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Compte rendu analytique officiel du 26 octobre 2017

Service public d'eau potable

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi tendant à simplifier certaines obligations applicables aux collectivités territoriales dans le domaine du service public d'eau potable.

Discussion générale

M. Bernard Delcros, auteur de la proposition de loi . - Maire d'un tout petit village du Cantal et président d'une intercommunalité rurale, j'ai mesuré au fil des ans combien l'accumulation d'obligations, de réglementations et de procédures compliquait la vie des élus locaux, en particulier ceux des petites communes qui ne disposent pas d'équipes et de services techniques pour y faire face.

Nous devons avoir le souci permanent de simplifier, de clarifier et d'alléger. C'est possible dans de nombreux domaines par des mesures pragmatiques correspondant aux réalités du terrain. C'est précisément l'objet de ce texte que je présente au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation que préside notre collègue, Jean-Marie Bockel.

Cette proposition de loi concerne le service public d'eau potable, qu'il soit géré en régie ou confié à un délégataire. Elle simplifie la procédure de déclaration de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau et évite que les collectivités subissent à tort un doublement de la redevance. Celles-ci sont soumises à deux obligations : avant le 1er avril, elles doivent transmettre aux agences de l'eau la déclaration pour prélèvement sur la ressource en eau faisant apparaître les indicateurs de performance du réseau de l'année « n-1 ». À partir de ces données - non consolidées - les agences calculent la redevance et appliquent un doublement en cas d'irrégularité.

Puis, le 30 septembre, elles publient le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d'eau potable (RPQS), cette fois avec des données consolidées. Et tant pis pour les collectivités pénalisées indûment - sachant que 15 % des majorations seraient abusives.

Autre incohérence : quand il y a délégataire, il est tenu de fournir les données consolidées non pas avant le 1er avril, mais avant le 1er juin...

La situation est aberrante et le dispositif inefficace. Le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) évalue le coût de cette mauvaise articulation à 528 000 euros par an pour les collectivités.

L'article 1er de la proposition de loi empêche le doublement à tort de la redevance du fait de données non consolidées en fondant la déclaration sur les indicateurs de l'année « n-2 » et non « n-1 ».

L'article 2 impose aux agences de pré-remplir la déclaration d'avril à partir des indicateurs de performance publiés en septembre. Les collectivités n'auront donc à fournir les informations qu'une seule fois.

L'article 3 suspend pendant deux ans le doublement du taux, qui ne sera donc pas appliqué en 2020 et 2021 pour les manquements constatés en 2018 et 2019, ce qui sécurise la période de transition.

L'article 4 fixe l'entrée en vigueur au 1er janvier 2020. La commission a prévu une extension bienvenue aux départements d'outre-mer.

Cette proposition de loi s'inscrit dans la mission de simplification des normes confiée par le bureau du Sénat à la délégation aux collectivités territoriales et dans la charte de partenariat signée en avril 2016 par le président Larcher, le président de la délégation et le président du CNEN, Alain Lambert. C'est dans ce cadre que le CNEN a saisi notre délégation, le 27 février 2017, qui nous a confié, à René Vandierendonck et à moi-même, le soin d'élaborer ce texte.

Le 20 juin, nous avons organisé une table ronde avec les différents acteurs ; après de riches échanges, nous sommes parvenus à une solution équilibrée et consensuelle. Je salue l'engagement et l'ouverture d'esprit des participants qui l'ont rendu possible et vous invite à donner une suite opérationnelle à cette mesure de simplification. (Applaudissements sur de nombreux bancs)

M. Pierre Médevielle , rapporteur de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Cette proposition de loi transpartisane répond à une problématique bien identifiée, soumise au Sénat en application du partenariat signé avec le CNEN. Nos collègues Delcros et Vandierendonck ont mené un important travail de concertation et je salue la justesse et le pragmatisme de leur proposition. En prévoyant le pré-remplissage de la déclaration par l'Agence de l'eau et en décalant d'un an la transmission des informations, le texte allège la charge administrative des élus locaux. Cette proposition de loi, belle illustration du rôle constitutionnel du Sénat, témoigne de notre engagement en faveur de la simplification des normes. Elle concrétise notre partenariat avec le CNEN et montre la voie à suivre ! La commission l'a adoptée à l'unanimité.

La qualité de l'eau nécessite une attention permanente pour assurer l'alimentation en eau potable mais aussi lutter contre la pollution et préserver les écosystèmes. La ressource en eau va devenir de plus en plus rare, or nous perdons un milliard de mètres cubes d'eau par an dans les fuites sur les réseaux.

La gestion de l'eau doit permettre de mieux préserver la ressource et de résoudre les conflits d'usage qui vont se multiplier. ?uvrons pour une utilisation raisonnée, équitable et durable de ce bien commun. (Applaudissements sur de nombreux bancs)

Mme Brune Poirson, secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire . - Je remercie MM. Delcros et Médevielle pour cette proposition de loi innovante. Des collectivités ont alerté le CNEN de difficultés administratives, et il est apparu nécessaire de faire évoluer la loi. Grâce au partenariat entre le CNEN et le Sénat, les parlementaires ont trouvé une solution réunissant l'ensemble des acteurs, et ce dans un délai bref. Le processus illustre parfaitement la logique transpartisane qui doit nous guider dans la recherche de simplification de nos mécanismes administratifs.

Le dispositif d'incitation fiscale aux économies d'eau s'est avéré administrativement complexe à l'usage et pèse particulièrement sur les collectivités. Votre solution donne aux collectivités locales le temps nécessaire pour transmettre aux agences les données nécessaires au calcul de la redevance, ce qui évitera les majorations et les surcharges administratives. C'est une bonne application du principe « Dites-le nous une fois ».

Je remercie les parlementaires qui ont su écouter les acteurs et trouver une solution équilibrée. Le Gouvernement soutiendra cette proposition de loi, ainsi que son extension à l'outre-mer. Je défendrai simplement trois amendements rédactionnels. (Applaudissements sur de nombreux bancs)

M. Guillaume Gontard . - Cette proposition de loi est bienvenue à l'heure où les dotations aux communes baissent. Toutefois, si la simplification est un progrès réel, c'est aussi un transfert de charges lourd pour les agences de l'eau dont les moyens seront encore réduits dans le projet de loi de finances pour 2018. Cela aura des conséquences écologiques et économiques...

Si les collectivités ne doivent pas être inutilement pénalisées, il faut aussi prendre en compte l'état des réseaux et inciter à la préservation de la ressource. Dans les territoires de montagne, le prélèvement sur la ressource est parfois supérieur au nécessaire ; cela a permis, par le versement de trop plein d'eau, de créer une biodiversité particulière. Ces communes sont taxées inutilement. Il faudrait adapter la réglementation.

Les difficultés des collectivités à fournir leurs données résultent aussi d'une perte globale de savoir-faire en ce domaine. Il faut les accompagner, au travers d'une structure nationale dotée d'un corps de fonctionnaires formés. Il est dangereux que l'expertise n'existe que chez les majors de l'eau. À force de complexité, de plus en plus de collectivités vont opter pour la délégation de service. La simplification des normes ne doit pas se faire au détriment d'un service public de qualité. Le groupe CRCE s'abstiendra.

Mme Nelly Tocqueville . - Cette proposition de loi transpartisane s'inscrit dans la continuité de la signature en juin 2016 d'une charte de partenariat entre le Sénat et le CNEN, avec pour objectif de simplifier les normes applicables aux collectivités locales. Elle est le fruit d'un riche travail de concertation avec les communes, les agences et le ministère de la transition écologique. Une table ronde s'est tenue le 20 juin 2017.

La difficulté résulte de l'articulation des deux obligations auxquelles sont assujetties les collectivités : fournir des indicateurs de performance avant le 1er avril puis présenter avant le 30 septembre un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d'eau potable.

La proposition de loi propose une solution de simplification équilibrée et opérationnelle qui ne désorganise pas les agences de l'eau. Désormais le mécanisme de doublement de la redevance se basera sur les indicateurs de l'année « n-2 » et non « n-1 ». Ainsi, nous sommes certains qu'ils seront consolidés.

Cette proposition de loi a reçu un accord de tous les acteurs, y compris des agences de l'eau dont les recettes baissent. La commission l'a adoptée à l'unanimité. Le groupe SOCR la soutiendra. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR et RDSE)

M. Alain Fouché . - La loi NOTRe a entraîné, non sans douleur, une redistribution des compétences de nos collectivités territoriales. Elles se retrouvent surchargées du poids de nouvelles responsabilités, sans être accompagnées financièrement.

Le Sénat, à la demande des maires, avait rejeté à l'unanimité la disposition de la loi NOTRe prévoyant le transfert obligatoire de la compétence eau aux EPCI au 1er janvier 2020. Mais l'Assemblée nationale vient de la réintégrer. Une fois de plus, les territoires ne sont pas écoutés...

Aujourd'hui, la législation impose aux communes et EPCI le versement d'une redevance annuelle sur les prélèvements en eau, ce qui entraîne un calcul par anticipation de la consommation. Régulièrement, le caractère approximatif de l'estimation conduit à des opérations de régularisation, voire à des pénalités financières imprévisibles.

Le groupe Les Indépendants ne peut que s'associer à la démarche de simplification des normes et d'assouplissement de la législation. Nos territoires attendent des mesures fortes, écoutons-les ! Il y a quelques mois j'ai déposé une proposition de loi imposant la suppression d'une norme existante pour l'adoption de toute nouvelle norme. J'espère qu'elle sera bientôt examinée ! (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Indépendants, RDSE, LaREM et SOCR)

M. Olivier Léonhardt . - Je me réjouis que ma première intervention à cette tribune porte sur un texte qui incarne parfaitement les actions de bon sens portées par le Sénat. Ce type d'initiative, qui renforce l'efficacité et la crédibilité de l'action publique, est à réitérer.

N'ayant pu participer aux travaux préparatoires, j'en salue la démarche partenariale, pragmatique et transpartisane.

Ce texte est l'occasion de rappeler l'enjeu de l'amélioration des normes existantes. Il reste beaucoup à faire.

Comme maire de Sainte-Geneviève-des-Bois et président de Coeur d'Essonne agglomération, j'ai conduit le passage d'une délégation de service public de dix communes vers une régie publique. Ce n'était pas un choix idéologique mais pragmatique.

Cette proposition de loi conduira indirectement à renforcer la connaissance des réseaux de distribution et donc à rationaliser les choix d'investissement pour éviter les pertes.

Auparavant les opérateurs n'y avaient pas forcément intérêt. Et il est souvent impossible de connaître précisément le rendement quand le bassin desservi est beaucoup plus vaste que le territoire de la commune. La reprise de la distribution par des régies doit s'accompagner de l'installation de compteurs sectoriels pour des investissements optimisés, ce qui aura un impact sur le pouvoir d'achat de nos concitoyens. Le RDSE soutiendra évidemment la proposition de loi. (Applaudissements sur de nombreux bancs)

M. François Bonhomme . - C'est devenu une habitude : nous parlons d'eau. Transfert de compétence, financement des agences, composition des instances de bassin, autorisation de pompage, les occasions ont été nombreuses. Les élus locaux sont désemparés devant l'instabilité législative et financière. Au Sénat de se porter à leur chevet.

Je salue le travail de nos collègues. Certains considèreront que la portée de ce texte est modeste, mais c'est une réponse concrète. Je préfère les petits pas aux grandes lois incolores et insipides.

Le CNEN a évalué l'économie à 528 000 euros. Cela suffit à justifier l'intervention du législateur. L'État a pris la mauvaise habitude d'amputer chaque année le fonds de roulement des agences de l'eau de 175 millions d'euros pour financer son budget. Une véritable captation, qui s'ajoute à la baisse des effectifs. Et le projet de loi de finances pour 2018 piétine encore le principe selon lequel l'eau paye l'eau, ce qui pénalisera les collectivités.

S'agissant de la compétence Gemapi, il faudrait que le Gouvernement clarifie sa position sur le traitement des eaux pluviales. Je me félicite du soutien que recueille cette proposition de loi et j'espère que le Gouvernement assumera ses responsabilités. (Applaudissements sur de nombreux bancs)

M. Frédéric Marchand . - Je suis ravi de défendre un texte transpartisan et pragmatique qui formule une solution concrète à une difficulté que connaissent nos collectivités en métropole comme en outre-mer.

Je salue l'objectif de simplification, le travail de concertation et l'investissement des auteur et rapporteur du texte.

La simplification est un combat de tous les jours. Elle s'inscrit dans le cadre fixé par le président de la République lors de la Conférence des territoires et sera au coeur du Congrès des maires. Avec cette proposition de loi, nous faisons figure de premiers de cordée !

Je salue le partenariat signé en 2016 entre le Sénat et le CNEN.

En supprimant le risque de majoration indue, ce texte lutte concrètement contre l'insécurité financière vécue par de nombreux élus locaux et réduit leurs charges administratives. Je souhaite qu'il soit rapidement inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et qu'il soit le premier d'une longue série qui partira du réel pour tendre vers l'idéal d'une efficacité au service des citoyens. Le groupe LaREM votera pour. (Applaudissements sur de nombreux bancs)

M. Jean-François Longeot . - Cette proposition de loi n'est pas seulement consensuelle. Elle procède d'une méthode qui devrait inspirer tous nos travaux : concertation, simplification et démarche transpartisane.

Je salue l'excellent travail de M. Médevielle dans des délais si contraints. Pour déterminer le montant de la redevance, chaque collectivité doit transmettre à l'agence de l'eau ses volumes de prélèvement de l'année écoulée ainsi que des indicateurs de performance avant le 1er avril de l'année suivante. La proposition de loi prévoit que cette transmission sera effectuée à l'année « n+2 ». Elle prévoit aussi une pré-déclaration par l'agence, pour éviter de transmettre deux fois les mêmes données.

Toutes les problématiques liées à l'eau ne sont pas aussi consensuelles. Ainsi du siphonage des budgets des agences de l'eau organisé par l'État depuis 2014 : le premier prélèvement, de 210 millions d'euros, devait être exceptionnel, or il a été reconduit et fixé à 175 millions les trois années suivantes, puis gravé dans le marbre du projet de loi de finances pour 2018.

Avec les prélèvements pour l'AFB et pour l'ONCFS, l'État ponctionnera au total 460 millions d'euros, soit 20 % du budget des agences ! Ces prélèvements se font au détriment des projets locaux, à l'heure où les collectivités locales mettent en oeuvre la Gemapi. Les agences de l'eau auront-elles demain les moyens de satisfaire aux obligations de la directive cadre sur l'eau ? Rien n'est moins sûr... Le groupe UC votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur de nombreux bancs)

M. Gérard Longuet . - Le 11 janvier 2017, les présidents des deux groupes majoritaires du Sénat déposaient une proposition de loi tendant à renoncer au caractère obligatoire de la compétence eau et assainissement pour les intercommunalités. Le Sénat l'a adopté à une très large majorité le 23 février dernier. Le 12 octobre, l'Assemblée nationale a voté un renvoi en commission, ce qui est assez rare pour une proposition de loi. Je comprends qu'une assemblée largement renouvelée se donne le temps de la réflexion, mais sur un sujet aussi simple, il ne doit pas durer le temps de la législature...

Madame la ministre, l'article 39 de la Constitution vous permet de vous saisir de l'ordre du jour. Allez-vous faire sortir cette proposition de loi de son encellulement et la faire examiner par l'Assemblée nationale ? (Applaudissements sur de nombreux bancs)

Mme Brune Poirson, secrétaire d'État. - La loi Maptam a créé une compétence Gemapi ciblée et obligatoire qui vise à mieux articuler l'aménagement du territoire et l'urbanisme avec la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations. La création de cette compétence n'a pas donné lieu à l'attribution de missions nouvelles mais regroupe plusieurs missions préexistantes et l'attribue à titre obligatoire aux EPCI à fiscalité propre.

M. François Bonhomme. - C'est bien le problème !

Mme Brune Poirson, secrétaire d'État. - Par conséquent, le mécanisme de compensation des charges transférées entre l'État et les collectivités ne s'applique pas en matière de Gemapi. Une taxe facultative plafonnée à 40 euros a été créée. Le Gouvernement n'entend pas remettre en question cette compétence.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

ARTICLE PREMIER

M. le président. - Amendement n°2 rectifié, présenté par le Gouvernement.

Après l'alinéa 3

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« Les éléments cités à l'alinéa précédent sont reportés chaque année par les agences de l'eau dans la déclaration relative à cette redevance sur la base des éléments préalablement transmis au système d'information prévu à l'article L. 131-9 en application de l'article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales. » ;

...° Au deuxième alinéa de l'article L. 213-11, après la référence : « L. 213-10-11 », sont insérés les mots : « du présent code » ;

Mme Brune Poirson, secrétaire d'État. - Cet amendement rédactionnel regroupe les deux premiers articles dans le chapitre du code de l'environnement dédié aux redevances des agences de l'eau.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Avis favorable.

M. Gérard Longuet. - Je soutiens totalement cet amendement du Gouvernement, preuve que je ne vous tiens pas grief de n'avoir nullement répondu à ma question, madame la ministre !

C'est la compétence eau et assainissement qui sera transférée aux communautés de communes, qui ne le souhaitent pas. Cela n'a rien à voir avec Gemapi. Pourquoi diable changer un dispositif qui fonctionne ?

Mme Brune Poirson, secrétaire d'État. - J'entends vos inquiétudes, mais ce n'est pas le moment d'avoir ce débat. Jacqueline Gourault a annoncé un groupe de travail sur le sujet, qui associera les parlementaires et les parties prenantes.

L'amendement n°2 rectifié est adopté.

M. le président. - Amendement n°1, présenté par M. Médevielle, au nom de la commission.

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

...° Aux huitième et neuvième alinéas du III de l'article L. 213-14-1, après le mot : « année », sont insérés les mots : « suivant celle ».

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Cet amendement permet l'application outre-mer de la proposition de loi.

M. Victorin Lurel. - Très bien.

Mme Brune Poirson, secrétaire d'État. - Avis favorable. Cet amendement de cohérence parachève l'extension du dispositif aux offices de l'eau des départements d'outre-mer. L'enjeu de simplification est le même qu'en métropole.

M. Dominique Théophile. - Très bien.

L'amendement n°1 est adopté.

L'article premier, modifié, est adopté.

ARTICLE 2

M. le président. - Amendement n°3, présenté par le Gouvernement.

Supprimer cet article.

Mme Brune Poirson, secrétaire d'État. - Amendement de cohérence avec l'amendement n°2 rectifié.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Avis favorable

L'amendement n°3 est adopté.

L'article 2 est supprimé.

L'article 3 est adopté de même que l'article 4.

ARTICLE 5

M. le président. - Amendement n°4, présenté par le Gouvernement.

Supprimer cet article.

Mme Brune Poirson, secrétaire d'État. - Le Gouvernement lève le gage.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n°4 est adopté.

L'article 5 est supprimé.

La proposition de loi, modifiée, est adoptée.

M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - Je me réjouis de l'adoption de ce texte à la quasi-unanimité. Certains ont dit qu'il n'était pas de grande envergure ; mais il est concret, pragmatique et sera utile aux collectivités locales. Il illustre bien le travail sénatorial. Merci au Gouvernement pour son soutien ; j'espère qu'il sera actif, c'est-à-dire que le texte sera rapidement inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

J'ai le sentiment que le principal reproche fait au texte sur le transfert de la compétence eau est son origine sénatoriale ! Le Gouvernement a d'ailleurs accepté de rouvrir le dossier en engageant une concertation que j'espère voir aboutir. (Applaudissements sur tous les bancs sauf ceux du groupe CRCE)

Prochaine séance mardi 31 octobre 2017, à 14 h 30.

La séance est levée à 19 h 40.

Jean-Luc Blouet

Direction des comptes rendus