« Quelle portée de l'intervention du Parlement dans l'élaboration du projet de loi de finances ? »
M. le président. - L'ordre du jour appelle le débat sur le thème : « Quelle portée de l'intervention du Parlement dans l'élaboration du projet de loi de finances ? », à la demande du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
M. Pascal Savoldelli, pour le groupe communiste républicain citoyen et écologiste . - (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE) La Constitution de 1958 consacre un déséquilibre entre un exécutif renforcé, dominé par un Président de la République aux pouvoirs considérables, et un pouvoir législatif aux compétences réduites. Dénoncé par certains - dont nous étions - dès le début, ce déséquilibre démocratique s'est renforcé au fil des ans. L'hyperprésidentialisation, de Nicolas Sarkozy à Emmanuel Macron, est aujourd'hui un fait.
Au fil des ans, le pouvoir du Parlement a été réduit, raboté, en un mot, « rationalisé ». Qui, sur nos travées, ne s'en plaint pas ? Le Président du Sénat lui-même a dû s'élever contre la tentative de remise en cause de la navette en 2018. « Le coeur du métier de parlementaire, c'est le travail législatif », dit-il ; comment en serait-il autrement de la loi de finances, texte qui détermine la politique de la Nation ? La déchéance du Parlement en matière budgétaire est le symbole de sa déliquescence.
Chaque jour, les citoyens constatent l'impuissance de ceux qu'ils ont élus ; une impuissance inversement proportionnelle au pouvoir de l'Union européenne. Le maître mot est « euro-compatible ». C'est la souveraineté populaire qui est en jeu. TVA, impôt sur les sociétés, taxe sur les transactions financières (TTF) : on n'y touche pas ! Le chantage à la fuite des premiers de cordée empêche toute modification de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur le revenu.
L'article 40 de la Constitution et la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), que nous proposons d'assouplir, accompagnent cette montée en puissance de l'Union européenne. Quand nous examinons une loi de finances, elle a déjà été validée par la Commission européenne ; le Haut Conseil des finances publiques et la Cour des comptes ont vérifié qu'elle ne sortait pas des clous.
La déferlante d'irrecevabilités financières et la réduction de notre temps de parole posent un problème démocratique grave.
Nous voulons réhabiliter les prérogatives budgétaires du Parlement dans une démarche critique et constructive. Cela suppose de changer l'Europe, de changer la Constitution et notre Règlement.
Avec nos collègues députés, nous opposons un projet de modernisation des finances publiques alternatif à celui défendu par les principaux groupes à l'Assemblée nationale, de LaREM au groupe Les Républicains.
Certains aspirent à la règle d'or. (M. Vincent Delahaye le confirme.) Nous mettons surtout en avant le degré d'utilité sociale de chaque dépense. (M. Vincent Delahaye ironise.)
M. Gérard Longuet. - Et comment la mesurez-vous ?
M. Pascal Savoldelli. - Le peuple doit retrouver confiance dans les décisions budgétaires.
Le Conseil constitutionnel a censuré en 2006 un plafonnement des avantages fiscaux, qui n'était pas suffisamment clair et risquait de léser les contribuables.
Après un travail de simplification, il faudra consulter les citoyens.
Pourquoi ne pas laisser les contribuables décider des grandes orientations fiscales en s'exprimant sur des plateformes numériques populaires. ? Je verse cette proposition au débat.
Les idées minoritaires peuvent devenir majoritaires. Je pense à l'augmentation du taux et à l'élargissement de l'assiette de la taxe sur les transactions financières. C'est l'avenir de la démocratie qui est en jeu.
Revenons à la lettre de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, qui a été dévoyé par la Constitution et la LOLF - elles ont scellé notre impuissance collective.
Il y a, de fait, deux projets qui s'opposent : toujours plus de rigueur, c'est le vôtre (M. Vincent Delahaye le confirme), ou toujours plus de services publics et d'efficacité - c'est le nôtre.
Quand, monsieur le ministre, instaurerez-vous un droit d'initiative financière pour les parlementaires ?
Rénovons la pratique parlementaire dans l'examen des lois de finances. Il y va de la confiance dans l'action politique, dans nos institutions et dans notre avenir commun ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE)
M. Rémi Féraud . - Cette question s'inscrit dans un débat plus large sur le rôle de nos assemblées. La marge de manoeuvre du Parlement en matière budgétaire est très réduite. Sans verser dans la caricature facile, la technocratie conserve la prévalence sur les politiques, surtout en matière financière ; chacun connaît le poids de Bercy dans notre pays.
La LOLF a apporté des évolutions bienvenues mais elle contraint beaucoup l'initiative parlementaire. Je pense en particulier à la fongibilité asymétrique. Le Gouvernement a la main sur les choix d'orientation budgétaire.
Illustration de cet état de fait : le report de près de 40 milliards d'euros de crédits entre 2020 et 2021. Le Gouvernement demeure parfaitement libre de ne pas engager pleinement les autorisations que nous votons. Cela devrait donner plus d'importance à l'examen de la loi de règlement. (M. Gérard Longuet renchérit.)
Le débat sur le plan de relance a bien montré les limites de notre rôle. C'est parce que la somme d'une seule mission était exceptionnellement importante que nous avons eu des marges de manoeuvre. Mais notre action n'a guère eu de conséquences réelles.
Le manque d'information est parfois remplacé par son trop plein. La proposition de loi organique de MM. Saint-Martin et Woerth dresse le même constat que moi : les milliers de pages des jaunes, des bleus, des oranges et autres questionnaires budgétaires compromettent la lisibilité politique.
Le rapport Arthuis recommande des critères financiers très stricts, que nous ne pouvons pas approuver. Alors que le pacte de stabilité européen est suspendu, il faut résister à la tentation d'instaurer un pacte de stabilité français.
Nos débats déjà très contraints doivent-ils l'être encore davantage ? Pourquoi cette volonté d'évacuer toute discussion sur la dette publique ? Le contexte économique et social nécessite au contraire de faire émerger de nouvelles solutions.
S'il y a un déficit à combler rapidement, c'est le déficit démocratique. Les échéances électorales de 2022 en seront l'occasion. (M. Claude Raynal applaudit.)
Mme Christine Lavarde . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Le rôle du Parlement serait restreint dans l'élaboration des lois de finances ? C'est vrai, mais je vais tenter de démontrer que ce rôle est loin d'être anodin.
Historiquement, le Parlement décidait de l'impôt, conformément aux articles 13, 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, mais petit à petit, le fait majoritaire l'a effacé. Christian Poncelet le soulignait dès 2001 au cours d'un colloque sur le rôle du Parlement dans le processus budgétaire, tout en entrevoyant pour le Sénat une mission de contrôle de l'adéquation des moyens aux missions.
La LOLF a réaffirmé le rôle historique du Parlement ; mais il a fallu attendre la loi organique de 2009 pour que les évaluations financières soient publiques. Elles doivent même être élaborées avec le « plus grand soin » si l'on en croit la circulaire - ce qui n'est pas toujours le cas quand on les regarde dans le détail...
Quinze ans après l'entrée en vigueur de la LOLF, j'écrivais cet édito : « Il s'agit de mon troisième projet de loi de finances, duquel se dégage l'impression forte de voir rejouer la même mauvaise pièce que les années précédentes : un Sénat constructif, des débats riches, des amendements adoptés à l'unanimité, puis... plus rien ! »
La majorité des amendements adoptés par le Sénat en lois de finances sont effectivement supprimés par l'Assemblée nationale. Lors de l'examen de la dernière loi de finances, sur 600 amendements adoptés par le Sénat, 147 ont été repris, mais principalement rédactionnels.
Notons que certains ministres sont absents lors des débats sur leurs missions - ce reproche ne vous est pas adressé, monsieur le ministre délégué, car nous sommes très heureux de vous voir souvent...
L'article 40 de la Constitution nous limite fortement, mais aussi l'article 42, qui nous impose d'examiner le texte du Gouvernement et non celui de la commission, comme c'était le cas sous les IIIe et IVe Républiques.
La réforme de la Constitution de 2008 a élargi le rôle du Parlement, mais pas sur les lois de finances.
Le Sénat, toutefois, joue un rôle d'aiguillon et l'ancien rapporteur général, Albéric de Montgolfier, aimait à dire qu'il avait souvent raison trop tôt. De même en 2018, Jean-François Husson, alors simple sénateur de Meurthe-et-Moselle, prédisait le mouvement des gilets jaunes. Selon Pascal Perrineau, c'est parce que les sénateurs entretiennent des liens très étroits avec leur territoire et peuvent donc y sentir ce qui s'y passe.
Parmi les nombreux exemples d'avancées précoces du Sénat, le carry back, qui sera pris en compte prochainement par le Gouvernement. (MM. Gérard Longuet et Jérôme Bascher le confirment.)
Nos concitoyens peuvent avoir le sentiment d'une perte de temps. Mais notre travail de contrôle doit s'effectuer tout au long de l'année. L'examen de la loi de règlement doit être renforcé... sans toutefois retomber dans les travers anciens : la loi de règlement de l'exercice 1915 n'avait pu être votée qu'en 1936 ! (Sourires)
Tout n'est donc pas à jeter, dans le cadre actuel... (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)
Mme Vanina Paoli-Gagin . - La crise semble s'éloigner avec l'arrivée des beaux jours, l'assouplissement des mesures sanitaires et une prévision de croissance à 5 % en 2021. Mais c'est un effet de perspective : nous ne retrouverons pas notre niveau de richesse d'avant la crise et, avec une dette publique à 120 % du PIB, notre situation financière reste très préoccupante. Encore une fois, nous comptons sur nos enfants pour payer demain ce que nous dépensons aujourd'hui.
Discuter méthode pourrait paraître anecdotique dans ces circonstances. En fait, le débat est essentiel : il s'agit de savoir qui doit déterminer la stratégie de la nation en matière de réduction de la dette. Or le rôle du Parlement est minime dans le domaine financier. Pourtant le vote du budget et le contrôle de l'exécution budgétaire sont l'une de nos missions premières. Avec 80 % des textes d'initiative gouvernementale, c'est le Gouvernement qui prend l'initiative de la loi, et le Parlement qui l'évalue.
Le Sénat est, des deux chambres, celle qui a le rôle le plus ingrat. L'Assemblée nationale détricote trop souvent le travail que nous accomplissons toujours avec sérieux, et parfois avec un excès de sérieux.
En effet, les amendements parlementaires sont très strictement encadrés par l'article 40 de la Constitution, qui nous force à recourir à des gages de facilité par pure commodité légistique. Conséquence : une augmentation drastique du coût du tabac, dû à un usage excessif des articles 575 et 575 A du code général des impôts...
Les irrecevabilités opposées par notre commission des finances reposent sur une interprétation particulièrement stricte de cet article - et parfois impénétrable pour les autres sénateurs. Cela laisse à penser que le Sénat bride ses propres initiatives.
Nous devons jouer tout notre rôle au service d'une vraie stratégie de réduction des déficits.
Mme Sophie Taillé-Polian . - Je remercie le groupe CRCE pour ce débat démocratique fondamental. La Ve République visait à mettre au pas le parlementarisme au nom de l'efficacité et de la stabilité. On peut douter des résultats en la matière, mais une chose est sûre : le Parlement s'est bien affaibli, et les deux dernières années nous en ont donné l'amère leçon.
En 2018, nous avions averti, sur plusieurs bancs, que la transition énergétique devrait reposer sur l'équité fiscale ; c'était quelques jours avant la crise des gilets jaunes, conséquence de la violence sociale et de l'injustice des choix fiscaux du Gouvernement. Le Parlement, au plus près des territoires, est une caisse de résonance de ces colères.
De nombreuses propositions de loi adoptées à l'unanimité au Sénat - contre l'évasion fiscale, par exemple, à l'initiative d'Éric Bocquet et d'Albéric de Montgolfier - n'ont pas été mises en oeuvre.
La logique de performance issue de la LOLF produit nombre d'effets pervers, car elle est purement quantitative, au lieu de considérer les politiques à l'aune de l'utilité sociale.
Depuis des mois, nous vous avertissons : le retour de la contrainte serait une grave erreur. Nous refusons l'alternative simpliste entre les irréalistes et les responsables, dessinée par la proposition de loi d'Éric Woerth et Laurent Saint-Martin ou le rapport Arthuis qui prétend fixer une norme de dépense sur cinq ans. Derrière cela pointe le serpent de mer du verrouillage budgétaire.
Ne dépolitisons pas la question budgétaire avec une règle d'or qui serait une camisole de force pour les parlementaires et qui aggraverait le fossé avec nos concitoyennes et concitoyens.
Allons-nous refaire les mêmes erreurs qu'en 2010 en choisissant l'impasse austéritaire ? Nous en avons vu les conséquences, en matière d'inégalité et d'inaction climatique.
Il faut débattre d'une réforme de la LOLF à partir de l'axe majeur qu'est l'entrée dans l'anthropocène. Le réalisme est de notre côté. La discussion budgétaire doit être menée à cette aune. N'étouffons pas cet enjeu sous un masque technocratique.
M. le président. - Il faut conclure !
Mme Sophie Taillé-Polian. - Un débat parlementaire renforcé et de meilleure qualité serait un atout. (M. Rémi Féraud applaudit.)
M. Julien Bargeton . - C'est sur le sujet budgétaire que se sont constituées les principales démocraties parlementaires. En 1215, la Grande Charte contraignait le souverain anglais Jean Sans Terre à demander l'approbation du Grand Conseil pour lever l'impôt. Cinq siècles plus tard, la Révolution américaine est née de cette revendication : « No taxation without representation ». En France, en 1789, avec un État en banqueroute, il fallut convoquer les états généraux pour financer les guerres. Puis les représentants refusèrent de quitter l'Hôtel des Menus plaisirs. On connaît la suite...
Ensuite, le Parlement a pris une importance croissante dans les finances publiques. Sous la IIIe et sous la IVe République, on n'arrivait plus à voter le budget. Mme Lavarde l'a rappelé, la loi de règlement du budget de 1915 a été votée en 1936... Il fallait passer par les décrets-lois. Les commissions des finances étaient particulièrement puissantes, parce qu'elles construisaient le budget.
Sous la IVe, on votait des douzièmes provisoires, ce qui était de plus en plus problématique avec les guerres d'indépendance.
La rationalisation du parlementarisme opérée en 1958 a notamment visé la procédure d'adoption des lois de finances, désormais encadrée par des délais et assortie de contraintes pour les parlementaires, particulièrement pour le vote de charges.
La LOLF, à rebours de cette tendance, a revalorisé le rôle du Parlement en permettant les redéploiements à l'intérieur d'une mission budgétaire.
Ce gouvernement s'inscrit dans ce mouvement : il a réduit les réserves de précaution (M. Jérôme Bascher fait « non » du doigt) et drastiquement limité les décrets d'avance, seulement repris pour faire face à la crise. En outre, la loi de règlement ne comprend plus de mesures fiscales.
Comment donner plus de tonus démocratique aux débats budgétaires, et faire honneur au contrôle citoyen prévu par l'article 15 de notre Constitution ? Soit l'on sort de la Ve République, mais ce n'est pas le débat de cet après-midi, soit l'on améliore les choses dans le cadre actuel. Le travail de MM. Saint-Martin et Woerth va dans ce sens. Ils proposent en particulier la simplification des indicateurs.
On pourrait aussi imaginer un débat global sur les recettes liant les aspects sociaux et financiers et une commission commune d'évaluation associant les commissions des finances et des affaires sociales, afin de donner du peps à la loi de règlement.
Des pistes sont sur la table. Mais la majorité doit aussi pouvoir faire aboutir les politiques pour lesquelles elle a été élue. Cela relève d'un principe démocratique.
M. Jean-Claude Requier . - Je remercie le groupe CRCE pour cette initiative. Voter le budget est la raison d'être du Parlement depuis la Magna Carta de 1215. En France, selon l'article 14 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »
L'objectif de la loi de finances est de lever l'impôt pour fournir les ressources nécessaires aux politiques publiques. Elle s'ouvre, à l'article premier, par le rappel du principe de consentement à l'impôt.
Après les recettes, le Parlement examine les crédits. Notre assemblée a rejeté, cette année, plusieurs missions ; mais l'Assemblée nationale a le dernier mot. Jamais sous la Ve République un budget n'a été rejeté, même si en 1979, les dissensions entre le RPR et l'UDF ont entraîné le rejet du volet recettes par l'Assemblée nationale.
De fait, la Constitution réserve toujours la possibilité de reconduire le budget précédent : pas de risque de shutdown en France.
Le droit d'amendement reste au coeur de l'action parlementaire. Or la révision constitutionnelle de 2008 a maintenu, pour la loi de finances, le privilège gouvernemental en matière d'établissement du texte. Surtout, l'encadrement par l'article 40 et la LOLF est parfois perçu comme implacable et obscur. L'exécutif, lui, n'est pas soumis à ces contraintes et peut déposer des amendements à tout moment, ce qui n'est plus justifiable - d'autant qu'il n'existe pas de recours possible contre l'irrecevabilité.
J'espère que l'assouplissement récent de la commission des finances en la matière sera durable. Le mécanisme de la fongibilité asymétrique des crédits contraint notre initiative en matière de dépenses.
Associer le Parlement plus étroitement à l'élaboration de la stratégie budgétaire serait un bon début. En matière d'amendement, nous devrions, de notre côté, préférer la qualité à la quantité. (M. Marc Laménie applaudit.)
M. Éric Bocquet . - Il n'y a pas que les centres-bourgs qu'il faut revitaliser... Le débat budgétaire aussi ! Peut-on encore considérer le vote du budget comme un acte démocratique ? La question, rhétorique, est de Jean-François Kerléo, auteur d'un « Plaidoyer en faveur d'une réforme de l'article 40 de la Constitution ».
Une telle réforme est devenue indispensable. Nous ne pouvons que difficilement modifier une ressource publique et augmenter une dépense.
Les parlementaires ont essayé de se ménager des marges de manoeuvre, sans froisser le Conseil constitutionnel, mais la contrainte du gage demeure.
En réalité, notre marge est très réduite. C'est la cause et la conséquence du déséquilibre des relations entre Gouvernement et Parlement.
Paul Reynaud, au sortir de la guerre, disait: « Les parlementaires deviendront des économes devant un Gouvernement dépensier. » Tout était écrit ! MM. Migaud et Arthuis, anciens présidents des commissions des finances, demandaient en 2008 la libération du droit d'amendement. Le même Jean Arthuis semble avoir oublié sa parole de liberté et la confiance qu'il avait alors dans les élus... (M. Jérôme Bascher approuve.)
L'article 40 est devenu une machine à créer de la dépense fiscale, accréditant l'idée dangereuse que celle-ci n'a pas le même impact que la dépense budgétaire. Notre seule possibilité est de retrancher de l'impôt à ceux qui le paient, ce qui aggrave le démantèlement de l'État.
Sur nombre de sujets, comme la TVA, nous ne sommes plus souverains, mais observateurs des décisions bruxelloises. L'Europe s'impose comme la seule échelle pertinente des politiques fiscales ; devons-nous nous y résigner ? Il conviendrait plutôt de restaurer la capacité du Parlement à proposer des idées nouvelles, en allégeant la procédure des irrecevabilités financières. C'est de notre ressort : il ne tient qu'à nous de le décider. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE et sur plusieurs travées du groupe SER)
M. Vincent Delahaye . - Je remercie le groupe CRCE pour ce débat sur un sujet important : l'argent est le nerf de la guerre...
Le titre choisi me surprend néanmoins : pour moi, l'élaboration du projet de loi de finances relève du Gouvernement et surtout de l'administration fiscale, dont le poids est souvent prépondérant au point, selon Frédéric Tristram, de briser les velléités de réforme.
Le rôle du Parlement est d'adapter, d'adopter et de contrôler le budget, avec rigueur - pour ma part, madame Taillé-Polian, je revendique cette exigence. On ne peut gérer l'argent public que rigoureusement.
Le contrôle parlementaire est surtout un contrôle d'opportunité budgétaire. Le Parlement matérialise le consentement du citoyen à l'impôt, conformément à l'article 14 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen. Notre rôle de sages de la République est d'adapter le budget aux besoins de nos concitoyens et d'assurer sa gestion en bons père et mère de famille.
En Allemagne, la construction du budget part des recettes. En France, c'est l'inverse : Bercy part des dépenses, puis évalue le déficit à l'aune des recettes attendues...
Au moins, l'article 40 nous oblige à la responsabilité ; je ne m'en plains pas, c'est le bon côté du parlementarisme rationalisé. La contrepartie devrait être de donner de véritables moyens au contrôle.
Or ils sont insuffisants, en particulier l'information. À titre d'illustration, j'ai mis plus d'un an à obtenir le montant des dépenses protocolaires et celui de la communication des différents ministères depuis le début du quinquennat - 1,5 milliard d'euros tout de même, crise sanitaire comprise.
Ensuite, nous n'échangeons pas assez avec le Gouvernement : quelques débats comme celui-ci dans l'année, c'est insuffisant.
Même si c'est difficile, le Sénat devrait établir un contre-budget au lieu de se bercer de l'illusion que ses amendements prospéreront. Nous pourrions ainsi proposer un budget moins dépensier pour le contribuable : pas plus que de l'argent magique, il n'y a de l'argent public. Il n'y a que l'argent du contribuable.
Nous apprenons en général les premiers arbitrages au mois de septembre, par voie de presse. Ce fut le cas pour la suppression de la taxe d'habitation.
Le Gouvernement devrait aussi davantage nous écouter. Souvenez-vous de la taxe carbone, pour laquelle nous avions fait des propositions d'apaisement.
Nous passons trop de temps sur le budget virtuel, pas assez sur le budget réalisé. Le Parlement risque de devenir une chambre d'enregistrement. C'est pourquoi il conviendrait de réduire de deux mois le délai de clôture des comptes publics, en l'avançant de juin à avril. Une proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale devrait permettre une révision du calendrier en ce sens.
Pour donner au budget le tonus démocratique qu'évoquait Julien Bargeton, nous avons besoin d'un travail collectif. Pour ma part, j'y suis prêt. (M. Marc Laménie applaudit.)
M. Claude Raynal . - Ce débat pourrait surprendre puisque les lois de finances sont nécessairement d'initiative gouvernementale et que l'article 40 de la Constitution contraint fortement l'initiative parlementaire - même s'il ne frappe d'irrecevabilité que 4 % des amendements.
En vertu de l'article 7 de la LOLF, seule une disposition gouvernementale peut créer une nouvelle mission. L'article 47 de la Constitution encadre fortement les délais : le Sénat ne dispose que de vingt jours de séance publique, contre quarante à l'Assemblée nationale. Il faudrait doter le Parlement de nouveaux pouvoirs pour conforter son rôle en matière budgétaire.
Les amendements parlementaires peuvent inspirer le Gouvernement ; je pense au carry back pour les entreprises, d'abord refusé par celui-ci. Mais cela dépend toujours de l'adhésion de la majorité.
En matière de dépenses, les règles de recevabilité financière encadrent, voire entravent, le Parlement. Il faudra y revenir. Pour autant, toute l'année, les rapporteurs spéciaux émettent de nombreuses recommandations, parfois suivies par le Gouvernement. Ainsi, sur la demande de Philippe Dallier, le budget du logement d'urgence a été abondé. Je songe également aux propositions de Thierry Cozic et Frédérique Espagnac sur l'évolution des missions de la Direction générale du Trésor.
Le débat d'orientation budgétaire très tardif - en juillet - et l'absence d'informations sur le détail des crédits montrent que le Gouvernement ne veut pas dévoiler, ou pas trop tôt, ses arbitrages.
L'amendement de crédit reste le seul outil permettant de soumettre au débat et au vote un choix budgétaire. Il est bien plus pertinent que le décret d'avance, sur lequel le Parlement ne peut donner qu'un avis non contraignant. (Applaudissements sur les travées du groupe SER ; M. Marc Laménie applaudit également.)
M. Jérôme Bascher . - J'aime la Constitution du général de Gaulle, et je constate avec plaisir que Julien Bargeton y vient. Encore un effort !
Tout bon sénateur a sur sa table de nuit l'ouvrage de référence de mon illustre prédécesseur, Philippe Marini, sur l'article 40. C'est une contrainte, mais nous pouvons l'admettre.
Le vrai problème est que le projet de loi de finances, après son passage à l'Assemblée nationale, nous arrive augmenté de nombreux articles, sans parler de ceux que le Gouvernement introduit au fil de la discussion.
Concernant la réserve de précaution, j'invite Julien Bargeton à en reprendre l'historique...
La pratique du Gouvernement consistant à déposer sans cesse de nouveaux amendements au cours des débats met à mal la discussion budgétaire. Les délais limites... sont plus que limite, en particulier pour le PLFR que nous allons examiner. Le premier président de la Cour des comptes, M. Moscovici, s'en est ému. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), lui, a noté qu'il n'avait pas eu les moyens de l'évaluer. Il convient de respecter les instances démocratiquement créées.
J'invite les parlementaires à respecter l'article 40. J'aime beaucoup, également, la règle d'or. Savez-vous qu'en 2020, la sécurité sociale a une dette plus importante que les collectivités territoriales ?
Voilà où nous en sommes, après des dizaines d'années de pratique budgétaire marquées par la défiance du Gouvernement vis-à-vis du Parlement et celle de Bercy à l'égard des ministères dépensiers. J'ai été sur le même banc que vos collaborateurs, monsieur le ministre, et je constate que rien n'a changé depuis un quart de siècle... Grâce à cela, nous avons le déficit le plus élevé depuis l'après-guerre.
Ce n'est pas l'article 40 qui a créé le déficit, mais le manque de courage politique. Le responsable de programme a vu ses marges de manoeuvre se réduire au point de ne plus être qu'un simple comptable. C'est une trahison de l'esprit de la LOLF.
Le sujet majeur est celui de l'évaluation fiscale, mais nous manquons d'informations pour le mener. Le HCFP est un outil utile. Faut-il élargir son rôle à la dette ? Je n'en suis pas convaincu, mais cette opinion n'engage que moi.
Le Sénat n'a pas le dernier mot, mais lorsqu'il se prononce à l'unanimité, l'Assemblée nationale et le 139, rue de Bercy gagneraient à l'écouter davantage. Combien de petites économies de court terme ont engendré de lourdes dépenses de long terme ? Nous gagnerions tous à travailler ensemble. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
M. Olivier Dussopt, ministre délégué, chargé des comptes publics . - Le sujet de notre débat est d'actualité puisque vous examinerez prochainement un projet de loi de finances rectificative. Je remercie le groupe CRCE d'en avoir pris l'initiative.
Les articles 37 et 47 de la Constitution définissent le rôle du Gouvernement et du Parlement en matière budgétaire. M. Debré les expliquait ainsi, le 27 août 1958 devant le Conseil d'État : « La loi, le budget et toutes les affaires qui sont de la compétence du Parlement ne sont pas, pour le Parlement, un monopole. L'intervention des assemblées est un contrôle et une garantie. Il ne faut pas, cependant, qu'un Gouvernement accapare les travaux des assemblées au point que l'opposition ne puisse plus manifester sa présence. Si elle ne doit pas pouvoir faire obstruction, elle doit pouvoir interroger. »
Le Parlement amende, vote et contrôle le budget préparé par le ministère de l'économie, qui doit traduire une politique.
Il est souvent reproché à la Ve République de réduire la discussion budgétaire à la formule d'Edgar Faure : litanie, liturgie, léthargie... Ses pouvoirs se sont cependant étendus, notamment grâce à la LOLF, véritable outil d'émancipation qui a donné la possibilité aux parlementaires de déposer des amendements de crédit. L'article 40 n'a, lui, pas été modifié depuis 1958. Grâce aux orientations données par les présidents de commissions des finances, le gage s'est parfois réduit à sa plus simple expression. Résultat : de 1 845 amendements en 2006 en première lecture, nous sommes passés à 4 719 amendements en 2019.
La LOLF a aussi amélioré l'accès aux informations budgétaires : le Parlement est désormais éclairé par les « bleus » et les « jaunes » budgétaires, ainsi que par l'annexe sur les voies et moyens. Les documents de politique transversale apportent d'utiles compléments.
Le Parlement est associé au PLF dès l'été, avec le débat d'orientation budgétaire ; à cette occasion, il peut en théorie se prononcer sur les objectifs et sur les moyens alloués aux ministères mais la pratique montre que les parlementaires débattent davantage de la trajectoire des finances publiques à cette occasion.
La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a renforcé les pouvoirs budgétaires du Parlement. L'OCDE a souligné, dans un rapport de 2018, la qualité de l'information et de la documentation délivrées aux parlementaires français et du contrôle réalisé par la Cour des comptes et le HCFP.
Notre Gouvernement poursuit les efforts réalisés en matière de transparence, de lisibilité et de sincérité du budget. Nous avons aussi établi la première mondiale qu'est le budget vert, grâce à la contribution de la députée Bénédicte Peyrol.
Nous poursuivons depuis 2017 un travail de sécurisation des PLF et des PLFR grâce à des financements mieux calibrés, en évitant, hors période de crise, les décrets d'avance, trop souvent utilisés pour pallier l'insincérité du budget initial. Nous ne pratiquons plus guère la mise en réserve de crédits, dont le niveau est passé de 8 % en 2017 à 3 % en 2019.
Ces avancées confortent le rôle du Parlement. Nous essayons également d'anticiper la présentation des textes budgétaires : le programme de stabilité 2021-2027 a été présenté le 14 avril en Conseil des ministres, avec deux semaines d'avance.
Nous sommes attentifs aux propositions parlementaires pour améliorer la gouvernance des finances publiques. Il est sain que le Parlement contrôle l'action du Gouvernement grâce à des informations précises. À cet égard, le HCFP pourrait éclairer les débats.
La pluriannualité contribue à la sincérité, à la lisibilité et à la clarté de la politique budgétaire. Je considérerai avec un oeil bienveillant les initiatives confortant le rôle du Parlement en matière budgétaire. Je remercie le groupe CRCE pour ce débat, ainsi que les différents intervenants qui l'ont animé. (Applaudissements sur les travées du RDPI ; M. Jean-Claude Requier applaudit également.)