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Compte rendu analytique officiel du 24 mars 2021

Rapport de la Cour des Comptes

M. Gérard Larcher, président du Sénat. - L'ordre du jour appelle le débat à la suite du dépôt du rapport public annuel de la Cour des comptes.

Huissiers, veuillez faire entrer M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, ainsi que Mme la rapporteure générale de la Cour des comptes.

(M. Pierre Moscovici, Premier président, prend place au banc du Gouvernement, ainsi que Mme Carine Camby, rapporteure générale près la Cour des comptes.)

Nous accueillons avec plaisir le Premier président de la Cour des comptes, que nous entendons en cette qualité pour la première fois.

Je salue également la présence de Mme la rapporteure générale de la Cour et lui souhaite pleine réussite dans ses fonctions.

La présentation de votre rapport annuel devant notre assemblée s'inscrit dans le cadre de la mission d'assistance du Parlement au contrôle du Gouvernement que la Constitution confie à la Cour des comptes.

Pour la deuxième année consécutive, nous avons souhaité que cette présentation prenne la forme d'un débat permettant à tous les groupes politiques de s'exprimer. J'y suis personnellement très attaché.

Le contrôle de l'action du Gouvernement est au coeur de notre démocratie parlementaire ; et l'année exceptionnelle que nous venons de traverser exige, de notre part, une vigilance rigoureuse et un contrôle accru des politiques mises en oeuvre.

À contexte exceptionnel, pouvoirs exceptionnels et surtout contrôle exceptionnel du Parlement : en cette période où des lois comme l'état d'urgence sanitaire restreignent les libertés, le contrôle est encore plus nécessaire.

Nos politiques publiques ont subi de plein fouet les effets de la crise et ont dû se réorganiser dans l'urgence pour s'adapter à la situation sanitaire.

Nous avons voté des mesures de soutien aux conséquences financières très importantes. De nombreux secteurs d'activité ont été très sévèrement touchés par la crise.

C'est donc sans surprise que votre rapport public constitue une forme de premier regard sur la gestion de la crise sanitaire par l'exécutif. Comment a-t-elle été pilotée ? Quelle en a été la gestion opérationnelle ? Quel en a été et quel en est encore aujourd'hui le coût pour nos finances publiques ? Quels enseignements en tirer ? Quelles erreurs, quelles insuffisances pourra-t-on s'épargner à l'avenir ?

Vous avez travaillé dans des conditions particulièrement contraintes. Dès l'été, vous avez lancé des enquêtes sur l'impact de la crise sur certaines politiques publiques, comme celles de la réanimation et des soins critiques, ou de l'hébergement et du logement des personnes sans domicile, ou encore sur certains opérateurs comme la SNCF.

Vous avez également consacré une partie de votre activité à répondre aux demandes d'enquêtes formulées par le Parlement en application des articles 47-2 de la Constitution et 58 de la loi organique relative aux lois de finances. Vous avez ainsi remis pas moins de six enquêtes à la commission des finances du Sénat et deux enquêtes à la commission des affaires sociales, et nous ne pouvons que nous en réjouir. Elles vous ont d'ailleurs à nouveau sollicités cette année, en particulier sur le pilotage et la mise en oeuvre des crédits du plan de relance, qui fera l'objet d'un rapport présenté début 2022.

En cette période, notre responsabilité d'éclairer les citoyens est immense. Je souhaite que le Sénat y prenne toute sa part et joue pleinement son rôle. Cette responsabilité vous incombe aussi, tandis que vous tirez comme première leçon de cette année de crise une trop faible anticipation et une impréparation des services publics concernés par la situation sanitaire.

Votre analyse nous est précieuse ; elle a enrichi les travaux de notre commission d'enquête qui, après avoir remis son rapport en décembre 2020, se prolonge sous la forme d'une mission commune d'information.

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes . - Merci, monsieur le Président, pour vos mots de bienvenue et pour l'accueil réservé à la Cour. Je suis particulièrement attaché aux liens de qualité qui unissent nos deux institutions.

C'est le premier rapport public d'activité que j'ai l'honneur de vous présenter depuis ma nomination, plus d'un an après le déclenchement de la crise sanitaire.

La crise a affecté le fonctionnement des juridictions financières à plusieurs niveaux : confinement, allongement des délais de contradiction, engagement à ne pas perturber les administrations en première ligne, prolongation de la période de réserve du fait du report des élections municipales.

Celles-ci ont toutefois continué à remplir leurs missions, notamment à la demande du Parlement : seize rapports ont été remis à l'Assemblée nationale et au Sénat, et au total pas moins de trois cents travaux. Nous avons remis au Sénat des enquêtes très attendues, comme sur la fraude sociale, la lutte contre la pollution de l'air et les grands projets numériques de l'État.

La solidité de nos relations en temps de crise manifeste notre attachement à la continuité de la vie démocratique.

Nous avons fait évoluer nos programmes de contrôle pour tenir compte de la crise : ainsi une grande partie du rapport public d'activité pour 2021 est consacrée aux efforts de gestion de cette crise.

Ce rapport présente deux autres singularités. D'abord, il n'y a pas de chapitre sur la situation d'ensemble de nos finances publiques. En effet, la Cour doit remettre au Premier ministre à la fin avril un diagnostic et des recommandations sur la stratégie d'après-crise, que je serai heureux de présenter à votre commission des finances.

Ensuite, il ne comporte pas de volet consacré au suivi des recommandations antérieures. Nous n'avons pas souhaité solliciter les administrations au cours du deuxième trimestre, soit au coeur de la première vague ; mais nous reviendrons sur cette période dans le prochain rapport.

Le premier tome du rapport aborde les enseignements de la crise, le second la gestion des politiques publiques.

Le premier tome traite des sujets les plus opérationnels. La crise sanitaire a été mal anticipée par plusieurs acteurs publics : service public numérique éducatif, hébergement des personnes sans domicile, entraînant une absence de continuité du service public au début de la crise. Environ 5 % des élèves, soit 600 000, se sont ainsi trouvés en rupture numérique lors du premier confinement.

Autre secteur mal armé, les services de réanimation et de soins critiques ont su se mobiliser, mais au prix d'un renoncement sans précédent aux autres soins. Il faut revoir ce modèle : le vieillissement de la population pose la question d'une augmentation des capacités de réanimation et d'une refonte des modalités financières. Les chambres régionales de comptes de Nouvelle-Aquitaine et de Bourgogne-Franche-Comté ont identifié le système de collecte et de remontée de l'information comme un chantier prioritaire.

Mais la faible anticipation n'a pas empêché la réactivité et l'innovation des acteurs publics pendant la crise. Ainsi du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et d'Air France, qui ont rapatrié quelque 370 000 Français, dont 240 000 aidés directement par le ministère, pour un coût maîtrisé de 8,5 millions d'euros.

La SNCF a su assurer la continuité du transport de passagers et du fret, et anticiper la reprise d'activité.

Le fonds de solidarité a été un succès, limitant les effets de la crise grâce à la distribution de 11,8 milliards d'euros à 1,8 million d'entreprises. Toutefois, son extension aux établissements de plus grande taille justifie un renforcement des contrôles.

Le coût financier très élevé de la crise remet en cause certains modèles, dont celui de la SNCF ou de l'assurance chômage. Celle-ci a joué son rôle de stabilisateur économique et social, au prix d'un déficit historique de 17 milliards d'euros en 2020, contre 2 milliards en 2019. L'Unedic devait quant à elle afficher une dette de 65 milliards d'euros en 2021.

Le secteur culturel a lui aussi beaucoup souffert, comme le montre le chapitre consacré à l'Institut Lumière de Lyon. De tels établissements, peu subventionnés, devront être accompagnés sur le long terme, via des politiques publiques coordonnées.

Le second tome du rapport comprend onze chapitres dont les thèmes recoupent ceux du Grand débat national.

L'inclusion bancaire et la lutte contre le surendettement ont progressé avec le droit d'accès au compte bancaire, mais restent perfectibles, d'autant que la pauvreté est appelée à s'étendre.

L'innovation de défense est indispensable à notre indépendance stratégique dans un contexte d'intensification de la compétition internationale. Il convient de consolider notre indépendance économique en soutenant les grands groupes industriels, notamment aéronautiques et spatiaux. Pour cela, la Cour recommande un programme budgétaire consacré à l'innovation, qui sanctuariserait l'effort de recherche.

Les chambres régionales des comptes, dont je veux renforcer l'intégration fonctionnelle à la Cour, se sont intéressées à des exemples concrets d'action publique territoriale. Parmi les thèmes retenus, l'éclairage public en Auvergne-Rhône-Alpes, où des efforts encourageants ont été menés pour réduire la consommation ; toutefois la lutte contre la pollution lumineuse reste en retrait. Autre thème, la gestion de l'eau, avec l'exemple de la compagnie des coteaux de Gascogne.

Enfin, un chapitre est consacré à la gestion des quelque deux cents communes qui accueillent un casino sur leur territoire. Le prélèvement sur le produit des jeux peut représenter, pour certaines, plus du tiers des recettes de fonctionnement, or la crise a révélé la grande fragilité de ce qui leur apparaissait comme une rente de situation. Les communes doivent renforcer leur expertise juridique pour protéger leurs intérêts.

Le second tome aborde aussi les réseaux des chambres de commerce et d'industrie (CCI), des chambres des métiers et de l'artisanat (CMA) et des chambres d'agriculture qui doivent poursuivre leur travail de structuration. La question du maintien du financement public des CCI et CMA est posée.

Des choix stratégiques devront également être faits pour d'autres organismes. Ainsi, l'héritage de l'ex-Agence du numérique doit être consolidé, au vu des 17 % de la population qui restent concernés par l'illectronisme. D'autres dispositifs présentent un bilan plus satisfaisant, comme la French Tech, mais doivent être mieux coordonnés et pilotés.

L'Institut de recherche pour le développement (IRD), très impliqué dans la lutte contre la pandémie, souffre d'une certaine dispersion de ses missions, ce qui a conduit la Cour à recommander un rapprochement organique avec le CNRS.

Le rapport évoque enfin le pilotage des acteurs de la formation professionnelle par le ministère du Travail et la nécessaire évolution de la gouvernance des ordres professions de santé, qui doivent placer la protection des droits des patients au centre de leur action.

Vous le voyez, les thèmes abordés sont variés et concrets. Le rapport propose quelques pistes de résilience et de bonnes pratiques, dans l'anticipation d'une nouvelle épidémie.

Le rapport public annuel 2022 sera intégralement consacré aux conséquences de la crise sanitaire.

Nous travaillons déjà sur plusieurs sujets que vous nous avez soumis, comme le pilotage du plan de relance et le fonds de soutien à la filière aéronautique ou l'audit des finances publiques demandé par le Gouvernement.

Je serai heureux de poursuivre nos échanges tout au long de l'année 2021. Vous pourrez toujours compter sur le concours de la Cour.

Monsieur le Président, en application de l'article L. 143-6 du code des juridictions financières, j'ai l'honneur de vous remettre notre rapport public annuel. (Applaudissements sur toutes les travées, à l'exception de celles du groupe CRCE)

M. le président. - Je vous remercie.

M. Claude Raynal, président de la commission des finances . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER ; M. André Guiol applaudit également.) Moment unique et solennel que la présentation du rapport public annuel par le premier président de la Cour des comptes, légèrement décalée cette année pour permettre l'achèvement des enquêtes.

Le Premier ministre a confié à la Cour une mission relative à la situation des finances publiques et aux priorités de l'après-crise qui explique l'absence d'analyse sur les finances publiques dans ce rapport. Nous serons attentifs aux résultats de ses travaux.

La Cour des comptes produit des rapports très utiles au Parlement et notre commission des finances lui commande régulièrement des enquêtes : le 10 mars dernier, nous entendions les magistrats de la cinquième chambre sur l'application de l'article 55 de la loi SRU. Avant l'été, nous recevrons ses conclusions sur l'intégration de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur et le déploiement de la 4G.

De nouvelles enquêtes sont prévues en 2022, en particulier sur la mise en oeuvre du plan de relance, qui sera suivie par Jean-François Husson. Elles complètent utilement le travail des rapporteurs spéciaux.

Dans ce rapport, la Cour tire un premier bilan de certaines politiques publiques pendant la crise. Elle se montre assez critique sur l'hébergement et le logement d'urgence des personnes sans domicile : faible préparation, manque d'outils opérationnels. L'hébergement ne peut cependant pas se penser sans le logement social.

La Cour se penche aussi sur le déploiement des outils numériques dans le contexte de fermeture des écoles. La crise a révélé des inégalités d'accès dont il faudra tenir compte.

La SNCF a su faire preuve de réactivité, mais sa situation financière est inquiétante, alors qu'elle présentait déjà des fragilités structurelles avant la pandémie. Nos collègues Hervé Maurey et Stéphane Sautarel viennent d'engager un travail sur ce sujet.

Le fonds de solidarité a fait l'objet d'un regard approfondi et, dans l'ensemble, positif. La Cour pointe toutefois une complexification du dispositif et un risque pour les finances publiques qui justifie une augmentation des contrôles. Notre commission partage son inquiétude.

Les collectivités territoriales se sont mobilisées pendant la crise, en particulier les régions qui ont apporté 467 millions d'euros au fonds de solidarité. La Cour conteste l'autorisation donnée aux régions d'imputer ces dépenses en investissement ; or cela leur a permis d'assurer un haut niveau d'engagement sans compromettre leurs capacités d'investir.

Le déficit de l'assurance chômage a atteint 17,4 milliards d'euros avec la baisse des cotisations, la hausse des indemnisations et le financement d'un tiers de l'activité partielle. Cela pose la question de la responsabilité de l'État dans le redressement de sa trajectoire financière, par exemple via la reprise d'une partie de la dette qui s'élève à 54,2 milliards d'euros. En effet, cette situation résulte en partie de décisions prises par l'État et auxquelles l'Unedic est insuffisamment associée. Nos collègues Emmanuel Capus et Sophie Taillé-Polian ont rappelé que cette situation préexistait à la crise, avec la baisse de la subvention de l'État à Pôle Emploi.

Le deuxième tome du rapport annuel traite notamment des réseaux consulaires dont la Cour remet en cause le financement public par taxes affectées - elle les considère comme des prestataires de services devant se financer par leurs activités commerciales. Nous ne partageons pas tous cette analyse, car les CCI et les CMA exercent une mission d'intérêt général et contribuent à la péréquation territoriale.

La Cour se penche enfin sur l'inclusion bancaire et le surendettement, sujets chers à notre commission. Elle observe un recul du recours au droit au compte depuis 2015, du fait de la complexité des dispositions et de la faible mobilisation de certaines banques. Cela plaide pour une poursuite de notre travail.

La Cour des comptes joue son rôle auprès du Gouvernement comme du Parlement et je l'en remercie. (Applaudissements sur les travées du groupe SER et sur quelques travées des groupes RDSE, UC et Les Républicains)

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général de la commission des affaires sociales . - Le rapport public annuel prend une forme particulière cette année : il est allé au plus près du vécu et des préoccupations des Français, comme l'a fait la commission d'enquête du Sénat sur la gestion de la crise sanitaire présidée par Alain Milon.

Une mission commune d'information présidée par Bernard Jomier, rapporteur de la commission d'enquête, en prendra le relais pour mesurer les effets du confinement et des restrictions d'activité.

La commission des affaires sociales a pris connaissance avec intérêt de vos préconisations sur l'organisation des unités de réanimation. Comme la commission d'enquête, vous soulignez que le nombre de lits dans ces unités, souvent brandi comme preuve du retard structurel de la France sur l'Allemagne, doit être complété par celui des unités de soins continus. Avec 27 lits pour 100 000 habitants, la France se place au troisième rang de l'OCDE, derrière l'Allemagne et l'Autriche.

Les causes réelles des transferts sanitaires ne nous sont pas connues. En effet, la déprogrammation des soins lors de la première vague a été comparable dans toutes les régions, quel qu'ait été le niveau de circulation du virus. Vous recommandez de mieux tenir compte des besoins locaux dans la planification ; le Sénat vous rejoint sur ce point. Nous avons en effet tenté, en vain, de promouvoir les projets territoriaux de santé lors de la traduction législative du Ségur. Espérons que vos recommandations donneront plus de poids à nos arguments.

Vous proposez aussi d'augmenter les effectifs de médecins réanimateurs et d'infirmiers qualifiés. Le problème, a constaté la commission d'enquête, réside principalement dans l'évaluation locale des besoins en temps réel.

La Cour des comptes n'a pas davantage réussi que la commission des affaires sociales à évaluer les capacités disponibles dans le privé : il faudra avancer sur ce point.

La situation des services de réanimation au cours de cette troisième vague apportera de nouveaux enseignements. Notre système de santé est encore trop centralisé pour être pleinement efficace.

La situation financière de l'Unedic était déjà dégradée à l'aube de la crise. Les décisions extraordinaires de 2020 ont été prises par l'État, dans un contexte d'urgence, sans que les partenaires sociaux, cogestionnaires de l'Unedic, aient leur mot à dire.

Vous préconisez donc de préciser les rôles de l'État et des partenaires sociaux, de définir une nouvelle trajectoire financière, de statuer sur la reprise d'une partie de la dette de l'assurance chômage et de déterminer le niveau de participation de l'Unedic au financement de Pôle emploi.

La commission des affaires sociales vous suit largement sur ces recommandations. Il faut sortir de l'ambiguïté sur la gouvernance : l'assurance chômage doit intégrer le champ du PLFSS, comme la Cour l'avait déjà préconisé.

Je remercie la Cour des comptes pour son travail comme toujours utile et rigoureux. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et sur quelques travées des groupes Les Républicains, SER et CRCE)

M. Jean-Claude Requier . - Après les récents bouleversements, il est rassurant de retrouver cette échéance traditionnelle, qui est l'occasion de faire le point sur la situation des finances publiques.

Je regrette toutefois la brièveté du délai - une semaine ! - entre la publication du rapport public annuel et notre débat.

L'an dernier, nous avons adopté quatre projets de loi de finances rectificative, ce qui interroge sur la prévisibilité des lois de finances.

Le manque d'anticipation aura été l'un des principaux défauts de la gestion de la crise sanitaire, mais les moyens financiers mobilisés ont été massifs grâce à l'assouplissement du cadre européen. Le Parlement a été au rendez-vous.

Ancien enseignant, je suis solidaire et reconnaissant envers le monde éducatif. La réouverture des écoles après le premier confinement a été une chance : dans d'autres pays, elles seront restées fermées plus d'un an. Je salue aussi les professeurs qui ont relevé un véritable défi éducatif lors du premier confinement.

La Cour salue à juste titre l'efficacité du fonds de solidarité, dont les critères d'éligibilité souples ont évolué au fil du temps. Mais ces mesures ont un coût budgétaire, qui sera fonction de l'efficacité de la campagne vaccinale.

De nombreux secteurs ont été fragilisés par la crise, comme celui des transports qui doit investir à la fois dans les infrastructures et la transition écologique. Je songe aussi à l'hôtellerie-restauration et à la fermeture des lieux de convivialité.

Les réseaux consulaires sont indispensables à cette sortie de crise. Ils se sont réorganisés depuis la loi Pacte et leur activité continue à progresser. Le RDSE propose le renforcement du stage préalable à l'installation des artisans et le maintien des centres de formation des entreprises. Interlocuteurs de proximité des entrepreneurs et artisans, les réseaux consulaires sont essentiels au maillage économique du territoire et le maintien de leur financement public est indispensable. (Applaudissements sur les travées du RDSE ; M. le rapporteur général de la commission des affaires sociales applaudit également.)

M. Pascal Savoldelli . - Henry Kissinger aurait affirmé : « Il ne peut pas y avoir de crise la semaine prochaine, mon agenda est déjà plein ! » (Sourires) Cette citation illustre bien le refus, année après année, d'anticiper les crises.

La Cour des comptes a souligné l'impréparation de ce gouvernement - comme d'autres avant lui - à une crise qui, au demeurant, préexistait. Aucun rapport sur la saturation des services de réanimation depuis une décennie, alors qu'en Île-de-France, 88 % des lits sont occupés en temps normal. Conséquence : en temps de pandémie, les occupations dépassent de huit points les capacités d'accueil. Cela fait huit patients sur cent reçus dans des conditions précaires. Nous aurions au moins pu tirer des leçons entre deux vagues !

Comment faire face à des besoins croissants avec des moyens amputés ?

Entre 2013 et 2019, l'hôpital a perdu 21 000 lits. Sur les capacités de réanimation, je vous renvoie à la page 164 du rapport : « Pour la réanimation, cette progression de 0,17 % par an s'avère dix fois plus faible que celle des effectifs de personnes âgées (+ 1,7 % par an), qui constituent pourtant près des deux tiers des malades hospitalisés dans ce secteur. » En 2013, on comptait 44 lits de réanimation pour 100 000 habitants de plus de 65 ans ; en janvier 2020, plus que 37...

Nous savions que 5 % des jeunes avaient des difficultés d'accès aux outils informatiques et que les 600 000 élèves en rupture numérique ne pourraient pas continuer à étudier.

Nous savions aussi que les personnes sans domicile et sans-abri étaient chaque année plus nombreuses : le nombre de SDF augmente de 10 % par an depuis 2012.

« L'absence de préparation opérationnelle » était connue, alors que l'épidémie d'H1N1 ou la canicule de 2006 auraient dû permettre une réponse moins confuse.

L'État n'a pas su proposer des solutions d'hébergement et d'accueil ni fournir des équipements de protection et de dépistage. On le savait mais on n'en a pas tenu compte. Je remercie la Cour de le rappeler.

Alors que l'hôpital public était dépassé - il accueillait 80 % des patients Covid en soins critiques - le secteur privé n'a pas été associé : l'exécutif a préféré les transferts et la déprogrammation. Un acte chirurgical majeur sur deux a été déprogrammé en avril !

L'État n'envisage que des solutions de court terme onéreuses pour loger les sans-abri. Il a payé les places d'hôtel 14 % plus cher à Paris que les tarifs hivernaux. Au centre Kellermann, c'est 113 euros par nuit, et il a réservé 400 places.

Je vous remercie de ce rapport, exercice critique qui amène à l'audace et à l'inédit politique. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE et SER ; M. Jean-Raymond Hugonet applaudit également.)

M. Jérôme Bascher . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Je salue Mme Camby et j'ai une pensée pour Mme Pappalardo, partie à la retraite.

La France est-elle bien gérée ? Je l'ignore, mais je sens la Cour des comptes lassée de faire toujours les mêmes recommandations, avec des mots choisis. Mais ses jugements, comme ceux de la justice pénale, ne sont pas bien sévères.

Les collectivités territoriales ont joué un rôle crucial dans la gestion de la crise : vous soulignez leur action intelligente, adaptée et novatrice. Certes, cela a nécessité quelques aménagements comptables, mais la crise obligeait à quelques contorsions. Fâcheux parisianisme que de vouloir expliquer, depuis la capitale, comment gérer les collectivités ! Ces dernières démontrent d'ailleurs encore leur réactivité en mettant en place des centres de vaccination mobiles, à l'instar de l'Oise.

Les CCI et les CMA n'ont pas été inactives : elles ont agi avec leurs propres moyens, leurs propres réseaux. Ne jetons pas le bébé avec l'eau du bain !

Vous auriez pu aller plus loin dans vos préconisations sur l'Unedic, dont le financement à long terme pose question : les recettes de Pôle emploi sont fondées sur celles de l'Unedic à l'année N-2. Il y a donc urgence à se préoccuper de 2022, qui verra probablement une hausse du chômage.

La dette de l'Unedic serait transférée à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) mais cette dernière paie plus cher que l'État ses émissions de dette. Est-ce une bonne gestion des finances publiques ? Ce modèle qui oblige à des contorsions de gestion a peut-être vécu, comme le rappelait Jean Arthuis devant la commission des finances.

Votre rapport gagnerait à lister des économies qui pourraient être utilement faites. Vos recommandations sont toujours les bienvenues lorsqu'elles sont chiffrées (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Mme Vanina Paoli-Gagin . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Le Parlement est un lieu de tradition. Ce débat en est une et c'est pour moi une première.

Il ne ressemble pourtant pas à ceux des années précédentes, non plus que le rapport lui-même. Celui-ci porte essentiellement sur la gestion de la crise sanitaire et souligne le manque d'anticipation de la plupart des acteurs publics impliqués. La Cour des comptes est-elle incluse dans ce périmètre ? Dans son rapport du 25 février 2020, elle appelait à infléchir la trajectoire du déficit structurel en renforçant l'effectivité du cadre pluriannuel. Dans sa grande sagesse, la Cour des comptes n'avait donc rien vu venir. Personne ne lui en tiendra rigueur... Seuls les pays du Sud-Est asiatique, forts de l'expérience du SRAS, ont su gérer une telle crise.

Il me semble plus important de penser l'avenir de notre pays brisé par la crise. Nous devons maintenant réfléchir aux lits de réanimation, à la situation financière de la SNCF ou encore au pilotage de l'innovation de défense. L'augmentation des dépenses publiques n'est pas synonyme d'efficacité du service public. Nous avons besoin de grands projets d'infrastructure, d'investir massivement dans nos réseaux. Enfin, nous devons faire appel à toutes les ressources, y compris celles de la société civile, pour investir dans les territoires.

Si nous ne voulons pas condamner les générations futures à payer la gestion de la crise, nous devons inventer de nouveaux moyens de financer la relance en privilégiant les investissements dans les territoires.

C'est le sens d'une proposition de loi que je viens de déposer et dont, j'espère, nous pourrons prochainement débattre. (MM. Daniel Chasseing et Vincent Capo-Canellas applaudissent.)

Mme Sophie Taillé-Polian . - C'est assez rare pour être souligné : cette année, le rapport public annuel fait l'éloge des services publics et de leurs agents. Oui, notre service public est un joyau : c'est grâce aux fonctionnaires, dont la boussole est l'intérêt général et non le profit, que le pays a tenu dans la crise. Mais les suppressions massives de postes ont désarmé l'État.

L'hôpital, abîmé, fragilisé depuis des années, a fait ce qu'il a pu. Nous devons mettre fin à cette logique infernale !

Idem dans le secteur de l'hébergement - après avoir baissé les moyens pendant des années, l'État s'est retrouvé contraint de payer plus cher des nuits d'hôtel. Les acteurs du logement social voient leurs moyens fondre, or le mal-logement est une bombe à retardement : la crise, dans son volet social, se poursuivra encore pendant des années.

L'État n'a pas lésiné sur les moyens alloués aux entreprises. Il fallait le faire, mais il n'a pas été regardant. On adjoint aux agents de la Direction générale des finances publiques des vacataires pour renforcer les contrôles, après avoir supprimé des postes. Si l'on veut mieux contrôler l'usage des aides publiques, cessons de désarmer l'État !

Les services publics sont si fragiles qu'ils peinent à répondre aux attentes de la population.

Qui doit payer la crise et quand ? Bruno Le Maire ose affirmer que la réforme de l'assurance chômage, qui dégagera un milliard d'euros d'économies, aidera à rétablir les comptes de l'Unedic. Les plus précaires seraient mis à contribution pour résorber les déficits ? Ce n'est pas juste. Nous appelons l'État à prendre ses responsabilités. Une réforme fiscale s'impose.

Je remercie la Cour des comptes pour ce travail utile au débat. (Applaudissements sur les travées du GEST)

M. Didier Rambaud . - (Applaudissements sur les travées du RDPI) À l'image de cette année, ce rapport est singulier, dans sa structure comme dans son contenu.

La crise sanitaire s'éternise, l'état des finances publiques s'aggrave.

Les enseignements de la crise nous incitent à l'humilité. Ils éclairent des dysfonctionnements qui existent depuis de nombreuses années.

La Cour identifie certains secteurs à réformer, comme celui des services de santé. Le nombre de lits en réanimation a augmenté de 0,17 % en six ans - dix fois moins que le nombre des personnes âgées. Il faut dire que l'ouverture d'un lit de réanimation génère un déficit moyen de 115 000 euros par an ! Nous devons réformer le système. (M. Fabien Gay proteste.)

Avec 3 milliards d'euros de dette, la SNCF ne connaîtra pas d'embellie les prochaines années, estime la Cour. Le Pacte ferroviaire de 2018 a été utile, mais après tant d'années de négligence et d'abandon, on ne peut tout régler d'un coup.

Nous devons également améliorer l'accès au numérique à l'école.

Le rapport salue certains choix bénéfiques pour les finances publiques. Le fonds de solidarité, créé en deux semaines, est un succès dont nous pouvons être fiers. Il a limité les effets de la crise en distribuant 15,5 milliards d'euros d'aides à plus de deux millions d'entreprises et d'indépendants. Nous devrons être prudents au moment de l'éteindre pour éviter des faillites dans les secteurs les plus touchés.

Le coût de l'aide au retour des Français de l'étranger a été maîtrisé : 8,5 millions d'euros, soit 35 euros par personne aidée. La Commission européenne a pris en charge les trois quarts des frais des 2 635 ressortissants d'autres pays rapatriés par la France. La solidarité européenne a ainsi démontré ses bienfaits.

Retenons la réactivité inédite de nombreux services publics qui ont su s'adapter avec efficacité.

La gestion des finances publiques va se heurter au choc économique de la crise à la hausse sans précédent de l'endettement, alors que le PIB a diminué de 8,3 % l'an dernier, un repli inédit depuis 1945, et que notre dette avoisine les 120 % du PIB.

Le Premier ministre a confié à la Cour des comptes une mission sur l'état des finances publiques, et nous venons d'auditionner Jean Arthuis, président de la Commission sur l'avenir des finances publiques.

Ce rapport est instructif. Nous devons ajuster nos dépenses et reprendre la trajectoire initiée en 2017. S'il est légitime de s'endetter en temps de crise, il faut résorber les dépenses hors crise. C'est ce que le Gouvernement s'était employé à faire. (Applaudissements sur les travées du RDPI)

M. Vincent Capo-Canellas . - La publication du rapport annuel intervient dans un contexte particulier : celui d'une dégradation vertigineuse de nos finances publiques, à la hauteur du cataclysme économique qui nous frappe.

Entre les mesures de soutien exceptionnel et la moindre collecte fiscale, la France a vu son déficit doubler en 2020 et sa dette atteindre 120 % du PIB.

Nous partageons les conclusions de la Commission sur l'avenir des finances publiques présidée par Jean Arthuis : l'argent magique n'existant pas, il nous faudra rembourser l'argent dépensé pendant la crise en réduisant nos dépenses.

La Cour des comptes souligne les insuffisances des services de réanimation alors que les besoins augmentent avec le vieillissement de la population. La crise a révélé les carences de l'hôpital public et les inégalités territoriales.

Nos dépenses de santé atteignent 11,3 % du PIB, le plus haut niveau de l'Union européenne, où la moyenne est de 9,8 %. Nous avons manqué de médecins réanimateurs. Or 34 % du personnel à l'hôpital n'a pas de fonction médicale - le plus fort taux de l'OCDE.

La rhétorique du manque de moyens ne doit pas nous aveugler. La question est celle de la bonne allocation des moyens, qui suppose de définir et de hiérarchiser les priorités.

La Cour s'émeut de la forte dégradation de l'assurance chômage, dont le déficit atteint 17 milliards d'euros en 2020, même si elle a joué son rôle d'amortisseur. La réforme de l'Unedic devra aller au-delà de ce que le Gouvernement prévoyait en 2019. Son endettement est passé de 37 milliards à 54 milliards d'euros, ce qui pose la question de l'amortissement et de la reprise d'une partie de la dette par l'État. Enfin, la confusion des rôles entre l'État et les partenaires sociaux appelle à réformer la gouvernance.

Il faut surmonter la pandémie et définir un nouveau pacte social. Le niveau de nos dépenses sociales est très élevé, alors que leur efficacité est régulièrement mise en doute, notamment par la Cour des comptes.

Le fonds de solidarité était indispensable à la survie des entreprises. Plus de 15 milliards d'euros d'aides ont été distribués de façon simple et efficace à deux millions d'entreprises. Le taux de fraude est faible. Alors que la Cour regrette que ce fonds, généraliste, soit devenu plus sectoriel, je me félicite de cette malléabilité, gage d'adaptabilité. Sans doute le ciblage et les contrôles pourraient-ils être améliorés : il ne faudrait pas que le cumul des aides dépasse le préjudice subi.

Le groupe UC est particulièrement sensible à la lutte contre la fraude, qui doit être implacable. L'élargissement du fonds doit s'accompagner d'une instruction renforcée des dossiers pour prévenir les fraudes.

Ce rapport montre combien le coût élevé de la crise nous oblige à repenser nos modèles de financement. Notre commission des finances ne manquera pas de s'appuyer sur ses recommandations pour reconstruire la trajectoire de nos finances publiques. (Applaudissements sur les travées du groupe UC)

M. Rémi Féraud . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Ce rapport, toujours très utile, dresse le lourd bilan de l'année passée, mais s'inscrit aussi dans une tendance plus longue.

L'an dernier, la Cour estimait que « les faibles marges de manoeuvre de la France en cas de retournement conjoncturel restent limitées, et nettement inférieures à celles de certains de nos partenaires. »

Le président Éblé dénonçait les baisses d'impôt consenties aux plus aisés. Après les gilets jaunes, le Gouvernement est revenu sur la fiscalité énergétique ; après le Grand Débat, il a baissé l'impôt pour les classes moyennes. Depuis la crise sanitaire, il a privilégié les grandes entreprises en baissant les impôts de production et en menant une politique de l'offre. Il refuse toujours de mettre à contribution les plus aisés et les gagnants de la crise. La politique menée depuis 2017 aura été vaine : trois années pour rien !

En janvier 2020, Mme Buzyn affirmait avoir tiré la sonnette d'alarme sur l'hôpital public. Rien n'a été fait et nous en avons vu les conséquences. Avec la tarification à l'activité, la création d'un lit de réanimation génère un déficit de 115 000 euros. On en a donc réduit le nombre, entraînant les besoins criants que nous voyons aujourd'hui.

Le Gouvernement n'écoute aucune des oppositions : espérons qu'il écoutera la Cour des comptes !

La Cour salue l'action en faveur de l'hébergement des sans-abri - près de 300 000 personnes en France ont été mises à l'abri, en limitant le risque de contamination, alors que l'hébergement collectif comportait des risques. Pourquoi arrêter un dispositif qui fonctionne bien ? Les 326 millions d'euros de surcoût sont absorbables au vu de l'enjeu, sachant que le Président de la République s'était engagé à ce qu'il n'y ait plus aucun SDF fin 2017.

Rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État », je salue l'efficacité du plan de rapatriement de 370 000 Français de l'étranger, le tout pour un coût maîtrisé. Cela montre l'intérêt de protéger notre réseau diplomatique et consulaire.

L'inclusion bancaire et la maîtrise des frais bancaires est un enjeu de justice sociale, que j'ai défendu dans une proposition de loi qui n'a pas trouvé grâce aux yeux du Gouvernement. Un quart des particuliers sont concernés et deux millions de Français sont en situation de fragilité bancaire. L'opacité des frais pour incidents de paiement et l'absence d'informations de la part des pouvoirs publics est un obstacle à une appréhension correcte. La Cour met ce sujet au coeur du rapport ; au Gouvernement de s'en saisir pour avancer.

Le rapport pose une question fondamentale, qui sera au coeur des débats de l'an prochain : qui va payer ? En fonction des décisions prises sur l'Unedic, les indemnisations pourront être maintenues ou devront être réduites.

Sortons des blocages idéologiques, budgétaires et fiscaux qui ont marqué ces dernières années ! (Applaudissements sur les travées du groupe SER)

M. Arnaud Bazin . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) En 2020, l'État a dépensé 455 milliards d'euros et récupéré 283 milliards d'euros de recettes, cumulant donc un déficit de 178 milliards d'euros.

En 2019, ce déficit était déjà de 93 milliards d'euros, hors de toute crise sanitaire. Les dépenses étaient financées à 23 % par la dette.

Le Haut Conseil des finances publiques a demandé une nouvelle loi de programmation des finances publiques. Un consensus se dessine sur la stabilisation de la dette autour de 120 % du PIB. Cela impliquerait que le déficit reste autour de 3 %...

Il faut veiller à la qualité de la dépense publique. Les dépenses publiques n'ont pas servi à investir mais à arroser les sables d'une bureaucratie galopante qui ne sait qu'imaginer des normes et autres attestations...

Que reste-t-il de la promesse de supprimer 50 000 postes de fonctionnaires sur le quinquennat ? Rien ! L'investissement public net de dépréciation est nul en 2015 et 2016 et atteint à peine 0,4 % du PIB en 2019. On croirait commune fort mal gérée... Le budget de l'État ne participe même pas au financement du Grand Paris Express, qui sera pourtant un investissement rentable !

Résultat, l'État est incapable d'aider les conseils départementaux à supporter les conséquences sociales de la crise - or les dépenses sociales représentent 60 % de leurs dépenses de fonctionnement. Ces dernières années, les départements avaient amélioré leurs finances grâce à des efforts de gestion et à la dynamique des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), et ainsi pu augmenter leurs investissements.

Mais la crise sanitaire entraîne un effet ciseau, entre baisse des DMTO et explosion des dépenses sociales, notamment pour le RSA.

Face à ces difficultés prévisibles, l'État s'est montré indifférent en n'octroyant que 200 millions d'euros pour un maigre fonds de stabilisation. Il n'a pas reconduit les avances remboursables sur DMTO en 2021, a refusé de financer l'augmentation du RSA au-delà de 5 %, n'a pas répondu sur la perte de 10 % de contribution sur la valeur ajoutée (CVAE) et a privé les départements de la dynamique naturelle de TVA, compensant la perte du foncier bâti.

Les départements n'ont plus de levier fiscal pour équilibrer leurs comptes. Leur rôle sera pourtant essentiel en sortie de crise pour investir, lutter contre la pauvreté, agir pour l'autonomie, financer l'aide sociale à l'enfance et les collèges ou encore sécuriser les routes départementales.

Le Gouvernement doit s'engager sur une clause de sauvegarde pour compenser cet effet de ciseau. Sinon, les départements seront en situation de défaillance ! Je vous laisse imaginer les conséquences. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Mme Pascale Gruny. - Très bien !

M. Jean-Baptiste Blanc . - Ce débat annuel traduit la qualité des liens entre la Cour des comptes et le Parlement. L'une comme l'autre, nous travaillons à améliorer la transparence et la qualité de l'action publique.

Le rapport public annuel dresse le bilan du fonds de solidarité et de l'activité partielle. Cette dernière a évité des licenciements mais a mis à mal les finances de l'assurance chômage, déjà en déséquilibre avant la crise. Fin 2020, la dette devrait atteindre 54,2 milliards d'euros et le déficit 17 milliards d'euros, dont 9,2 milliards d'euros liés au financement de l'activité partielle.

Je m'interroge sur son coût réel. Dans le secteur privé, le dispositif a coûté quelque 30 milliards d'euros. Mais nous ne savons pas évaluer le coût du recours à l'autorisation spéciale d'absence dans la fonction publique. Il y a là un problème de transparence... D'autant que les agents publics concernés percevaient la totalité de leur salaire - contrairement aux salariés du privé. Pourquoi le Gouvernement n'a-t-il pas fait converger les modalités d'indemnisation ?

La Cour doit poursuivre ses investigations sur le coût réel du dispositif. Pas de confiance sans transparence des chiffres ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes . - Je suis très sensible à la place que le Sénat réserve à notre rapport, dans un agenda chargé. Il est important que nos travaux soient débattus, car ils sont destinés à éclairer le débat public. Le débat de cet après-midi me paraît plus vivant et plus riche que celui d'hier à l'Assemblée nationale.

Mme Pascale Gruny. - C'est toujours ainsi !

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes. - Monsieur Requier, il est bon que le débat parlementaire suive de près la remise du rapport au Président de la République, par respect pour le Parlement.

Nous voulons nous inscrire dans le temps réel de la vie des Français. Il était évident qu'il fallait travailler immédiatement sur la crise sanitaire.

La tonalité de notre rapport est équilibrée. La Cour des comptes ne lit pas dans une boule de cristal. Nous contrôlons et évaluons mais nous devons aussi, de plus en plus, nous projeter.

Nous ne faisons pas dans le spectaculaire ou le croustillant ; nous pointons ce qui a manqué pendant cette crise en matière d'action publique, pour accroître notre résilience face aux crises à venir.

Je n'ai pas de jugement de valeur à porter sur les services publics. Mais les acteurs publics, parfois désarçonnés par la crise, ont été réactifs et innovants. Notre système public a tenu. Cela ne veut pas dire qu'on peut tout lui demander... La crise a été un test grandeur nature de sa robustesse.

Nos vues convergent largement et vos observations sont pour nous un aiguillon des plus précieux, et marquent la solidité de nos relations.

La Cour est à équidistance du Gouvernement et du Parlement, mais elle est à la disposition de ce dernier, et nous approfondissons certaines thématiques à la demande de vos commissions.

Le rapport public annuel 2022 sera plus complet et abordera des questions urticantes que nous n'avons pas eu le temps de traiter. Nous avons arrêté les compteurs à la fin de la première partie de la crise sanitaire.

Permettez-moi de revenir sur un sujet transversal et cher aux élus : les CCI. Elles n'exercent pas seulement des activités de service public, mais aussi des activités concurrentielles d'expertise et de conseil. De plus en plus, elles sont en compétition avec des opérateurs privés. Sans nier les activités de service public, il faut en tenir compte. Mieux vaudrait qu'elles se financent par ces activités privées que par une taxe affectée. Elles doivent faire la preuve de leur utilité pour justifier un financement public.

Après ce débat, nous serons amenés à nous revoir souvent et c'est heureux. Je viendrai devant la commission des finances rapidement en tant que président du Haut Conseil des finances publiques pour présenter son avis sur la loi de règlement et le programme de stabilité. Sur le rôle de ce dernier, je ne suis pas tout à fait d'accord avec Jean Arthuis...

Le Haut Conseil des finances publiques est un organe indépendant. Encore faut-il accroître ses moyens et élargir ses missions.

La parution de notre rapport sur le budget de l'État et nos travaux sur la stratégie d'évolution des finances publiques demandés par le Premier ministre suppléeront l'absence de chapitres sur ces sujets dans le présent rapport. Il eut été incohérent de revenir par deux fois en un mois sur ce sujet avec des données différentes.

Ces sujets essentiels mériteront des débats étayés ; je suis à la disposition de la représentation nationale pour poursuivre ces échanges, cruciaux pour l'institution que j'ai l'honneur de présider ! (Applaudissements sur toutes les travées, à l'exception de celles du groupe CRCE)

M. le président. - Acte est donné de la remise du rapport public annuel.

La séance est suspendue à 18 h 50.

présidence de Mme Pascale Gruny, vice-président

La séance reprend à 18 h 55.