mais pour plaire à Mme Hidalgo, on n'en organise pas dans la plus grande commune de France, lui préférant l'examen d'un projet de loi en catimini. Les Parisiens doivent savoir le sort qui leur est réservé. (Applaudissements à droite)

La discussion générale est close.

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Je pourrais vous répondre par une boutade : selon votre critère, ce texte est légitime puisque la gauche a gagné les municipales à Paris.

Je demande la réserve de l'examen du titre II à mercredi 9 novembre à 14 h 30, au titre de l'article 44 alinéa 6 du rapport du Sénat.

Mme Catherine Troendlé, vice-présidente de la commission des lois. - Avis favorable.

M. le président. - S'il n'y pas d'opposition, il en est ainsi décidé.