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Compte rendu analytique officiel du 20 décembre 2017

Projet de loi de finances rectificative pour 2017 (Nouvelle lecture)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la nouvelle lecture du projet de loi de finances rectificative pour 2017.

Discussion générale

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics . - Nous voici à nouveau réunis pour examiner le second projet de loi de finances rectificative pour 2017 après l'échec de la CMP. Je remercie tous ceux qui ont fait vivre le débat.

Parmi les divergences majeures figure le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu. Vous avez privilégié une nouvelle fois le prélèvement mensualisé dont l'Inspection générale des finances (IGF) a pointé les limites.

Un tel prélèvement mensualisé n'apportera pas tous les avantages du prélèvement à la source en termes de bénéfices attendus par les contribuables, et n'allégerait pas la responsabilité des employeurs. Le Gouvernement, et la majorité présidentielle, assume donc sa préférence pour le prélèvement à la source.

La seconde divergence majeure porte sur le solde budgétaire de l'État que votre assemblée dégrade par la baisse des recettes et l'augmentation des dépenses. L'exonération de l'Impôt sur la fortune immobilière (IFI) prévue à l'article 9 bis A ou la suppression de 27 millions d'euros sur le fonds de roulement de l'Agence française pour la biodiversité (AFB)... Telles sont les mesures ici votées que nous désapprouvons.

Je vous invite donc à poursuivre l'examen de ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM ; M. Jean-Claude Requier applaudit également.)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances . - À l'issue de la discussion en première lecture par l'Assemblée nationale et le Sénat, 47 articles restaient en discussion. Cette nuit, l'Assemblée nationale a voté le texte en nouvelle lecture : 33 articles font encore l'objet de désaccords.

Le prélèvement à la source au 1er janvier 2019 pénalisera les contribuables, notamment ceux qui bénéficiaient de crédits d'impôts et fera peser des charges nouvelles sur les très petites entreprises et les particuliers employeurs.

Nous regrettons que notre proposition de prélèvement contemporain mensualisé ait été refusée, ce prélèvement aurait été effectué par l'administration fiscale, plutôt que par un tiers. Au rythme où vont les choses, puisque l'administration ne sera plus chargée du prélèvement, nous pourrions ne plus avoir besoin de DGFiP ni d'Urssaf : voilà une belle économie à laquelle nous pourrions réfléchir...

On comprend moins la non-reprise de nos propositions techniques et de simplification, comme si la copie du Gouvernement était par nature parfaite... Comment comprendre que les amendements adoptés avec l'avis favorable ou un avis de sagesse du Gouvernement soient supprimés ensuite à sa demande - y compris sur des amendements où le Gouvernement a levé le gage ? Les engagements pris ne vaudraient-ils que dans un seul hémicycle ?

Certains arguments sont en outre donnés sans justification de fond - ainsi sur l'avis de la CNIL dans la procédure d'ouverture des données de l'administration fiscale ou sur la lutte contre la fraude fiscale dans l'utilisation de cartes prépayées.

Nous souhaitions que les plateformes de réservation en ligne ne puissent plus verser le montant des loyers perçus par les propriétaires sur des cartes prépayées, car il s'agit manifestement d'incitations à la fraude fiscale : le Gouvernement repousse cette interdiction dans 18 mois ! Les plateformes peuvent donc en toute légalité inciter à la fraude dans les 18 mois qui viennent. Nous pensions qu'il revenait au législateur de plafonner le montant des versements en espèces à l'administration fiscale afin de tenir compte des personnes en situation de précarité bancaire : le Gouvernement en décidera seul sous forme de décret. Sur les valeurs locatives, nous avions également identifié des risques pour lesquels la promesse d'une instruction fiscale a prévalu... sur la loi, ce qui est regrettable, au regard de la hiérarchie des normes.

En commission ce matin, nous avons fait ce constat amer : il n'est pas question, manifestement, de laisser la moindre marge de manoeuvre au Parlement. C'est regrettable, et justifie une motion tendant à opposer la question préalable. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Jean-Claude Requier . - Après la question préalable adoptée hier sur le projet de loi de finances, une autre est déposée sur le projet de loi de finances rectificative. Au nom du groupe RDSE, je regrette la brièveté des délais d'examen de ces textes... comme les années passées, hélas.

Nous avons constaté avec surprise le rétablissement des dispositions du Gouvernement, et regrettons que les propositions du Sénat sur la suppression des cartes prépayées pour les plateformes en ligne et sur la fiscalité du numérique, n'aient pas été reprises. Elles auraient été un investissement efficace dans la lutte contre la fraude. Le législateur ne peut rester en retard sur les nouveaux usages de la société.

Les soixante articles restant en discussion portent sur des aspects variés et très techniques. Je ne doute pas que la réduction du taux de TVA sur les parcs zoologiques - c'est l'amendement « Panda » - sera appréciée dans le Lot, en Gironde et dans les Hautes-Pyrénées.

La mise en place du prélèvement à la source est inévitable. Le Sénat avait proposé comme alternative le prélèvement contemporain qui améliorait le système sans en bouleverser les fondements. Nous y sommes favorables. Les travaux du Sénat et de l'IGF constituent une solide base de travail. Nous serons attentifs à la mise en oeuvre de cette réforme majeure.

Nous constatons les dégâts de la désertification, et surveillons donc favorablement l'aide à la revitalisation des centres-bourgs.

En conclusion, je regrette à nouveau que les travaux du Sénat soient réduits à néant par la question préalable. Favorables comme toujours au débat, nous ne la voterons pas.

M. Julien Bargeton . - Je pense avoir identifié le point susceptible de nous mettre d'accord : la procédure budgétaire est à bout de souffle - menée au pas de charge, source d'inflation du nombre d'amendements, et l'on y trouve de tout... Cela n'a plus de sens.

Nous avons un rendez-vous constitutionnel en 2018 : voyons-y une fenêtre d'opportunité car, dix ans après la révision constitutionnelle souhaitée par Nicolas Sarkozy, le compte n'y est pas en matière d'évaluation et de contrôle de l'exécution. La discussion du volet recettes est trop fractionnée entre projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale et nous raisonnons trop en silos. Nous sommes favorables en outre à une loi de finances des collectivités territoriales : nous pourrions la proposer au Sénat, en veillant aux contraintes de temps et du champ d'une telle catégorie de loi.

Les rapporteurs spéciaux semblent trop nombreux et, tel un Huron au palais du Luxembourg, j'ai trouvé une certaine pertinence à la formule d'Edgar Faure : litanie, liturgie, léthargie... Voilà ce qui a caractérisé la séance publique, alors même que les débats en commission étaient passionnants.

Le rapporteur général l'a répété : nous ne pouvons plus légiférer à blanc, sans l'information nécessaire. Le groupe LaREM avait déjà produit cette conclusion lors de l'examen en urgence du collectif flash à la suite du texte sur les transactions financières. Faut-il confier l'examen du budget à des algorithmes ? Pas encore. Des pistes stimulantes ont été ouvertes dans certains think tanks. Comment prétendre améliorer la loi fiscale sans prendre le temps d'en évaluer les effets ?

Il faut enrichir l'automne de l'autorisation par le printemps de l'évaluation - pour éviter l'hiver des mécontentements cher au Richard III de Shakespeare...

Nous bénéficions de l'assistance précieuse de la Cour des comptes. De là à institutionnaliser son rôle dans le débat parlementaire, je reste réservé.

La Banque de France, l'Insee, pourraient venir abonder les équipes du Parlement en compétences. Notre assemblée compte déjà d'excellents juristes. De Philippe Aghion à Gabriel Zucman, en passant par Jean Tirole et Thomas Piketty, les économistes brillants ne manquent pas ; nous pourrions mieux les associer à nos travaux.

Nous ne voterons pas la question préalable. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM)

Mme Michelle Gréaume . - D'accord sur les trois quarts du texte avec la majorité de l'Assemblée nationale, la majorité sénatoriale n'a toutefois pas trouvé matière à un rapprochement : c'est vraisemblablement une affaire de positionnement politique.

La droite sénatoriale a préféré diminuer la fiscalité du patrimoine et dénoncer le fait que 80 % des ménages ne paient que 17 % de l'impôt sur le revenu. Mais elle ne dit pas que ces ménages paient 150 milliards de TVA, 130 milliards de CSG et les 40 milliards de fiscalité écologique, sans parler de la fiscalité sur le tabac ou l'alcool.

Jean Jaurès disait que le service public est le patrimoine de ceux qui n'en n'ont pas. Heureusement que les hauts revenus participent à la solidarité nationale - et encore, de manière bien insuffisante !

Les contrats aidés restent largement sous-budgétés. L'ouverture de nouveaux emplois pour la rentrée ne doit pas faire oublier l'essentiel : de nombreuses collectivités territoriales ont été obligées de passer par ce type de contrats pour assurer le contact avec le public. Les collectivités territoriales feraient mieux de recruter dans la fonction publique !

M. François Bonhomme. - C'est tout simple...

Mme Michelle Gréaume. - Du côté des ouvertures de crédits, notons la croissance certaine du financement des OPEX au Mali, ou en Afghanistan. Il est temps que notre politique extérieure se recentre sur le développement des pays du Sud. Luttons contre la spéculation financière et augmentons l'aide au développement - M. Éric Bocquet plaide en ce sens depuis longtemps...

Le prélèvement à la source pose des problèmes de confidentialité et rompt la relation entre les Français et l'administration fiscale. Le contribuable ne sera au demeurant pas dispensé de faire une déclaration de fin d'année. Nous sommes toujours défavorables à ce mécanisme inutile.

M. le président. - Veuillez conclure.

Mme Michelle Gréaume. - Nous voterons contre ce projet de loi de finances rectificative.

Mme Sylvie Vermeillet . - Après l'échec prévisible de la CMP, nous examinons ce projet de loi de finances rectificative en seconde lecture. La volonté d'une plus grande transparence sur les finances publiques et de relancer la croissance est à saluer, de même que le changement de méthode et le souci de sincérité. Les prévisions macroéconomiques sont prudentes ; l'Insee a entre-temps relevé son estimation de croissance à 1,9 %. Le déficit pour 2018 passera néanmoins de 2,6 à 2,8 %, en raison notamment du contentieux lié à la taxe de 3 % sur les dividendes, pour lequel 5 milliards d'euros sont provisionnés. Cela nous inquiète, car les remboursements prévus atteignent déjà 7 milliards d'euros à l'automne, ce qui menace directement l'objectif de réduire le déficit à 3 %... D'autant que pèse sur nous l'épée de Damoclès de la remontée des taux d'intérêt jusqu'ici artificiellement bas.

La hausse des recettes de 2,1 milliards d'euros par rapport aux prévisions initiales est, de même, largement liée à la bonne conjoncture.

La baisse de 1,5 milliard d'euros du prélèvement au profit de l'Union européenne masque elle aussi la fragilité de la conjoncture.

Dernier texte financier que nous aurons eu à examiner cette année, le projet de loi de finances rectificative nous invite à ne pas tergiverser et à poursuivre nos efforts en matière d'économies de manière cohérente et méthodique.

De nombreux articles ont été ajoutés à la hâte. Il est regrettable de transformer les collectifs budgétaires en voitures-balais. La liquidation d'Écomouv' ou la création d'un fonds d'urgence pour les départements, qui représentent respectivement 339 millions d'euros et 100 millions d'euros, méritaient un véhicule juridique dédié...

Un mot sur le prélèvement à la source. Le modèle même de notre impôt sur le revenu, trop complexe, est à revoir, et la transformation des entreprises en collecteurs d'impôts n'est pas sans poser problème. D'où notre soutien à la proposition du rapporteur général.

Il est malheureux qu'aucune modification proposée par le Sénat n'ait prospéré à l'Assemblée nationale. Pourquoi, par exemple, retarder l'entrée en vigueur de l'article 23 ter luttant plus efficacement contre la fraude fiscale ?

Le groupe UC votera la motion tendant à opposer la question préalable déposée par le rapporteur général, que je félicite pour la qualité de ses travaux. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC)

M. Claude Raynal . - L'année se termine avec deux informations de sens contraire : la révision de l'estimation de croissance, par l'Insee, à 1,9 %. On est loin de l'annonce de 1,5 % du gouvernement Valls...

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Très bon Gouvernement !

M. Claude Raynal. - ... alors qu'on nous disait alors qu'une telle perspective n'était pas raisonnable ! L'autre annonce est celle du vote de la réforme fiscale américaine, qui devrait nous inciter à abaisser toujours plus l'imposition sur les sociétés... jusqu'à un taux zéro !

Ce texte est l'occasion de nous interroger sur la relation entre le Gouvernement et le Parlement dans la procédure budgétaire. Le Gouvernement a parfois été représenté dans notre hémicycle par des ministres peu concernés ; il s'est dédit, après avoir donné un avis favorable à nos amendements ou procédé à une levée de gage. Il est revenu, à l'Assemblée nationale, sur des mesures que nous avions adoptées à l'unanimité et qui représentaient des enjeux financiers assez faibles - qui, en tout cas, ne déséquilibraient pas nos finances publiques. Ainsi l'enveloppe du Fisac, les crédits pour les établissements scolaires à l'étranger, le fonds stratégique pour la forêt, ou l'enseignement agricole auraient mérité un meilleur sort.

Ce projet de loi de finances rectificative est un modèle de dysfonctionnement : délais raccourcis, examen nocturne, mépris de la règle de l'entonnoir... Nous devons travailler plus en amont pour espérer être entendu. Sur le logement social, notre entreprise n'a pas été entièrement couronnée de succès - c'est un euphémisme - mais elle montre la voie pour faire entendre notre voix d'élus de terrain.

Nous sommes par principe toujours opposés à la question préalable. Nous le sommes d'autant plus ici que nous trouvions convenable le dispositif du prélèvement à la source. Cela ne nous empêche pas de voir quelque légitimité à la demande de notre rapporteur général... (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, applaudit aussi.)

M. Emmanuel Capus . - Nous examinons à nouveau le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2017 ; la CMP a échoué, mais les deux majorités auraient pu trouver un dénominateur commun dans leur volonté de solder les comptes du précédent quinquennat. Il aura fallu 6,2 milliards d'ouvertures de crédits en cours d'exercice pour effacer son ardoise, un record.

Sur la lutte contre la fraude fiscale et sur la fiscalité du numérique, nos propositions de bon sens procédaient de travaux approfondis du Sénat ; le refus du Gouvernement est donc assez incompréhensible. Nous souscrivons à la proposition du rapporteur général que le Gouvernement accorde un plus grand respect aux travaux du Sénat quand ils vont manifestement dans le sens de l'intérêt général.

L'Assemblée nationale a refusé le prélèvement mensualisé et contemporain qui avait pourtant l'avantage de maintenir un délai d'un an entre la perception des revenus et l'impôt, tout en lissant les charges sur les employeurs. Notre groupe n'est pas par principe opposé au prélèvement à la source. Ce type de réforme suscite toujours des effets d'aubaine et entraîne des coûts, mais, bien menée, elle peut être source de simplification et d'efficacité. D'autres grands pays, comme l'Allemagne, l'ont conduite.

Nous attendons que le Gouvernement prenne en compte les inquiétudes légitimes du Sénat et mette en oeuvre un dispositif équilibré. Rien ne serait pire qu'une usine à gaz.

Nous saluons l'initiative d'allégement de l'IFI sur les détenteurs de monuments historiques. Mais le projet de loi de finances rectificative n'aurait pas dû servir à cela... Hélas, nous avons manqué d'améliorer l'IFI dans le cadre du projet de loi de finances et ce n'est pas la faute de l'Assemblée nationale.

Le texte signe la fin prochaine de la procédure pour déficit excessif dans laquelle la France est prise depuis trop longtemps, mais notre pays détient toujours le record de la dépense publique, de la pression fiscale et de la dette publique. En 2022, l'écart avec l'Allemagne atteindra un niveau record. Pour restaurer notre crédibilité, il faudra davantage d'efforts.

Nous ne nous opposerons pas à cette question préalable, même si, par principe, nous sommes favorables au débat. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants)

M. Claude Nougein . - L'examen de ce texte à l'Assemblée nationale devait être fructueux pour le Sénat. Hélas, sous la pression du Gouvernement, tout a été balayé en séance, ce que, Monsieur le Ministre, nous ne comprenons pas. Pourquoi cette opposition ni constructive ni pragmatique ? Emmanuel Macron a pourtant fait campagne sur la simplification de la vie des entreprises. Le voilà qui reprend le prélèvement à la source du quinquennat précédent, alors qu'il pèsera sur les petites entreprises.

Notre solution alternative est viable et enlèverait une épine du pied du Gouvernement, mais celui-ci refuse la main tendue. Où est le nouveau monde ?

L'IGF estime que le prélèvement à la source coûtera entre 300 et 420 millions d'euros, dont 75 %, pèsera sur les TPE et 50 % correspondra au paiement des experts-comptables et créateurs de logiciels, l'autre moitié correspondant à un accroissement du coût salarial... Un rescrit sera parfois nécessaire pour faire préciser par l'administration le régime applicable. Sans parler de l'accroissement du temps de traitement des situations particulières des salariés, notamment ceux qui travaillent à l'international, et du secret fiscal dont l'employeur devient le dépositaire.

Quid de la perte de confidentialité pour les salariés ? L'administration fiscale n'était déjà pas à l'abri des fuites...

La détention des informations fiscales par l'employeur ne sera pas sans conséquence sur la négociation salariale, surtout pour les femmes gagnant moins que leurs maris. Les employeurs craignent une dégradation des relations sociales et de se retrouver impliqués dans les contentieux fiscaux liés au recouvrement des impôts ou aux crédits d'impôts.

Les particuliers employeurs ne sauraient être assimilés à des entreprises. Leur moyenne d'âge, mis à part les employeurs de gardes d'enfants, est de 65 ans. Beaucoup ne maîtrisent pas l'ordinateur et ne résident pas dans une zone couverte par Internet. L'IGF anticipe, pour eux, de graves difficultés. Comment déclarer les salaires huit à dix jours avant leur versement quand le nombre d'heures n'est pas encore connu ? Le risque est que le travail au noir s'amplifie.

Le Gouvernement refuse la solution acceptable par tous qu'a proposée notre rapporteur général. Dans ces conditions, le débat n'a plus lieu d'être. Le groupe Les Républicains votera la question préalable. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

La discussion générale est close.

Question préalable

M. le président. - Motion n°1, présentée par M. de Montgolfier, au nom de la commission.

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement du Sénat,

Considérant que le second projet de loi de finances rectificative pour 2017 a d'ores et déjà fait l'objet, du fait de son caractère essentiellement technique, de nombreux points d'accord entre l'Assemblée nationale et le Sénat en première lecture, qui se manifestent par le nombre réduit d'articles restant en discussion en nouvelle lecture en dépit de l'ajout de très nombreux articles additionnels au texte initialement présenté par le Gouvernement ;

Considérant par ailleurs que l'Assemblée nationale n'a pas repris en nouvelle lecture des apports du Sénat qui auraient pourtant pu faire consensus, concernant par exemple la fixation par la loi du plafond de certains paiements en espèces, l'encadrement de l'ouverture de données de l'administration fiscale relatives aux valeurs foncières, ou l'ajustement des règles relatives au calcul des valeurs locatives des locaux des écoles et institutions privées à but non lucratif ;

Considérant également que les délais et conditions d'examen de ce projet de loi ne permettent pas d'engager un dialogue approfondi et contradictoire avec l'Assemblée nationale sur les dispositions restant en discussion ;

Considérant surtout que le texte voté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture confirme la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu au 1er janvier 2019, qui pénalisera les contribuables habituellement bénéficiaires de réductions et crédits d'impôt, fera porter une charge nouvelle sur les tiers collecteurs, notamment les entreprises et les particuliers employeurs, et sera susceptible de dégrader les relations entre les salariés et leur employeur ;

Considérant enfin qu'a été rejetée la proposition alternative du Sénat, consistant à mettre en place un prélèvement mensualisé et contemporain de l'impôt sur le revenu effectué par l'administration fiscale, alors que celle-ci aurait permis de remédier au décalage entre la perception des revenus et le paiement de l'impôt sans présenter tous les inconvénients du prélèvement à la source et qu'il en a été de même pour les aménagements que le Sénat avait souhaité introduire à l'année de transition ;

Le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le second projet de loi de finances rectificative pour 2017, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture (n° 191, 2017-2018).

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général . - Mes collègues et moi-même avons expliqué les raisons de cette question préalable. Nos désaccords fondamentaux avec les députés n'étaient pas forcément de nature politique. Pour preuve, l'Assemblée nationale a rejeté des propositions auxquelles sa commission des finances s'était ralliée. Incompréhensible ! Si le Gouvernement était prêt à évoluer, nous pourrions retirer cette motion. (M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État, détourne le visage.) Il préfère rester droit dans ses bottes. À mon grand regret, je constate que le débat ne servirait à rien.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Avis défavorable, bien évidemment.

M. Laurent Duplomb. - Je profite de l'occasion pour, comme le Gouvernement, évoquer un sujet qui ne relève pas de ce projet de loi dont nous n'avons jamais pu discuter. Le ministre de l'intérieur et M. Darmanin ont envoyé une note d'information aux préfets leur expliquant que l'augmentation de la CSG sera compensée par les collectivités territoriales à partir du 1er janvier 2018. Résultat, les collectivités devront dans quelques jours modifier tous les bulletins de paie. Le Parlement aurait pu être consulté ! La méthode est inadmissible. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Effectivement, une circulaire a été adressée aux préfets il y a sept jours pour préciser les conditions et les modalités de calcul de la compensation de la hausse de la CSG pour les fonctionnaires. Elle sera transmise à l'ensemble des employeurs pour une application à la paie de janvier, et non au 1er janvier. La circulaire vise l'intégralité des cas : l'assujettissement des agents à la CES ou non, l'existence d'un régime particulier de la collectivité ou non. Il est rappelé que les collectivités feront l'objet d'un abaissement de la cotisation employeur maladie de 11,5 à 9 %, qu'a prévu le décret examiné par le Conseil national d'évaluation des normes le 30 novembre dernier. Cette circulaire, qui répond à une demande unanime des associations d'élus, est utile en ce qu'elle propose des formules simples pour calculer la compensation.

La question préalable est mise aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°49 :

Nombre de votants 342
Nombre de suffrages exprimés 332
Pour l'adoption 198
Contre 134

Le Sénat a adopté.

M. le président. - En conséquence, le projet de loi de finances rectificative pour 2017 est rejeté.