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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi relative au volontariat associatif et à l'engagement éducatif



Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, avec le concours du service du secrétariat général de la Présidence, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l'engagement éducatif (Journal officiel du 25 mai 2006 et rectificatif au Journal officiel du 30 mai 2006).

Ce projet de loi, déposé en première lecture sur le Bureau du Sénat, institue un contrat de volontariat ne relevant pas du code du travail, mais néanmoins conclu par écrit pour une durée maximum de deux ans entre une association ou une fondation reconnue d'utilité publique poursuivant un but d'intérêt général et une personne majeure de nationalité française ou européenne ou résidant en France régulièrement depuis plus d'un an. Ce dispositif est destiné à compléter le statut de volontaire civil instauré en 2000 dans le code du service national, et celui de volontaire de solidarité internationale créé par la loi du 23 février 2005 dont les succès ont été limités par rapport aux attentes du législateur. Il devrait permettre de susciter d'ici à 2007 entre 4 000 et 5 000 vocations.

Le projet de loi fixe par ailleurs le statut des personnels impliqués dans l'encadrement des activités proposées par les centres de loisirs et de vacances.

Première lecture.

Au cours de la discussion générale en première lecture au Sénat, M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, après avoir clairement distingué le volontaire du bénévole ou du salarié permanent, a rappelé que le statut du volontariat civil n'avait pu répondre aux attentes des associations et des volontaires du fait de sa trop grande rigidité et a constaté qu'il n'avait de ce fait pas rencontré le succès escompté : seulement 400 volontaires civils ont été recensés à ce jour. Il a ensuite présenté le contrat de volontariat en soulignant la perspective européenne de ce projet et en expliquant que même si le volontaire recevait une indemnité ou des avantages en nature, il n'exerçait en aucun cas une activité rémunérée et n'avait pas vocation à trouver ainsi la voie d'une insertion professionnelle. Il a considéré que le volontaire devrait ainsi pouvoir à terme s'impliquer dans le bénévolat de responsabilité au sein des associations. Le ministre a noté que le statut proposé présentait des garanties certaines contre les détournements de procédure du fait de la nécessité d'obtenir un agrément. M. Jean-François Lamour a ensuite décrit les dispositions concernant le statut de l'engagement éducatif. Concernant environ 250 000 personnes assurant l'encadrement des centres de vacances, ces mesures permettront de déroger au code du travail afin de leur assurer une rémunération par forfait journalier et de leur garantir un repos hebdomadaire.

M. Bernard Murat, rapporteur de la commission des affaires culturelles, évoquant le « mois de l'engagement » et l'opération « Envie d'agir », s'est félicité du dépôt de ce projet de loi complétant utilement le dispositif de volontariat de solidarité internationale créé par la loi du 23 février 2005 et corrigeant les rigidités du statut de volontariat civil institué en 2000. Il a insisté sur le caractère spécifique du volontariat lequel doit être clairement distingué du bénévolat ou de l'emploi salarié associatif. Il a relevé des différences tenant à la nature de l'engagement visant à l'accomplissement d'une mission d'intérêt général et à la contractualisation et à l'exclusivité de l'engagement. Le rapporteur a reconnu le bien-fondé des mesures concernant l'engagement éducatif et tendant à calquer le statut de ces personnels occasionnels sur celui des assistants maternels, des éducateurs et des aides familiaux.

Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, après avoir noté le large consensus constaté sur la nécessité d'adapter le statut des volontaires, a suggéré de renforcer leur spécificité par rapport aux salariés associatifs, de prévoir une durée minimum de six mois d'engagement, de supprimer l'interdiction de recourir à ce contrat en cas de licenciement économique dans les six mois précédents la signature de celui-ci, de prévoir un montant plancher de l'indemnité et l'impossibilité de déduire de celle-ci le montant des éventuels avantages en nature. Elle a également proposé d'élargir le dispositif de validation des acquis. Tout en souscrivant au contenu de ce projet, Mme Sylvie Desmarescaux s'est inquiétée du coût de cette réforme résultant des pertes de cotisations et de contributions sociales. Reconnaissant leur caractère moins consensuel, elle a souscrit aux mesures relatives à l'engagement éducatif, notant toutefois qu'il aurait pu être envisagé de prévoir une distinction entre heures de présence responsable et heures de travail effectif et d'établir une différence de forfait entre les personnels des centres de vacances et ceux des centres de loisirs sans hébergement dont les situations ne sont pas comparables. Enfin, elle a proposé d'étendre le dispositif aux animateurs et directeurs des centres d'accueil des adultes handicapés.

Dans la discussion générale sont alors intervenus M. Christian Demuynck, Mme Françoise Férat, MM. Jean-François Voguet, Georges Mouly, David Assouline, Claude Domeizel, Serge Lagauche et Mme Marie-Christine Blandin.

Le Sénat a ensuite examiné la motion tendant au renvoi en commission de ce projet de loi déposée par M. Jean-François Voguet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen fondée sur le délai trop court laissé à la commission (incluant de plus une période de suspension des travaux parlementaires), sur l'absence d'auditions, sur les mauvaises conditions de la consultation des structures concernées telles le Conseil national de la vie associative (CNVA) et plus fondamentalement sur l'absence d'une réflexion approfondie sur le devenir du volontariat mais également sur l'évolution des structures d'accueil des jeunes enfants. Cette motion a été repoussée par scrutin public n° 177 demandé par la commission des affaires culturelles (avis défavorables de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement).

Le Sénat a alors procédé à l'examen des articles sur lesquels sont également intervenus M. Jean-Pierre Sueur, Mme Annie David, MM. Roger Madec, Guy Fischer, Mme Anne-Marie Payet, MM. Joël Bourdin, Alain Vasselle, Henri de Raincourt et Yannick Bodin.

A l'article premier instituant le contrat de volontariat, conclu entre une association de droit français ou toute fondation reconnue d'utilité publique agréée et une personne physique et ayant pour objet l'accomplissement d'une mission d'intérêt général, le Sénat a retenu un amendement de M. David Assouline et des membres du groupe socialiste spécifiant que le contrat de volontariat n'emporte pas de lien de subordination juridique (sagesse de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement). Sur proposition de M. Jean-François Voguet et des membres du groupe communiste républicain et citoyen, il a prévu que toutes les associations à vocation sociale et humaine puissent recourir à ce contrat et a spécifiquement visé celles assurant la défense des droits (avis favorable de la commission des affaires culturelles et sagesse du Gouvernement).

Sur proposition de M. David Assouline et des membres du groupe socialiste, le Sénat a introduit un article 1er bis insérant un article 9-2 dans la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique précisant que les titulaires d'un contrat de volontariat peuvent bénéficier de l'aide juridictionnelle sans condition de ressources dans le cadre des litiges les opposant à l'organisme avec lequel ils ont signé leur contrat de volontariat (avis favorable de la commission des affaires culturelles et avis défavorable du Gouvernement).

A l'article 2, interdisant aux organismes habilités de recourir au contrat de volontariat s'ils ont procédé à un licenciement économique dans les six mois précédents ou si les missions proposées étaient précédemment confiées à un salarié licencié dans les six mois précédents, le Sénat a, sur proposition de la commission des affaires sociales, supprimé l'interdiction de recourir au volontariat associatif en cas de licenciement économique dans les six derniers mois (avis favorables de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement). Sur proposition de MM. Jacques Legendre et Christian Demuynck, le Sénat a étendu la portée de la mesure en visant l'ensemble des cas de rupture du contrat de travail et pas seulement le licenciement ou la démission du volontaire (avis favorables de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement). A l'initiative de Mme Françoise Férat et des membres du groupe de l'UC-UDF, cet article a été complété afin de prévoir que l'autorité chargée de délivrer l'agrément peut, par dérogation et à titre exceptionnel, le faire si le licenciement ou la démission du salarié résulte d'événements contraires à la volonté de l'organisme sollicitant l'agrément (avis favorable de la commission des affaires culturelles et avis défavorable du Gouvernement).

A l'article 3, fixant les incompatibilités et les obligations des volontaires, le Sénat a adopté un amendement présenté par M. David Assouline et les membres du groupe socialiste ouvrant l'accès du volontariat à des jeunes ayant terminé leur période d'obligation scolaire et prévoyant une autorisation parentale pour les jeunes de seize à dix-huit ans ainsi qu'une visite médicale préalable (avis favorables de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement). Sur proposition de la commission des affaires culturelles, le Sénat a donc supprimé la phrase précisant que le volontaire doit être majeur (avis favorable du Gouvernement). Il a enfin retenu un amendement de Mme Valérie Létard et des membres de l'UC-UDF supprimant la condition de résidence pour les non-ressortissants de l'Union européenne lorsqu'ils ont signé un contrat d'accueil et d'intégration (avis défavorables de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement).

L'article 40 de la Constitution a été reconnu applicable sur une série d'amendements présentés par MM. Georges Mouly et Bernard Seillier, par M. Jean-François Voguet et les membres du groupe CRC, par M.  David Assouline et les membres du groupe socialiste, par Mme Françoise Férat et les membres du groupe de l'UC-UDF tendant à permettre la perception des minima sociaux en complément de l'indemnité perçue par le volontaire. A, en revanche, été adopté un amendement de la commission des affaires culturelles permettant le cumul de cette indemnité et de l'allocation de parent isolé (avis favorable du Gouvernement).

A l'article 4 relatif au droit du volontaire au regard de l'emploi et de l'indemnisation chômage, le Sénat a adopté deux amendements de la commission des affaires sociales précisant que cet article concerne les salariés de droit privé, d'une part, et précisant que les droits à indemnisation chômage sont ouverts à la fin de la mission ou en cas d'interruption définitive de celle-ci sans qu'il soit nécessaire d'en préciser la raison, d'autre part (avis favorables de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement).

Sur proposition de M. David Assouline et des membres du groupe socialiste, le Sénat a adopté à l'unanimité une nouvelle rédaction de l'article 5 portant sur la validation des acquis permettant une prise en compte de toutes les compétences acquises (avis favorables de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement).

Sur proposition de la commission des affaires sociales, le Sénat a introduit un article 5 bis complétant les articles L. 335-5 et L. 613-3 du code de l'éducation afin de viser la validation des acquis dans le cadre du volontariat en général, incluant ainsi également le volontariat civil et de solidarité internationale (avis favorables de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement).

A l'article 6, portant sur le contenu du contrat de volontariat, notamment les modalités d'exécution de la collaboration, la durée, la formation et la fin du contrat, le Sénat a introduit, à l'initiative de la commission des affaires culturelles et à l'unanimité, une disposition spécifiant que le volontaire mobilisé pour au moins six mois bénéficie de deux jours de congés non chômés par mois de mission (sagesse du Gouvernement). Sur proposition du Gouvernement, il a substitué la notion de « phase de préparation » aux missions du volontaire à celle de « formation adaptée » afin d'éviter toute confusion éventuelle avec la formation professionnelle (avis favorable de la commission des affaires culturelles). Puis, sur proposition de MM. Jacques Legendre et Christian Demuynck, il a prévu que le contrat de volontariat peut prendre fin immédiatement en cas de force majeure ou de faute grave d'une des parties, le préavis d'un mois restant applicable dans tous les autres cas (avis favorables de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement).

Sur proposition de M. Martin et plusieurs de ses collègues, le Sénat a introduit un article 6 bis prévoyant la possibilité de rompre le contrat avant son terme et sans application du préavis, si cette rupture permet au volontaire d'être embauché pour un contrat à durée déterminée d'au moins six mois ou pour un contrat à durée indéterminée (avis favorable de la commission des affaires culturelles et sagesse du Gouvernement).

A l'article 7, concernant l'indemnité versée au volontaire dans les limites d'un maximum fixé par décret, le Sénat a également prévu, à l'initiative de la commission des affaires sociales, la fixation d'un minimum par ledit décret permettant ainsi de bien distinguer volontariat et bénévolat (sagesse de la commission des affaires culturelles et avis défavorable du Gouvernement) et a mentionné explicitement la possibilité pour le volontaire de recevoir des prestations nécessaires à sa subsistance, à son équipement ou à son logement, cette disposition étant complétée par un sous-amendement de M. Michel Mercier et des membres du groupe de l'UC-UDF tendant à préciser que ces prestations doivent rester proportionnées aux missions confiées au volontaire (avis défavorables de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement sur l'amendement et le sous-amendement). Sur proposition de la commission des affaires culturelles, il a été expressément mentionné que l'indemnité n'est soumise ni à l'IRPP ni aux cotisations et contributions sociales (avis défavorable du Gouvernement) et que les conditions de versement de l'indemnité sont fixées dans le contrat (avis favorable du Gouvernement).

Sur proposition de la commission des affaires culturelles, le Sénat a introduit un article 7 bis prévoyant que l'âge d'accès aux concours de la fonction publique est décalé de la durée du volontariat effectivement accompli par le candidat (avis défavorable du Gouvernement).

Sur proposition de M. Christian Demuynck, le Sénat a introduit un article 7 ter créant un titre-repas du volontariat attribué au volontaire par l'association ou la fondation en franchise de cotisations et contributions sociales (sagesse de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement).

A l'article 8, relatif à la couverture sociale du volontaire, le Sénat, sur proposition de Mme Françoise Férat et des membres du groupe de l'UC-UDF, a prévu que l'affiliation obligatoire aux assurances sociales du régime général ne s'applique pas si le volontaire est déjà couvert par un régime d'assurance maladie réglant ainsi le cas particulier des étudiants volontaires (avis favorable de la commission des affaires culturelles et avis défavorable du Gouvernement). A l'initiative de la commission des affaires sociales, le Sénat a repris l'intitulé complet de la branche maladie, maternité, invalidité et décès (avis favorables de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement). Sur proposition de M. Michel Mercier et des membres du groupe de l'UC-UDF, le Sénat a prévu que les pertes de recettes subies par les organismes de sécurité sociale résultant de l'application du présent article sont intégralement compensées par l'Etat (avis favorable de la commission des affaires culturelles et sagesse du Gouvernement).

L'article 9 portant adaptation de diverses dispositions du code de la sécurité sociale a été adopté sans être modifié.

Sur proposition de M. David Assouline et des membres du groupe socialiste, le Sénat a introduit, par scrutin public n° 178 demandé par le groupe socialiste, un article 9 bis posant le principe que les pertes de cotisations et de contributions sociales pour la sécurité sociale induites par l'application du présent projet de loi sont intégralement compensées par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application (avis favorable de la commission des affaires culturelles et sagesse du Gouvernement).

Sur proposition de M. Alain Vasselle, le Sénat a introduit, à l'unanimité, un article 9 ter prévoyant le dépôt d'un rapport contenant le détail des charges supplémentaires résultant des articles 8 et 9 du projet de loi ainsi que les modalités de leur compensation, ce rapport étant annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale (avis favorable de la commission des affaires culturelles et sagesse du Gouvernement).

A l'article 10 relatif à la procédure d'agrément par l'Etat des associations et fondations pouvant recourir au volontariat pour une période limitée dans le temps, le Sénat a spécifié, à l'initiative du Gouvernement, que l'agrément est délivré par le ministre chargé de la vie associative ou par l'autorité administrative compétente (avis favorable de la commission des affaires culturelles).

L'article 11 modifiant le code du travail afin de l'adapter aux conditions d'exercice de l'engagement éducatif et donnant un statut aux personnels pédagogiques occasionnels des centres de loisirs et de vacances a été adopté sans être modifié.

L'article 12 autorisant le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, dans les dix-huit mois de la publication du présent projet de loi, les mesures d'adaptation nécessaires à son application à Mayotte a été adopté sans être modifié.

Sur proposition de M. Portelli et plusieurs de ses collègues, le Sénat a introduit un article 13 relatif à la transparence du financement des associations et obligeant celles ayant reçu des subventions de la part de l'Etat ou de toute collectivité locale ou territoriale à publier des informations sur ces subventions (avis défavorables de la commission des affaires culturelles et du Gouvernement).

Après les explications de vote de M. Jean-François Voguet, de Mme Françoise Férat, de MM. David Assouline et Claude Domeizel, le Sénat a adopté le projet de loi ainsi modifié.

L'Assemblée nationale a complété ce dispositif afin d'y intégrer le service national civil, proposé par le Président de la République le 14 novembre 2005 en réaction aux émeutes des banlieues, placé sous la responsabilité de l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances et appelé à concerner près de 50 000 jeunes en 2007.

Deuxième lecture.

Au cours de la discussion générale en deuxième lecture au Sénat, M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, après avoir rappelé les objectifs initiaux du projet de loi, a expliqué qu'il s'inscrivait désormais dans un contexte nouveau marqué par la décision du Président de la République de créer un service national volontaire. Puis il a présenté les mesures destinées à garantir le développement du volontariat : implication des différents ministères, communication au sein du réseau « Information jeunesse », aide à la mobilité des jeunes au sein de la Communauté européenne. Le ministre a indiqué que, comme l'avait préconisé le Sénat en première lecture, la situation juridique des organisateurs de séjours d'enfants avait été clarifiée, le champ d'application de l'engagement éducatif étant déterminé en fonction de la nature des activités proposées et non en fonction de la nature juridique de leur organisateur.

M. Bernard Murat, rapporteur de la commission des affaires culturelles, a souligné que l'objectif initial de développement du volontariat associatif avait doublé depuis l'examen du projet en première lecture et qu'il devait concerner 10 000 jeunes en 2007. Il s'est déclaré satisfait de cette ambition et des moyens dégagés pour l'atteindre. Le rapporteur a par ailleurs souscrit aux mesures clarifiant la situation de l'encadrement des séjours d'enfants, assurant une plus grande transparence du secteur associatif, ou concernant le statut juridique du Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP). Il a proposé au Sénat d'adopter le projet de loi sans modification.

Dans la suite de la discussion générale sont alors intervenus MM. Jean-François Voguet, David Assouline, Pierre Bordier et Mme Marie-Christine Blandin.

Le Sénat a alors procédé à l'examen des articles au cours duquel sont également intervenus M. Jean-Pierre Sueur, Mme Annie David, M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles, M. Serge Lagauche, Mme Lucette Michaux-Chevry et M. Patrice Gélard. Il a adopté conforme l'ensemble des dispositions restant en discussion. Il en a ainsi été de :

- l'article premier (création du contrat de volontariat entre une association ou une fondation reconnue d'utilité publique agréée et une personne physique tendant à l'accomplissement d'une mission d'intérêt général) ;

- la suppression de l'article 1er bis sur l'article 9-2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique (bénéfice de l'aide juridictionnelle sans condition de ressources aux titulaires d'un contrat de volontariat) ;

- l'article 2 (interdiction faite aux organismes habilités de recourir au contrat de volontariat s'ils ont procédé à un licenciement économique dans les six mois précédents ou si les missions proposées étaient précédemment confiées à un salarié licencié dans les six mois précédents) ;

- l'article 3 (régime des incompatibilités et obligations des volontaires) qui a été voté par scrutin public n° 85 demandé par le groupe socialiste ;

- l'article 4 (droit du volontaire au regard de l'emploi et de l'indemnisation chômage) ;

- l'article 5 (validation des acquis de l'expérience) ;

- l'article 6 (contenu du contrat de volontariat, modalités d'exécution de la collaboration, de la durée, de la formation et de la fin du contrat) ;

- l'article 6 bis (rupture anticipée du contrat avant son terme et sans application du préavis, en cas de signature d'un contrat de travail) ;

- l'article 7 (indemnité versée au volontaire dans les limites d'un maximum fixé par décret) ;

- l'article 7 bis (report de l'âge d'accès aux concours de la fonction publique) ;

- l'article 7 ter (titre-repas du volontaire) ;

- l'article 7 quater (création d'un chèque-repas du bénévole) ;

- l'article 8 (couverture sociale du volontaire) ;

- la suppression de l'article 9 bis (compensation par le budget de l'Etat des pertes de cotisations et de contributions sociales pour la sécurité sociale induites par l'application de la présente loi) et celle de l'article 9 ter (rapport sur les modalités de la compensation des pertes de recettes sociales) ;

- l'article 10 (procédure d'agrément par l'Etat des associations et fondations pouvant recourir au volontariat pour une période limitée dans le temps) ;

- l'article 10 bis (possibilité pour le GIE « Coupe du monde de rugby France 2007 » de recourir à des volontaires) ;

- l'article 11 (statut des personnels pédagogiques occasionnels des centres de loisir et de vacances) ;

- l'article 13 (sécurisation juridique du FONJEP) ;

- l'article 14 (publication des rémunérations des dirigeants de certaines associations) ;

- l'article 15 (amnistie des infractions antérieures à la présente loi) ;

- et l'article 16 (publicité sur support électronique des subventions accordées par des personnes morales de droit public à des associations).

Après les explications de vote de M. Aymeri de Montesquiou, de Mme Monique Papon, de MM. David Assouline et Jean-François Voguet, le Sénat a définitivement adopté le projet de loi.



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