Outils de gestion des risques climatiques en agriculture (Conclusions de la CMP)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire (CMP) chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture.
M. Laurent Duplomb, rapporteur pour le Sénat de la CMP . - Lutter contre les pertes de récolte a toujours été très important au cours de notre histoire, car elles ont toujours été synonymes de famine et d'appauvrissement des agriculteurs. Ils ont lutté contre ce fléau en stockant du fourrage, en inventant l'irrigation ou le drainage. Plus récemment, ils ont combattu la grêle par des filets et le gel par des tours.
Ce sujet nous imposait d'éviter la politique politicienne. J'ai travaillé à modifier ce projet de loi pour en faire un vrai projet de loi d'orientation budgétaire. Nous voulions en effet graver dans le marbre le montant de 600 millions d'euros plusieurs fois annoncé par le ministre l'agriculture et le Président de la République.
Nous voulions davantage de prévention, avec la possibilité de baisser le prix des assurances et de moduler la dotation jeune agriculteur (DJA).
Nous voulions plus de garanties avec la reconnaissance des particularités de la polyculture-élevage, et la fin des injustices du système indiciel. Nous voulions que l'agriculteur puisse choisir soit la moyenne olympique soit la moyenne triennale glissante - n'est-ce pas, monsieur Buis ? (M. Bernard Buis opine du chef.) Nous voulions un pool d'assureurs garantissant la liberté commerciale, avec une caisse centrale de réassurance à sa juste place.
Nous voulions enfin davantage de lisibilité et de transparence, grâce au rôle accru du comité chargé de l'orientation et du développement des assurances récoltes (Codar), qui suggérera des taux au ministre de l'agriculture applicables pendant trois ans.
Nous voulons ainsi garantir la confiance. Disons-le solennellement : ces taux nous obligent. Qui accepterait de voir anéantie la totalité de son travail ? Nous avons inscrit ces taux ensemble. Sinon, la CMP n'aurait pas été conclusive. Il faut qu'ils soient respectés.
Michel Dantin avait voulu les préciser dans le règlement Omnibus.
Ils sont connus, mais je les rappelle une nouvelle fois : 20 % de franchise, 70 % de subvention, 30 % d'intervention pour les surfaces peu assurées et 50 % pour les autres.
Nous avons trouvé un accord en CMP. La confiance ne s'invente pas. Elle se mérite, et elle passe par le respect de l'écrit. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC, INDEP et SER)
M. Julien Denormandie, ministre de l'agriculture et de l'alimentation . - Nous aboutissons sur l'une des réformes les plus structurantes pour le monde agricole. C'est le dernier texte que je défends devant vous : je remercie donc tous les sénateurs pour leur investissement, en particulier le rapporteur Laurent Duplomb.
Nous n'avons pas toujours été d'accord mais nous avons su collectivement trouver les bonnes réponses.
Je remercie également la présidente de la commission des affaires économiques, devant qui j'ai eu l'occasion de défendre trois projets de loi et deux propositions de loi en tant que ministre de l'Agriculture - et toutes ont bénéficié d'un accord en CMP.
Merci au Sénat d'avoir dépassé tout clivage dans le sens de l'intérêt général.
Les sénateurs étaient pleinement conscients de la nécessité d'avancer sur l'assurance récolte depuis plusieurs années. Vous étiez tous d'accord sur le fait que le statu quo devenait intenable. Les rapports sénatoriaux le mettaient en avant.
Ne rien changer allait à l'encontre de notre souveraineté agricole et alimentaire.
Il fallait refonder l'assurance récolte pour les décennies à venir, pour garantir la solidité de notre agriculture face aux défis climatiques - cette épée de Damoclès au-dessus de la tête des agriculteurs.
Ce projet de loi est issu d'une très large concertation. Un groupe de travail présidé par le député Frédéric Descrozaille a travaillé d'arrache-pied.
Nous nous sommes appuyés sur plusieurs principes ; d'abord, la solidarité nationale, désormais inscrite directement dans la loi, conformément à la volonté du Sénat. La couverture des risques climatiques est portée à 600 millions d'euros et devient universelle.
Ensuite, l'universalité : quelle que soit la culture, l'accessibilité à l'assurance multirisque climatique est assurée, alors qu'elle ne couvre actuellement que 18 % des surfaces. Nous avons voulu aller au bout d'Omnibus et un pool de mutualisation des risques sera créé. La transparence de la construction des prix est accrue - j'y tenais tout particulièrement.
Ce projet de loi a été accompagné tout au long par les rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat. Je salue à cet égard l'opiniâtreté de Laurent Duplomb.
Le texte issu de la CMP maintient l'architecture du projet de loi : premier étage relevant de l'agriculteur, deuxième étage relevant de l'assureur et troisième étage relevant de l'État.
Ce projet de loi pose les fondations de la maison. Ce texte est extrêmement encourageant. Il fera date pour les années à venir.
La principale politique agricole espagnole est fondée sur l'assurance climatique. Dorénavant, nous bénéficierons d'un dispositif similaire. C'est une très belle avancée.
Je remercie tous ceux qui ont participé à ces travaux, notamment les services administratifs.
Cette réforme historique est le fruit d'un travail parlementaire nourri et constructif. (Applaudissements sur les travées du RDPI et des groupes Les Républicains et UC)
M. Franck Menonville . - (Applaudissement au banc de la commission ; M. Pierre Louault applaudit également.) Depuis 1970, 11 000 catastrophes naturelles ont été recensées dans le monde. Selon l'ONU, les catastrophes climatiques ont été multipliées par cinq en cinquante ans. Elles auront coûté 2 milliards d'euros à l'agriculture française ces dernières années.
Ce projet de loi était extrêmement attendu par les acteurs du monde agricole. Je félicite la commission et son rapporteur pour leur travail. Je remercie le ministre pour sa constance et son implication.
Ce projet de loi a été conçu au plus près des acteurs du milieu, pour répondre à leurs besoins. Il refonde toute la politique assurantielle et de gestion des risques. Il prend en compte les différents risques climatiques auxquels sont soumis les agriculteurs. Il fallait renouveler les outils dont nous disposons, souvent inadaptés et inopérants face à la fréquence des aléas climatiques et à leur violence croissante. Les agriculteurs n'étaient pas assez couverts. Seules 18 % des surfaces étaient assurées.
Les différences entre filières sont notables : dans l'arboriculture, seuls 6 % sont assurés.
Les offres assurantielles devraient être plus incitatives. Des freins devraient être levés grâce à la minoration de la prime.
Le soutien européen est pérennisé et maximisé. Les taux les plus favorables prévus par Omnibus ont été garantis. Le taux de franchise a été fixé à 20 %, la subvention européenne à 70 % et l'État interviendra dès 30 % de pertes.
La solidarité nationale passera de 300 à 600 millions d'euros par an en moyenne.
La plus grande avancée est la mutualisation des risques. Je salue la création du pool d'assureurs, qui proposera un produit plus homogène, pour une offre plus attractive davantage adaptée aux risques auxquels les agriculteurs sont confrontés.
Un flou demeure toutefois sur le financement de la réforme. Tout est renvoyé au projet de loi de finances pour 2023 et à des dispositions réglementaires.
Tout ne peut reposer sur l'attractivité des assurances. La technicité, la recherche, l'innovation, l'évolution des pratiques, une meilleure gestion de l'eau et des stocks doivent aussi entrer en ligne de compte.
Le groupe INDEP votera avec enthousiasme ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et au banc de la commission)
M. Laurent Somon . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Le groupe Les Républicains se réjouit de l'accord trouvé entre députés et sénateurs pour réformer un système à bout de souffle. Des pans entiers de notre agriculture sont actuellement laissés sans solution, car ils ne sont pas éligibles, comme la viticulture.
La fréquence et l'intensité des aléas climatiques augmentent. Nous avons tous en tête le gel du printemps 2021 pour lequel l'État a dû débloquer un milliard d'euros et rendre éligible la vigne.
Ce texte constitue une véritable loi de programmation de l'assurance récolte.
Je salue le travail de la présidente de la commission des affaires économiques et du rapporteur Duplomb, qui ont donné corps à ce projet de loi à l'architecture initialement imprécise.
La France avait jusque-là sous-transposé le droit européen, concernant Omnibus. Ce ne sera plus le cas.
Le budget annuel de 600 millions d'euros devait initialement être défini par voie réglementaire, ce qui aurait privé les acteurs de visibilité.
Le choix de la moyenne la plus avantageuse pour le calcul des indemnités et les critères de surface doivent être salués.
Je salue aussi le travail des rapporteurs pour avis Patrice Joly et Claude Nougein.
Après avoir obtenu des garanties, le groupe Les Républicains votera ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)
Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. - Bravo !
M. Daniel Salmon . - (Mme la présidente de la commission applaudit.) C'est désormais reconnu par tous : le changement climatique génère des risques de plus en plus nombreux, de plus en plus forts, avec des conséquences dramatiques pour notre agriculture et notre souveraineté alimentaire. Le statu quo n'est pas tenable.
Pour autant, nous réfutons le choix de faire appel au secteur assurantiel privé, avec un encadrement insuffisant, comme en témoignent les récentes augmentations de tarifs. Ce choix est inefficace. Les incitations à la transition agroécologique dans les récents plans et choix budgétaires sont trop faibles, notamment en faveur de l'agroforesterie et de la conservation de la vie des sols, alors que ces pratiques protègent pourtant des risques climatiques. La priorité est donnée à la Haute valeur environnementale, au détriment du bio.
Ce texte est rejeté par les acteurs de l'agroécologie, comme le collectif pour une autre politique agricole commune.
Comme dans votre lutte contre la grippe aviaire, vous agissez contre les acteurs de l'agriculture durable.
Ce choix, en plus d'être inefficace, s'avère inéquitable.
Nombre de secteurs ne peuvent s'assurer et ne bénéficieront que d'une indemnisation au rabais. Les exploitations les moins en difficulté seront les plus aidées. Certes, cela relève de la législation européenne, mais le Gouvernement n'a rien fait pour la faire évoluer. Nous devons agir contre des dispositions européennes qui nous imposent de moins bien protéger certaines activités comme le maraîchage, les prairies ou l'arboriculture.
Des avancées doivent toutefois être saluées comme le déclenchement de la solidarité nationale à compter de 30 % de pertes pour les secteurs peu assurés, ou le projet de réforme de la moyenne olympique.
Nous regrettons que notre proposition de création d'un acteur mutuel solidaire n'ait même pas pu être discutée.
Les agriculteurs restent les grands perdants de la chaîne de valeur.
Nous nous opposons enfin à la modulation de la DJA, grave erreur alors qu'il convient d'inciter à l'installation de jeunes agriculteurs.
Le GEST s'opposera au texte. Si le rapporteur est tenace, nous sommes constants ! (Mme la présidente de la commission rit de bon coeur.)
M. Fabien Gay . - (Applaudissements au banc de la commission) Attendez d'entendre ce que je vais dire !
M. Laurent Duplomb, rapporteur. - J'applaudis l'homme, non ce qu'il va dire !
M. Fabien Gay. - La protection des agriculteurs contre les risques climatiques est cruciale. Mais ce texte ne répond pas aux besoins, car il fait le choix de la protection assurantielle privée, qui ne fonctionne pas.
Malgré la hausse des subventions de l'État et de l'Union européenne ces quinze dernières années, le recours à l'assurance récolte reste minoritaire.
L'augmentation de l'aide de l'État à l'assurance risque de se faire au détriment d'autres politiques d'aide.
M. Laurent Duplomb, rapporteur. - C'est donc pour cela que vous vous y opposez !
M. Fabien Gay. - Nous estimons que vous allez priver des agriculteurs du dispositif des calamités agricoles, alors que ceux qui n'auront pas souscrit d'assurance ne seront plus indemnisés par l'État qu'en cas de pertes exceptionnelles.
L'article 3 ter minore l'aide à l'installation pour les agriculteurs qui n'auraient pas souscrit d'assurance, alors qu'il est urgent de promouvoir l'installation des jeunes.
On aimerait croire avec vous que les assureurs seront vertueux, mais les tarifs continuent à augmenter. Ce fut le cas en novembre dernier pour Groupama et Pacifica, qui les ont augmentés de 10 à 25 %, et cela ne risque pas de baisser, comme l'a récemment évoqué Groupama. Les garanties des productions non assurables feront en outre l'objet d'un traitement à part, mais nous n'en avons pas le détail. Le risque est grand que votre système abandonne des pans entiers de l'agriculture française. Nous nous opposons à la gouvernance prévue, qui laisse trop de place aux assureurs.
Il faut un régime public, solidaire et mutualisé. Nous voterons contre les conclusions de la CMP. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE et du GEST)
M. Pierre Louault . - L'assurance récolte est un sujet ancien. Depuis cinq ou six ans, les gouvernements ne savent plus comment résoudre les difficultés des agriculteurs privés de récolte. L'épisode de gel de 2021 a accéléré les réflexions. Le statu quo ne pouvait durer. Des engagements fermes ont été pris par le Gouvernement au sujet de l'assurance récolte : tout le monde parle des 600 millions d'euros promis par le Président de la République et le ministre de l'agriculture. Ce sera une vraie solidarité nationale.
J'ai entendu ceux qui ne veulent pas laisser le secteur privé agir seul. Mais les deux derniers assureurs présents sur le marché assurantiel agricole sont des groupes mutualistes; comment ne pas les soutenir ?
Je salue la ténacité de Laurent Duplomb, son esprit de paysan - j'ai le même, je peux en parler - grâce auquel il a obtenu que des chiffres soient gravés dans le marbre.
L'État apporte, avec ce texte, une réponse efficace, appuyée sur le financement des assurés, des assurances, de l'État et de l'Union européenne.
Le régime actuel des calamités agricoles, datant de 1964, était dépassé.
Le nouveau dispositif apporte des garanties claires, notamment en termes de financement, sans compter que la réassurance peut prendre le relais.
Le fait d'avoir inscrit les taux de 20 % et 70 % est également une avancée importante.
Le Comité national de gestion des risques agricoles permet la concertation entre les parties prenantes et permettra si besoin l'évolution des systèmes d'assurance. Le Codar y veillera également.
Nous votons une grande avancée, mais Il faudra rester vigilant pour que l'assurance récolte soit la plus basse possible et que le nombre d'agriculteurs assurés soit le plus élevé possible.
Le groupe UC votera ce texte.
Je souhaite, enfin, monsieur le ministre, rendre hommage au travail que vous avez accompli au service des agriculteurs.
Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. - Attention au temps de parole du Gouvernement !
M. Pierre Louault. - Par votre tempérament attentif, votre ouverture d'esprit, vous aurez su redonner confiance aux agriculteurs. (Applaudissements sur les travées du groupe UC, du RDSE et du RDPI)
Mme Maryse Carrère . - (Applaudissements sur les travées du RDSE) On attend beaucoup de l'agriculture, à lire le code rural : entre autres, souveraineté alimentaire, mais aussi transition écologique et vitalité des territoires...
On ne peut demander aux agriculteurs de remplir des missions d'intérêt général sans les faire bénéficier de la solidarité nationale en cas de calamité climatique.
Sur un sujet que mon groupe suit de longue date - je pense à la proposition de résolution de 2020 - je soutiens donc cette réforme nécessaire face à l'urgence que constitue le réchauffement climatique et à l'insuffisance du taux de couverture assurantiel des exploitations.
Le prix des primes est un frein à l'assurance ; un effort de soutien était attendu. Aussi, je salue le choix du taux maximal autorisé par le règlement Omnibus - que d'autres pays pratiquent déjà.
Il est difficile d'accepter que des agriculteurs assurés soient moins bien indemnisés ; ce texte remédie à cette injustice.
Le RDSE est majoritairement favorable à l'assurance récolte obligatoire, comme l'avait rappelé Henri Cabanel. Sans mutualisation des moyens, l'assurance à un taux raisonnable restera inaccessible à une majorité d'agriculteurs.
Il faut enfin réformer la règle de la moyenne olympique fixée par l'Union européenne sur la base de règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) datant de 1994, alors que les risques climatiques étaient moins fréquents : cela tend à minorer l'indemnisation.
D'ici trois ans, il faudra aussi faire un bilan du taux de pénétration de l'assurance récolte, afin de corriger les faiblesses du nouveau système.
Nous voterons ce texte : les revenus agricoles sont la condition du maintien de notre rang comme grande nation agricole. (Applaudissements sur les travées du RDSE, des groupes SER et UC, ainsi qu'au banc de la commission)
M. Denis Bouad . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Les agriculteurs gardois ont connu trois sinistres en cinq ans. Face au changement climatique, notre fonctionnement actuel, basé sur une articulation peu lisible entre régime des calamités agricoles et assurance privée, ne permet plus de sécuriser notre agriculture.
De nombreuses exploitations ne disposent d'aucune assurance.
Les agriculteurs nourrissent les Français. Alors que 55 % des agriculteurs français ont plus de 50 ans et que notre excédent commercial diminue, c'est la question de notre souveraineté alimentaire qui est posée.
Une réforme de l'assurance récolte était urgente et nous la réclamions depuis plusieurs années. Ce texte va dans le bon sens ; nous veillerons à son application concrète.
La création d'un pool d'assureurs mutualise les risques. L'application maximale du règlement Omnibus est un préalable pour renforcer l'attractivité des contrats d'assurance. Il faudra aussi avancer sur la réforme de la moyenne olympique.
L'architecture à trois étages doit nous conduire vers un système universel ; mais nous n'avons aucune visibilité quant à l'offre assurantielle qui sera proposée aux agriculteurs. Aucune filière ne doit être laissée de côté. Vous avez choisi de confier cette responsabilité à la prochaine majorité...
Le Sénat a amélioré le texte ; j'en remercie M. Duplomb.
L'universalité du système dépendra de la part de la solidarité nationale ; 600 millions d'euros devraient y être consacrés. L'inscription des seuils par le rapporteur a donné du corps à cette loi d'orientation et sécurisé les agriculteurs français. Les chiffres sont le nerf de la guerre !
La confiance doit s'installer dans la durée. Or les agriculteurs sont encore dans le flou s'agissant de l'indemnisation du gel de 2021.
Bercy doit entendre que notre agriculture a besoin de la solidarité nationale.
Le travail du Sénat au cours de la navette aura montré toute son utilité. Le groupe SER votera ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes SER et UC, ainsi qu'au banc de la commission)
M. Bernard Buis . - Ma dernière intervention de la quinzième législature sera donc pour ce texte. Et quel texte ! Il bouleverse en profondeur l'assurance récolte, une réforme très attendue. À quelque chose malheur est bon : l'épisode de gel historique de 2021 aura fait converger les acteurs, qui ont mis les bouchées doubles.
Je vous salue, monsieur le ministre, qui avez été le chef d'orchestre passionné et volontariste de cette réforme et en avez accéléré l'adoption.
Je salue aussi le député Frédéric Descrozaille, rapporteur de l'Assemblée nationale, qui n'a pas compté ses heures, ainsi que Laurent Duplomb, pour son esprit de conciliation.
Il aurait été tentant de renverser la table par calcul politique ; il n'en fut rien et chacun peut être satisfait des conclusions de la CMP. C'est un bel exemple d'une unité réfléchie entre des adversaires politiques qui se respectent. Ce n'était pas gagné d'avance - l'article 17 a surpris tout le monde. Mais les éléments chiffrés qui y sont gravés dans le marbre renforcent la réforme.
Les acteurs devront poursuivre les négociations au sein du Codar. Il reste en effet beaucoup à faire, notamment en matière de tarifs des assurances. Faisons leur confiance ; nous nous retrouverons lors de l'examen de la prochaine loi de finances pour concrétiser les présents engagements.
Alors, ne boudons pas notre plaisir. Soyons fiers de ce texte fondateur, et de ce quinquennat qui a su réparer notre agriculture. Votons-le et rendez-vous au Salon de l'agriculture ! (Applaudissements sur les travées du RDPI, du RDSE, sur quelques travées des groupes Les Républicains et UC, ainsi qu'au banc de la commission)
Le projet de loi est définitivement adopté.
(Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)