Droit au respect de la dignité en détention(Conclusions de la CMP)
M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire . - La CMP réunie le 23 mars au Sénat est parvenue à un accord sur cette proposition de loi. L'accord ne fut pas difficile, tant les positions de nos deux assemblées étaient proches. De fait, l'Assemblée nationale a préservé les équilibres du texte initial et maintenu les apports du Sénat.
Cette proposition de loi introduit dans le code de procédure pénale une nouvelle voie de recours permettant à un détenu de faire constater le caractère indigne de ses conditions de détention, afin qu'il y soit mis fin.
La requête sera examinée par le juge des libertés et de la détention si le détenu est en détention provisoire, par le juge d'application des peines s'il s'agit d'un condamné. Le juge se prononcera sur la recevabilité de la requête et, le cas échéant, pourra mettre fin à la détention si l'administration pénitentiaire n'a pas agi dans le délai accordé. Cela ne crée pas de droit automatique à la remise en liberté - nous y avons été attentifs. Des transfèrements seront possibles vers un établissement moins occupé.
Le Sénat a également veillé, sur mon initiative, à ce que le juge d'instruction soit mieux associé à la procédure.
L'Assemblée nationale a apporté d'intéressants compléments au texte, en particulier l'irrecevabilité de requêtes successives d'un même détenu en l'absence d'éléments nouveaux. Elle a opportunément enserré l'appel dans un délai : il faut une décision rapide, en première instance comme en appel.
Certains ont regretté le calendrier très resserré d'examen de la proposition de loi, mais le Conseil constitutionnel avait fixé l'échéance au 1er mars. Le président de la commission des lois nous aura permis de répondre rapidement à cette injonction.
La proposition de loi ne suffira pas à régler les problèmes des prisons. Nous devrons continuer à investir pendant de longues années dans la remise à niveau de notre parc pénitentiaire et embaucher davantage de personnel pour améliorer durablement les conditions de détention. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP, ainsi que sur plusieurs travées du groupe UC)
M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice . - Instaurer un recours effectif contre les conditions indignes de détention est, bien sûr, une exigence constitutionnelle ; mais c'est surtout une question d'humanité.
Je me félicite du consensus obtenu pour répondre dans les meilleurs délais à l'exigence du Conseil Constitutionnel.
La prison doit protéger la société mais également, comme le dit la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, contribuer à l'insertion ou la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire, et à la prévention de la récidive.
Or dans certaines maisons d'arrêt, plusieurs détenus s'entassent dans des cellules, avec des matelas à même le sol. C'est contre-productif : plus la prison désocialise et déshumanise, plus elle amène à la récidive.
Ce texte est une avancée significative : la peine doit avoir un sens. La privation de liberté ne doit pas être une privation de dignité. Nous avons su mettre en place une co-construction efficace pour mettre en oeuvre un dispositif cohérent qui s'inscrit parfaitement dans notre droit.
Je remercie l'auteur de ce texte, François-Noël Buffet, et le rapporteur Christophe-André Frassa, ainsi que la rapporteure de l'Assemblée nationale, Caroline Abadie.
Le texte crée un nouvel article 803-8 du code de procédure pénale qui pose le principe d'un recours effectif devant le juge judiciaire. Le magistrat compétent sera le juge des libertés et de la détention ou le juge aux affaires familiales. Après avoir statué sur la recevabilité de la requête, il pourra demander qu'il soit mis fin aux conditions indignes de détention, par transfèrement, ou par libération dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'une surveillance électronique.
Le texte a été rendu plus lisible par les deux assemblées, notamment sur les délais. Il est désormais clair, précis et efficace.
Néanmoins, j'en suis conscient, il ne peut être la seule réponse aux conditions de détention indignes. Nous devons mener une politique de régulation carcérale plus volontariste, construire des établissements pénitentiaires et rénover les établissements existants, vieillissants et parfois vétustes - non dans l'objectif d'incarcérer plus, mais dans celui d'offrir des conditions de détention dignes.
La possibilité de se réinsérer passe par le travail. Je veux faire venir davantage d'entreprises en prison, pour employer les détenus dans le cadre d'un vrai contrat de travail. La France ne doit plus être condamnée pour l'indignité de ses prisons.
Nous pouvons nous féliciter collectivement pour ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes RDPI et INDEP, ainsi que sur plusieurs travées du groupe Les Républicains)
Mme Vanina Paoli-Gagin . - La France fait partie des États européens dont les prisons sont le plus encombrées et dont la population carcérale augmente. D'après un rapport de 2019 du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, la densité moyenne dans les maisons d'arrêt de France est de 138 détenus pour 100 places opérationnelles. Quelque 44 établissements ont une densité supérieure à 150 %, allant même jusqu'à 213 %.
Cette surpopulation chronique, alors que le principe d'encellulement individuel est consacré par une loi de juin 1875, porte atteinte à la dignité des détenus, ce qui vaut à la France des condamnations régulières au titre de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme.
Cette proposition de loi a donc pour double objectif de garantir des conditions de détention dignes et d'offrir un recours effectif aux détenus quand elles ne le sont pas.
Je regrette que la réponse à cette injonction faite à la France, pays des droits de l'homme, de faire cesser une situation insupportable ne soit pas venue par un projet de loi.
L'adoption de ce texte ne résoudra pas le problème des conditions de détention ; elle ne nous dispense pas d'un programme de construction et de rénovation des prisons. Le Gouvernement s'est engagé sur 7 000 places supplémentaires d'ici à 2022 et le lancement de 8 000 places à l'horizon 2027.
Mon collègue Alain Marc a régulièrement relevé les insuffisances et le manque d'ambition de ce programme, qui ne fait que prolonger les projets antérieurs alors qu'il faudrait les amplifier. Ni retard ni mesure budgétaire ne sauraient le ralentir. J'exprime toute ma reconnaissance au personnel pénitentiaire, notamment aux agents de la maison centrale de Clairvaux, dont les conditions de travail sont très difficiles.
Respecter la dignité des détenus n'est pas une affaire de complaisance : c'est une avancée démocratique indispensable qui favorisera leur réinsertion. Le groupe INDEP votera ce texte à l'unanimité. (Mme Marie Mercier applaudit.)
M. Guy Benarroche . - Surpopulation carcérale, conditions de détention inhumaines, dégradation des bâtiments : voilà longtemps que nos prisons ne sont plus dignes de la patrie des droits de l'homme. L'Observatoire international des prisons rappelle que quarante de nos établissements ont fait l'objet d'une condamnation pour conditions de détention indignes.
Cette situation fait honte à notre pays : comment accepter qu'un juge doive imposer à un établissement de vérifier que chaque cellule dispose d'un éclairage et de fenêtres en état de fonctionnement ?
Nous sommes passés de 48 000 à 72 000 détenus en moins de vingt ans. Plus de 20 000 d'entre eux sont dans des établissements dont le taux d'occupation dépasse 120 % - avec des pics à 200 %.
Nous ne découvrons pas cette situation. Mme Benbassa avait interpellé votre prédécesseure en 2018 sur les violences et les mauvais traitements dans l'établissement de Villefranche-sur-Saône. La réponse était révélatrice d'une forme de déni ordinaire, sur un sujet dont les médias et l'opinion se préoccupent peu.
Il a fallu attendre la décision de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) le 30 janvier 2020 et celle du Conseil constitutionnel le 3 octobre pour que l'État agisse. Le Conseil constitutionnel l'enjoignait de garantir aux détenus la possibilité de saisir le juge s'ils estimaient leurs conditions de détention indignes, avec une échéance fixée au 1er mars - d'où un processus quelque peu précipité.
Le GEST ne peut que soutenir ce texte, car le temps presse ; mais ce n'est qu'une étape. Nicole Belloubet avait promis des conditions de détention plus dignes d'ici à la fin du quinquennat. Nous attendons une amélioration urgente des conditions de vie en détention, une meilleure écoute du personnel médical des prisons, et une plus grande attention aux travaux de la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté.
Ce n'est pas avec de nouvelles prisons sitôt construites, sitôt remplies que nous réglerons le problème.
M. Jean-Pierre Sueur. - Hé oui !
M. Guy Benarroche. - Car la question dépasse largement l'enjeu foncier. En attendant, nous voterons ce texte qui, à défaut de s'attaquer au problème général, permet aux détenus de faire valoir leurs droits face à ce naufrage. (Applaudissements sur les travées du GEST et des groupes SER et RDSE)
M. Thani Mohamed Soilihi . - Après des décisions de la CEDH et de la Cour de cassation, le Conseil constitutionnel a enjoint le Gouvernement de donner une voie de recours effective aux détenus et d'abroger l'alinéa 2 de l'article 144-1 du code de procédure pénale.
Après une tentative infructueuse du Gouvernement, en décembre dernier, d'introduire des dispositions à cet effet dans le projet de loi sur le parquet européen, le président de la commission des lois du Sénat a déposé une proposition de loi. Un mois et demi plus tard, la CMP a trouvé un accord.
Ce texte crée une voie de recours pour tous les détenus contre les conditions de détention indignes. Si le juge saisi estime la requête fondée, l'administration pénitentiaire aura un mois pour se mettre en conformité, sans quoi le juge pourra décider une libération ou un transfèrement. L'Assemblée nationale a précisé les délais aux différentes étapes de la procédure.
Mais la création de cette voie de recours ne suffira pas à redresser la situation en métropole et en outre-mer. Seule la déflation carcérale à laquelle oeuvre le Gouvernement permettra d'en voir le bout. Encourageons-le à poursuivre dans cette voie : le groupe RDPI votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du RDPI)
Mme Maryse Carrère . - La France a fait l'objet de dix-neuf condamnations par la CEDH au titre de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme qui prohibe les traitements inhumains et dégradants. Il était urgent de faire cesser les atteintes à la dignité en prison.
Mais ce texte ne suffira pas à effacer des années d'abandon des prisons. Cela réclamera du temps et de la volonté politique.
Je remercie le président Buffet d'avoir déposé ce texte qui remet la France en conformité avec ses engagements internationaux. Nous voterons les conclusions de la CMP. Pour être efficace, le recours devra être rapide. Ce texte ne le garantit pas, aussi serons-nous vigilants sur son application.
Interrogeons-nous aussi sur les motifs de l'incarcération, quand un cinquième des détenus le sont pour des affaires de stupéfiants. Ne nous interdisons pas de prendre en considération ce qui se fait ailleurs en Europe.
Enfin, les mineurs incarcérés méritent notre attention : souvent détenus dans des quartiers réservés au sein de prisons surpeuplées, ils subissent des conditions peu propres à les remettre dans le droit chemin.
M. Fabien Gay . - Après la décision du Conseil constitutionnel, il était plus que temps d'agir. La France a été condamnée à des nombreuses reprises par la CEDH. Vous citez souvent Camus qui disait : « Une société se juge à l'état de ses prisons ».
Cette proposition de loi agit comme une piqûre de rappel : depuis des années, l'état de nos prisons n'est pas reluisant, ce qui retentit aussi sur les conditions de travail du personnel pénitentiaire.
Au groupe CRCE, nous faisons régulièrement valoir notre droit de visite parlementaire pour nous rendre dans les prisons. Nous disons depuis longtemps qu'il faut réfléchir au sens de la peine et à la réinsertion.
Nous appuyons cette proposition de loi, non sans une certaine amertume devant le retard accumulé. Nous craignons que cela ne change pas grand-chose pour les détenus. Selon l'Observatoire international des prisons, au demeurant, ce dispositif reste largement insuffisant. Aucun des amendements de M. Sueur sur le transfèrement n'a été adopté, ce qui est regrettable.
Nous voterons les conclusions de la CMP mais, pour nous, ce texte devrait être le point de départ d'une réflexion sur la décroissance carcérale. (M. Jean-Pierre Sueur applaudit.)
Mme Dominique Vérien . - La CMP du 23 mars a trouvé un compromis. Nous nous félicitons de ce travail parlementaire, qui a pallié l'absence de réaction du Gouvernement après la décision du Conseil constitutionnel.
L'article 144-1 du code pénal ayant été abrogé au 1er mars, privant les détenus d'un droit de recours, il fallait agir ; le Sénat s'en est chargé - grâce au président de la commission des lois.
Ce dispositif nous paraît efficace et équilibré. Mais pour résoudre le problème récurrent des conditions de détention, pour assurer le respect des droits fondamentaux, la sécurité des détenus et du personnel, des conditions de travail de celui-ci, il faudra plus que ce texte. Créer une voie de recours contre les conditions de détention indignes, c'est bien, améliorer les conditions de détention, c'est mieux. (M. le garde des Sceaux en convient.)
Nos prisons sont en piteux état, et de longue date... Nous avons besoin d'une réforme d'ampleur. Le Gouvernement doit maintenir son engagement d'ouvrir 7 000 places de prison d'ici à 2022 et de lancer la construction de 8 000 autres d'ici à 2027, car la situation actuelle fait honte à notre pays !
Le groupe UC votera sans réserve les conclusions de la CMP.
M. Jean-Pierre Sueur . - Je m'étonne de ce qu'aucun des intervenants, au fond, n'ait vraiment parlé en faveur du texte. Et pour cause : chacun sait qu'il répond à l'injonction du Conseil constitutionnel, le président Buffet ayant réparé les carences du Gouvernement ; mais pas aux exigences de la CEDH. Rien ne vous aurait empêché, monsieur le ministre, de déposer un projet de loi pour cela... Mais c'est le passé.
Aucun compte n'est tenu des observations de l'Observatoire international des prisons et de la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté. Je persiste à ne pas comprendre pourquoi certains de nos amendements n'ont pas été votés.
En CMP, la présidente de la commission des lois de l'Assemblée nationale a même voté contre son propre amendement : il fallait que le texte fût adopté dans la rédaction suggérée par le Gouvernement.
Les conditions générales de détention ne sont pas prises en compte. Il n'y a pas de pouvoir direct du juge judiciaire comme gardien de la dignité en détention. Les décisions relèvent toujours de l'administration pénitentiaire, le juge intervenant seulement après.
À toutes nos propositions, on a opposé un refus, notamment sur les garanties lors du transfèrement.
Je crains, et je ne suis pas le seul, que ce texte n'aboutisse qu'à des solutions faciles de transfèrement. Autrement dit, un détenu sera transféré mais un autre viendra prendre sa place sur le même matelas au sol...
Ce qu'il faut, surtout, c'est développer les alternatives à la détention, pour mieux s'occuper de ceux qui doivent rester en détention.
Voilà des années qu'on en parle : pourquoi ne le fait-on pas ? On a libéré de nombreux détenus dans le contexte de la covid, sans que cela crée de problèmes. Nous ne nous opposerons pas à ce texte, parce qu'il crée un droit ; nous nous abstiendrons donc.
Mme Catherine Belrhiti . - Le groupe Les Républicains se félicite de l'accord entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur ce texte. Je salue le travail de François-Noël Buffet, président de la commission des lois et auteur de cette proposition de loi transpartisane, et du rapporteur Christophe-André Frassa.
Le travail du Sénat a été sérieux, comme de coutume. Cette proposition de loi fait suite à une décision du Conseil constitutionnel pour lequel l'article 144-1 du code de procédure pénale était inconstitutionnel. Le Conseil demandait au législateur de garantir aux personnes placées en détention la possibilité de saisir le juge sur leurs conditions de détention. Il tirait les conclusions d'un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme condamnant la France pour conditions indignes de détention.
L'inaction du Gouvernement, malgré l'échéance du 1er mars, a conduit le Sénat à présenter ce texte qui concilie le droit à des conditions dignes de détention et le droit à la sécurité des Français. Grâce au Sénat, notre législation sera bientôt en conformité avec les normes internationales.
Pour la première fois, les requérants auront une voie de recours effective contre leurs conditions de détention indignes.
Nous avons amélioré la proposition de loi initiale en associant le juge d'instruction à la procédure. C'est important car 30 % des personnes incarcérées sont en détention provisoire.
Nous avons aussi complété les procédures de recours : le détenu pourra faire appel de la décision du juge touchant la recevabilité de sa requête. L'obligation de statuer en appel sous quinze jours n'est valable que lorsque celui-ci émane du ministère public. Enfin, le requérant pourra demander à être entendu par le juge.
Cette proposition de loi ne consacre pas de droit absolu à la remise en liberté. Le groupe Les Républicains salue les garanties évitant la libération inconsidérée d'individus pouvant récidiver.
Malgré la création d'un recours effectif, la surpopulation carcérale reste un problème entier : le taux d'occupation s'élève à 105 % en moyenne, 122 % dans les maisons d'arrêt. Les matelas au sol ne sont pas acceptables. La construction de nouvelles places de prison, régulièrement demandée par le Sénat, constitue la meilleure solution pour répondre aux conditions indignes de détention.
Le groupe Les Républicains votera les conclusions de la commission mixte paritaire. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)
La discussion générale est close.
M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois. - Je rappelle les conditions d'arrivée de ce texte : la Cour européenne des droits de l'homme, la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel ont, tour à tour, exigé que nous mettions en place une procédure avant le 1er mars.
En décembre, le garde des Sceaux a proposé un dispositif proche de celui-ci. Mais son amendement, considéré comme un cavalier législatif, n'a pas pu prospérer.
Je salue le travail de Jean-Pierre Sueur qui a ouvert les débats sur ce sujet à la fois en séance lors des questions au Gouvernement, en commission des lois et devant la Conférence des présidents. J'ai saisi une opportunité pour déposer cette proposition de loi, et le Gouvernement a accepté la procédure accélérée.
Je remercie le rapporteur du Sénat, Christophe-André Frassa, et son homologue de l'Assemblée nationale, Caroline Abadie.
À un mois près, nous aurons répondu au Conseil constitutionnel.
Ce texte est une avancée, même s'il ne résout pas le problème de la surpopulation carcérale, dont nous devrons encore débattre. Ce n'est pas son principal objet.
Je vous remercie de votre vote. (Applaudissements sur toutes les travées)
La proposition de loi est adoptée.