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Compte rendu analytique officiel du 24 octobre 2019

Clarification de dispositions du droit électoral (Deuxième lecture)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi et de la proposition de loi organique, modifiées par l'Assemblée nationale en première lecture, visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral.

La Conférence des présidents a décidé que ces textes feraient l'objet d'une discussion générale commune.

Discussion générale commune

M. Laurent Nunez, secrétaire d'État auprès du ministre de l'intérieur . - L'examen en première lecture des propositions de lois organique et ordinaire déposées par Alain Richard eut lieu en mars dernier au Sénat et à l'Assemblée nationale en septembre. Je salue l'esprit de responsabilité avec lequel ces textes ont été étudiés à l'Assemblée nationale et au Sénat, sur le sujet sensible du droit électoral. Il eût été facile de céder à des postures. Les propositions de loi d'Alain Richard corrigent certaines zones d'ombre de cette matière, après la décision du Conseil constitutionnel faisant suite aux élections législatives de 2017.

Ces textes homogénéisent certaines règles du droit électoral, en le rendant plus équitable. Par exemple, les opérations électorales seront toutes interdites la veille du scrutin à minuit. Précédemment, des réunions publiques pouvaient se tenir le samedi, jour où le tractage et le collage étaient interdits. Les candidats seront sur un pied d'égalité.

La deuxième clarification concerne les bulletins de vote, l'imagination des candidats en matière de design s'étant avérée débridée. Les photographies seront autorisées, mais pas celles de non-candidats, et le nom d'un tiers ne pourra pas figurer sur le bulletin. Ce sont des principes simples et utiles.

D'autres avancées, au-delà de la décision du Conseil constitutionnel seront permises sur les obligations et le délai de demande de remboursement des frais de campagne. Elles reprendront les recommandations de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Ces textes répondent à des questions importantes. D'autres sujets auraient pu certes être abordés, mais il est nécessaire de pouvoir appliquer ces textes dès les prochaines élections municipales. (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM)

M. Arnaud de Belenet, rapporteur de la commission des lois . - Nous débattons de ces textes en deuxième lecture. Ils clarifient les règles de financement des campagnes électorales et de propagande.

Le 24 septembre, l'Assemblée nationale a adopté conforme six articles de la proposition de loi et un article de la proposition de loi organique. Elle a proposé, pour le reste, des compromis sauf sur les mesures relatives aux dépenses et les règles d'inéligibilité.

La commission des lois a adopté ces textes conformes. Sera permise l'utilisation des plateformes de documents en ligne et le périmètre d'intervention des experts-comptables sera réduit.

Sur les menues dépenses, M. Karoutchi et Mme Laborde ont proposé une définition intéressante : le candidat pourrait régler directement, sans passer par le mandataire financier, 1 % du montant total du compte de campagne et 3 % du plafond des dépenses électorales. Je les en remercie, car ils ont ouvert un débat important, mais l'intérêt du vote conforme limite l'effet de leur amendement...

Mme Françoise Laborde. - Jolie formule !

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'Assemblée nationale n'avait pas repris la proposition sénatoriale, préférant laisser le soin de définir les menues dépenses à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

L'Assemblée nationale a obligé tous les candidats aux Européennes à déposer des comptes de campagne. Les députés ont supprimé la possibilité d'organiser des réunions de campagne la veille des élections.

Ils ont apporté des précisions à la réglementation sur l'affichage et clarifié les règles applicables aux bulletins de vote.

La sécurité pénale des candidats a été améliorée s'agissant de l'inéligibilité. Le Conseil constitutionnel avait déploré des inégalités en ce domaine. Le Sénat avait donné au juge de l'élection la possibilité de moduler la durée de l'inéligibilité. L'Assemblée nationale n'a pas retenu cette ingénieuse proposition, préférant maintenir le droit en vigueur.

Je remercie Alain Richard de son amendement, mais pour permettre une adaptation rapide de ces textes, je vous propose de les voter conformes. (M. Jean-Pierre Sueur applaudit ; applaudissements sur les travées des groupes LaREM, Les Indépendants, SOCR et UC)

M. Pierre-Yves Collombat . - Convaincu par les bonnes raisons de voter ces textes et les mauvaises raisons de les modifier (Sourires), le groupe CRCE les adoptera. (Applaudissements et exclamations admiratives sur toutes les travées)

M. Jean-Pierre Sueur. - On ne peut faire plus bref !

M. Emmanuel Capus . - Je le serai un peu moins...Notre droit électoral, codifié en 1956, présente des défauts et a fait l'objet de nombreuses réformes, d'où un empilement juridique qui a nui parfois à sa pertinence et à sa cohérence.

Ces deux textes de clarification sont donc utiles. Ils se fondent sur les récentes recommandations du Conseil constitutionnel.

Les députés ont allongé le délai de carence des fonctionnaires préfectoraux et ont élargi l'obligation de présenter un compte de campagne à l'ensemble des candidats aux élections européennes et ont allongé le délai d'inéligibilité des sous-préfets, secrétaires généraux de préfecture et directeurs de cabinet de préfet.

Hélas, ils n'ont pas retenu les propositions du Sénat sur les menues dépenses et le point de départ des dates d'inéligibilité, source d'inéquité entre les candidats. Le compromis trouvé n'en est pas moins satisfaisant : le groupe Les Indépendants votera ces textes. (Applaudissements)

M. Jean-Marie Mizzon . - Le groupe UC a d'emblée accueilli favorablement ces propositions de loi ordinaire et organique qui corrigent de nombreuses imperfections de notre droit électoral.

Elles améliorent le contrôle des dépenses de campagne et les règles de propagande. L'article premier A devait permettre la perception de dons sur des plateformes en ligne : notre droit électoral évolue avec la modernité. Nous saluons aussi la simplification du recours aux experts-comptables pour les campagnes modestes. C'est important pour les petits candidats.

Nous regrettons toutefois la suppression de l'article premier ter A par l'Assemblée nationale sur les menues dépenses : il aurait été utile de les définir dans la loi. Les difficultés d'accès à l'emprunt bancaire ne sont pas davantage réglées.

Nous déplorons également le maintien du droit en vigueur. S'agissant du calendrier de l'inéligibilité, nous aurions aimé que les députés proposent une alternative.

Pour autant, le compromis trouvé est globalement satisfaisant. La commission des lois a d'ailleurs adopté ces textes conformes. Ils seront sûrement utiles lors des prochaines élections et je salue leur adoption rapide. Prenons-en exemple pour l'adoption de futures propositions de loi. (Applaudissements)

Mme Catherine Di Folco . - (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC) Ces textes concernent les conditions de financement des campagnes électorales et des règles applicables aux opérations de propagande. Ils apportent une simplification bienvenue en matière de financement, avec notamment l'autorisation des plateformes de récolte en ligne de dons.

Je me réjouis aussi des dispositions relatives aux réunions électorales.

L'Assemblée nationale a largement repris les dispositions du Sénat, bien que des différences demeurent, notamment sur les menues dépenses que le rapporteur de l'Assemblée nationale a préféré ne pas les ériger en règles au détriment de la sécurité juridique, ainsi que sur le point de départ de l'inéligibilité. C'est regrettable, et de nombreux collègues de la commission des lois partagent mon avis.

Je m'associerai toutefois à la position de la commission des lois pour demander un vote conforme, avec ces quelques regrets. Le groupe Les Républicains votera ce texte. (Applaudissements)

M. Jean-Pierre Sueur . - Ces textes comprennent de nombreuses dispositions positives. Un amendement présenté par Éric Kerrouche lors de la commission des lois a exprimé la crainte d'un certain laxisme en matière d'inéligibilité. Nous avons renoncé à la redéposer en séance afin de favoriser l'adoption de ces textes avant le prochain scrutin.

En outre, la jurisprudence montre que l'inéligibilité n'est pas prononcée en cas de simple erreur matérielle.

La confirmation que les personnes morales autres que les partis politiques ou les banques ne peuvent garantir l'emprunt d'un candidat va dans le bon sens. Mêmement, l'interdiction des réunions électorales la veille du scrutin est bénéfique.

Il est également positif d'interdire toute communication des résultats aux médias avant 20 heures. Mais, monsieur le ministre, je serais curieux de savoir comment allez-vous assurer le respect de cette clause ? Et quelles seraient les sanctions ?

Il est tout à fait bénéfique d'inscrire dans la loi que le bulletin de vote ne peut comporter d'autre nom que celui des candidats, de même que la photo d'une autre personne. Dans un bureau de vote que j'ai présidé, le visage avenant du président de la République fleurissait sur de nombreux bulletins de vote...

M. Alain Richard. - Très bien !

M. François Patriat. - Pour ce président-là, c'est bien !

M. Jean-Pierre Sueur. - Quel que soit le président, monsieur Patriat, il est bon que vos propres photographies puissent figurer sur vos bulletins de vote...(Sourires)

Normalement, les règles électorales et le périmètre des circonscriptions ne peuvent être modifiés l'année précédant le scrutin. Le Sénat a voté un excellent amendement...

Mme Nathalie Goulet. - Pléonasme !

M. Jean-Pierre Sueur. - Oh, il nous arrive de nous tromper !... sur la représentation des communes dans les petites et moyennes intercommunalités.

Le Sénat avait déjà voté cette disposition, à l'initiative de M. Richard, Mme Gourault et moi-même, en janvier dernier.

Mais, comme aucune autre initiative n'a été prise depuis lors par le Gouvernement, l'amendement voté prévoit une application en 2026... Dans les deux ans ou les 18 mois précédant un scrutin, il convient d'agir et d'être vigilant pour que les dispositions s'appliquent le jour du scrutin.

Le groupe socialiste votera ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes SOCR et LaREM)

M. François Patriat. - Très bien !

Mme Françoise Laborde . - La seconde lecture d'un texte législatif est devenue une rareté.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est vrai ! (Mme Catherine Troendlé, rapporteur, approuve.)

Mme Françoise Laborde. - La navette est l'occasion d'un dialogue constructif entre les deux chambres. Le groupe RDSE salue l'initiative d'Alain Richard et le travail méticuleux du rapporteur Arnaud de Belenet.

Nous regrettons cependant le rejet de l'amendement n°2 de Josiane Costes, que j'avais défendu, ainsi que Roger Karoutchi et qui établissait un plafond pour les menues dépenses de nature électorale. Il aurait réduit les risques juridiques et limité les contentieux.

Nous saluons la simplification des règles de propagande et de financement.

Les modifications interdites à l'Assemblée nationale ne sont que secondaires et confortent la philosophie générale du texte, notamment sur le renforcement de l'équité entre candidats bénéficiant d'avantages, comme les membres du corps préfectoral.

Nous soulignons le pragmatisme sur les simplifications des règles de dépôt des comptes de campagne ou le recours à un expert-comptable.

L'usage républicain est bienvenu mais ouvre à de nombreuses dérogations pour motif d'intérêt général circonstancié. Notre pointillisme administratif crée souvent des barrières d'entrée. Nous devons progresser entre simplification des règles et financement de la vie démocratique.

Notre collègue Corbisez s'interroge sur les « candidats TGV » et sur leur domiciliation réelle. Il y va de la vitalité démocratique des territoires.

Ce texte aurait pu être l'occasion d'engager une réflexion plus large sur la vie démocratique et le financement des campagnes électorales, mais pour permettre sa mise en oeuvre rapide, le groupe RDSE le votera. (Applaudissements sur les travées des groupes RDSE, Les Indépendants et LaREM)

M. Alain Richard . - Il y a peu à ajouter... La clarification de la date de financement de campagne et celle des mentions sur le bulletin seront utiles, de même que certaines dispositions sur les comptes de campagne.

Nous avons aussi permis les plateformes de dons en ligne et des clarifications du droit électoral.

Les dispositions sur la stabilité du code électoral un an avant le scrutin avaient été adoptées en 1990 à l'unanimité, par un amendement de Robert Pandraud. Mais elle ne contraint que le pouvoir réglementaire. Le Conseil constitutionnel, récemment, a souligné que ce n'était pas un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

Je remercie les membres des deux assemblées qui ont contribué à un débat constructif et respectueux. J'incite le Gouvernement à vaincre sa réticence à toiletter le code électoral. Une partie organique relève du Parlement, mais l'esprit de prudence dont nous avons fait preuve ces derniers temps devrait dissiper ses craintes. (Applaudissements sur les travées des groupes LaREM et RDSE et sur le banc de la commission)

La discussion générale commune est close.

Discussion des articles de la proposition de loi

ARTICLE PREMIER A

L'amendement n°4 n'est pas défendu.

L'article premier A est adopté.

ARTICLE PREMIER

Les amendements nos5 et 6 ne sont pas défendus.

L'article premier est adopté.

L'article premier bis est adopté.

ARTICLE PREMIER TER A (Suppression maintenue)

M. le président. - Amendement n°23 rectifié quater, présenté par MM. Karoutchi et Pellevat, Mme Deromedi, M. Meurant, Mme Eustache-Brinio, M. Paul, Mme Puissat, MM. D. Laurent, Regnard et Daubresse, Mmes Imbert et Dumas, M. Panunzi, Mmes Procaccia, Sittler, Berthet et Micouleau, MM. Lefèvre et Reichardt, Mme L. Darcos, M. Segouin, Mme Noël, MM. Savary, Mandelli, Houpert, Genest, Nougein, Bouchet, Saury et Buffet, Mme Bruguière, MM. Piednoir, Charon, Longuet, Ginesta, Duplomb, Dallier, Magras et Rapin, Mme A.M. Bertrand, MM. Pierre et Cuypers, Mme Giudicelli, M. Laménie, Mme Delmont-Koropoulis et MM. Bonne, Danesi, Kennel, Bonhomme, Mayet et Gilles.

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Après le troisième alinéa de l'article L. 52-4 du code électoral, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« À titre dérogatoire, le candidat peut régler directement des menues dépenses dans la limite d'un plafond fixe? par voie règlementaire.

« Une menue dépense électorale est engagée à titre exceptionnel et pour des raisons pratiques, notamment si un paiement ne peut être ni anticipé ni différé. Un décret en Conseil d'État fixe son montant unitaire maximal. »

M. Roger Karoutchi. - Il s'agit donc des menues dépenses... J'ai vu les débats à l'Assemblée nationale. On veut une tolérance mais on refuse de l'inscrire dans la loi. Il aurait été plus simple de l'adopter. Comme la mention d'un chiffre faisait frémir certains, je l'ai enlevée, m'en remettant, comme la terre entière, à la sagesse du Conseil d'État. C'est l'amendement le plus neutre du monde ! (Sourires) Nul doute que cet amendement serait certainement voté ici même sur le champ dans l'enthousiasme général, mais... j'entends l'argument du rapporteur (Sourires) sur la nécessité d'adopter ce texte conforme dès aujourd'hui pour une application avant le prochain scrutin. Considérant modestement que les apports de M. Richard sont supérieurs à ceux de cet amendement, je le retire et je considère que j'ai une créance pour de futurs amendements... (Sourires et marques d'appréciation)

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Sur d'autres textes !

L'amendement n°23 rectifié quater est retiré.

L'amendement n°1 n'est pas défendu.

L'article premier ter A demeure supprimé.

ARTICLE 2

M. le président. - Amendement n°24, présenté par M. Richard et les membres du groupe La République En Marche.

Après l'alinéa 10

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Pour un même scrutin, le juge de l'élection veille a? ce que l'inéligibilité qu'il prononce assure un traitement équitable entre les candidats ayant commis des irrégularités comparables, en particulier au regard du calendrier des prochaines élections.

M. Alain Richard. - Je souhaite conclure ce débat sur la date d'entrée en vigueur des inéligibilités prononcées par le juge de l'élection, Conseil d'État pour les élections locales, Conseil constitutionnel pour les élections parlementaires. Celui-ci peut aussi la prononcer après que la CNCCFP a déclaré le compte irrégulier.

Une sanction de deux ans d'inéligibilité, après les législatives de 2017, pourrait permettre, selon la date du jugement, à un candidat A de se présenter et pas au candidat B pour des faits concernant la même élection. Pour supprimer une inégalité, on en créerait alors une autre !

Je crains que nous soyons obligés de renvoyer au Conseil constitutionnel sa propre question. Il existe deux vagues de déclarations d'inéligibilité, celle qui suit les élections et celle qui a lieu un an plus tard, mais le Conseil constitutionnel pourrait regrouper les décisions d'inéligibilité, afin de réduire l'écart entre les dates effectives d'application. Je retire mon amendement. (Mme Nathalie Goulet applaudit.)

L'amendement n°24 est retiré.

M. Pierre-Yves Collombat. - Voilà les joies de la moralisation ! La commission crée des problèmes avec les mêmes dépenses, alors qu'il n'y a rien à faire ! On se débat pour quelques euros de dépassement mais on passe sous silence par ailleurs quelques millions d'euros qui se baladent....

Une question me tarabuste : que se passera-t-il quand on dira à un président bien élu qu'il ne l'est pas parce qu'il a dépensé 350 euros de trop ? On a eu cela en 1995. Concentrons-nous sur les gros problèmes et non les petits !

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Le président apprécie que les auteurs d'amendements présentent l'amendement, entendent l'avis de la commission et en tirent les conséquences.

Une fausse bonne idée revient selon laquelle le juge de l'élection pourrait prendre en compte la date de l'élection et non celle de la décision du juge. Cette solution ne pourrait pas prospérer car quid des décisions prises entre-temps ? Cela créerait une confusion entre l'annulation de l'élection elle-même et l'inéligibilité...

L'article 2 est adopté.

L'article 3 demeure supprimé.

L'amendement n°9 n'est pas défendu.

L'article 3 bis est adopté.

L'article 4 bis A est adopté.

Les amendements nos10, 11, 17, 12, 16, 13 et 14 ne sont pas défendus.

L'article 5 est adopté, de même que les articles 5 bis A et 7.

La proposition de loi est définitivement adoptée.

Discussion des articles de la proposition de loi organique

L'article premier est adopté.

L'article 2 demeure supprimé.

L'article 2 bis est adopté, de même que les articles 2 ter et 4.

L'ensemble de la proposition de loi organique est mise aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°15 :

Nombre de votants 340
Nombre de suffrages exprimés 340
Pour l'adoption 340
Contre 0

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements)

La séance, suspendue à 15 h 30, reprend à 15 h 40.