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Compte rendu analytique officiel du 1 février 2018

Réforme de la caisse des Français de l'étranger

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la réforme de la Caisse des Français de l'étranger.

Discussion générale

M. Jean-Yves Leconte, auteur de la proposition de loi . - Cette proposition de loi a été corédigée avec l'ensemble des groupes du Sénat. La Caisse des Français de l'étranger (CFE) a été créée en 1984, pour assurer la solidarité avec les Français hors de France. Elle assure des remboursements d'actes réalisés dans l'ensemble du monde. Ses comptes doivent être équilibrés. Or, depuis les années quatre-vingt, l'expatriation a changé. De plus en plus de Français sont employés en contrat local et de moins en moins sont détachés par leur entreprise française. Le dispositif construit dans les années quatre-vingt n'est donc plus adapté, et les régimes privés labellisés se multiplient. Les pays d'accueil ont aussi changé. Ils exigent de plus en plus l'affiliation à un régime obligatoire local. Dans l'Union européenne, le régime de la CFE a été jugé discriminatoire. La CFE est donc ouverte aux ressortissants européens. Cette proposition de loi considère qu'un nombre plus important d'adhérents serait un gage de robustesse.

Quel est l'état des lieux ?

L'offre tarifaire est très complexe - plus de 500 tarifs -, les frais de gestion sont très élevés et le droit scinde les familles - les conjoints ne peuvent, par exemple, pas être affiliés, cas fréquent chez les jeunes couples. Les règles sont trop rigides. L'âge moyen des assurés de la CFE augmente de façon alarmante. Cela pourrait mettre en péril son équilibre futur.

Je salue le travail de M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam et M. Yves Daudigny. Notre idée générale est d'unifier les modes de calcul des cotisations pour les répartir en fonction de leur âge et de la nature de leur foyer. Les autorités consulaires pourraient décider de leur accès à des droits s'ils n'ont pas les revenus suffisants.

Depuis deux ans, la CFE a fait le maximum pour se moderniser mais elle ne peut aller plus loin sans modification législative. La proposition de loi initiale prévoyait une réforme de la gouvernance ; mais ce point ne faisant pas consensus et une réforme de la représentation des Français de l'étranger étant envisagé, nous y avons renoncé.

Dès lors que nous donnons plus de pouvoir et de flexibilité au conseil d'administration de la CFE, il faudra réformer sa gouvernance. En lui donnant plus de flexibilité, la CFE répondra mieux aux besoins des Français de l'étranger.

Je remercie notre rapporteur et tous les collègues ayant participé à l'élaboration de cette proposition de loi. Nous aurons encore besoin de vous, Madame la Ministre, pour la retraite des Français nés hors de France et pour étendre le bénéfice de la CFE aux Français exerçant un volontariat international. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR et sur quelques bancs du groupe Les Républicains)

M. Yves Daudigny, rapporteur de la commission des affaires sociales . - Pour les connaisseurs de la sécurité sociale, la CFE est un objet de curiosité. Jean-Yves Leconte a exposé les motifs de réforme ; je présenterai brièvement les apports de la commission.

Afin de bien saisir les enjeux de ce texte et ses conséquences concrètes pour nos compatriotes établis à l'étranger, j'ai entendu les représentants des deux principales associations des Français de l'étranger, nos collègues Claudine Lepage, pour Français du monde-Association démocratique des Français à l'étranger, et Ronan Le Gleut, pour l'Union des Français de l'étranger-Monde. J'ai constaté une grande convergence de vues sur la nécessité de revoir l'offre tarifaire de la Caisse et d'améliorer la lisibilité de ses prestations.

La commission des affaires sociales a confirmé ses objectifs, dont l'atteinte passe par une plus grande souplesse donnée à la gouvernance de la Caisse. Celle-ci mène actuellement des expérimentations tarifaires généralisables. On passe d'une logique de catégories d'adhérents à une logique de risques couverts : la commission en a tiré les conséquences dans la composition du conseil d'administration.

La commission des affaires sociales a procédé à quelques ajustements sur les modifications de la composition du conseil d'administration, donc les conditions d'éligibilité, la parité dans la composition des listes, mais a limité les modifications du droit en vigueur sur la gouvernance. Un consensus peut être trouvé sur tous ces points. M. Jean-Baptiste Lemoyne commence les consultations cette semaine. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR ; M. Olivier Cadic et Mme Jacky Deromedi applaudissent également.)

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé . - Cette proposition de loi réforme en profondeur la CFE, qui reste la sécurité sociale des Français de l'étranger. Elle modifie le fonctionnement et la gouvernance de la CFE. Référence ancienne, celle-ci intervient toutefois dans un contexte de pleine évolution. Selon une enquête, les trois-quarts des Français de l'étranger estiment important de garder le lien avec la sécurité sociale, et la moitié déclare que la sécurité sociale à la française leur manque à l'étranger.

Pour les quelque 1,8 million de Français inscrits au registre des Français de l'étranger, la continuité est garantie d'abord par les conventions bilatérales conclues par la France ; la CFE est un deuxième outil, qui pallie l'insuffisance de la couverture locale ou s'y substitue en cas d'absence de convention.

Mais ses prestations sont critiquées, car son régime date d'une tout autre époque. L'offre de santé est de plus en plus complexe et de moins en moins lisible. Les cotisations sont considérées comme trop élevées pour une couverture trop limitée.

Une offre plus lisible, une tarification plus raisonnable : après quarante ans, la CFE doit se moderniser pour s'adapter au nouveau visage de l'expatriation. C'est l'objet de cette proposition de loi, qui emporte notre total soutien dans la rédaction issue des travaux de votre commission.

M. Guillaume Arnell . - Nous abordons l'examen de cette proposition de loi dans un contexte de réforme de la représentation des Français de l'étranger. Ce texte arrive d'ailleurs, peut-être, trop tôt...

Son premier volet concerne l'offre tarifaire, le second la gouvernance de la Caisse.

Il faudra bien un jour tirer les conséquences de la loi de 2013 qui a réduit le corps électoral du conseil d'administration de la Caisse. Outre son élargissement, il faudra supprimer un degré d'élection, mais ce n'est pas à l'ordre du jour...

En 2015, la proposition de loi de Jean-Yves Leconte sur ce sujet avait été rejetée au motif qu'il fallait attendre les conclusions de l'IGF et de l'IGAS. Le rapport promis a été remis depuis : plus rien ne s'oppose au règlement de cette question - sinon des enjeux de pouvoir...

La réforme de l'offre tarifaire est préconisée depuis 2015, à la suite du rapport des inspections générales qui appelait à rénover la politique commerciale de la Caisse. La CFE proposerait plus de 600 tarifs ! Dans un contexte concurrentiel, il est essentiel d'améliorer la lisibilité de ces grilles. Le rapport pointait en outre l'incompatibilité avec les règles européennes, l'adhésion à la CFE ne pouvant être réservée aux seuls Français.

Je salue l'initiative de nos collègues socialistes, qui ont voulu faire évoluer la base législative.

Créée en 1984, la CFE, devenue un acteur majeur de la protection sociale à l'étranger, couvre plus de 200 000 personnes à travers le monde. Il était temps que notre assemblée s'en préoccupe. Je salue l'état d'esprit qui a présidé au passage d'une logique de catégorie d'adhérents à une logique de risques couverts.

Dans l'attente d'une vraie réforme de la gouvernance de la CFE, le groupe RDSE apportera son soutien à ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR et LaREM)

Mme Jacky Deromedi . - Merci au sénateur Cantegrit, qui a présidé le conseil d'administration de la CFE depuis son origine jusqu'en 2015 avec compétence et esprit d'initiative. Le conseil d'administration a été renouvelé en 2015 ; la présidence est assurée par Alain-Pierre Mignon.

La CFE transpose les catégories et règles de gestion de la sécurité sociale, avec la complexité que cela comporte. Longtemps, elle a accompagné le développement de nos entreprises à l'international et pris en charge un nombre croissant d'expatriés. En termes de risques couverts, son apogée a été atteint en 2014. En 2015, l'audit de la CFE a révélé une baisse du nombre d'assurés et un manque d'attractivité vis-à-vis des jeunes. D'où une menace sur son équilibre qui l'a conduite à proposer des mesures nouvelles.

La Caisse a souhaité lancer une réforme des cotisations, selon une logique tarifaire assise sur l'âge et la composition de la famille de l'assuré. Elle propose d'offrir deux types de produits : FranceExpat santé, qui prend en charge les soins en France, sachant que 50 % des remboursements sont liés à des soins en France, et une réforme du dispositif tarifaire en fonction de l'âge et de la composition de la famille qui permettra de prendre en charge les soins dans le monde entier. JeunExpat Santé, lancé en juin 2017, en est la première étape. Le dispositif de catégorie aidée serait renforcé.

La Caisse souhaite améliorer les garanties offertes et l'accès en tiers payant ; elle mène en Thaïlande une expérimentation de prise en charge en tiers payant des frais hospitaliers sur une base forfaitaire, en lien avec un partenaire disposant d'un réseau de soins. La loi lui permettra de conclure des partenariats complémentaires avec des acteurs privés ; elle donnera aussi à la CFE une certaine latitude pour adapter ses offres tarifaires et ses garanties. C'est un acte de confiance envers le conseil d'administration de la Caisse, dont l'action restera sous contrôle des pouvoirs publics.

Je remercie Jean-Yves Leconte d'avoir obtenu l'inscription à l'ordre du jour de ce texte et salue le travail de MM. Frassa et Le Gleut, ainsi que celui du rapporteur : le texte de la commission est une oeuvre collective et transpartisane. J'espère que le Gouvernement le soutiendra. Nous aurons ainsi fait oeuvre utile. (Applaudissements)

M. Richard Yung . - Le texte reçoit un soutien transversal, et le président nous demande d'être brefs - mais il me faut tout de même montrer à mes électeurs que je travaille. (Sourires)

En 2015, la proposition de loi réformant la gouvernance de la CFE n'avait pas été adoptée. Je souhaite que celle-ci le soit, car la CFE est un outil précieux. Les évolutions récentes, accentuées par la crise, se traduisent par une baisse du nombre de salariés en contrat d'expatriation - le public historique de la Caisse - et une hausse du nombre de personnes recrutées sous contrat de droit local.

Depuis 2016, un vent de réforme souffle sur la Caisse : élection au conseil d'administration, changement de direction, modernisation de l'offre commerciale...

Les modalités de fixation des cotisations ont ainsi été modifiées pour les rendre moins onéreuses. Au 31 décembre 2016, la Caisse ne comptait que 100 000 adhérents pour 2,5 millions de Français résidant à l'étranger ! L'équilibre financier est en conséquence menacé. Il est donc temps de rééquilibrer la pyramide des âges et d'unifier la grille tarifaire en fonction des tranches d'âge et de la composition familiale.

Le système de prise en charge a vieilli : un remboursement sur la base tarifaire de l'AP-HP. Ce peut être trop, ou pas assez. L'hôpital Cedars-Sinaï de New York ne pratique pas les mêmes tarifs... Nous proposons un remboursement sur la base des frais réels.

Je regrette que les dispositions relatives à la gouvernance aient disparu mais je comprends les raisons du rapporteur : nous attendrons donc que la réflexion sur la représentation non parlementaire des Français de l'étranger aboutisse.

Le groupe LaREM soutiendra cet excellent texte. (Applaudissements)

Mme Laurence Cohen . - La Caisse des Français de l'étranger a été conçue comme un prolongement de la sécurité sociale pour les expatriés ayant vocation à revenir en France. Son modèle est aujourd'hui en crise en raison de la désaffection pour les contrats d'expatriation et l'augmentation des contrats locaux, aux salaires plus faibles.

Cette proposition de loi simplifie un régime qui s'est beaucoup complexifié depuis sa création : 600 tarifs, c'est illisible. La Caisse a souffert d'une dégradation de son image, tout en subissant la concurrence des caisses étrangères. L'adhésion est donc élargie aux citoyens européens et nous nous en félicitons.

Le mode de calcul des cotisations est unifié ; c'est indispensable mais la cotisation forfaitaire en fonction de l'âge et de la composition familiale, modulable en fonction des ressources pour les plus bas revenus, est-elle vraiment plus lisible ?

Concernant les prestations remboursées, les expatriés doivent pouvoir connaître le niveau de prise en charge avant toute intervention ou consultation.

Enfin, la parité dans les listes est bienvenue.

Nous soutenons les objectifs de la proposition de loi : revitaliser la CFE et améliorer le service rendu aux adhérents. (Applaudissements)

M. Olivier Henno . - Cette réforme, loin d'être anodine, concerne 200 000 personnes. La Cour des comptes appelait dès 2010 à une réforme de la gouvernance de la Caisse, dans un contexte de concurrence avec les assureurs privés, avant que l'IGF et l'IGAS ne fassent des propositions concrètes en 2015.

L'unification du mode de calcul apporte une clarification bienvenue, qui permettra à la CFE de se maintenir dans la compétition mondiale.

Le volet gouvernance n'est pas moins important mais les modifications se limitent à des adaptations dans l'attente d'une réforme de plus grande ampleur.

Je salue le travail de M. Daudigny sur ce texte que le groupe UC votera. (Applaudissements)

M. Claude Malhuret . - À cette heure, la concision est préférable à l'éloquence...

Ce texte répond à une sollicitation du conseil d'administration de la CFE, dans un contexte d'évolution rapide de l'expatriation et du marché de l'assurance. Les attentes des Français de l'étranger ont changé et l'offre de la Caisse était restée trop complexe et peu adaptée à la population des jeunes expatriés.

Cette proposition de loi dépoussière un système en déshérence. Le réformer n'est pas une mince affaire, mais nous devons entendre l'appel de nos concitoyens expatriés qui demandent une adaptation du droit français à leur situation. Le Sénat a toujours été à leur écoute.

C'est une mesure courageuse et nécessaire que de simplifier drastiquement l'offre tarifaire et de définir la couverture en termes de pourcentage du coût des soins dans le pays d'expatriation : ainsi, la CFE ne sera plus captive de normes françaises déconnectées des tarifs pratiqués à l'étranger.

Enfin, dans un souci de respect du droit européen, la proposition de loi supprime la condition de nationalité pour adhérer à la Caisse. Celle-ci pratiquait déjà une tolérance vis-à-vis des nouveaux adhérents étrangers.

Il faudra réformer la gouvernance de la Caisse pour prendre en compte la loi de 2013 ; je regrette simplement que la référence au vote électronique ait été supprimée : nous devons relever le défi de la révolution numérique !

Le groupe Les Indépendants salue cette initiative qui apporte un vent de modernité et sera profitable aux Français expatriés. (Applaudissements)

Mme Claudine Lepage . - Je me réjouis que le Sénat examine de nouveau un texte relatif à la protection sociale des Français de l'étranger.

Ce texte comporte deux volets complémentaires et indispensables pour adapter la Caisse aux évolutions de l'expatriation.

En simplifiant l'offre tarifaire, en supprimant la condition de nationalité et en adaptant les remboursements au coût des soins, cette proposition de loi fait oeuvre utile. Je regrette toutefois le double degré pour l'élection du conseil d'administration, système anachronique alors qu'il n'y a plus que 90 membres de l'Assemblée des Français de l'étranger pour 443 conseillers consulaires, mais je comprends les arguments du rapporteur et compte en conséquence sur le Gouvernement pour que la modernisation de la Caisse se traduise ultérieurement dans sa gouvernance, à travers une réflexion sur la représentation des assurés dans le conseil d'administration. (Applaudissements)

M. Ronan Le Gleut . - La CFE a 40 ans : le bel âge - le mien ! mais aussi celui des remises en question.

Le texte de la commission a amélioré la mouture initiale, obsolète. Merci à nos collègues socialistes de l'avoir inscrit à l'ordre du jour, merci au rapporteur qui m'a entendu au nom de l'Union des Français de l'étranger (UFE).

Je rends hommage à Jean-Pierre Cantegrit, qui a beaucoup fait pour le rayonnement de la Caisse en présidant pendant quarante ans son conseil d'administration.

Ce modèle, qui transpose notre sécurité sociale à l'étranger, a trouvé ses limites : recul de l'expatriation classique, faible attractivité vis-à-vis des jeunes, grille tarifaire inadaptée, modalités de prise en charge peu lisibles, difficultés pour offrir le tiers-payant... C'est dans ce contexte que les élections de 2015 ont porté Alain-Pierre Mignon, un chef d'entreprise dynamique, à sa tête.

La modernisation de la grille tarifaire est une réelle simplification qui renforcera l'attractivité et la lisibilité. La proposition de loi donne au conseil d'administration la faculté d'adapter le dispositif tarifaire et les modalités de prise en charge pour coller aux besoins. Cette souplesse reste placée sous le contrôle des pouvoirs publics. La Caisse pourra notamment conclure des accords de partenariat avec des assureurs complémentaires. Les Français de l'étranger sont les mieux placés pour faire du parangonnage : faisons-leur confiance pour s'adapter et garder une Caisse performante et efficace.

Ne perdons pas un temps précieux en navette : je compte sur une entrée en vigueur rapide de ce texte. (Applaudissements)

Mme Hélène Conway-Mouret . - Nos trois millions de compatriotes installés hors de France ont les mêmes besoins que nous - dont celui d'une continuité de la protection sociale après l'expatriation. La Caisse, elle, ne compte que 190 000 adhérents et peine à répondre aux besoins des assurés les plus vulnérables. D'où la création d'un nouveau système d'offre tarifaire pour remplacer l'ancien, trop complexe.

La mobilité internationale attire principalement nos compatriotes jeunes, dont les moyens ne leur permettent pas toujours d'adhérer à la CFE et dont les conjoints étrangers ne pouvaient prétendre à ses prestations. La suppression de la condition de nationalité est, à cet égard, bienvenue.

La simplification permettra à la CFE de baisser ses coûts de gestion, qui représentent 12 % des cotisations maladie, contre 2,7 % pour la CNAM... Cette baisse pourra être répercutée sur les cotisations.

Nous avons également obtenu des mesures sociales : suppression du montant minimal pour les cotisations dues par les retraités, couverture intégrale pour la maternité, plafonnement de l'augmentation des cotisations à 50 % sur dix ans.

Les améliorations proposées rendront plus efficaces les modalités de couverture, notamment pour ceux ne bénéficiant pas d'une protection dans leur pays d'accueil. Je vous invite donc à voter ce texte. (Applaudissements)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'article premier A est adopté.

ARTICLE PREMIER

M. Olivier Cadic . - En 2015, j'avais voté contre la proposition de loi réformant la gouvernance de la CFE, estimant qu'il fallait attendre les conclusions de l'IGAS. Le texte que nous examinons aujourd'hui est arrivé à maturité. Je suis ravi que la CFE ait été impliquée dans sa rédaction et que son président soit satisfait. Je salue le travail du rapporteur qui a su améliorer le projet initial pour aboutir à un consensus.

La CFE a mis un point d'honneur à équilibrer ses comptes en toutes circonstances, dans un contexte très concurrentiel. Rendons hommage à son ancien président, Jean-Pierre Cantegrit. C'est un outil précieux pour les Français de l'étranger et les entreprises qui ont besoin de couverture sociale pour leurs collaborateurs expatriés, qui soutiennent notre commerce extérieur.

L'article premier est adopté, ainsi que les articles 2, 3, 4, 5 et 6.

Les articles 7 à 20 demeurent supprimés.

L'article 21 est adopté.

ARTICLE 22

Mme Agnès Buzyn, ministre. - Le Gouvernement lève le gage, cet article n'a plus lieu d'être.

L'article 22 est supprimé.

Les articles 23 A, 23, 24 et 25 sont adoptés.

La proposition de loi est adoptée.

M. le président. - C'est l'unanimité. (Applaudissements)

Prochaine séance, mardi 6 février 2018, à 14 h 30.

La séance est levée à 20 h 10.

Jean-Luc Blouet

Direction des comptes rendus