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Réunion de la commission des affaires européennes du mercredi 3 février 2010



 

 

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Réunions du mercredi 3

février 2010

Institutions européennes

Rencontre avec M. Jerzy

Buzek,
Président du Parlement européen1(*)

M. Hubert Haenel :

Le traité de Lisbonne confie aux parlements nationaux

le soin de veiller au respect du principe de subsidiarité. Il ne faut

pas voir ce rôle sous un angle négatif : il faut que l'Europe

occupe sa juste place, mais elle doit aussi répondre aux attentes des

citoyens. L'implication des parlements nationaux est également un moyen

de renforcer les liens entre les citoyens européens et l'Union.

M. Jerzy Buzek :

Il est vrai que souvent les citoyens comprennent mal l'Europe.

En même temps, quand je suis allé en Irlande, j'ai constaté

que si, cette fois, les Irlandais ont voté

« oui », c'est parce qu'ils comptaient sur

l'Europe pour faire face à la crise. Il faut une Europe plus proche des

citoyens, et, pour cela, une implication des parlements nationaux est

nécessaire car les parlementaires nationaux sont proches des

citoyens.

L'Europe a de grands défis à relever : la

crise économique, les suites de Copenhague, la démocratie,

l'immigration, la place des femmes... Les pays fondateurs, qui vivent

l'intégration depuis 60 ans, ont acquis une expérience utile pour

tous les autres.

M. Pierre Lequiller, président de la commission

chargée des affaires européennes de l'Assemblée

nationale :

Je crois également que le contrôle de

subsidiarité ne doit pas être vu sous un angle négatif. Il

faut développer un versant positif, travailler ensemble sur le fond des

textes pour favoriser les avancées. La commission que je préside

a organisé une réunion commune par visioconférence avec la

commission du Parlement européen chargée du marché

intérieur et de la consommation. Cette réunion portait sur le

projet de texte européen concernant la protection des consommateurs, qui

est un texte très important. Il faut que ce travail commun sur des

textes ayant des conséquences pour les citoyens se déroule le

plus en amont possible.

Je voudrais formuler une remarque plus générale.

Au moment de la Convention, nous avions voulu donner « une voix

et un visage » à l'Europe. Aujourd'hui, on a plutôt

le sentiment d'une confusion accrue, et il est symptomatique que les

Américains se désintéressent des rencontres avec

l'Europe.

M. Pierre Bernard-Reymond :

Si l'Europe ne va pas plus loin dans l'intégration,

elle va sortir de l'Histoire. Il est effectivement urgent d'apprendre à

se servir des nouveaux outils apportés par le traité de

Lisbonne.

Comment concevez-vous l'évolution des relations avec la

Russie ? N'est-il pas nécessaire de prendre pleinement en compte ce

pays pour définir le positionnement de l'Europe face au duopole

États-Unis/Chine ?

M. Richard Yung :

Comment se présentent les relations entre le Parlement

européen et la Commission européenne dans cette période de

renouvellement ?

M. Jérôme Lambert,

député :

Vous avez parlé de la proximité des

parlementaires nationaux vis-à-vis des citoyens. Ne faudrait-il pas

réfléchir au mode d'élection des parlementaires

européens pour les rapprocher des électeurs ?

En application du projet de protocole proposé par

l'Espagne, la France devrait obtenir deux parlementaires européens

supplémentaires. J'ai cru comprendre que la solution envisagée en

France pour les élire suscitait des remous au Parlement européen.

Où en est-on ?

M. Pierre Fauchon :

Le Parlement européen a une responsabilité

éminente dans le contexte européen. L'Union est

enlisée ; son fonctionnement est complexe, ce qui l'éloigne

des citoyens. Le Parlement européen, lui, est bien identifiable, et il

est la seule institution de l'Union émanant directement du suffrage. Il

a le droit et le devoir de dire qu'il faut avancer. Or, chaque fois qu'une

véritable avancée est envisagée, il y a toujours un

État pour dire non. Il faut en tirer les conséquences. Chaque

fois qu'on ne peut avancer tous ensemble, il ne faut pas hésiter

à avancer à quelques-uns, comme nous l'avons fait par exemple

pour le casier judiciaire européen. N'était-ce pas l'idée

de départ de Robert Schuman, lorsqu'il a lancé la

CECA ? Je souhaiterais que le Parlement européen utilise son poids

et son autorité pour encourager ce type de démarche.

M. Jerzy Buzek :

Il est nécessaire que les pays les plus

pro-européens, comme la France, l'Espagne, la Belgique... poussent

l'Europe en avant. Et, pour cela, la concertation interparlementaire peut

être utile.

Sur les questions internationales, il n'y a pas de blocage,

plutôt un manque de coordination. Il est vrai que le système

européen est compliqué. Les personnalités qui viennent

d'être choisies vont avoir une grande importance pour la tournure que

prendra ce système. Il faut éviter la concurrence dans la

représentation extérieure. Aujourd'hui, on constate qu'il n'y a

pas de leadership visible, mais c'est au bout de six mois qu'on pourra

véritablement juger.

Je suis d'accord pour dire que, s'ils ne s'unissent pas

davantage, les Européens vont se trouver à l'écart de

l'Histoire. On parlait autrefois de faire de l'euro une monnaie mondiale ;

on n'en parle plus guère, parce que nous ne savons pas être unis

vis-à-vis de l'extérieur.

Les problèmes de l'Europe viennent largement de

l'extérieur : la crise financière, la question de

l'immigration, la piraterie, les problèmes d'énergie sont des

problèmes qui touchent à nos relations avec le reste du monde.

L'action extérieure est donc primordiale. Nous avons besoin d'un

meilleur budget, mais, même avec cela, nous ne pourrions tout

résoudre nous-mêmes.

La priorité de notre action extérieure doit

être la relation avec les États-Unis. Cette relation aujourd'hui

n'est pas celle que nous souhaiterions. Mais je suis persuadé que les

États-Unis vont rapidement comprendre que, dans leurs relations avec la

Chine, avec la Russie, ils n'ont pas intérêt à agir sans

nous. Les États-Unis sont notre partenaire crucial ; cependant, ils

sont avant tout pragmatiques, alors que nous sommes romantiques. Bien

sûr, nous avons besoin de dialoguer avec l'Arabie Saoudite lorsqu'il

s'agit d'énergie, avec le Brésil lorsqu'il s'agit du climat, avec

la Chine et le Japon lorsqu'il s'agit de la crise économique, avec la

Russie lorsqu'il s'agit du nucléaire iranien, mais, dans tous les cas,

nous avons besoin du partenariat avec les États-Unis. Il est clair que,

pour que ce partenariat soit possible, il nous faut nous mettre en ordre de

marche ; c'est de nous qu'il dépend de savoir bien utiliser le

nouveau traité.

Je souhaite que nous soyons d'accord pour renforcer

graduellement la méthode communautaire. Un accord sera bientôt

conclu entre la Commission européenne et le Parlement. C'est un accord

qui est très bon pour le Parlement ; je crois qu'il aidera les deux

institutions à se renforcer mutuellement.

C'est un devoir pour les parlementaires européens que

d'aller régulièrement à la rencontre des électeurs.

Mais, quand on rencontre les électeurs, ils ne parlent guère

d'Europe : ils parlent des questions nationales. Il est difficile

d'expliquer l'Europe, d'intéresser les citoyens à l'Europe.

La commission des affaires constitutionnelles du Parlement va

bientôt se pencher sur le problème de l'élection des

députés supplémentaires. De manière

générale, pour l'élection des députés

européens, je souhaiterais que des partis paneuropéens aient la

possibilité d'apparaître.

L'approche par les petits pas, les coopérations

concrètes, est une approche qui peut être utile, mais elle compte

un risque d'éclatement, de fragmentation.

M. Robert Badinter :

L'Union a deux faiblesses : elle manque de

visibilité et de lisibilité.

Nous avons essayé de remédier au manque de

visibilité. Les choix qui ont été faits pour occuper les

principaux postes peuvent paraître discutables ; nous verrons

à l'usage, mais il me semble que des personnalités avec un grand

charisme auraient été préférables. Finalement, le

Parlement européen est l'institution la plus visible : c'est donc

d'abord à nous de porter l'espoir européen. Car effectivement,

demain, ou bien nous serons des Européens, ou bien nous serons des

villageois dans le monde globalisé.

Pour la lisibilité, l'essentiel est que l'Europe

contribue à résoudre des problèmes concrets, que son

action donne des résultats, qu'elle apporte des solutions claires dans

des domaines comme l'environnement, les transports, l'énergie... Le

Parlement européen peut jouer un rôle considérable dans ce

sens.

Je voudrais poser une question précise : quel est

votre sentiment sur l'Union pour la Méditerranée (UPM) ?

M. Jean Bizet :

Je crois que les Européens sont de moins en moins

romantiques et de plus en plus pragmatiques. Et, dans cet ordre d'idées,

je voudrais souligner la réussite d'une politique industrielle

européenne. J'ai le sentiment que l'exigence de

compétitivité de l'industrie européenne n'est pas assez au

coeur des préoccupations de la Commission. Les questions

d'énergie sont importantes, mais l'exigence d'une politique industrielle

stimulante ne l'est pas moins. La stratégie de Lisbonne a

été clairement insuffisante : il faudrait en tirer les

leçons.

M. Simon Sutour :

Je crois que, si les personnalités choisies pour les

fonctions créées par le traité de Lisbonne ne sont pas

parmi les plus charismatiques, c'est en vertu d'un choix

délibéré. Les chefs d'État et de gouvernement ne

voulaient pas céder beaucoup de terrain.

L'éloignement des parlementaires européens me

paraît un vrai problème. Il faut être présent,

visible, accessible une partie du temps si l'on ne veut pas perdre le contact

avec les électeurs.

Je suis inquiet pour l'avenir du budget de l'Union. Il est

essentiel de maintenir une politique régionale au service de la

cohésion territoriale. Or il semble que cette politique soit

contestée.

Mme Bernadette Bourzai :

Je souhaiterais exprimer une inquiétude analogue

concernant l'avenir de la politique agricole commune.

M. Jacques Blanc :

J'approuve l'idée que les citoyens européens

doivent pouvoir voir et lire la politique européenne. Pour cela, il me

paraît nécessaire de prendre pleinement en compte la dimension

régionale et locale. C'est pourquoi je souhaite que le Parlement

européen développe ses liens avec le Comité des

régions.

Comment le Parlement européen envisage-t-il

l'évolution de la politique de voisinage dans ses différentes

composantes : l'UPM, la Synergie de la Mer noire, le Partenariat

oriental ?

M. Jerzy Buzek :

La visibilité et la lisibilité de l'action de

l'Union sont effectivement des exigences essentielles.

L'UPM est un processus essentiel pour l'Union, notamment parce

que sont en jeu deux questions-clés pour l'Europe :

l'énergie et les droits de l'homme avec le problème du

Proche-Orient. Le Parlement européen est un acteur de l'UPM, et ma

première visite hors d'Europe, comme président, a

été pour Le Caire. Nous suivons également de près

le Partenariat oriental, avec très bientôt le deuxième tour

de l'élection présidentielle en Ukraine. Je veux souligner que la

politique de voisinage est importante pour tous. Le Partenariat oriental est

important pour l'Espagne, l'UPM est importante pour la Suède.

D'ailleurs, j'observe que l'Espagne poursuit ce que la Suède avait

initié pour la zone baltique. Nous sommes interdépendants. S'il y

a un problème d'approvisionnement en gaz en Bulgarie ou en

Slovénie, c'est un problème pour l'Union, et c'est pourquoi nous

avons besoin d'une communauté européenne de

l'énergie ; c'est une idée qui progresse.

Au sujet du manque de visibilité des

députés européens, je voudrais rappeler qu'aujourd'hui

tout passe par les media audiovisuels, et que ceux-ci ne s'intéressent

pas au Parlement européen. Il est vrai que la vie au Parlement

européen n'est pas spectaculaire : il n'y a pas de guerre

politique, pas de coalition majoritaire ni d'opposition. Mais on ne peut tout

de même pas souhaiter un scandale pour qu'enfin on s'intéresse

à nous ! En tant que parlementaire européen, je suis revenu

régulièrement dans ma circonscription. On ne m'interrogeait pas

sur mes activités européennes : on m'interrogeait, en tant

qu'ancien Premier ministre, sur la politique intérieure polonaise. Si

les citoyens ne sont pas plus nombreux à voter aux élections

européennes, c'est que l'Europe n'est pas encore entrée dans leur

conscience civique. Appartenir à l'Union n'est plus une

nouveauté. L'intérêt peut se réveiller en cas de

crise, mais si l'action est un succès, on en parle peu. Les

succès intéressent moins les medias que ce qui peut être

dramatisé.

Pour ce qui concerne la politique industrielle, je voudrais

rappeler que le budget de l'Union comprend désormais trois principales

dépenses : celles qui soutiennent la compétitivité,

celles qui concourent au développement, celles qui concernent la

politique agricole commune. La politique agricole commune est nécessaire

à la sécurité alimentaire de l'Union et à la

compétitivité de notre production agricole. Les dépenses

pour le développement, destinées à renforcer le potentiel

des régions plus faibles, sont également une

nécessité. Les dépenses en faveur de la

compétitivité, qui sont la base d'une politique industrielle,

sont celles qui augmentent le plus, notamment le soutien à la recherche

qui a cru très fortement et va encore, je l'espère, beaucoup

augmenter. Dès lors, ou bien le budget européen va globalement

augmenter, ou bien il faudra accepter que les moyens de la politique agricole

commune et de la politique régionale soient un peu réduits. La

politique agricole commune ne sera pas renationalisée, mais il faudra

accepter certaines modifications. À ce prix, nous aurons plus de moyens

pour favoriser la compétitivité de nos entreprises, qui

effectivement sont parfois un peu lentes dans un monde qui évolue

très vite.

Questions sociales et santé

Soins

de santé transfrontaliers : état des

négociations
(E 3903)

Communication de M. Roland Ries

 

Il y a un peu moins d'un an, le 18 février 2009,

je vous avais présenté un rapport d'information et une

proposition de résolution sur une proposition de directive relative

à l'application des droits des patients en matière de soins de

santé transfrontaliers, que la Commission européenne avait rendu

publique le 2 juillet 2008, dans le cadre du paquet « Agenda

social rénové ».

Cette proposition de directive vise à clarifier les

conditions dans lesquelles les patients peuvent se faire soigner à

l'étranger en précisant les droits en matière de

remboursement des soins dispensés et les exigences nécessaires en

matière de qualité et de sécurité des soins.

Nous avions estimé que les objectifs poursuivis par la

proposition de directive étaient certes légitimes, mais que le

texte soulevait de nombreuses difficultés. Notre commission des affaires

européennes avait adopté une proposition de résolution qui

avait été transmise à la commission des affaires sociales.

Après une instruction par notre collègue Jacky Le Menn, la

résolution du Sénat (1(*)), devenue définitive le 11 avril 2009,

insistait plus particulièrement sur les points suivants :

- les États membres doivent disposer d'un pouvoir

de régulation autonome fondé sur le maintien des capacités

nationales de planification de l'offre et du remboursement des soins,

conformément au principe de subsidiarité ;

- les soins hospitaliers ou spécialisés,

susceptibles de faire l'objet d'une autorisation préalable pour leur

remboursement, ne sauraient être énumérés sur une

liste établie par la Commission européenne, mais sur une liste

élaborée au niveau national ;

- les dispositions relatives aux soins de santé

transfrontaliers devraient être regroupées dans un texte unique,

dans un souci de simplification pour les patients et les

administrations ;

- l'obligation d'information incombant aux États

membres doit se limiter aux droits des patients de recourir à des soins

transfrontaliers ;

- les objectifs et modalités de la

coopération entre les États membres en matière de

recherche, de soins et d'établissements de santé doivent tenir

compte des expérimentations en cours ;

- les prérogatives des États membres

doivent être préservées dans plusieurs domaines, tandis que

les orientations élaborées par la Commission doivent rester

limitées.

Il m'a semblé important de faire le point sur

l'état des négociations sur cette proposition de directive.

Jusqu'à présent, il n'a pas été

possible de surmonter un certain nombre de difficultés à

l'origine de la formation d'une minorité de blocage sur ce texte.

Je vous avais précédemment indiqué que

l'élaboration de la proposition de directive avait été

longue et laborieuse, reflétant des discussions délicates

marquées par des conflits de compétences entre directions

générales de la Commission, des dissensions au sein du

collège des commissaires lui-même et la franche hostilité

de très nombreux États membres à certaines des options

retenues.

Ces difficultés sont réapparues

ultérieurement, en particulier lors de l'examen du texte au sein des

commissions du Parlement européen. Pas moins de sept d'entre elles en

étaient saisies. Les relations entre les trois principales commissions

concernées - environnement et protection des consommateurs, saisie au

fond, ainsi que emploi et marché intérieur, toutes deux au titre

de la coopération renforcée - ont été

conflictuelles. La commission du marché intérieur a

cherché, sans succès, à reporter la première

lecture à la prochaine législature. De même, elle n'a pas

suivi son rapporteur, Bernadette Vergnaud, ce qui a conduit le groupe

socialiste à s'abstenir sur le texte.

La commission de l'environnement a adopté son rapport,

sur les conclusions de John Bowis, le 31 mars 2009. S'écartant des

orientations retenues sous Présidence française, qui avait

proposé de rétablir l'autorisation préalable pour le

remboursement des soins hospitaliers sans conditions, la commission les a

maintenues, même si elle va moins loin que le texte de la Commission

européenne. L'autorisation préalable ne serait pas requise en cas

d'urgence, de maladies rares et de listes d'attente dans l'État membre

d'origine. Ce dernier point pourrait poser problème pour les

États membres en ce qui concerne certaines interventions chirurgicales,

la pose d'une prothèse de hanche par exemple. La commission a

également exclu du champ d'application du texte les soins de longue

durée, à la demande de l'Allemagne, et les transplantations

d'organes. Elle a aussi introduit des restrictions au principe selon lequel les

droits à remboursement sont déterminés par l'État

membre d'affiliation. Elle a réservé la définition des

soins hospitaliers à l'État membre d'affiliation. Selon elle, le

patient n'aurait à avancer les frais que si c'est aussi le cas dans

l'État d'affiliation, ce qui voudrait dire que les médecins

français ne pourraient pas réclamer à un patient

britannique le paiement direct de leurs honoraires. Elle a également

souhaité que la Commission réalise une étude de

faisabilité concernant l'établissement d'un mécanisme de

compensation afin de faciliter le remboursement des frais entre les

systèmes de sécurité sociale. Elle a consacré le

principe de reconnaissance mutuelle des prescriptions médicales entre

États membres. Elle a demandé l'instauration d'un

médiateur européen chargé de connaître les litiges

concernant les mécanismes d'autorisation préalable, le calcul des

coûts et le remboursement.

Le Parlement européen s'est prononcé, en

première lecture, le 23 avril 2009 et a très peu

modifié le rapport Bowis. Notons que notre compatriote Françoise

Grossetête a repris le rapport, après le départ du

Parlement européen de John Bowis.

Les positions du Parlement européen et celles du

Conseil se sont révélées très divergentes. Les

présidences française, tchèque puis suédoise se

sont beaucoup investies sur ce dossier et ont présenté de

nombreux textes de compromis qui ont marqué un véritable

progrès par rapport à la proposition initiale de la Commission,

souligné par la plupart des États membres.

La présidence suédoise avait dès le

départ fixé comme objectif de parvenir à un accord

politique au Conseil du 1er décembre dernier, que la

France appelait également de ses voeux. Un tel accord aurait eu

l'avantage d'envoyer un signal fort au Parlement européen et d'ouvrir la

voie à un rapprochement entre ce dernier et le Conseil.

Trois sujets, s'ils ne faisaient pas nécessairement

consensus, n'empêchaient pas la conclusion d'un accord politique :

l'accès aux échanges d'informations, la reconnaissance mutuelle

des prescriptions et la télémédecine.

En revanche, deux sujets étaient beaucoup plus

sensibles :

- d'une part, la définition de l'État

membre d'affiliation. Doit-il s'agir de l'État membre de

résidence ou celui où l'on est assuré ? L'Espagne,

notamment, redoute que des retraités britanniques assurés dans

leur pays mais résidant sur le territoire espagnol lui demandent le

remboursement de soins de santé pratiqués en France ;

- d'autre part, la place des prestataires privés

de soins de santé non conventionnés.

Ces deux questions n'ont pas permis d'obtenir l'accord

attendu, compte tenu de l'existence d'une minorité de blocage

liée à l'opposition de l'Espagne, de la Grèce, de la

Pologne, du Portugal et de la Roumanie.

La Commission a alors évoqué la

possibilité de retirer sa proposition de directive. Il appartiendrait

alors à la Cour de justice des Communautés européennes,

comme c'est le cas aujourd'hui, de trancher au cas par cas les problèmes

existant en matière de soins de santé transfrontaliers.

Compte tenu de l'opposition résolue de l'Espagne

à ce texte, il est fort probable que la Présidence espagnole ne

fasse pas progresser les négociations qui ne reprendraient,

éventuellement, qu'à partir du second semestre 2010, alors qu'il

paraît urgent de sortir des solutions jurisprudentielles qui restent, par

définition, ponctuelles.

Au cours de son audition par les commissions

compétentes du Parlement européen, le 14 janvier dernier, le

commissaire désigné à la santé et à la

protection des consommateurs, le Maltais John Dalli, s'est

déclaré impatient de rencontrer la ministre espagnole de la

santé pour envisager la reprise des travaux au Conseil et

déterminé à faire aboutir les négociations.

Selon moi, il est en effet urgent de parvenir à un

accord compte tenu des risques de déstabilisation des systèmes de

santé que fait peser l'absence de mécanisme de régulation.

Il conviendrait également d'encadrer le phénomène du

« tourisme médical » tel qu'il se développe,

par exemple, en Espagne ou en Hongrie.

 

Compte rendu sommaire du

débat

M. Christian Cointat :

Le problème des soins de santé transfrontaliers

conduit à se poser la question de l'Europe que l'on souhaite. Selon moi,

l'Europe de la santé est tout à fait nécessaire. Que

veulent les citoyens européens ? Ils veulent pouvoir se faire

soigner partout en Europe et se faire rembourser. Si les États membres

ne parviennent pas à un accord sur cette proposition de directive, c'est

la jurisprudence de la Cour de justice de Luxembourg qui devra pallier, de

façon nécessairement imparfaite, l'absence de mécanismes

de régulation. Je considère que l'importance du sujet de la

santé devrait nous conduire à ne pas chercher à appliquer

en la matière le principe de subsidiarité.

M. Jacques Blanc :

Il conviendrait sans doute de dissocier la question de la

libre circulation des patients, à laquelle tout le monde est favorable,

et celle du remboursement des soins, qui relève de systèmes de

sécurité sociale très différents selon les

États membres. Selon moi, l'analyse des différents

systèmes de remboursement nationaux, dont certains relèvent de

l'échelon fédéral, devrait constituer un préalable

à la mise en place d'un accord général de remboursement

des soins entre les États membres.

M. Hubert Haenel :

La négociation sur ce texte est dans l'impasse. Comment

peut-on en sortir ?

M. Roland Ries :

Il est désormais acquis que le remboursement des soins

sera fondé sur le système applicable dans l'État

d'affiliation. Le problème le plus important soulevé par ce texte

est celui de l'équilibre global des systèmes de santé en

Europe, qui sont extrêmement hétérogènes. Les

risques de délocalisation des soins doivent donc conduire à la

mise en place d'un système de régulation reposant, en

particulier, sur un mécanisme d'autorisation préalable. Je me

félicite qu'il y ait une quasi unanimité sur ce point. Des

progrès pourraient être accomplis sur la base des solutions

retenues dans les régions transfrontalières. Ainsi, la

construction d'un grand centre hospitalier à Strasbourg facilitera la

prise en charge médicale des patients qui habitent de l'autre

côté de la frontière. J'estime que les négociations

sur ce texte doivent avancer et qu'elles ne doivent pas attendre la

présidence belge, au second semestre de l'année.

M. Jacques Blanc :

Des médecins étrangers, provenant par exemple de

Roumanie, viennent également nombreux en France et permettent de

répondre aux besoins médicaux de la population.

M. Hubert Haenel :

Je suggère que notre collègue Roland Ries pose

une question au Gouvernement afin de savoir comment il serait possible de

débloquer les négociations sur ce texte.

Économie, finances et fiscalité

Autoliquidation en matière de paiement de la TVA

(E 4792)

Communication de M. François Marc

 

Le 29 septembre dernier, la Commission européenne

a adopté une proposition de directive visant à modifier la

directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au

système commun de taxe sur la valeur ajoutée, dite

« directive TVA », afin de pouvoir appliquer, de

manière facultative et temporaire, l'autoliquidation aux livraisons de

certains biens et prestations de certains services présentant un risque

de fraude (2(*)), dont

nous sommes saisis au titre de l'article 88-4 de la Constitution.

Ce texte vise à lutter, de manière

ciblée, contre une forme de fraude à la TVA,

dénommée « fraude carrousel », qui consiste

en une chaîne artificielle de livraisons intracommunautaires de biens

impliquant des demandes injustifiées de remboursement de TVA.

Traditionnellement, la « fraude carrousel » porte sur les

livraisons de biens, en général des biens concentrant une haute

valeur ajoutée dans un faible volume physique. Toutefois, depuis peu, ce

type de fraude concerne aussi le marché des droits incorporels

attachés aux certificats d'émission de dioxyde de carbone

(CO2) et prend parfois des proportions inquiétantes, comme

ont pu l'observer plusieurs États membres, en particulier la France, les

Pays-Bas et le Royaume-Uni (3(*)).

Face à la « fraude carrousel », il

convient de faire preuve de réactivité, grâce à

l'échange d'informations de recoupement entre États d'origine et

de destination. Tel est l'objectif du Système d'échange

d'informations sur la TVA, dénommé VIES (VAT Information

Exchange System), qui permet de transmettre par voie électronique

des informations concernant l'enregistrement à la TVA des entreprises.

Le système VIES a récemment été

amélioré. Désormais, l'État de destination est

informé, en principe dans les deux mois, de toutes les livraisons de

biens qui lui parviennent de ses partenaires de la Communauté.

Il n'en demeure pas moins qu'un tel dispositif n'est pas

applicable aux prestations de services et ne serait guère

approprié aux opérations incorporelles, telles que les quotas de

CO2, qui s'enchaînent très rapidement. D'autres moyens

sont nécessaires pour lutter contre ce type de fraude.

Au cours des dernières années, des discussions

ont été engagées sur la manière de lutter plus

efficacement contre la fraude fiscale, et plus spécifiquement contre la

fraude à la TVA. La Commission avait notamment envisagé de

proposer un projet pilote de mécanisme généralisé

d'autoliquidation. Le Conseil avait toutefois rejeté cette

hypothèse, estimant qu'elle remettait en cause les principes

fondamentaux de la TVA, en particulier l'acquittement de cet impôt par le

fournisseur. En effet, dans le système de l'autoliquidation, c'est

l'acquéreur - le dernier opérateur - qui devient le redevable de

la TVA. En pratique, l'acquéreur déclare et déduit

simultanément la TVA sans paiement effectif au Trésor, ce qui

élimine le risque de fraude, puisqu'il ne peut prétendre à

un remboursement.

Avec son texte, la Commission propose de donner aux

États membres qui le souhaitent la possibilité d'appliquer un

mécanisme d'autoliquidation ne portant que sur un nombre de biens et

services limités apparaissant particulièrement exposés

à la fraude, à choisir dans une liste préétablie,

à savoir :

- pour les biens : les téléphones

mobiles, les circuits intégrés (« puces »

informatiques), les parfums et les métaux précieux ;

- pour les services : les autorisations

d'émettre des gaz à effet de serre.

Le dispositif proposé étant dérogatoire

au droit commun de la TVA, il est conçu comme ciblé et

expérimental. Il ne pourra pas aller au-delà du

31 décembre 2014. Surtout, chaque État membre ne peut

choisir d'appliquer l'autoliquidation qu'à un maximum de trois des

catégories figurant dans cette liste, dont deux catégories de

biens.

Les États membres devront également respecter un

certain nombre de procédures. Ils devront informer la Commission de leur

intention d'introduire un mécanisme d'autoliquidation et prévoir

la communication d'informations destinées à assurer le suivi de

sa mise en oeuvre. Ils devront également établir un rapport

d'évaluation sur le fonctionnement du mécanisme,

appréciant notamment le niveau de la fraude avant et après

l'introduction de celui-ci ainsi que tout déplacement des

activités frauduleuses vers d'autres biens et services, vers le commerce

de détail et vers d'autres États membres.

Que penser de ce texte ?

Celui-ci doit se donner pour objectif la mise en place d'un

régime de TVA garantissant un développement sain du marché

des quotas de CO2 et, par conséquent, la recherche de la

sécurité fiscale dans ce domaine. Cet objectif n'est pas

seulement celui défendu par la France, c'est aussi celui de plusieurs

États membres confrontés à des moins-values fiscales

potentiellement importantes et au risque de perte de crédibilité

du système européen d'échange de quotas d'émissions

de gaz à effet de serre dans un contexte marqué par les

négociations sur le changement climatique.

Or, les propositions de la Commission européenne ne

permettent pas d'atteindre cet objectif.

De manière générale, le mécanisme

d'autoliquidation ne devrait être employé que de façon

très exceptionnelle, tant il contrevient aux principes fondamentaux de

la TVA. Il devrait être limité à un périmètre

d'opérations strictement défini de façon à lutter

contre la seule « fraude carrousel », qui concerne toujours

des transactions importantes, et cantonné aux opérateurs

intervenant en amont du circuit économique. En outre, lorsque

l'autoliquidation concerne des marchandises se trouvant directement au stade de

la consommation finale, la surveillance d'un très grand nombre de

détaillants impliquerait des mesures de contrôle difficilement

maîtrisables. Ainsi le texte de la Commission propose-t-il une solution

contestable.

La Commission se veut pragmatique et justifie sa proposition

par le souci de répondre de façon ciblée et urgente

à quelques cas de fraude caractérisés, pour lesquels des

États membres ont demandé à bénéficier de

solutions dérogatoires reposant sur le mécanisme de

l'autoliquidation. C'est précisément le cas du Royaume-Uni. Je

rappelle que ce pays avait obtenu en 2007, sur la base de l'article 395 de la

« directive TVA » (4(*)), une dérogation lui permettant d'appliquer

l'autoliquidation sur les livraisons de téléphones portables et

de composants électroniques d'un montant inférieur à

5 000 livres. Cette dérogation a été

renouvelée pour deux ans par décision du Conseil du 5 mai

2009, en échange de l'adhésion du Royaume-Uni à l'accord

sur les taux réduits de TVA, et est applicable jusqu'au 30 avril

2011.

La Commission entend donner un cadre communautaire à ce

type de dérogation. Si elle se défend de relancer le débat

sur l'autoliquidation généralisée, que le Conseil avait

rejetée, il n'en demeure pas moins que le dispositif qu'elle propose

conduirait à prolonger encore l'existence d'un mécanisme

d'autoliquidation applicable à certaines livraisons de biens

corporels.

Or, l'inclusion dans la proposition de directive de la

livraison de certains biens n'est pas souhaitable. Les « fraudes

carrousel » portant sur les biens sont différentes de celles

affectant les droits incorporels. Les mesures

« traditionnelles » d'amélioration du suivi des

échanges intracommunautaires, telles que le système VIES,

permettent de lutter contre les fraudes portant sur les biens, parce que

celles-ci impliquent des mouvements physiques de marchandises. En revanche, ces

mesures sont peu efficaces lorsqu'il s'agit de « fraudes

carrousel » affectant les droits incorporels, pour lesquelles un

mécanisme d'autoliquidation est plus approprié. Le recours

limité à ce mécanisme doit donc conduire à ne pas

étendre son application aux livraisons de biens.

Le gouvernement français considère que la

spécificité des quotas d'émissions de CO2

justifierait une solution inspirée d'un régime

d'exonération avec droit à déduction (« taux

zéro »), qui présente l'avantage de la

simplicité (5(*)).

Toutefois, compte tenu de la difficulté à obtenir un consensus

sur ce point, la France est prête à accepter, à titre de

compromis, le mécanisme d'autoliquidation proposé par la

Commission pour les seuls permis d'émission, dès lors que cette

solution est temporaire, d'autant plus qu'il y a urgence à agir en la

matière. Or, l'existence d'une liste comportant un nombre limité

de biens et de services auxquels les États membres pourraient choisir

d'appliquer l'autoliquidation est de nature à compliquer les

négociations, chaque État membre considérant que tel bien

est davantage sujet à la fraude que tel autre. D'ores et

déjà, d'autres biens sont jugés sensibles, tels que les

produits surgelés, les montres de luxe, les lunettes de soleil ou encore

les purificateurs d'eau.

Le Conseil est divisé sur ce texte, qui requiert

l'unanimité. Plusieurs « grands » États

membres, dont bien sûr le Royaume-Uni, mais aussi l'Allemagne y sont

favorables. En revanche, la France y est hostile, de même que la Belgique

et l'Italie.

La Présidence suédoise a présenté

un texte de compromis dont les principales lignes sont les suivantes :

- les livraisons de biens concernées par le

mécanisme d'autoliquidation seraient limitées aux seules

livraisons de téléphones mobiles et composants

électroniques, la référence aux parfums et métaux

précieux disparaissant ;

- le recours à l'autoliquidation pour les cessions

de permis d'émission de gaz à effet de serre ne serait plus

soumis à aucune condition particulière en matière de

contrôle et d'obligations déclaratives ;

- la disposition qui limitait à deux biens et un

service le nombre des cas de recours au mécanisme d'autoliquidation

serait supprimée, un État membre pouvant donc l'utiliser pour

tous les biens et services couverts par la directive ;

- le dispositif serait applicable, non plus jusqu'au

31 décembre 2014, mais jusqu'au 30 juin 2015 ;

- tous les États membres, y compris ceux qui

n'appliquent pas le mécanisme d'autoliquidation, qui est facultatif,

seraient contraints d'établir un rapport d'évaluation sur la

fraude affectant les biens et services entrant dans le champ d'application de

la directive afin de mesurer les éventuels déplacements de la

fraude au sein de l'Union européenne pour apprécier les

conséquences du mécanisme d'autoliquidation selon les

États membres qui y recourent ou pas.

Les États membres les plus opposés au projet

initial de la Commission, dont la France, n'ont pas non plus accepté ce

texte de compromis, au motif qu'il ne répondait pas aux conditions

sine qua non qu'ils avaient posées, à savoir disjoindre

le cas des prestations de services consistant à céder des quotas

d'émission de CO2, auxquelles serait limité le recours

au mécanisme d'autoliquidation, de celui des livraisons de biens, qui en

seraient écartées.

En effet, le compromis de la Présidence suédoise

ouvrirait la voie à l'autoliquidation pour les marchandises. Or, il

serait tout à fait possible d'apporter une solution aux problèmes

de fraude affectant les livraisons de certains biens en recourant, au cas par

cas, au mécanisme des dérogations fondées sur l'article

395 de la « directive TVA ». De surcroît, tant le

texte initial de la Commission que le compromis de la Présidence

suédoise ne couvrent pas les cas de « fraude

carrousel » affectant d'autres prestations de services, par exemple

sur le marché du gaz et de l'électricité, qui apparaissent

pourtant depuis peu.

La France a largement obtenu gain de cause lors du Conseil

ECOFIN du 2 décembre dernier. Alors que sa position était

initialement minoritaire, elle est parvenue à faire prendre conscience

de l'urgence à agir sur la question des permis d'émission. La

Présidence suédoise et la Commission s'y sont ralliées, et

le Royaume-Uni s'est trouvé isolé.

Le Conseil est ainsi parvenu à un accord politique

consistant à disjoindre les deux aspects suivants :

- d'une part, il s'est prononcé en faveur de

l'adoption rapide de la directive limitée aux seuls permis

d'émission, considérant que l'application de l'autoliquidation

circonscrite à cette question était acceptable dès lors

qu'elle concernait des opérations en amont du circuit économique

sans impact sur la consommation finale ;

- d'autre part, l'autoliquidation sur les marchandises,

en l'espèce sur les téléphones portables et les composants

électroniques, méritait une réflexion distincte.

À la demande de l'Allemagne, longtemps favorable

à la proposition initiale de la Commission, mais qui s'est finalement

ralliée à la position défendue par la France, une

déclaration au procès-verbal consacre un engagement de la

Commission à donner suite aux demandes de dérogations, sur le

fondement de l'article 395 de la « directive TVA », avant

le 30 juin 2010.

Le texte de cette déclaration, diffusé

ultérieurement, comporte un paragraphe dont la rédaction peut

laisser croire que la dérogation dont bénéficie le

Royaume-Uni se perpétuerait aussi longtemps qu'une solution à

long terme ne serait pas trouvée. Le contenu de ce paragraphe, s'il va

dans le sens de la revendication britannique, n'avait pas été

approuvé par le Conseil. Il suscitera donc certainement des demandes de

clarification à l'avenir.

 

Compte rendu sommaire du

débat

M. Hubert Haenel :

Je constate qu'avec la « fraude

carrousel », nous avons affaire à un cas de fraude

« astucieuse ».

M. François Marc :

Cette proposition de directive a donné lieu à

une réelle évolution des positions sous présidence

suédoise, notamment de la part de l'Allemagne qui s'est

rapprochée des positions françaises, tandis que le Royaume-Uni

est isolé. Je constate une issue favorable qui a conforté la

ligne défendue par la France.

M. Jean Bizet :

Le résultat des négociations sur ce texte

apparaît d'autant plus important que l'échange de quotas

d'émission de CO2 n'est pas bien compris par l'opinion

publique.

Économie, finances et

fiscalité

Gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs

(E 4467)

Communication de M. François Marc

 

Le sujet des fonds d'investissement alternatifs,

au-delà de son apparence technique, revêt un caractère

politique évident.

Le 30 avril dernier, la Commission européenne a

publié une proposition de directive relative aux gestionnaires de fonds

d'investissement alternatifs (6(*)), dont nous sommes saisis au titre de l'article 88-4 de

la Constitution.

Je vous présenterai rapidement les grandes lignes de ce

texte, sur lequel la commission des finances a déjà pris position

à l'occasion de la publication de son rapport d'information sur la crise

financière et la régulation des marchés (7(*)).

Ce texte vise à réglementer au niveau

communautaire l'activité des gestionnaires de fonds d'investissement

alternatifs, qui font actuellement l'objet de dispositions nationales. La

Commission européenne prend néanmoins le soin de préciser

que ces gestionnaires « n'ont pas été la cause de

la crise ».

Le champ de la proposition de directive est très large

puisque les fonds concernés sont ceux qui ne relèvent pas de la

directive concernant certains organismes de placement collectif en valeurs

mobilières (OPCVM) (8(*)). Il s'agit des fonds spéculatifs, dits

hedge funds, des fonds de capital-investissement, des fonds

immobiliers, des fonds de matières premières, des fonds

d'infrastructures et d'autres types de fonds institutionnels, fortement

spéculatifs.

Ce texte « s'intègre dans un ambitieux

programme de la Commission visant à étendre une

réglementation et une surveillance appropriées à tous les

acteurs et activités qui comportent des risques

significatifs ». En effet, la crise actuelle a fait

apparaître « à quel point les gestionnaires de fonds

alternatifs sont exposés à un vaste éventail de

risques », qui avaient été sous-estimés.

La proposition de directive cherche à encadrer les

gestionnaires plutôt que les fonds eux-mêmes.

Ainsi introduit-elle un régime d'agrément et de

surveillance juridiquement contraignant pour tous les gestionnaires de fonds

alternatifs dans l'Union européenne. Ces gestionnaires seront tenus

d'obtenir un agrément, ou « passeport », de

l'autorité compétente de leur État membre d'origine, et de

respecter une série d'exigences, par exemple en matière de

qualifications, d'informations à fournir, de gouvernance, de niveau de

fonds propres. Dès lors qu'ils auront reçu l'agrément dans

leur État membre d'origine, ils seront en droit de commercialiser des

fonds alternatifs uniquement auprès d'investisseurs professionnels, qui

sont les mieux à même de comprendre et d'assumer les risques

associés à ce type d'investissement, sur le territoire de tout

État membre. Cette question de la complexité de certains produits

financiers avait été posée avec acuité à

l'occasion de la survenue de la crise, à l'automne 2008.

Le texte prévoit même qu'à l'issue d'une

période supplémentaire de trois ans, destinée à

« permettre l'adoption de mesures d'exécution mettant en

oeuvre des exigences supplémentaires », les gestionnaires

puissent commercialiser auprès d'investisseurs professionnels de l'Union

européenne des fonds alternatifs domiciliés dans des pays tiers,

à certaines conditions toutefois : si le cadre réglementaire

et les dispositifs de surveillance y sont équivalents à ceux de

la directive proposée, si l'Union européenne jouit d'un

accès comparable au marché de ces pays tiers et si l'État

du gestionnaire a conclu, d'une part, un accord de coopération avec

l'autorité de surveillance de l'État membre permettant de

contrôler le potentiel de risque systémique des fonds

proposés à la commercialisation et, d'autre part, un accord de

coopération fiscale conforme au modèle de l'OCDE avec

l'État membre.

La proposition de directive cherche à couvrir les

secteurs où sont concentrés les risques. C'est pourquoi elle

concerne les gestionnaires de fonds alternatifs dont les actifs

dépassent 100 millions d'euros ou 500 millions d'euros pour

les fonds qui n'utilisent pas la technique de l'endettement à fort effet

de levier et qui n'octroient aucun droit de remboursement pendant une

période de cinq ans.

Cette proposition de directive est controversée.

Certains États membres, l'Allemagne et la France en particulier, la

trouvent trop souple, tandis que d'autres, menés par le Royaume-Uni,

considèrent ses dispositions comme trop rigoureuses.

Les négociations sont très laborieuses à

tel point que, début décembre 2009, la Présidence

suédoise a renoncé à rechercher un accord politique sur le

texte. Elle n'a pas été en mesure, en effet, de surmonter les

divergences qui demeurent sur plusieurs aspects importants. Elle a donc

transmis à la Présidence espagnole un rapport d'étape

faisant état des grandes lignes auxquelles les négociations ont

pour l'instant abouti.

Les États membres sont parvenus à un accord sur

plusieurs points.

Ainsi, la directive devrait s'appliquer à l'ensemble

des sociétés de gestion gérant des fonds autres que des

OPCVM, avec éventuellement un seuil d'application permettant aux plus

petites sociétés de gestion de rester soumises à des

règles nationales. La directive n'encadrerait donc pas les fonds

eux-mêmes et ne fixerait notamment pas de règles d'investissement,

compte tenu de la diversité des fonds entrant dans son

périmètre.

Les sociétés de gestion visées par la

directive devraient obligatoirement être soumises à

agrément. Cette autorisation pourrait être générale

ou limitée à la gestion de certains types de produits. Lors de

leur agrément, les sociétés de gestion devraient fournir

une liste d'éléments indiquant notamment l'activité

envisagée, les moyens mis en oeuvre et les modalités de

valorisation et de conservation des actifs.

Une exigence de fonds propres minimale devrait être

fixée, soit, en principe, 125 000 euros, plus 0,02 % de la

valeur du portefeuille au-delà de 250 millions d'euros.

Les sociétés de gestion devraient se doter de

règles organisationnelles en matière de gestion des risques -

cette fonction devant être distincte de la gestion financière -,

de prévention des conflits d'intérêts et de gestion de la

liquidité.

Elles devraient aussi satisfaire à des obligations de

transparence vis-à-vis des investisseurs, prenant la forme de

délivrance d'informations préalables et d'établissement

d'un rapport annuel. Elles devraient également fournir

régulièrement à leur superviseur des informations sur

leurs activités (marchés et instruments utilisés,

expositions). Seraient notamment transmis pour chaque fonds géré,

ou de manière agrégée, le pourcentage d'actifs illiquides,

les dispositions prises pour gérer la liquidité, le profil du

risque, les catégories d'actifs dans lesquels elles investissent et

l'utilisation de ventes à découvert.

La directive devrait prévoir un passeport permettant

aux sociétés de gestion de commercialiser leurs fonds

auprès des investisseurs professionnels d'autres États membres.

Contrairement à ce qui figurait dans la proposition de directive, qui

prévoyait que le passeport pourrait bénéficier

également aux fonds offshore gérés par des

acteurs européens, ce passeport ne devrait s'appliquer qu'aux fonds

domiciliés en Europe.

En revanche, quatre questions continuent de faire débat

entre les États membres :

1°) Une très large majorité des

États membres soutient l'approche française consistant à

n'accorder le bénéfice du passeport qu'aux seuls fonds

domiciliés en Europe. Il convient donc de déterminer les

règles applicables aux fonds offshore gérés

depuis l'Europe, en particulier la possibilité de les exempter de

certaines dispositions de la proposition de directive, des exemptions trop

larges pouvant dissuader les gérants de domicilier leurs fonds en

Europe. Dès lors, les discussions se poursuivent sur le

périmètre précis des exemptions pouvant

bénéficier aux fonds non domiciliés en Europe ;

2°) Les dispositions relatives aux

dépositaires sont également controversées. La France est

le pays qui défend les positions les plus régulatrices, mais

beaucoup d'États membres s'opposent à toute obligation stricte de

restitution en cas de défaillance des banques. Les autres points en

discussion portent sur l'identité des entités éligibles

comme dépositaires, les activités pouvant être

déléguées et l'opportunité de créer un

passeport dépositaire, donnant la possibilité au

dépositaire de se trouver dans un État membre différent de

celui du fonds ;

3°) L'application au secteur de la gestion d'actifs

des conclusions du G20 en matière de rémunération est un

sujet sensible. Les principaux points de discussion portent sur l'obligation de

différer dans le temps une partie de la rémunération

variable, les bonus, et sur le périmètre des

rémunérations à prendre en compte. La France soutient

l'extension la plus large possible des conclusions du G20 ;

4°) Le consensus qui semble se dessiner sur le

passeport ne permet pas d'avoir une vision complète des investissements

des entités régulées. Les banques, les assureurs et les

fonds d'investissement pourraient, en effet, continuer à investir dans

des fonds gérés par des gérants de pays tiers, sans que

les superviseurs prudentiels ne disposent d'éléments sur

l'activité de ces fonds. La France soutient donc une proposition

consistant à conditionner l'achat de tels fonds à l'existence

d'un accord d'informations entre le pays du gérant et l'Union

européenne.

Voilà où en sont les négociations sur ce

texte, qui devraient se poursuivre sous Présidence espagnole.

 

Compte rendu sommaire du

débat

M. Hubert Haenel :

Quel est le degré d'urgence d'adoption de cette

proposition de directive, précisément destinée à

éviter le renouvellement d'une crise financière ?

M. François Marc :

Pour répondre à une telle question, il faut que

les États membres se mettent d'accord sur le rôle qu'ils veulent

voir jouer à l'Union européenne en matière de

régulation financière. Certaines mesures ont d'ores et

déjà été adoptées pour lutter contre la

crise et empêcher sa répétition. Ce texte doit toutefois

être négocié avec d'autres États membres dont

certains lui sont très hostiles. Je note néanmoins que la

réunion récente, au Canada, des grands acteurs financiers

internationaux a été l'occasion d'une prise de conscience sur la

nécessité de réguler la sphère financière.

Il me semble qu'il serait bienvenu d'aboutir à un compromis d'ici la

rentrée 2010.

M. Hubert Haenel :

Ce texte pourrait être abordé en séance

publique au titre des questions cribles portant sur des questions

européennes.


* Cette réunion est en commun

avec la commission des affaires européennes de l'Assemblée

nationale.

* (1) Résolution

européenne n° 77 (2008-2009).

* (2) COM (2009) 511 final.

* (3) Selon un communiqué

publié sur le site Internet d'Europol, les pertes de recettes fiscales

à ce titre s'établiraient à environ 5 milliards

d'euros au cours des 18 derniers mois pour les États membres

concernés.

* (4) Le premier alinéa du 1.

de l'article 395 de la « directive TVA » dispose que

« le Conseil, statuant à l'unanimité sur

proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre à

introduire des mesures particulières dérogatoires à la

présente directive, afin de simplifier la perception de la taxe ou

d'éviter certaines fraudes ou évasions

fiscales ».

* (5) On rappellera que le

Royaume-Uni bénéficie déjà d'une telle

dérogation relative aux prestations de services réalisées

entre les membres des marchés, sur le fondement de l'article 394 de la

« directive TVA », aux termes duquel « les

États membres appliquant, au 1er janvier 1977, des

mesures particulières afin de simplifier la perception de la taxe ou

d'éviter certaines fraudes ou évasions fiscales peuvent les

maintenir [...] ». Dès lors, le Royaume-Uni se

prévaut d'une dérogation en matière de quotas

d'émissions de CO2, qui n'existaient pourtant pas à

cette époque.

* (6) COM (2009)

207 final.

* (7) Rapport d'information

n° 59 (2009-2010) de M. Philippe Marini du 21 octobre

2009.

* (8) Directive 85/611/CEE du

20 décembre 1985.