Comptes rendus analytiques officiels du 24 novembre 2021

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions des commissions mixtes paritaires chargées d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques et de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l'information du Parlement sur les finances publiques.

La Conférence des présidents a décidé que ces textes feraient l'objet d'explications de vote communes.

Discussion générale commune

M. Jean-François Husson, rapporteur pour le Sénat des commissions mixtes paritaires .  - Nous avons trouvé un accord en CMP sur ces deux propositions de loi déposées à l'Assemblée nationale et visant à rénover la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), vingt ans après son adoption.

J'en partageais la philosophie : améliorer nos outils d'analyse et de gestion budgétaires en vue d'assainir les finances publiques.

Certes, le calendrier peut interroger, au regard de l'annonce prochaine par les instances européennes d'un nouveau pacte de stabilité. Par ailleurs, il est singulier d'examiner ces textes parallèlement à un projet de loi de finances qui comporte de nombreuses mesures dispendieuses, y compris pour l'avenir...

Reste que je salue l'accord trouvé avec les députés, d'autant qu'il conserve des apports substantiels du Sénat, comme la fixation d'une norme pluriannuelle de dépenses des administrations publiques ; c'est un outil de maîtrise essentiel pour nous redonner du souffle budgétaire.

Nous regrettons que notre proposition de loi de programmation rectificative n'ait pas été conservée. En revanche, les lois de programmations présenteront bien les dépenses par catégories d'administrations publiques et comprendront trois scénarios d'évolution des taux d'intérêt.

La proposition de loi organique améliore le calendrier budgétaire. L'ensemble des recettes sera examiné en première partie, y compris les taxes affectées. Le regroupement au printemps du débat d'orientation des finances publiques et du débat sur le programme européen de stabilité est bienvenu. Quant au débat sur la dette, le compromis trouvé ménage les spécificités de chaque assemblée.

L'information du Parlement sur les finances locales sera améliorée et l'exécution budgétaire mieux encadrée, notamment à travers la limitation des reports de crédits et l'information obligatoire des commissions des finances avant le recours à la dotation pour dépenses accidentelles.

Nous avons obtenu la transmission dématérialisée des données des projets de loi de finances. Par ailleurs, les présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances pourront avoir accès à des données couvertes par le secret statistique.

S'agissant enfin de la proposition de loi ordinaire, le texte du Sénat a été retenu moyennant quelques améliorations techniques.

Je remercie le président Raynal et nos homologues Éric Woerth et Laurent Saint-Martin pour nos échanges fructueux. Ces textes amélioreront indéniablement la procédure budgétaire et le contrôle parlementaire. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. le président de la commission des finances et M. Vincent Capo-Canellas applaudissent également.)

M. Cédric O, secrétaire d'État chargé de la transition numérique et des communications électroniques .  - Olivier Dussopt, en déplacement à l'étranger, vous prie d'excuser son absence, comme il l'a lui-même expliqué.

La LOLF a fêté ses 20 ans le 1^er août dernier. Grâce à elle, la programmation et la gestion financières ont été rendues plus démocratiques et plus performantes. Rendons hommage à ses inspirateurs, Alain Lambert et Didier Migaud.

Le bilan est sans équivoque : la LOLF est une réussite.

D'abord, elle a approfondi les pouvoirs du Parlement, qui examine la destination réelle des crédits et se prononce dès le premier euro. Les parlementaires peuvent désormais abonder les crédits, ce qui représente un élargissement substantiel du droit d'amendement.

Ensuite, la LOLF a amélioré la performance de la gestion publique. Le Parlement dispose d'outils efficaces et d'une documentation riche pour l'évaluer.

Chacun en convient : le cadre posé par la LOLF doit aujourd'hui trouver un second souffle. C'est le sens de cette proposition de loi organique, issue d'un travail parlementaire transpartisan de grande qualité. Elle résulte notamment des réflexions menées dès 2018 au sein de la mission d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale, sous l'impulsion d'Éric Woerth, Joël Giraud et Laurent Saint-Martin. Ce travail a été nourri par la commission Arthuis, constituée à l'instigation du Gouvernement et dont le travail s'est avéré fort utile.

Le Sénat a activement participé à ce processus. Je remercie en particulier le président et le rapporteur général de la commission des finances.

Je me félicite de l'accord intervenu en commission mixte paritaire, car la proposition de loi organique représentera une avancée majeure pour le pilotage et la maîtrise de nos finances publiques. En particulier, elle améliorera la sincérité des textes financiers, puisque le Gouvernement devra justifier les déviations par rapport à la trajectoire pluriannuelle. Le Haut conseil des finances publiques contrôlera la compatibilité des lois de programmation sectorielles avec la loi de programmation des finances publiques. Les textes financiers seront plus compréhensibles, ce qui est un impératif de transparence.

En outre, les finances locales feront l'objet d'un débat spécifique, de même que la dette. Une prévision sera désormais établie en matière d'investissements.

Le Gouvernement vous appelle à la vigilance sur l'article 4 ter, qui prévoit l'information des commissions des finances trois jours avant la parution du décret ouvrant des crédits sur la dotation pour dépenses imprévisibles. Nous comprenons l'exigence d'information, mais il faut rester prudent : il est parfois nécessaire de débloquer ces crédits dans l'urgence. Une certaine souplesse devra s'appliquer.

Au nom d'Olivier Dussopt, je remercie chaleureusement tous les parlementaires qui ont pris part à ce débat.

Discussion du texte de la proposition de loi organique élaboré par la CMP

ARTICLE 10

M. le président.  - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 21

Supprimer la référence :

5° bis,

L'amendement rédactionnel n°1, accepté par la commission, est adopté.

Mme la présidente.  - Je rappelle que, en application de l'article 42, alinéa 12, de notre Règlement, le Sénat examinant après l'Assemblée nationale les textes élaborés par les commissions mixtes paritaires, il se prononce par un seul vote sur l'ensemble de chaque texte, en ne retenant que les amendements présentés ou acceptés par le Gouvernement.

En conséquence, le vote sur l'amendement et sur l'article est réservé.

Explications de vote

M. Rémi Féraud .  - Ces textes ont pour objectifs affichés d'améliorer l'information du Parlement, de renforcer nos outils d'analyse et de réorganiser la discussion budgétaire pour plus de cohérence et un meilleur contrôle.

Chacun de nous est soucieux d'améliorer le cadre de la discussion budgétaire. Il n'a donc pas été difficile de trouver un terrain d'entente sur un certain nombre de points.

Reste que les avancées sont trop limitées. En particulier, les lois de programmation n'auront toujours aucune autorité sur les lois de finances annuelles. En outre, le nouveau cadre ne s'appliquera que lors de la prochaine législature, avec des règles européennes qui, d'ici là, auront peut-être évolué.

En première lecture, le groupe SER avait présenté plusieurs amendements, tendant notamment à encadrer les niches fiscales, évaluer les dépenses fiscales et définir une trajectoire de recettes.

Malheureusement, cette fois encore, la dette a été le fil rouge des débats. Il aurait fallu parler davantage de fiscalité, de la capacité contributive des uns et des autres, de redistribution.

De notre point de vue, ce débat est une donc une occasion partiellement manquée de favoriser un débat annuel sur les grands enjeux collectifs.

Ces deux propositions de loi sont politiquement neutres, nous dit-on. Cela n'est pas tout à fait vrai : elles focalisent les débats sur les dépenses et sur la dette, comme si les recettes n'avaient pas, elles aussi, à être pilotées.

Elles évitent toutefois des dispositions plus contraignantes et controversées, qui à nos yeux n'auraient pas été acceptables.

Je salue, avec Jean-Yves Leconte, l'autonomie financière préservée des instituts français à l'étranger. Ils ne pouvaient s'adapter à la LOLF : c'est désormais la LOLF qui s'adapte à eux.

Je salue l'esprit de compromis et de responsabilité de MM. Husson et Raynal, qui a permis d'aboutir à un texte acceptable. En cohérence avec la position prise en première lecture, nous nous abstiendrons. (Mme Isabelle Briquet applaudit.)

Mme Nadège Havet .  - Le RDPI votera ces deux textes, fruits d'un travail initié de longue date par la mission d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la LOLF, sous l'égide de MM. Woerth et Saint-Martin.

Le cadre posé par ces textes ne détermine aucunement une politique d'austérité. Les objectifs d'efficacité et de lisibilité améliorées sont bienvenus.

Il reste du chemin à parcourir pour maîtriser les déficits et développer la culture de la performance. Les gestionnaires publics doivent encore se saisir pleinement des outils créés il y a vingt ans.

Le lien entre le budget de l'État et les finances des collectivités territoriales sera renforcé, les pouvoirs du Parlement seront consolidés. Tout cela s'inscrit dans l'esprit qui animait les inspirateurs de la LOLF.

Des compromis ont été trouvés sur les taxes affectées ou sur la distinction de l'investissement et du fonctionnement. Il est toujours bon de rechercher un compromis, toujours satisfaisant de l'atteindre. Seulement, pour qu'il y ait compromis, il faut qu'il y ait débat...

M. Emmanuel Capus .  - Ces deux textes, peu politiques, n'en sont pas moins importants. En cette période budgétaire chaotique, le consensus qui les entoure -  entre les chambres et entre les groupes politiques  - est un havre de paix au milieu d'une mer agitée. Savourons le moment ! Je ne suis pas sûr qu'il y en ait d'autres...

Ces textes ne fixent pas un cap politique, mais un cadre. En somme, il s'agit de définir les règles du jeu, pas de jouer le match.

Ils marquent trois avancées majeures : la distinction entre dépenses d'investissement et de fonctionnement, déjà bien établie dans le champ des finances locales ; l'amélioration du calendrier parlementaire, avec notamment des débats annuels sur la dette et les finances locales ; le renforcement de la pluriannualité pour améliorer le pilotage à long terme de nos finances publiques, préalable indispensable pour engager la baisse de notre dette.

Nous voterons donc ces textes, non sans faire remarquer que le calendrier est assez improbable : nous sortons à peine d'une crise qui nous a rappelé combien la dépense publique était fondamentalement imprévisible... Puissent-ils nous aider à assainir effectivement nos finances publiques.

Comme le disait Barack Obama, il ne faut jamais gâcher une crise ! (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP et UC)

M. Jérôme Bascher .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Ce débat est complexe ; il marie technique, consensus et politique.

Je me réjouis du consensus trouvé - moyennant les abstentions. Reste que ce n'est pas non plus la révolution, comme il y a vingt ans, avec le vote des crédits par missions et programmes ou la fongibilité asymétrique.

Nous nous réjouissons des avancées techniques prévues. Notre loi organique devra toutefois être mise en congruence avec les futures règles européennes.

Le calendrier budgétaire est amélioré. En particulier, avant de notifier le déficit annuel à Bruxelles, le Gouvernement en débattra avec le Parlement. C'était le souhait du Sénat.

Il est vrai qu'il faut parler aussi des recettes - cela a été dit.

S'agissant de la dette, l'Assemblée nationale en fait la porte d'entrée du débat budgétaire annuel. Le Sénat, qui a la vision longue, considère que c'est un sujet de moyen terme, qui doit être débattu au printemps. Un consensus a été trouvé à cet égard.

Le Sénat a défendu les droits du Parlement. Je pense en particulier aux questionnaires budgétaires - nous n'étions pas disposés à lâcher sur ce sujet.

La limitation à 5 % des reports de crédits est une décision raisonnable, surtout après la confusion qui a régné en 2020.

Nous aurions, certes, aimé aller plus loin, notamment en supprimant les missions fourre-tout constituées à la va-vite, comme « Plan d'urgence » et « Plan de relance », qui nuisent au contrôle du Parlement. Je pense aussi à l'instauration de la règle d'or et à la distinction entre l'investissement et le fonctionnement - monsieur Capus, celle qui figure dans le texte n'est pas celle en vigueur au niveau local.

Nous voterons néanmoins ces textes de progrès, sans bouder notre plaisir. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Daniel Salmon.  - Nous avons dénoncé fortement l'introduction de la gestion pluriannuelle des dépenses publiques. Non bien sûr par refus d'anticiper l'avenir - nous pensons au contraire qu'une forme de planification est nécessaire, pour nous extraire du court-termisme lié au capitalisme productiviste. Mais parce qu'elle est conçue comme un carcan austéritaire, qui impose la réduction des dépenses comme seule boussole. Ce modèle passéiste est inopérant en même temps qu'injuste.

La CMP n'a rien arrangé. Nous assistons même à un autosabotage des capacités d'intervention de l'État. La richesse de la société continue d'être appréciée à travers le seul prisme du PIB.

Pire, la CMP a supprimé des mesures de transparence, notamment sur l'identité des détenteurs de la dette française, alors qu'une concentration pourrait être source de pressions politiques. Quant au Haut Conseil des finances publiques, instance technocrate, il va prendre le pas sur la démocratie parlementaire, avec le soutien de la majorité sénatoriale.

C'est pourtant la hausse des dépenses publiques qui nous a permis de faire face à la crise. La dépense publique est un outil essentiel de réduction des inégalités et d'impulsion de la transition écologique.

Nous ne serons pas de votre joli consensus : nous voterons contre ces textes, pour ne pas entériner l'impuissance de la puissance publique à relever les défis sociaux et écologiques de demain !

M. Pascal Savoldelli .  - Sans surprise, le consensus est total entre les rapporteurs généraux et les présidents des deux commissions des finances.

Le 10 juin dernier, nous débattions du rôle du Parlement en matière budgétaire. Nous étions d'accord pour affirmer que l'enjeu du déficit démocratique est prioritaire et pour regretter que le Sénat soit trop peu considéré. Christine Lavarde parlait même de « mauvaise pièce » qui se répète : « Un Sénat constructif, des débats riches, des amendements adoptés à l'unanimité... et puis plus rien ! »

L'information budgétaire est trop touffue, parfois artificielle, voire biaisée. Le rôle du Parlement dans le processus budgétaire reste marginal.

Le groupe CRCE a avancé une vingtaine de propositions pour changer les choses. Vous préférez malheureusement vous en tenir au constat. Dans la foulée d'un débat budgétaire raccourci et chaotique -  pour le dire gentiment  - , cette révision de la LOLF manque donc sa cible.

M. Saint-Martin soutient que la pluriannualité est un cadre neutre. Pour nous, l'objectif d'équilibre revient à un cadenassage des choix politiques. En réalité, c'est surtout des desiderata des marchés financiers que dépend cet équilibre...

Sous prétexte d'une dette érigée en problème économique fondamental, ce texte consacre le dogme libéral. Nous pensons, comme le professeur Franck Waserman, que l'équilibre est un paramètre économique plus qu'un principe structurant qui devrait être formalisé dans le droit.

Les indicateurs -  trajectoire, effort structurel et autres  - ne sont pas des outils. Philippe Marini, ancien rapporteur général de notre commission des finances, le disait bien : ce type d'indicateurs marquent un recul de la transparence démocratique.

Loin d'être neutre, ce texte est une brèche ouvrant la voie à une programmation contraignante que nous refusons - la fameuse règle d'or. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE ; M. Daniel Salmon applaudit également.)

Mme Sylvie Vermeillet .  - (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP) Le groupe UC plaide de longue date pour le renforcement de la maîtrise de nos finances publiques. C'est un objectif qui transcende les clivages politiques. Le Parlement doit exercer pleinement ses prérogatives en la matière.

Nous accueillons avec bienveillance la réforme proposée. En particulier, nous sommes favorables à la fixation d'une norme pluriannuelle de dépenses des administrations publiques. Nous regrettons en revanche que la proposition du Sénat de lois de programmation rectificatives n'ait pas été retenue.

Le renforcement du chaînage vertueux est à saluer. La loi de finances de fin de gestion ne pourra plus comprendre de mesures fiscales nouvelles.

Plusieurs dispositifs sur la transparence votés au Sénat ont été conservés, notamment les trois scénarios d'évolution des taux d'intérêt. Le plafonnement des reports de crédits est également à saluer ; il s'agit de préserver le principe cardinal d'annualité. Nous regrettons toutefois l'absence de vision synthétique sur la variation pluriannuelle du nombre de postes, toutes missions confondues.

Le groupe UC votera volontiers ces textes : ils éviteront que le « quoi qu'il en coûte » ne devienne la règle pour nos comptes publics. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP)

Mme Guylène Pantel .  - Dépensières ou frugales, les lois de finance sont l'essence du pouvoir parlementaire et méritent d'être débattues -  parfois combattues. C'est pourquoi je renouvelle les regrets exprimés hier par le président Requier quant au rejet de la première partie du budget.

L'issue positive de la CMP sur ces deux textes est en revanche la preuve que nos deux assemblées savent se concerter, en l'occurrence pour améliorer la visibilité de nos finances publiques. Merci aux présidents des deux commissions des finances, ainsi qu'à leurs rapporteurs généraux.

L'idée n'est pas de dépenser plus ou moins, mais d'améliorer la clarté et la lisibilité de la loi. Nous le devons à nos concitoyens, en vertu de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, selon laquelle « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique ».

Pas de dogmatisme pour autant : si gouverner c'est prévoir, on ne peut pas tout prévoir - témoin les gilets jaunes et le Covid.

Nous sommes favorables à une norme pluriannuelle des dépenses des administrations publiques. Je salue également la meilleure distinction entre l'investissement et le fonctionnement, plus claire.

Nous resterons vigilants sur l'article 11 et la protection des données fiscales.

Enfin, le RDSE déplore que l'article 40 de la Constitution confine les parlementaires à un pouvoir d'alerte. Si la LOLF n'en est pas responsable, elle doit continuer à être l'instrument du contrôle parlementaire du Gouvernement.

La grande majorité des membres du RDSE votera les conclusions de la CMP.

La proposition de loi organique est mise aux voix par scrutin public de droit.

Mme la présidente.  - Voici le résultat du scrutin n°51 :

La proposition de loi organique est définitivement adoptée.

La proposition de loi est définitivement adoptée.

Les conclusions de la Conférence des présidents sont adoptées.

Prochaine séance demain, jeudi 25 novembre 2021, à 11 heures.

La séance est levée à 18 h 40.

Sommaire

Questions d'actualité1

Crise en Guadeloupe (I)1

M. Victorin Lurel1

M. Sébastien Lecornu, ministre des outre-mer1

Mal-être des agriculteurs2

M. Henri Cabanel2

M. Julien Denormandie, ministre de l'agriculture et de l'alimentation2

Lutte contre les violences faites aux femmes (I)2

Mme Mélanie Vogel2

Mme Élisabeth Moreno, ministre déléguée, chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes, de la diversité et de l'égalité des chances2

Pêche post-Brexit (I)2

M. Dany Wattebled2

M. Clément Beaune, secrétaire d'État, chargé des affaires européennes2

Gestion des ressources humaines de la police nationale2

M. Philippe Dominati2

M. Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur2

Ascoval2

Mme Valérie Létard2

M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la relance2

Lutte contre les violences faites aux femmes (II)2

M. Jérémy Bacchi2

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice2

Mesures en faveur des sages-femmes2

Mme Nadège Havet2

Mme Brigitte Bourguignon, ministre déléguée, chargée de l'autonomie2

Pêche post-Brexit (II)2

M. Alain Cadec2

Mme Annick Girardin, ministre de la mer2

Pêche post-Brexit (III)2

Mme Martine Filleul2

Mme Annick Girardin, ministre de la mer2

Écriture inclusive2

Mme Laurence Garnier2

Mme Elisabeth Moreno, ministre déléguée, chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes, de la diversité et de l'égalité des chances2

Accord de libre circulation aérienne avec le Qatar2

M. Stéphane Demilly2

M. Franck Riester, ministre délégué, chargé du commerce extérieur et de l'attractivité2

Crise en Guadeloupe (II)2

Mme Micheline Jacques2

M. Sébastien Lecornu, ministre des outre-mer2

Lutte contre les violences faites aux femmes (III)2

Mme Annie Le Houerou2

Mme Élisabeth Moreno, ministre déléguée chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes, de la diversité et de l'égalité des chances2

Perte d'influence de la France en Afrique2

M. André Reichardt2

Mme Geneviève Darrieussecq, ministre déléguée, chargée de la mémoire et des anciens combattants2

Associations proches des Frères musulmans2

Mme Nathalie Goulet2

Conférence des présidents2

Mise au point au sujet d'un vote2

Projet de loi de finances rectificative pour 2021(Nouvelle lecture)2

Discussion générale2

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics2

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances2

M. Jean-Pierre Corbisez2

Mme Isabelle Briquet2

Mme Patricia Schillinger2

M. Emmanuel Capus2

M. Sébastien Meurant2

Mme Sophie Taillé-Polian2

M. Pascal Savoldelli2

M. Vincent Capo-Canellas2

Question préalable2

M. Jean-François Husson, rapporteur général2

CMP (Nominations)2

Modernisation de la gestion des finances publiques et Haut Conseil des finances publiques (Conclusions des CMP)2

Discussion générale commune2

M. Jean-François Husson, rapporteur pour le Sénat des commissions mixtes paritaires2

M. Cédric O, secrétaire d'État chargé de la transition numérique et des communications électroniques2

Discussion du texte de la proposition de loi organique élaboré par la CMP2

ARTICLE 102

Explications de vote2

M. Rémi Féraud2

Mme Nadège Havet2

M. Emmanuel Capus2

M. Jérôme Bascher2

M. Pascal Savoldelli2

Mme Sylvie Vermeillet2

Mme Guylène Pantel2

Ordre du jour du jeudi 25 novembre 20212

SÉANCE

du mercredi 24 novembre 2021

28^e séance de la session ordinaire 2021-2022

présidence de M. Gérard Larcher

Secrétaires : Mme Jacqueline Eustache-Brinio, Mme Martine Filleul.

La séance est ouverte à 15 heures.

Le procès-verbal de la précédente séance, constitué par le compte rendu analytique, est adopté sous les réserves d'usage.