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REUNION DE LA DELEGATION DU MARDI 1er OCTOBRE 2002




Institutions européennes
Convention sur l'avenir de l'Europe

 

Communication de M. Hubert Haenel sur les travaux
de la Convention concernant l'avenir de la PESC

La semaine dernière, nous avons procédé à un échange de vues sur les travaux menés par la Convention à propos du rôle qui pourrait être assigné aux parlements nationaux dans l'Union européenne de demain. Aujourd'hui, c'est un autre sujet que je vous propose d'aborder, celui de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), qui constitue un point particulièrement sensible de la réflexion actuellement conduite au sein de la Convention et sur lequel quelques premières orientations peuvent déjà être dégagées.

Vous savez que l'une des revendications principales de nos concitoyens est de voir l'Europe davantage présente sur la scène internationale : c'est à l'évidence en matière de politique extérieure, de sécurité et de défense que le désir d'Europe est le plus largement exprimé. Des crises majeures survenues à nos frontières mêmes ont mis en relief le peu de poids de la diplomatie européenne, prêtant le flanc à des critiques, parfois exagérées, parfois caricaturales, mais néanmoins symptomatiques d'une incapacité de l'Union à faire entendre sa voix.

C'est la raison pour laquelle la Convention a été chargée de réfléchir aux réformes susceptibles de permettre à l'Union d'exercer, à l'extérieur de ses frontières, une influence politique comparable à sa puissance économique. Elle a constitué, en juillet dernier, un groupe de travail spécifique consacré à l'action extérieure de l'Union, présidé par son vice-président Jean-Luc Dehaene. Dans le même temps, une structure identique distincte, destinée à examiner les questions de défense européenne, a également été instituée, sous la présidence de Michel Barnier. Ces deux volets étant intimement liés, les groupes seront sans doute amenés à organiser par la suite des réunions communes. Les travaux ont commencé en septembre, pour présenter un rapport d'ici octobre ou novembre prochains, et les premiers débats me semblent très prometteurs.

*

Permettez-moi de vous rappeler brièvement la manière dont est aujourd'hui menée la politique étrangère de l'Union.

Longtemps ignorée de la construction européenne, du fait des réserves ou des franches réticences des États membres, la politique étrangère de l'Union y a été nommément intégrée, en 1992, par le Traité de Maastricht. Elle est une compétence partagée entre l'Union et ses États membres : il s'agit d'élaborer une politique étrangère « commune » mais non « unique » pour l'Europe, qui n'exclut pas les interventions individuelles. Elle constitue, avec la politique de sécurité et de défense, le « deuxième pilier » : ce domaine n'est pas communautarisé, il n'est pas soumis au droit d'initiative exclusive de la Commission, mais relève de la coopération intergouvernementale. Sa définition et sa mise en oeuvre dépendent de la volonté politique des différents partenaires.

Les instruments mis au service de cette politique - action commune, position commune, stratégie commune - ont été forgés peu à peu, au fil des réformes institutionnelles, pour permettre aux États membres de définir ensemble les grandes orientations qu'ils souhaitent lui donner. L'acquis le plus remarquable du Traité d'Amsterdam a été d'obtenir la désignation d'un Haut Représentant pour la PESC, rattaché au Conseil qu'il assiste pour la détermination et la mise en oeuvre de la politique étrangère de l'Union. Depuis 1999, c'est Javier Solana qui remplit cette difficile mission, dont il s'acquitte, d'ailleurs, d'une manière remarquée.

Cela étant, malgré des progrès déjà réalisés et certains résultats tangibles, le sentiment dominant reste que la politique étrangère de l'Union est encore à construire. Dans cet objectif, quelles sont les pistes de réflexion explorées au sein de la Convention ?

1. Les premières questions soulevées au sein de la Convention ont porté sur l'opportunité de communautariser la PESC.

Ceux qui soutiennent l'idée d'une communautarisation progressive de la politique étrangère de l'Union procèdent d'abord par comparaison : l'instauration du marché unique et de la monnaie unique ayant produit les résultats que l'on sait, pourquoi ne pas espérer les mêmes succès d'une PESC unique fonctionnant sur des bases similaires ? Ils font également valoir que le Conseil, expression des volontés nationales, ne dispose pas, contrairement à la Commission, du recul nécessaire pour dégager l'intérêt général de l'Europe. Ils soulignent encore que la politique étrangère de l'Union est difficilement séparable des autres volets de son action extérieure : il serait malaisé d'isoler l'aspect « diplomatie », et son corollaire immédiat « politique de défense », des actions conduites dans le secteur des relations commerciales, de la coopération et de l'aide au développement, de l'assistance humanitaire, de l'environnement et du développement durable, toutes matières déjà communautarisées. L'assimilation peut paraître tentante.

D'autres répondent, toutefois, que la matière dont nous traitons ici n'est pas de même nature que les précédentes. L'action diplomatique est l'essence même des souverainetés nationales et elle relève de la compétence des exécutifs. Elle est marquée par l'histoire, par la géographie, par des guerres en Europe même, par des alliances et des conflits perçus, par définition, d'une manière distincte d'un État à l'autre. L'Union comprend des pays neutres et d'autres pas ; onze États sont membres de l'OTAN et dix de l'UEO ; ces diversités me conduisent à penser qu'il n'est pas réaliste, aujourd'hui en tous cas, de soustraire la politique étrangère des prérogatives des gouvernements.

A ce stade du débat, l'idée d'une communautarisation de la PESC ne paraît pas majoritaire au sein de la Convention. Il y a certes un accord assez général pour constater que la situation particulière du deuxième pilier et son mode de fonctionnement actuel occasionnent une dispersion des centres d'impulsion, de décision et d'action. Mais on recherche plutôt les moyens de mieux définir qui doit maîtriser l'initiative politique et se faire la voix de l'intérêt commun, comment donner un contenu à la PESC, comment adapter les procédures aux spécificités des relations diplomatiques et doter l'Union de moyens efficaces d'influence et d'action à partir des structures existantes.

2. Le premier grand débat porte donc sur la réorganisation des responsabilités en matière de PESC.

Le fonctionnement actuel de la PESC s'organise autour de deux pôles. Le premier est constitué par le Haut Représentant, placé auprès du Conseil, pour l'aider à définir le contenu de sa politique et à déterminer les actions à entreprendre. Le second est représenté par le commissaire aux relations extérieures, aujourd'hui Christopher Patten, chargé de la mobilisation des ressources et des instruments d'actions communes de la PESC. Observant que, de cette division, résultent souvent inefficacité, doublons et confusion, quelles améliorations peut-on envisager d'apporter ?

Il apparaît au sein de la Convention un sentiment largement majoritaire en faveur d'une fusion des deux rôles - celui de proposer et celui de mettre en oeuvre - en une seule personne. Toutefois, si les conventionnels paraissent s'accorder sur le principe d'un cumul des fonctions de Haut Représentant et de commissaire aux relations extérieures, les avis divergent en ce qui concerne la bonne manière de procéder :

· Certains - notamment la Commission et le Parlement européen - sont partisans d'un rattachement du Haut Représentant au collège des commissaires. La Commission, tout naturellement, penche pour une inclusion en son sein et propose d'aménager les conditions de sa désignation et des modalités de décision afin de tenir compte de son statut particulier. Le Parlement européen plaide également pour la fusion des responsabilités au sein d'une vice-présidence de la Commission chargée des affaires étrangères ;

· d'autres - la Grande-Bretagne, notamment - sont favorables au maintien du Haut Représentant dans l'orbite du Conseil, tout en organisant des procédures de rapprochements avec la Commission afin de favoriser la bonne coordination des moyens ;

· d'autres, enfin, - c'est notamment la position allemande et italienne - prônent « la double casquette », c'est-à-dire le rattachement simultané du Haut Représentant au Conseil et à la Commission, comme signe de la double confiance qui lui sera accordée.

Le débat est encore très ouvert, mais cette question constitue un point central des réflexions. Elle a d'ailleurs également été évoquée, dans des termes assez proches, au sein du groupe de travail en charge de la question de la personnalité juridique de l'Union.

Il y a un accord assez général sur l'objectif qui consiste à définir des mécanismes susceptibles d'aider les différents acteurs à préciser et à défendre collectivement les intérêts de l'Union, tout en utilisant l'expérience particulière que chaque État membre peut avoir développée avec certains pays étrangers. Cette richesse relationnelle et diplomatique de l'Union est en effet un atout essentiel à préserver.

Pour cela, il est évidemment souhaitable de réunir les deux fonctions actuellement distinctes en la personne du Haut Représentant. Mais, quant à moi, j'incline à penser que le rattachement à la Commission constituerait un mélange des genres contestable. D'une part, il pourrait poser en effet des problèmes dans la mesure où la spécificité des questions de politique étrangère paraît difficilement compatible avec la solidarité collégiale qui est la caractéristique de la Commission européenne. D'autre part, il ne pourrait qu'affaiblir la crédibilité du Haut Représentant sur la scène internationale car celle-ci repose avant tout sur sa proximité avec les exécutifs des États membres. En tout état de cause, je crois pouvoir dire que les gouvernements ne sont pas prêts à accepter aujourd'hui l'idée d'un Haut Représentant intégré au collège des commissaires.

3.  Les conventionnels se sont également penchés sur les attributions et moyens nouveaux à accorder au Haut Représentant.

La mise en place du Haut Représentant pour la PESC a été accueillie de manière positive tant à l'intérieur qu'à extérieur de l'Union. L'institution s'est inscrite dans la durée face à la rotation semestrielle des présidences. Elle a renforcé la personnalisation de l'Union dans le monde. Elle a déjà permis d'assurer une présence sur les zones de conflit, d'organiser les contacts entre les partenaires et de favoriser la convergence de vues au sein du Conseil. Plusieurs suggestions ont donc été émises pour accroître l'efficacité du Haut Représentant. Il est envisagé notamment :

- de lui accorder un droit de proposition en matière de politique étrangère (dont seuls disposent aujourd'hui les États membres et la Commission), idée qui semble partagée par la majorité des conventionnels ;

- qu'il préside la formation du Conseil « Affaires générales » lorsque celui-ci traite des questions de PESC, suggestion qui recueille également un large soutien ;

- d'accroître ses ressources, en personnels et moyens financiers, pour faire face à sa tâche ;

- de lui accorder plus de flexibilité et de marge de manoeuvre pour conduire les négociations.

L'idée soutenue par certains - et notamment par le Président Giscard d'Estaing - est de faire du Haut Représentant un véritable ministre européen des affaires étrangères.

4. Toujours dans le souci de favoriser l'émergence d'une politique étrangère commune, un quatrième thème de réflexion a été abordé : les décisions en matière de PESC doivent-elles être prises à l'unanimité ou à la majorité qualifiée ? C'est là en fait le deuxième grand débat à propos de la PESC, avec celui de la fusion des fonctions de Haut Représentant et de commissaire aux relations extérieures.

Pour l'heure, la règle générale est celle de l'unanimité, avec l'éventuelle abstention d'un État membre ne souhaitant pas se joindre aux décisions sans pour autant vouloir faire obstacle à l'action de l'Union. La majorité qualifiée n'est utilisée que de façon très marginale, pour la mise en oeuvre pratique de décisions acquises précédemment à l'unanimité. En tout état de cause, elle est exclue pour les décisions comportant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. Faut-il modifier ce principe ?

À l'exclusion des questions de sécurité et de défense, la Commission prône l'abandon de l'unanimité, au nom de l'efficacité, prenant en compte l'élargissement futur de l'Union. Le Parlement européen considère également que l'instauration du vote à la majorité qualifiée comme la norme, et non plus comme l'exception, est essentielle pour renforcer la position de l'Union sur la scène internationale. Des voix plaident pour l'extension du vote à la majorité qualifiée, assorti de dispositions particulières accordées aux pays qui seraient mis en minorité. Ceux-ci pourraient se voir reconnaître le droit de ne pas participer aux actions qu'ils désapprouvent mais sans pouvoir exprimer publiquement leur désaccord. Afin de tenir notamment compte de la situation des petits pays, d'autres encore ont imaginé le recours à un mécanisme inspiré du Compromis de Luxembourg.

L'argument le plus fort en faveur de la majorité qualifiée tient au fait que le maintien de la règle de l'unanimité risque d'être source de paralysie dans une Europe élargie. Mais d'autres font remarquer qu'une PESC arrêtée à la majorité qualifiée de vingt-cinq États membres risque de n'être guère qu'une politique étrangère à la Suisse. Ne risque-t-on pas d'aboutir à « des synthèses molles autour du plus petit dénominateur commun » comme l'écrivait Hubert Védrine dans « Le Monde » la semaine dernière ? Comment d'ailleurs croire que l'Union pourrait aujourd'hui avoir une position commune sur l'Irak uniquement par le jeu du vote à la majorité qualifiée ?

Enfin, une bonne manière d'éviter les inconvénients de l'unanimité sans tomber dans l'écueil du plus petit dénominateur commun pourrait être la mise en oeuvre de coopérations renforcées, possibles en matière de PESC depuis le Traité de Nice, à l'exclusion du domaine de la défense. Plusieurs conventionnels ont souhaité l'utilisation de cette possibilité et l'assouplissement des procédures.

5.  Enfin, et cela ne vous étonnera pas, la cinquième source d'interrogations se rapporte aux aspects budgétaires de la PESC

Le budget PESC fait partie du budget général des Communautés et est établi pour financer les activités opérationnelles. Sa gestion financière incombe à la Commission. Or, ce budget, qui s'élève à 30 ou 40 millions d'euros par an en moyenne, est fréquemment insuffisant pour financer et mettre en oeuvre les décisions de politique étrangère. Il a d'ailleurs tendance à décroître en même temps que la politique étrangère de l'Union gagne en importance. Les conventionnels ont donc souhaité que l'on puisse déterminer une enveloppe budgétaire adaptée à l'ampleur de la tâche.

*

Voici, à grands traits, ce que je pouvais vous dire de l'état des réflexions de la Convention en matière de PESC. Bien d'autres points ont été évoqués, parmi lesquels je citerai le renforcement du rôle des parlements nationaux en matière de PESC comme moyen de résorber le déficit démocratique dans le deuxième pilier, notamment dans le cas de déploiement de forces armées. L'avis général est aussi favorable à la recherche de solidarité et de complémentarité entre les États membres, que ce soit en matière d'industries d'armement, de rapprochements des personnels diplomatiques, d'établissement d'évaluations conjointes de la situation internationale ou de création d'ambassades communes à l'étranger.

Ces premiers échanges témoignent de la grande ambition que la Convention nourrit à l'égard de la future politique étrangère de l'Union. Il me serait utile de connaître le sentiment que ces suggestions vous inspirent.

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Robert Badinter :

À l'évidence, l'absence de l'Union européenne sur la scène mondiale a été maintes fois soulignée, par le passé et encore aujourd'hui, et cette situation ne peut durer sans porter gravement atteinte à sa crédibilité. À partir de ce constat, il faut lui accorder la possibilité d'agir et les moyens de le faire. Le vote à l'unanimité est fatal, dans ce domaine ; comment croire à son bon fonctionnement dans une Union à vingt-cinq ? Maintenir plus longtemps ce principe, c'est garantir l'inexistence de l'Union européenne sur la scène internationale. Reste le problème de définir les majorités qu'il conviendrait d'appliquer, mais c'est une question qui n'est pas propre à ce sujet.

Concernant la coopération renforcée, il s'agit là d'une action qui s'inscrit dans la durée et qui ne peut donc constituer une réponse adaptée à une crise internationale. Je ne crois pas qu'elle soit une alternative à la modification des conditions de vote au Conseil.

Sur la question de la fusion des responsabilités en matière de PESC, le bon sens plaide effectivement pour un représentant unique. La dualité des rôles ne s'explique que par l'histoire et elle est injustifiable aux yeux du grand public. Le doublon est inutile et source de discordances. Cela dit, savoir à quelle institution il conviendra de le rattacher me semble être une question parfaitement accessoire, le principal étant de faire évoluer l'unanimité vers la majorité qualifiée.

Enfin, il me paraît clair qu'il faille faire disparaître les piliers, construction archaïque et élément de complexité superflu.

M. Hubert Haenel :

Je partage votre sentiment sur ce dernier point, mais cela ne signifie pas que toutes les procédures doivent devenir communautaires. Il conviendra de maintenir des dispositifs d'adoption distincts suivant les différents domaines d'action.

M. Lucien Lanier :

Le sujet de l'unanimité est peut-être le plus simple à régler. On l'a vu, cette règle s'érode au fil du temps, elle n'est pas soutenable dans la durée. Si elle devait perdurer dans l'Union élargie, elle ne pourrait que provoquer des blocages successifs et pénalisants.

Dans un autre ordre idée, la propension du Parlement européen à vouloir intégrer à son domaine de compétences la politique étrangère de l'Union via la création d'un Commissaire aux relations extérieures me paraît excessivement dangereuse et je crois qu'il nous faut faire preuve de vigilance à ce sujet.

Enfin, la fusion en un seul homme des missions de conception et de réalisation des interventions diplomatiques européennes semble une bonne chose pour permettre à l'Union de synthétiser ses vues.

L'importance du sujet justifie grandement qu'une réunion ultérieure nous donne l'occasion de suivre l'évolution des travaux de la Convention.

M. Jean Bizet :

Il est indéniable que la position de l'Union européenne appelle à une plus forte intégration, à terme, de sa politique étrangère. La forme qu'il faut lui donner est difficile à trancher : doit-on maintenir l'unanimité, étendre le vote à la majorité qualifiée ? Il faut encore laisser avancer la discussion. Sur le fond, il faudra accorder à l'Union une force à la mesure de son ambition. La réduction des budgets nationaux de défense devrait nous conduire à rechercher des complémentarités, des coopérations et à réaliser des économies d'échelle. C'est là une voie essentielle de réflexion, ainsi que l'a défendu le Président de la République.

M. Pierre Fauchon :

Voici quelques mois, je m'inquiétais auprès de M. Pierre Moscovici du sort de M. Javier Solana, le trouvant singulièrement absent de la scène internationale. Nous observons tous combien la PESC existe peu et que chaque chef d'exécutif qui le peut mène, de son côté, sa propre politique étrangère. Cela n'est pas une politique de l'Europe, ce que, visiblement d'ailleurs, elle ne souhaite pas et je le déplore. Le sujet est trop au coeur des responsabilités nationales pour se laisser aisément conduire de manière collective. Mais je veux croire que les travaux de la Convention permettront de progresser.

La politique étrangère est avant tout une affaire d'exécutif. Lorsque l'Europe aura su se doter d'un exécutif digne de ce nom, alors seulement pourra-t-on écouter sa voix. Je trouve, pour ma part, cette situation consternante. M. Pascal Lamy, commissaire européen au commerce extérieur, disait récemment dans la presse : « Il est temps que l'Union européenne ait les moyens de son ambition ». Le problème, je le crois, est plutôt que l'Union n'a guère d'ambition et c'est bien navrant.

M. Hubert Haenel :

En me rapportant aux débats que nous venons d'avoir, je crois pouvoir dégager un certain consensus entre nous sur l'état des lieux de la politique étrangère de l'Union, sur la nécessité d'opérer la « destruction des piliers », sur la nécessaire définition de nouveaux moyens et de procédures pour être réactifs et efficaces ensemble, sur la fusion des missions de la PESC en un seul pôle - à situer peut-être plutôt du côté du Conseil - et sur l'utilité de reconnaître plus de marge de manoeuvre, technique et budgétaire, au Haut Représentant. Nous reprendrons cette conversation lorsque les débats le justifieront ou dès que vous le souhaiterez.