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Compte rendu analytique officiel du 20 juillet 2017

Débat d'orientation des finances publiques et règlement du budget de 2016 (Procédure accélérée)

M. le président. - L'ordre du jour appelle le débat sur l'orientation des finances publiques et la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016.

Discussion générale commune

M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances . - Je suis heureux de vous présenter les orientations du Gouvernement en matière de stratégie économique.

La situation économique présente aujourd'hui trois caractères. La croissance revient dans la zone euro à 1,7 % et dans le reste du monde. Des évolutions technologiques majeures se font jour, modifiant les conditions mêmes de la croissance. Enfin, des incertitudes pèsent sur le commerce international avec la tentation d'un retour du protectionnisme aux États-Unis et en Chine notamment, qui fait peser un risque sur la croissance.

Quels sont, dans ce contexte, les grands choix de politique économique du Gouvernement ? Notre premier choix est de profiter de la croissance économique pour engager les transformations reportées depuis trop longtemps. La France enregistre systématiquement moins de croissance que ses voisins et moins que son potentiel de croissance, moins que ce que ses capacités en termes de technologie, de travail, de savoir-faire, d'entreprenariat laisseraient attendre.

Nous faisons ensuite le choix de l'investissement pour l'innovation. Pas question que nous manquions la révolution des données et de l'intelligence artificielle comme nous avons manqué celle des logiciels. La France, l'Allemagne, l'Europe doivent au contraire en tirer pleinement parti.

Enfin, nous souhaitons défendre un commerce équitable, fondé sur la réciprocité. Nous refusons que de grandes nations aient accès à nos marchés publics sans que l'inverse soit vrai et qu'elles pratiquent des aides d'État interdites en Europe, par exemple dans le secteur des énergies renouvelables. La lutte contre le dumping est l'une des conditions du retour de la croissance et de l'emploi.

Ces choix doivent profiter à tous les Français. Nous ne voulons pas qu'il y ait une France qui gagne contre une France qui perd ; des métropoles qui réussissent et des territoires oubliés. Chacun doit retrouver la prospérité et le chemin du travail.

Notre première orientation consiste donc à transformer notre modèle économique et social. Vous vous apprêtez à examiner le projet de loi sur la réforme du code du travail, mère de toutes les réformes, qui libérera la capacité d'embauche de nos entrepreneurs. (M. Serge Dassault applaudit.) Nous engagerons aussi la transformation de l'assurance chômage, du régime de retraite, de la formation professionnelle qui ne bénéficie pas aujourd'hui à tous les salariés qui en ont besoin, nous allégerons les contraintes qui pèsent sur les entrepreneurs et leur éviterons la surtransposition des directives européennes. Dès 2018, le Gouvernement présentera un projet de loi pour les PME-TPE, destiné à doter notre pays d'entreprises de taille intermédiaire exportatrices, ayant renoué avec l'esprit de conquête.

Ces transformations, je vous invite tous à y participer. Toutes les idées nouvelles sont bienvenues. Entre septembre et décembre sera organisée une grande consultation auprès des parlementaires, acteurs économiques et syndicaux, chercheurs qui souhaitent participer à cet élan.

Nous lancerons aussi un plan pour l'innovation de rupture, financé par la cession d'actifs de l'État à hauteur de 10 milliards d'euros, qui sera engagée à partir de septembre. L'argent de l'État sera ainsi mieux investi ! Nous avons besoin de financer cette innovation qui coûte trop cher aux entreprises mais qui force les portes de l'avenir, et qui nous fera rattraper notre retard sur les nations les plus innovantes. (M. Serge Dassault applaudit derechef.)

Nous réduirons les déficits afin de respecter nos engagements européens, selon des voies que Gérald Darmanin détaillera. J'entends ceux qui considèrent la dépense publique comme un facteur de croissance et d'emploi. Mais pourquoi la France a-t-elle en même temps la dépense publique la plus élevée d'Europe, un chômage au plus haut et un taux de croissance parmi les plus faibles ? Il est temps de changer de stratégie.

Nous entendons également respecter nos engagements sans les renvoyer aux calendes grecques en prétextant des difficultés léguées par nos prédécesseurs. Je refuse cette fuite, cette lâcheté qui consiste à regarder vers le passé plutôt que de se tourner vers l'avenir. Réduire dès 2017 notre déficit public à 3 % du PIB est aussi une condition de la crédibilité de la parole politique de la France. Les mêmes, qui considèrent que la réduction du déficit importe peu, appellent à modifier la directive sur les travailleurs détachés. Elle doit l'être, bien sûr, car le dumping social pénalise nos entreprises de transport et de bâtiment. Mais comment pourrions-nous être entendus si nous ne tenons pas nos engagements les plus élémentaires ?

La baisse du déficit en 2017 comme en 2018 exigera de l'État 4,5 milliards d'économies. C'est une décision fondatrice.

Nous pouvons réduire la dépense publique tout en réduisant, dès 2018, les prélèvements obligatoires. C'est ainsi que nous rendrons confiance aux entreprises et aux ménages. Tous les engagements pris par le président de la République seront tenus, Gérald Darmanin et moi en sommes comptables. Ainsi de l'objectif de porter à 2 % de la richesse nationale le budget des armées d'ici 2025 : il sera tenu.

Nous devons aussi donner sens à notre politique, ce qui suppose d'abord de valoriser le travail. Vous tous, représentants du territoire, connaissez ces travailleurs qui ne supportent plus de se lever le matin, de payer une garde pour leurs enfants pour vivre moins bien que s'ils étaient restés chez eux avec les revenus de l'assistance. Un pays où il vaut mieux rester chez soi que travailler n'a pas d'avenir. C'est pour que le travail paie que nous supprimerons à partir de 2018 les cotisations chômage et maladie, ainsi que la taxe d'habitation pour 80 % des ménages.

Nous entendons aussi favoriser la compétitivité des entreprises, car ce sont elles qui créent de l'emploi, pardonnez ce truisme. Oui, il faut augmenter leur profitabilité, je n'hésite pas à le dire, afin qu'elles puissent investir, innover et créer des emplois. Nous baisserons le taux d'impôt sur les sociétés jusqu'à 25 % à la fin du quinquennat, pour l'aligner sur la moyenne européenne. Nous supprimerons le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) à partir des salaires versés en 2019, pour lui substituer un allégement pérenne et immédiat de charges, plus simple pour les entreprises. La cotisation de 3 % sur les revenus distribués sera supprimée. L'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), qui décourage l'investissement et ne rapporte que 4 milliards d'euros, sera remplacé par un impôt pesant sur les seules valeurs immobilières pour favoriser l'audace et la prise de risques. (M. Serge Dassault applaudit.) Un prélèvement forfaitaire unique de 30 % sur les revenus du capital mettra fin à l'illisibilité des régimes actuels et favorisera l'attractivité de notre territoire.

Afin de poursuivre la transition écologique, nous augmenterons aussi la composante carbone de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) plus qu'il n'était prévu par la loi de transition énergétique, et nous ferons converger le prix du gasoil et de l'essence...

M. Michel Raison. - Faites-le plutôt en baissant le prix de l'essence !

M. Bruno Le Maire, ministre. - ...en aidant les ménages les plus modestes.

Nous souhaitons avancer vite, dès le projet de loi de finances pour 2018. Les augures sont un peu plus favorables, profitons-en pour avancer et rétablir la croissance et la compétitivité de notre pays. (Applaudissements au centre et à droite ; M. Bernard Lalande applaudit aussi.)

M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics . - Nous abordons aujourd'hui en même temps, si j'ose dire (Sourires), le projet de loi de règlement et le débat d'orientation budgétaire, le passé et l'avenir. Il nous appartient de tirer les mauvaises leçons du passé, pour que l'avenir soit plus radieux.

Que dit le passé ? Que notre déficit reste trop important, qu'il s'est réduit moins qu'il n'aurait dû, à 3,4 %, ce qui nous a obligés à prendre en cours d'année des mesures d'économie, que notre dette avoisine 96 % du PIB, que les impôts et taxes étouffent nos concitoyens et nos entreprises. Notre stratégie est donc de dépenser beaucoup moins et de cesser de faire de l'impôt le refuge de notre lâcheté, en réduisant au contraire les prélèvements obligatoires pour stimuler l'économie et le pouvoir d'achat. Voilà le double choc annoncé par le Gouvernement : une baisse très importante de la dépense publique - qui augmentera de zéro pourcent l'an prochain, ce qu'aucun gouvernement n'a jamais fait, le président de la République ayant confirmé aujourd'hui encore que seul le budget des armées augmenterait - et en même temps une baisse des impôts et des taxes.

Si nous sommes déterminés à réduire le déficit, ce n'est pas pour satisfaire je ne sais quel hydre bruxellois. Voilà quarante ans que nous considérons comme normal de vivre en déficit. Imagine-t-on un chef d'entreprise ou une famille faire de même ? C'est ainsi que notre dette se creuse, au point que les intérêts de la dette constitue désormais le deuxième poste budgétaire de l'État, malgré des taux d'intérêt très bas. Nous nous exposons à de graves problèmes en cas de crise, si les taux d'intérêt repartent à la hausse...

Moins trois points de dépense publique, moins cinq points de dettes, moins deux points de déficit : voilà nos engagements chiffrés, simples mais difficiles à tenir. Je m'engage à vous présenter une loi de finances sincère, sans les astuces de la sous-budgétisation. Nous allons notamment sincériser les crédits de l'hébergement d'urgence.

M. Philippe Dallier. - Enfin !

M. Gérald Darmanin, ministre. - Les efforts d'économie seront d'autant plus grands.

Nous nous engageons aussi à ne pas présenter de décret d'avance devant les assemblées, car le rabot de fin d'année n'est pas de bonne gestion. C'est un engagement ambitieux.

La consolidation budgétaire reposera uniquement sur la baisse des dépenses, et non sur la fiscalité. Il faudra trouver quelques milliards... L'État y prendra sa part pour plus de 50 %, 40 % les années suivantes. Les collectivités ont fait leurs efforts, contrairement à l'État l'an dernier - nous avons bien lu le rapport de la Cour des comptes. Cela dit, toutes les administrations publiques seront appelées à contribuer.

Le rabot n'est pas de bonne politique, il désespère ministres et parlementaires. Nous voulons des réformes structurelles dans notre système de santé, en droit du travail, dans les secteurs du logement, de la formation professionnelle, des universités, des interventions sociales.

La conséquence de tout cela sera une baisse sans précédent de la fiscalité. En 2018, il y aura d'abord 11,3 milliards de dépenses fiscales correspondant aux promesses d'anciennes majorités, que nous tiendrons. Les engagements fiscaux du président de la République seront également tous tenus : taxe d'habitation, impôt sur la fortune, impôt sur les sociétés, prélèvement fiscal unique, exonération des heures supplémentaires...

À ceux qui prétendent que nous menons une politique pour les riches, je réponds que notre ambition sociale est forte. Nous augmenterons de 100 euros par mois l'allocation aux adultes handicapés (AAH), cela ne s'est jamais fait. Le minimum vieillesse sera aussi rénové et rehaussé de 100 euros. La baisse des cotisations, c'est une prime au travail de 260 euros par an pour un ouvrier au Smic, de 500 euros pour un indépendant qui gagne 3 000 euros par mois. La suppression de la taxe d'habitation représente en moyenne une économie de 50 euros par ménage.

Ce Gouvernement sera donc un Gouvernement qui dépense moins, qui fait payer moins d'impôt, pour qu'il y ait plus de gens au travail et pour que le travail paie. (Applaudissements au centre et à droite ; M. Maurice Vincent applaudit aussi.)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances . - Ce débat d'orientation revêt cette année un caractère particulier puisqu'il est l'occasion pour le Gouvernement de nous présenter ses grandes orientations relatives aux finances publiques pour la législature.

Je reviendrai brièvement sur l'année 2016, en vous renvoyant à mon rapport écrit pour des développements plus complets. Le taux de croissance enregistré l'an dernier est très décevant : 1,2 % au lieu de 1,5 % comme prévu en loi de finances initiale et 1,8 % dans la zone euro. Cela tient surtout à l'état de notre commerce extérieur : nous avons un problème de compétitivité coût et hors coût, le Gouvernement doit s'y attaquer pour que la France tire tout le profit du redémarrage économique international.

Le diagnostic est sans appel sur le budget 2016 : la légère diminution du déficit masque un indéniable relâchement de l'effort. Ramener le déficit à 3,4 % du PIB en 2016 correspondait dans la recommandation du Conseil à une réduction de 0,6 point de PIB par rapport à 2015. Finalement cette réduction n'a été que de 0,2 point : trois fois moins ! Le précédent gouvernement a repoussé à 2017 la marche la plus haute. Les collectivités et la sécurité sociale ont seules porté l'effort de réduction, à hauteur de 60 % pour les premières, tandis que la baisse très modérée du déficit budgétaire de l'État résulte d'économies de constatation sur les prélèvements sur recettes et la charge de la dette. La dette publique continue d'augmenter et notre écart d'endettement avec l'Allemagne s'élève désormais à 28 points du PIB.

Le respect de l'autorisation budgétaire laisse à désirer, notamment au sein des missions habituelles - travail et emploi, défense, la solidarité, enseignement scolaire, agriculture - marquées par un usage intensif des mises en réserve, annulations et ouvertures par décrets d'avance et reports en 2017. Espérons que le Gouvernement actuel en tirera les leçons.

Pour 2017, l'hypothèse de croissance de 1,6 % est conforme aux prévisions de l'Insee et de la Banque de France. Elle reste raisonnable pour 2018, plutôt optimiste pour les années suivantes. De même, le Gouvernement est revenu à une estimation plus prudente de la croissance potentielle.

Le premier défi auquel est confronté le Gouvernement est de contenir le déficit public à 3 % du PIB. Sur 4,3 milliards d'euros de mesures correctrices annoncées, 3,5 milliards seulement sont documentés. Le Gouvernement espère de bonnes nouvelles du côté des recettes, mais que se passera-t-il sinon ?

Le Gouvernement entend mettre en oeuvre dès 2018 des réductions d'impôt, tout en assumant l'héritage fiscal des équipes précédentes. La baisse d'impôt est évaluée à 0,6 point de PIB l'an prochain, ce qui n'est arrivé que trois fois en trente ans. En conséquence, le redressement des comptes publics sera très progressif, puisque le déficit structurel se montera encore à 2,2 % en 2018, ce qui semble difficilement compatible avec nos engagements. Le critère de dette ne sera pas respecté avant 2021...

Compte tenu de la baisse des prélèvements, la stratégie du Gouvernement repose exclusivement sur la réduction des dépenses publiques, soit 80 milliards d'euros sur le quinquennat dont 20 milliards par an entre 2018 et 2020. C'est inédit. Même dans un scénario de dérapage limité de nos dépenses, le déficit dépasserait largement les 3 % du PIB en 2019, année au cours de laquelle le CICE doit être transformé en baisse de charges. L'impact de cette mesure en points de PIB ne semble pas encore arbitré...

Il est indispensable d'adopter une stratégie crédible dont mon rapport esquisse les contours. Au lieu de rabot, ciblons les politiques où la France dépense significativement plus que ses voisins, comme les retraites, le chômage et le logement. Ce qui ne signifie pas qu'il n'y a pas d'économies à faire dans les autres secteurs...

Nous vous appelons aussi à maîtriser la masse salariale de l'État, en vous inspirant des propositions faites par le Sénat sur le temps de travail des fonctionnaires et les jours de carence. Il convient de définir une gouvernance pour associer tous les acteurs de la sphère publique à l'effort commun. États généraux des comptes de la nation, Conférence territoriale... Souhaitons que de telles instances ne soient pas simplement le lieu où seront annoncées des décisions prises ailleurs. (Applaudissements au centre, à droite et sur quelques bancs du groupe socialiste et républicain)

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général de la commission des affaires sociales . - La commission des affaires sociales partage, messieurs les ministres, votre appréciation selon laquelle il est indispensable de nous projeter prioritairement dans l'avenir. Il n'en est pas moins nécessaire d'analyser la gestion passée. C'est particulièrement vrai pour les lois de financement de la sécurité sociale, qui sont des exercices de prévisions et dont l'exécution est rapidement évoquée dans les textes relatifs aux exercices suivants ou traitée, hors du Parlement, dans le cadre très formel et daté de la commission des comptes de la sécurité sociale. Les régimes à gestion paritaire, les hôpitaux, l'effort en faveur des personnes âgées et handicapées ne doivent plus constituer les angles morts de nos finances publiques, dont les comptes ne seraient retracés dans aucun texte.

Je vois l'intérêt qu'il pourrait y avoir à renforcer le lien entre les volets recettes des différents textes financiers, même si la TVA demeure la seule recette partagée entre l'État et la sécurité sociale. Je m'interroge toutefois sur les modalités, car il existe bien une spécificité des finances sociales qui tient, notamment, à la part encore très majoritaire que prennent les cotisations sociales dans le financement des prestations.

L'objectif de rééquilibrer les comptes du régime général en 2020 est à la fois réaliste et exigeant. Réaliste puisque la marche n'est que de 5,5 milliards d'euros. Exigeant, car la dynamique des dépenses est forte et des baisses de recettes sont engagées. L'équation est difficile pour 2018. En recettes, la révision de l'hypothèse d'évolution de la masse salariale devrait se traduire par une diminution des recettes de 1,4 milliard d'euros, à quoi s'ajoute l'effet des mesures nouvelles : crédit d'impôt de taxe sur les salaires, acomptes de C3S et de taxe sur les véhicules de sociétés pour un total d'1,3 milliard d'euros. En dépenses, la nouvelle convention médicale pèsera encore davantage sur l'Ondam des soins de ville, tandis que le protocole PPCR augmente les charges des hôpitaux publics. Au total, ce sont près de 4,5 milliards d'euros qu'il faudra trouver.

Le document préparatoire nous informe que chacun des sous-secteurs devra contribuer à la baisse de la dépense publique pour la part des dépenses qu'il représente dans le PIB. Pour les administrations de sécurité sociale, cela représenterait 32 milliards d'euros sur 5 ans, dont 8 milliards d'euros dès 2018. La commission des affaires sociales a formulé des propositions au sujet de l'assurance maladie. Le document ne nous en dit pas davantage... Le Gouvernement souhaite par ailleurs étendre le bénéfice de l'assurance chômage aux travailleurs indépendants. Certains souscrivent déjà de telles garanties, mais la condition de privation involontaire d'emploi est entendue très strictement. Le projet du Gouvernement semble bien plus large. Pourriez-vous nous préciser son calendrier, ses contours et son financement, alors que la dette de l'assurance chômage se montera à 40 milliard d'euros en fin d'année ?

Le Sénat s'est prononcé en faveur d'une réforme systémique des retraites et de l'instauration d'un régime par points. La commission des affaires sociales insiste sur la nécessité de reporter l'âge légal de la retraite pour garantir la soutenabilité de nos régimes. Le comité de suivi des retraites vient de préconiser des mesures correctrices. Quelles sont les intentions du Gouvernement ?

Nous reportons sur les jeunes générations le poids de la dette sociale. Le portage du déficit du régime général par l'Acoss ne peut être qu'une solution transitoire. La disruption ira-t-elle jusqu'à l'augmentation de la contribution à la réduction de la dette sociale (CRDS), éventuellement gagée par la baisse d'autres prélèvements, avec l'engagement ferme de la restituer aux Français d'ici 2024 ? (Applaudissements au centre et à droite ; M. Richard Yung applaudit aussi.)