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REUNION DE LA DELEGATION DU 4 AVRIL 2002


Elargissement

Justice et affaires intérieures


Élargissement

 

Communication de M. Marcel Deneux
sur le volet agricole

L'agriculture est un des volets les plus difficiles, en tout cas les plus « sensibles » des négociations d'adhésion. Avec le chapitre budgétaire, c'est le seul chapitre qui ne soit clos avec aucun des douze pays.

S'il en est ainsi, c'est bien sûr parce que l'application de la PAC aux pays candidats soulève effectivement certaines difficultés, mais c'est surtout parce que les pays qui souhaitent une remise en cause de la PAC veulent saisir l'occasion de l'élargissement pour relancer le débat sur une réforme radicale.

La PAC est contestée pour son coût ,surtout depuis la réforme de 1992, qui a remplacé en grande partie le soutien par les prix par des aides directes figurant au budget. La PAC représente environ 40% du budget communautaire et chacun se souvient des discussions sur le cofinancement des aides agricoles lors du Conseil européen de Berlin.

La PAC est également contestée depuis longtemps dans le cadre des négociations commerciales internationales ; à chaque cycle, elle se trouve sur la sellette et le problème est à nouveau devant nous.

Enfin - et c'est plus récent - la PAC est contestée pour ses orientations, qui ne prendraient pas assez en compte les exigences de qualité, de sécurité sanitaire, ou de bien-être animal.

Les opposants à la PAC soulignent que l'élargissement rend plus que jamais nécessaire une réforme profonde ; ils veulent établir un lien entre réforme et élargissement. Mais est-ce réellement justifié ? L'élargissement rend-il nécessaire une réforme avant l'échéance normale de 2006, fin de la période couverte par les accords de Berlin ?

I. UNE SITUATION TRÈS SPÉCIFIQUE

a) Un poids relatif important

Dans le domaine agricole, chaque élargissement a eu une physionomie particulière : l'élargissement de 1973 (Grande-Bretagne, Danemark, Irlande) et celui du début des années 1980 (Grèce, Espagne, Portugal) étaient de nature différente ; dans le premier cas, il s'agissait d'agricultures intensives tournées vers l'élevage et les grandes cultures, alors que dans le second cas, les produits méditerranéens (fruits et légumes, huile, vin) avaient une importance toute particulière, ce qui a rendu nécessaire une longue période de transition. L'élargissement à l'Autriche, la Suède et la Finlande, en 1995, était d'une nature encore différente : il s'agissait d'agricultures fortement aidées, avec un niveau de prix garanti supérieur à celui de l'Union.

Ce qui est remarquable dans le cas du nouvel élargissement, c'est l'importance de l'agriculture. Alors que leur population représente 28 % de celle de l'Union, la surface agricole cumulée des douze PECO représente 44 % de celle de l'Union, et l'emploi agricole représente encore dans ces pays, en moyenne, un cinquième de l'emploi total, contre moins de 5 % dans l'Union. Autre chiffre : la production agricole représente en moyenne 7 % du PIB dans les pays candidats contre moins de 2 % dans l'Union.

Toutefois, le poids relatif de l'agriculture ne pose réellement problème que dans un petit nombre de cas, ceux de la Pologne, de la Bulgarie et de la Roumanie. En Pologne, l'agriculture ne représente que 3 % du PIB, mais emploie plus de 18 % de la population. En Bulgarie et en Roumanie, l'agriculture représente encore une partie importante du PIB, respectivement 16 % et 12 % ; les agriculteurs constituent 11 % de la population active en Bulgarie, et plus de 40 % en Roumanie.

Or, ni la Bulgarie ni a fortiori la Roumanie ne vont faire partie de la première vague d'adhésion, en 2004. Leur adhésion, en tout état de cause, interviendra après 2006, donc après l'expiration des accords de Berlin. C'est donc principalement l'intégration de la Pologne qui va soulever des difficultés. Les autres pays candidats soit ont un secteur agricole de dimension plus proche de la moyenne européenne, soit sont de petits pays.

b) Un secteur en difficulté

Les agricultures des pays candidats comprenaient de grandes exploitations collectives, peu productives, et de petites exploitations vouées à une agriculture de subsistance ; les secteurs en amont et en aval étaient aux mains de monopoles d'État. Dans le contexte de la transition, on a assisté au départ à une décapitalisation, puis à une chute de la production. À partir de 1994, la production a cessé de décroître, puis a commencé à augmenter, mais dans la plupart des PECO le volume de production reste encore légèrement inférieur à ce qu'il était en 1989.

Les agricultures des PECO souffrent de handicaps profonds : vétusté des équipements, insuffisance des possibilités de crédits, absence d'un véritable marché du foncier, et surtout faible rentabilité (le prix des intrants a augmenté plus vite que les prix à la production). À l'exception de la Hongrie et de la Bulgarie, les pays candidats sont aujourd'hui importateurs nets : globalement, le solde des échanges agricoles de ces pays avec l'Union se traduit par un déficit de 2 milliards d'euros.

c) Un potentiel relativement important

À l'heure actuelle, au taux de change courant, le produit agricole des pays candidats est de l'ordre de 10 % de celui de l'Union. Cependant, la production est importante en volume dans certains secteurs : pommes de terre, fruits rouges (ce sont deux fortes spécialisations de la Pologne, numéro un européen), mais aussi céréales, lait, oeufs, viande de porc, pommes... Ces résultats témoignent d'un potentiel important, car la productivité reste faible : par exemple, les rendements céréaliers en Pologne sont inférieurs de moitié aux rendements français.

II - DES DIFFICULTÉS MAÎTRISABLES JUSQU'AU TERME DE L'AGENDA 2000

a) Des surplus exportables limités dans les prochaines années

Certes, les spécialisations agricoles des pays candidats paraissent voisines de celles de l'Union, mais, compte tenu de leurs handicaps, la productivité n'augmentera que lentement au cours des prochaines années. Des surplus pourraient apparaître dans certains domaines où l'Union est déjà en excédent (céréales, viande bovine, lait), mais ils resteront limités ; en revanche, dans d'autres secteurs (sucre, viande porcine), la consommation des pays candidats aidera à résorber d'éventuels surplus de l'Union à quinze ; inversement, les surplus possibles des pays candidats en oléo-protéagineux seront aisément absorbés, l'Union étant très déficitaire dans ce secteur.

Au demeurant, les accords commerciaux conclu avec les pays candidats ont déjà largement libéralisé le commerce des produits agricoles. Les droits ont été supprimés pour les produits non sensibles ; pour la plupart des autres secteurs, des accords dits « double zéro » ont été mis en place (pour des quantités augmentant progressivement, il n'y a ni droits, ni subventions à l'exportation) ; enfin, des règles particulières s'appliquent transitoirement pour le lait en poudre, la viande bovine et le sucre. Or, on peut constater que l'ouverture réciproque des marchés n'a pas eu d'effet déstabilisant.

b) La question budgétaire

· Il y a nécessairement une part d'incertitude dans l'évaluation du coût budgétaire qu'entraînera l'application de la PAC aux pays candidats. On ne peut prévoir exactement comment évoluera la productivité : or, c'est la gestion des excédents de production qui est coûteuse. De plus, on ne peut préjuger des résultats du nouveau cycle de négociations de l'OMC, qui rendront peut-être nécessaires de nouvelles mesures de maîtrise de la production.

Mais, depuis le début des réflexions sur les conditions dans lesquelles devrait s'effectuer l'adhésion, il a toujours été admis que les pays candidats n'avaient pas vocation à recevoir immédiatement l'ensemble des aides directes de la PAC. La raison principale est que ces aides ont été instituées pour compenser des baisses de prix, alors que les agriculteurs des pays candidats vont dans l'ensemble bénéficier d'une hausse des prix au moment de l'adhésion. Certes, à long terme, la loyauté de la concurrence impose une harmonisation des règles concernant les soutiens, mais pendant une période transitoire ces aides peuvent être introduites progressivement.

· Ce schéma a été concrétisé par la Commission, qui a proposé à la fin janvier d'introduire graduellement les aides directes sur une période de dix ans (2004-2013) ; le taux de départ serait de 25 % en 2004, passerait à 30 % en 2005 et à 35 % en 2006, puis augmenterait plus rapidement jusqu'à atteindre 100 % en 2013.

Par ailleurs, pour faciliter leur tâche administrative, les nouveaux états membres auraient la possibilité d'opter pour un régime simplifié pendant une période de trois ans pouvant être prolongée pendant deux ans. Ce régime simplifié prendrait la forme d'aides forfaitaires à l'hectare, sans lien avec la production.

Ces aides directes partielles seraient complétées par un effort important au titre du développement agricole et rural, qui pourrait financer des mesures de retraites anticipées, de création de groupements de producteurs, d'encouragements à la transformation de petites exploitations...

Au total, pour l'agriculture, le budget que la Commission propose d'affecter à l'adhésion des dix pays de la « première vague » est de :

- 2,05 milliards d'euros en 2004 (dont 1,53 milliard au titre du développement rural) ;

- 3,59 milliards d'euros en 2005 (dont 1,67 milliard pour le développement rural) ;

- 3,93 milliards d'euros en 2006 (dont 1,78 milliard pour le développement rural).

De tels montants permettraient en principe de respecter les plafonds retenus par l'« agenda 2000 ».

· Les réactions à ces propositions ont été sans surprise. Les pays candidats les ont jugées très insuffisantes, réclamant la totalité des aides directes dès 2007. Inversement, certains pays membres - Allemagne, Grande-Bretagne, Pays-Bas, Autriche, Suède - les ont jugées excessives, en faisant valoir que, en additionnant les aides agricoles et les crédits prévus pour les fonds structurels, on risquait de dépasser l`enveloppe totale prévue par l'« agenda 2000 ». En réalité, les pays membres les plus critiques sont ceux qui craignent qu'en prévoyant un mécanisme d'aides croissantes jusqu'en 2013, on s'engage implicitement en faveur d'un maintien de la PAC, alors qu'ils souhaitent sa remise en cause.

Pour répondre aux pays candidats, la Commission a publié le 18 mars une étude sur les conséquences de l'adhésion pour les agriculteurs des PECO. Selon cette étude, même sans aides directes, les agriculteurs des PECO verraient leurs revenus augmenter de 30 % en moyenne grâce à l'adhésion. Une application partielle des aides directes reste nécessaire pour contribuer à la stabilité des revenus et faire bénéficier l'ensemble des agriculteurs des effets positifs de l'adhésion. Mais une application immédiate de la totalité des aides directes aboutirait pratiquement à un doublement des revenus agricoles, créant des inégalités sociales difficilement justifiables et freinant la restructuration de l'agriculture.

Au total, les propositions de la Commission ne paraissent pas très éloignées d'un équilibre raisonnable, et montrent qu'il est possible de financer l'adhésion de dix pays jusqu'en 2006 sans qu'il soit nécessaire de remettre en chantier la PAC avant l'échéance prévue.

c) Les incertitudes

· Je ne mentionnerai que très brièvement les conséquences de l'élargissement sur les négociations de l'OMC. Pour avoir une idée précise, il faudrait savoir comment seront calculés les contingents tarifaires et les plafonds d'exportations subventionnées pour l'Union élargie, et ce point, à ma connaissance, n'est pas encore complètement éclairci. Je me propose d'obtenir des précisions lors du déplacement à Bruxelles que doit faire , à la fin du mois, le groupe de travail « OMC ».Je ne signalerai que deux points :

- la plupart des pays candidats ont consolidé des droits inférieurs à ceux de l'Union, mais ce n'est pas le cas de la Pologne, ce qui devrait limiter les effets de l'élargissement sur le tarif extérieur commun ;

- les accords dits « double zéro » dont j'ai parlé devraient permettre à l'Europe de conserver une marge de manoeuvre dans les négociations sur le montant des contingents tarifaires et les possibilités de soutien à l'exportation.

· Un autre point d'incertitude est constitué par les questions sanitaires. Les pays candidats doivent se rendre capables d'appliquer les normes en vigueur dans l'Union, qui ont été beaucoup renforcées au cours des dernières années : étiquetage, traçabilité, contrôles vétérinaires, hygiène des abattoirs et des laiteries. Cela implique un effort important, d'autant qu'il faudra également contrôler efficacement l'entrée de produits provenant des pays situés plus à l'Est, avec lesquels le commerce s'est développé au cours des dernières années.

*

En conclusion, on voit que l'élargissement ne justifie pas une réforme anticipée de la PAC. Il est vrai que les accords de Berlin prévoient un certain nombre de rendez-vous à mi-parcours, mais il s'agit de faire le point sur l'application de l'« agenda 2000 », de décider d'éventuelles adaptations, mais non pas de discuter d'une réforme radicale.

Cela ne veut pas dire qu'une réflexion globale sur la réforme de la PAC n'est pas nécessaire. Cette réflexion doit être menée, mais sans précipitation, en respectant les échéances, et en replaçant les questions agricoles dans le cadre plus général des négociations sur les perspectives financières. La France n'a aucun intérêt à ce qu'une réforme de la PAC soit discutée isolément : l'avenir de la PAC, politique dont nous sommes les premiers bénéficiaires, ne doit pas être dissocié de celui des autres politiques, notamment la politique de cohésion pour laquelle nous sommes d'importants contributeurs nets. C'est seulement dans le cadre d'une approche globale que les efforts qu'implique l'élargissement pourront être équitablement répartis.

Compte rendu sommaire du débat

M. Pierre Fauchon :

Je souhaite que ces données soient mieux connues. Elles montrent que certaines préoccupations concernant l'élargissement sont excessives.

M. Marcel Deneux :

Il est vrai que le monde agricole est sujet au catastrophisme. Dans le passé, les risques liés à l'adhésion de l'Espagne et du Portugal ont été assurément surestimés, même si l'on ne doit pas oublier que c'est grâce à de longues périodes de transition que l'ajustement a pu se faire. Mais il ne faut pas se tromper sur les causes de ce catastrophisme. Beaucoup d'exploitations sont fragiles. Dans tous les pays de l'OCDE, le revenu agricole est inférieur au revenu moyen. Aujourd'hui, la situation du marché de la viande bovine suscite une forte inquiétude qui est malheureusement justifiée, tandis que d'autres secteurs se portent mieux.

M. Jean-Paul Emin :

Les pays qui penchent pour une réforme radicale sont-ils généralement ceux qui se trouvent être contributeurs nets ?

M. Marcel Deneux :

La corrélation est très forte !

M. Jean-Paul Emin :

Mais dans quel sens la majorité penche-t-elle ?

M. Marcel Deneux :

Les défenseurs de la PAC sont plutôt minoritaires. Il existe une forte pression pour une réforme avant 2006. Il ne sera pas facile de tenir !


Élargissement

Communication de M. Simon Sutour
sur la politique de cohésion économique et sociale

La conduite d'une politique de cohésion économique et sociale a constitué, depuis la création du marché unique, l'une des bases de la construction européenne. Au fil des années, les négociations successives et la recherche de compromis entre partenaires aux intérêts différents l'ont rendue de plus en plus sophistiquée et complexe : diversifiant ses objectifs, multipliant les fonds structurels, elle a voulu tout à la fois concentrer l'effort pour permettre la mise à niveau des pays accusant le plus grand retard de développement et répartir la manne financière sur l'ensemble des États membres au nom de l'impératif de solidarité prôné.

Les résultats obtenus ont été parfois spectaculaires, notamment dans les pays dits de la cohésion : on rappellera l'essor économique de l'Irlande, dont le PIB est passé de 64 % à 119 % de la moyenne communautaire entre 1988 et 2000, ou le rattrapage d'un tiers de PIB constaté en Grèce, au Portugal et en Espagne sur la même période. Nous connaissons tous, dans nos départements respectifs, des réalisations effectuées grâce aux crédits de développement des anciens objectifs 2 et 5b, regroupés depuis lors en nouvel objectif 2 par l'Agenda 2000.

Les moyens financiers disponibles sont désormais considérables : deuxième poste budgétaire de l'Union, ils s'élèvent à 213 milliards d'euros pour la période 2000-2006, soit plus du tiers des dépenses communautaires pour quinze États membres. Qu'en adviendra-t-il lorsque l'Union comptera vingt-cinq ou vingt-sept membres ?

Son élargissement, demain, à au moins dix pays candidats produira de tels effets sur la politique de cohésion européenne telle que nous l'appliquons aujourd'hui qu'il n'est pas envisageable de faire l'économie d'une réforme. Il suffit, pour s'en convaincre, de se livrer à un simple calcul mathématique : tous les nouveaux entrants seront, par construction, éligibles aux aides structurelles délivrées par l'Union, en raison de leur faiblesse économique par rapport à la moyenne communautaire et leurs besoins sont tels qu'ils sont susceptibles de mobiliser la totalité des fonds disponibles ; ils évinceront, mécaniquement, les deux tiers des régions les plus pauvres des États membres actuels de l'Union qui bénéficient encore, pour l'heure, de dotations d'aide au développement. Laisser les choses en l'état aboutirait donc à supprimer la politique de cohésion et à la remplacer par un dispositif différent, par exemple d'aide à l'adhésion à l'Union, sans doute très justifiée mais relevant d'une tout autre philosophie.

Les institutions européennes ont pris la mesure de l'ampleur du problème dès les premières demandes d'adhésion : un premier rapport intérimaire de la Commission, consacré aux effets de l'élargissement sur les politiques de l'Union européenne, a été présenté au Conseil européen de Madrid de décembre 1995. Celui-ci invita alors la Commission à approfondir la réflexion, notamment pour ce qui concernait les deux politiques communautaires essentielles de l'Union : la politique agricole, d'une part, la politique structurelle, d'autre part.

L'Agenda 2000, approuvé lors du Conseil européen de Berlin de décembre 1999, a constitué une première réponse : il a présenté une réforme de la politique structurelle, la création d'aides à la pré-adhésion destinées aux pays candidats et des perspectives financières pour la période 2000-2006 tablant sur l'entrée de six nouveaux États membres dès 2002. Les réserves budgétaires permettent donc de « tenir », selon les règles actuelles, jusqu'en 2006, avec dix membres supplémentaires à partir de 2004.

Il convient désormais d'anticiper la phase suivante, 2007-2013, et de proposer des réponses constructives à la question suivante : l'Union souhaite-t-elle poursuivre au-delà de 2006 la mise en oeuvre d'une politique de cohésion économique et sociale ? Et si oui, sur quelles bases ?

On pouvait en effet envisager, et certaines voix se sont d'ailleurs élevées en ce sens, de supprimer purement et simplement cette politique compte tenu du bouleversement important qui résultera d'un élargissement aussi massif de l'Union. Il n'était somme toute pas inconcevable, et même défendable en vertu du principe de subsidiarité, de considérer qu'il appartiendrait désormais à chaque État membre d'organiser, sur le plan national, sa propre politique de développement régional.

A ce stade du débat, il semble que la majorité des partenaires n'ait pas souhaité aller dans cette direction. Ils ont réaffirmé leur souhait de maintenir la cohésion économique et sociale comme base de la construction européenne, notamment lors de la réunion informelle des ministres qui s'est tenue à Namur les 13 et 14 juillet 2001.

A défaut d'être simple, le défi est donc clair : comment pourra-t-on, sans augmenter massivement le budget communautaire, aider à la fois des nouveaux États membres aux besoins considérables sans pour autant interrompre aussitôt les financements européens accordés à l'ensemble des actuels États membres, et plus particulièrement aux pays dits de la cohésion (Espagne, Portugal et Grèce, l'Irlande ayant désormais rejoint, et même dépassé, la moyenne communautaire) ?

Tous les États membres sont impliqués dans ce débat, qu'ils soient contributeurs nets ou bénéficiaires des subventions européennes. La présidence espagnole, vous le savez, est particulièrement « en pointe » sur ce sujet, l'Espagne ayant longtemps laissé entendre que la solution proposée conditionnerait sa position définitive sur l'élargissement de l'Union.

1. Les termes du débat

· Les disparités économiques vont s'accroître

Après l'élargissement, l'Union comptera un tiers de citoyens supplémentaires, un tiers de territoires en plus, mais n'augmentera sa richesse que de 5 %. Selon les chiffres récemment publiés par la Commission (1(*)), il est confirmé que l'élargissement de l'Union s'accompagnera d'une baisse importante du produit intérieur brut moyen par habitant et d'une augmentation des disparités régionales au sein du territoire européen. Cette évolution est sans commune mesure avec celle résultant des élargissements passés, d'une ampleur moindre et concernant des partenaires moins éloignés en termes de développement économique : sur les 105 millions d'habitants des futurs pays membres, plus de 98 millions vivent dans des régions dont le PIB moyen est inférieur à 75 % de la moyenne de l'Union élargie.

L'écart se creuse encore si les statistiques intègrent les adhésions bulgares et roumaines. Selon les données de 1999, le PIB moyen baissera de 13 % dans une Union à vingt-cinq, mais de 18 % dans une Union à vingt-sept.

Les forts taux de croissance annuels enregistrés dans les pays candidats laissent espérer que cette diminution sera moins importante que prévu d'ici l'entrée effective, mais dans des proportions qui resteront, en tout état de cause, limitées.

· Les ressources humaines devront être gérées

Au-delà de l'appréhension chiffrée de la richesse des régions, les données humaines doivent aussi être prises en compte, concernant notamment l'état des marchés du travail dans une Europe élargie, la répartition de l'emploi entre les trois secteurs économiques, les besoins en matière d'éducation et de formation, les problèmes d'inégalités entre hommes et femmes, les évolutions démographiques, la modernisation des systèmes sociaux, les mouvements migratoires, la mobilité de la main-d'oeuvre...

2. L'état des réflexions

Les perspectives financières de l'Union, telles qu'établies par l'Agenda 2000, portent sur la période 2000-2006. La programmation au-delà de cette date a fait déjà l'objet de réflexions, notamment lors du Forum européen de la cohésion organisé à Bruxelles en mai 2001 par le Commissaire Michel Barnier.

Le débat ne permet que de poser les questions et non encore d'apporter des réponses :

· Quelle politique de cohésion économique et sociale européenne faut-il poursuivre ?

L'objectif essentiel de celle-ci paraît, pour l'instant, confirmé : cette politique continuerait à concentrer ses efforts sur les régions les moins développées de l'Union, ce qui mobilise aujourd'hui les deux tiers des fonds disponibles. L'instrument de mesure resterait celui de l'actuel objectif 1, soit le calcul du PIB par habitant, en l'absence d'autre indicateur simple et fiable.

La question se pose toujours de savoir quel devra être le seuil de déclenchement de l'intervention communautaire : son maintien à 75 % du PIB communautaire moyen évincerait les actuels États membres. Or, les partenaires se sont montré soucieux de ne pas exclure les régions actuellement éligibles à l'objectif 1 - et notamment les régions ultra-périphériques - bien qu'aucun consensus n'ait pu être dégagé, à ce stade, sur les conditions du traitement qui pourrait leur être réservé. D'un autre côté, la définition de seuils distincts selon que l'on est ancien ou nouveau membre pourrait paraître contestable, et serait sans doute contestée par les entrants au nom du principe d'égalité, si l'on en juge par les réactions récentes des pays candidats aux propositions de la Commission sur les aides agricoles.

A côté de cet objectif principal, on s'interroge sur le point de savoir si d'autres actions doivent être envisagées : des demandes ont ainsi été exprimées et relayées par la Commission, pour que la future politique de cohésion ne se limite pas au seul retard de développement. Il est proposé par certains États membres qu'elle prenne aussi en compte les caractéristiques des milieux urbains, les zones en restructuration économique, les régions souffrant de handicaps naturels - dans lesquelles devraient pouvoir être prises en compte, en bonne logique, les zones de montagne - et les zones transfrontalières.

Enfin, les fonds structurels devraient aussi soutenir les objectifs stratégiques de l'Union : développement de l'emploi, promotion de l'insertion sociale, égalité des chances, soutien à la société de la connaissance... Les critères d'élection à ces différentes rubriques ne sont, bien sûr, pas encore évoqués.

Par ailleurs, le débat est ouvert sur la base géographique locale qu'il convient de retenir pour apprécier de manière adéquate le besoin de soutien européen. Face à l'échelon régional, qui est actuellement la norme, deux approches sont concevables : celle s'appuyant sur une appréciation par département, plus juste, mais plus complexe à mettre en oeuvre ; celle considérant, à l'inverse, qu'il serait plus simple de faire remonter au niveau central des États membres le choix des zones d'intervention.

· Doit-on maintenir l'effort financier à son niveau actuel ?

Lors de la négociation de l'Agenda 2000, les États membres avaient décidé de consacrer aux actions structurelles communautaires, y compris les aides de pré-adhésion et les fonds versés aux nouveaux adhérents entre 2002 et 2006, la somme de 213 milliards d'euros. Cette enveloppe correspondait à 0,45 % du PIB estimé d'une Union élargie à vingt et un membres en 2006.

A titre personnel, le commissaire Barnier considère que l'effort doit être poursuivi à ce niveau et que l'Union ne doit pas descendre sous ce plancher de 0,45 % du PIB communautaire sans voir sa crédibilité remise en cause.

A ce stade du débat, il n'est pas question encore d'évoquer des perspectives budgétaires chiffrées, mais l'affichage d'un étiage est symboliquement important pour apprécier le degré de détermination des États membres.

· Comment simplifier les procédures ?

La sous-consommation des crédits structurels par les États membres a été longtemps observée et dénoncée, et ce même avant l'Agenda 2000. Elle a notamment été imputée à la trop grande complexité des procédures de définition et d'engagement des programmes. Or, les modifications apportées au régime d'aides structurelles par le programme Agenda 2000 ne semblent avoir produit qu'un effet limité sur la simplification du dispositif d'ensemble, d'autant que les nouveaux zonages de l'objectif 2 ont exigé des négociations préalables, longues et âpres entre les Quinze et la Commission.

La Cour des comptes européenne estimait ainsi, en février 2002, que les retards de liquidation, les erreurs ou les fraudes ne s'étaient pas réduits depuis 2000. Elle se déclarait même préoccupée par l'importance des erreurs découvertes en fin de programmation.

Pour répondre à ces critiques et préparer l'accueil vraisemblable de nouveaux membres entre 2004 et 2006, la Commission a réaffirmé sa volonté d'alléger les procédures et son souhait de généraliser à l'ensemble des États membres de l'Agenda 2007 toutes les simplifications qu'elle parviendrait à mettre en oeuvre au profit des nouveaux entrants sur la base de l'Agenda 2000.

Par ailleurs, Michel Barnier a indiqué qu'il proposerait, à la fin de l'année 2003, en même temps que l'adoption du troisième rapport de cohésion, de nouvelles orientations sur les fonds structurels et que les documents de programmation seraient discutés dès 2005 afin d'être opérationnels en 2007.

3. La difficile gestion des fonds structurels par les pays candidats

· Des procédures lourdes

La gestion des fonds structurels constitue, pour les pays candidats, une tâche nouvelle, dont nous connaissons, par expérience, l'ampleur et la complexité. Elle nécessite des structures administratives compétentes, des collectivités locales aptes à élaborer et suivre des projets, des ressources financières pour satisfaire au principe d'additionnalité, des moyens de contrôle du bon usage des fonds communautaires...

La plupart des pays candidats souffre encore d'un manque de personnels formés et de structures administratives opérationnelles. On constate d'ailleurs cette situation dès la période actuelle puisque des fonds structurels de pré-adhésion sont déjà distribués aux pays candidats, et ce sous trois rubriques :

- le programme PHARE, qui assiste les pays candidats depuis 1989 pour le renforcement de leur capacité administrative et institutionnelle et pour l'adaptation des entreprises aux normes européennes (10,92 milliards d'euros pour la période 2000-2006). Il a été complété, depuis lors, par :

- I'ISPA, instrument structurel de pré-adhésion, doté d'un budget annuel de 1,04 milliard d'euros depuis 2000 (7,28 milliards d'euros sur la période 2000-2006) et spécialisé dans les investissements d'infrastructure pour l'environnement et les transports ;

- le SAPARD, destiné à l'agriculture et au développement rural, équivalant à 520 millions d'euros par an (3,64 milliards d'euros sur la période 2000-2006).

Globalement, ces trois fonds apportent annuellement 3,12 milliards d'euros jusqu'en 2006, soit un triplement des versements précédents. Les plus importantes dotations bénéficient à la Pologne (32 %), la Roumanie (22 %), la Bulgarie (9 %), la Hongrie (8 %) et la République tchèque (6 %).

La Commission du contrôle budgétaire du Parlement européen a récemment consacré un débat au problème de la vérification du bon usage des crédits de pré-adhésion dans les pays candidats. Considérant que la Commission européenne avait parfois manqué de clarté dans la définition des programmes et l'affectation des fonds, elle a demandé à être rassurée sur l'efficacité des contrôles effectués, question sensible depuis les détournements de crédits en Slovaquie sur lesquels une enquête de l'OLAF est en cours.

Il est vrai que les procédures PHARE et SAPARD sont d'une complexité qui rend difficiles les contrôles. Par ailleurs, on déplore aussi une grande lenteur dans la mise à disposition des fonds, notamment ISPA, créant un sentiment de profonde déception dans les pays candidats : les accords de financement n'ont été acquis que fin 2001, alors même que les crédits étaient ouverts depuis 2000. L'expérience montre qu'il faut environ dix-huit mois pour obtenir l'aval de Bruxelles sur un projet présenté par les autorités locales, délai propre à décourager les initiatives.

· La limite d'absorption des fonds

Sur les deux premières années d'expérimentation, le rythme d'engagement des fonds a atteint seulement 73 % des montants prévus et les paiements n'ont été assurés qu'à hauteur de 38 %, soit 2,4 milliards d'euros sur les 6,2 milliards disponibles. Le problème de la capacité d'absorption des fonds n'est pas nouveau et n'est d'ailleurs pas propre aux pays candidats. Globalement, les taux de paiements effectifs sont également de l'ordre de 38 % dans les quinze États membres.

La difficulté essentielle tient ici aux contraintes de financement additionnel des projets par les autorités nationales des pays candidats : les programmes ISPA doivent ainsi être cofinancés, suivant les cas, à hauteur de 25 % à 60 %. Or, les collectivités territoriales manquent de moyens et répugnent actuellement à s'endetter, craignant de s'écarter par trop des moyennes habituelles en Europe. C'est pourquoi il est envisagé d'abaisser le taux exigible de cofinancement à 15 % à partir de 2004.

A partir de cette date, en effet, les volumes de crédits envisagés dans le cadre Agenda 2000 seront plus importants encore et atteindront 25 milliards d'euros pour les deux premières années de l'élargissement effectif de l'Union.

· Un chapitre qui reste en négociations

Le chapitre 21 « politique régionale et coordination des instruments structurels », l'un des plus complexes, n'est clos par aucun partenaire et demeure à ce jour en négociation avec les dix pays les mieux placés : Chypre, République tchèque, Estonie, Hongrie, Pologne et Slovénie depuis 2000 ; Lettonie, Lituanie, Malte et Slovaquie depuis mars 2001.

La Bulgarie et la Roumanie pourraient ouvrir à leur tour la négociation de ce chapitre dans les prochains mois, si elles poursuivent les réformes préalables nécessaires.

À ce stade des réflexions, rien n'est donc encore tranché, ni sur les principes, ni sur la mise en oeuvre de la politique de cohésion économique et sociale de l'Union élargie.

L'esprit ayant animé la construction européenne jusqu'à aujourd'hui nous incite toutefois à considérer qu'il est indispensable de la poursuivre et de continuer à y inclure les besoins des actuels États membres, et ce pour deux raisons :

- la première est d'ordre financier : les collectivités locales ont pris l'habitude d'anticiper le versement de financements européens lors de l'élaboration de leurs projets et ces aides constituent, le plus souvent, une assistance indispensable à l'aboutissement de ceux-ci, compte tenu du volume des sommes à engager. Si j'en juge par un département que je connais bien, le Gard, des projets importants sont actuellement en cours, notamment l'aménagement de la liaison Alès-Nîmes en quatre voies, qui n'a été rendu possible que grâce à la mobilisation de crédits provenant du Feder ;

- la seconde, et elle est peut-être plus importante encore que la précédente, relève du domaine psychologique : supprimer toute politique régionale à l'égard des actuels États membres à compter de 2007 aurait pour conséquence d'associer, dans l'esprit de nos concitoyens, élargissement de l'Union et appauvrissement. L'échelon européen est désormais totalement intégré à la structure hiérarchique des pouvoirs dans la conscience des habitants de l'Union et ils trouvent légitime que celle-ci participe à leur développement en contrepartie des contraintes supplémentaires qu'elle induit. Cette lecture leur semble plus immédiate que l'appréhension, plus complexe, du concept de cohésion économique et sociale.

C'est pourquoi, je suis pour ma part partisan d'une poursuite de la politique régionale de l'Union, certes adaptée à la nouvelle donne mais sachant prendre en compte les spécificités de toutes ses composantes. Compte tenu de l'importance de ce débat, je souhaiterais que nous puissions évoquer ses enjeux et partager nos expériences par la discussion d'une question orale portant sur un sujet européen lorsque le Parlement reprendra ses travaux.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

M. Hubert Haenel :

Je vous remercie pour cette communication et pour cette suggestion d'ouvrir un débat en séance publique sur l'avenir de la politique régionale européenne. Nous participons ainsi à la réflexion lancée par le Commissaire Barnier et ferons entendre notre voix avant que les décisions ne soient définitivement arrêtées.

M. Marcel Deneux :

J'approuve les conclusions de notre rapporteur, mais je crois qu'il faut approfondir la réflexion sur les modalités d'application de cette politique. Je suis favorable au fait de conforter le sentiment de solidarité européenne chez nos concitoyens, mais je crois aussi qu'en appliquant le principe de subsidiarité, en décentralisant davantage cette politique régionale, on pourrait faire preuve de plus d'efficacité et mobiliser plus aisément les fonds.

A mon avis, l'intérêt de la France est de susciter l'émergence d'une politique des régions à handicaps, visant particulièrement les zones de montagne qui constituent un pourcentage important de son territoire. Nos partenaires allemands et autrichiens conduisent déjà des politiques efficaces en faveur de la montagne et pourraient devenir des alliés de poids sur ce thème.

Mais, globalement, je reconnais rester très perplexe sur la bonne méthode pour appliquer cette politique régionale, dotée de moyens financiers considérables, dans une Europe élargie.

M. Robert Badinter :

Il est important que les données de ce rapport soient intégrées à notre réflexion constitutionnelle et il faut être conscient que la définition des principes selon lesquels seront déterminés, financés et répartis ces crédits ne sera pas notre tâche la plus facile. Cela dit, je crois qu'il ne faut pas entretenir l'illusion, en France, que l'Union européenne rapportera plus, dans l'avenir, qu'elle ne nous coûte.

M. Jean-Paul Émin :

Mes interrogations sont d'ordre mathématique. J'observe que, selon les données de 1999, cinq pays perçoivent 90 % des fonds structurels. Or, la France est, je crois, en douzième rang dans le classement européen du PIB par habitant. Pourquoi n'est-elle pas davantage éligible ?

M. Simon Sutour :

L'éligibilité à l'objectif 1 s'apprécie au niveau régional et non national. Dans le dispositif précédant l'agenda 2000, deux régions françaises bénéficiaient de ces dotations : la Corse et le Hainaut, en plus de nos départements d'Outre-mer. Depuis 2000, ces deux régions ne sont plus classées en zone d'objectif 1, mais continuent de percevoir des dotations dites de « phasing out » jusqu'en 2006.

M. Marcel Deneux :

Je souligne une difficulté supplémentaire qui tient au fait qu'on ne peut avoir de certitudes absolues sur l'évaluation des différents PIB nationaux, compte tenu des différentes méthodes statistiques appliquées dans l'Union.

M. Lucien Lanier :

Tout comme Robert Badinter, je pense que la France, qui a beaucoup bénéficié par le passé d'aides structurelles, devra y renoncer pour partie dans l'avenir, et c'est, je crois, l'équité.

De plus, quel que soit le mode de répartition qui sera choisi, il devra éviter de saupoudrer les fonds sur le territoire et ne pas habituer certains partenaires à une situation d'assistance susceptible de durer toujours.

M. Simon Sutour :

Je ne partage pas votre analyse. Je crois que, au-delà de la politique de cohésion économique et sociale, il faut conduire une démarche d'aménagement du territoire. Sans doute les élus de la région parisienne sont-ils moins sensibles à cet argument que d'autres ; mais si l'on envisage aujourd'hui la suppression de toutes les aides pour notre pays, il n'est même pas utile d'ouvrir ce débat.

Vous parlez d'une politique d'assistance, mais je considère, pour ma part, qu'il s'agit plutôt d'aménagement du territoire, de solidarité et de justice, puisque mon département a moins de richesses et plus de chômage que la région parisienne.

M. Hubert Haenel :

Effectivement, lorsque l'on se rend aujourd'hui en Irlande ou en Grèce, on ne peut que constater que c'est bien de l'aménagement du territoire qui a été réalisé grâce aux fonds européens et non pas de l'assistanat.

M. Lucien Lanier :

Ce n'est pas ce que je voulais dire. Je suis bien évidemment favorable à l'aménagement du territoire et à la solidarité. C'est l'éparpillement des crédits qui me parait contre-productif.

M. Simon Sutour :

Le vrai risque, à mon sens, c'est que la politique de cohésion économique et sociale soit sacrifiée aux intérêts de la politique agricole commune dans la suite des débats. Lors des négociations Agenda 2000, la discussion avait déjà été très rude et avait finalement permis l'adoption d'un « phasing out » acceptable. Il faut que nous restions très vigilants.

M. Marcel Deneux :

On peut toutefois se demander si, en amalgamant politique agricole commune et fonds structurels, on ne parviendrait pas à plus d'efficacité qu'aujourd'hui.


Justice et affaires intérieures

 

Communication et proposition de résolution de M. Pierre Fauchon sur le Livre vert relatif à la protection pénale
des intérêts financiers communautaires
et la création d'un Procureur européen (E 1912)

Le sujet de ma communication ne constitue pas une nouveauté pour notre délégation. Nous avons, en effet, consacré, depuis de nombreuses années, une part importante de nos travaux à la lutte contre les formes graves de criminalité transnationale. Je citerai, notamment, le rapport d'information sur la construction d'un « espace judiciaire européen », adopté par la délégation en 1997, et, plus récemment, la résolution sur la création d'EUROJUST adoptée par le Sénat, le 28 mars 2001, à l'initiative du Président de la délégation, M. Hubert Haenel. Il s'agit donc essentiellement pour nous de confirmer aujourd'hui nos prises de position antérieures, à l'occasion de l'examen du Livre vert de la Commission européenne sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen, dont le Sénat est saisi en vertu de l'article 88-4 de la Constitution .

I. LE CONTEXTE GÉNÉRAL

1.
 Tout d'abord, je rappellerai brièvement les données du problème.

Le constat d'après lequel l'ouverture des frontières en Europe facilite la criminalité transnationale est une évidence. Or, si l'on évoque, à juste titre, la question de l'insécurité, on oublie souvent de distinguer deux formes d'insécurité que sont, d'une part, la petite délinquance quotidienne et, d'autre part, la grande criminalité qui est souvent le fait de véritables organisations criminelles internationales. De telles formes graves de criminalité transnationale se développent aujourd'hui de façon préoccupante, à l'image du trafic des êtres humains, en particulier des femmes et des enfants. Le Sénat a, d'ailleurs, adopté, à l'initiative de notre collègue Robert Badinter, un texte sur ce sujet. J'ai moi-même constaté avec effarement l'existence d'un réseau criminel de traite de femmes et d'enfants dans la vallée de la Loire, entre Orléans et Nantes, qui heureusement a pu être démantelé.

Ces réseaux criminels profitent, bien évidemment, de l'ouverture de l'espace européen.

2. Or, le morcellement actuel des systèmes répressifs nationaux ne permet pas de lutter efficacement contre ces formes graves de criminalité transnationale.

3.
 Parmi ces formes de criminalité, la fraude communautaire occupe une place particulière.

Comme le montrent les rapports réguliers de la Commission européenne ou le rapport de notre collègue Pierre Brana de l'Assemblée nationale, elle est estimée à plus d'un milliard d'euros. Or, la nature particulière de l'atteinte aux intérêts communautaires, qui porte directement atteinte à la crédibilité même de l'Europe, ne permet pas, en l'état, là plus qu'ailleurs, une répression pénale efficace, dans ce domaine où la Communauté dispose pourtant d'une responsabilité spécifique.

4. Face à ce constat, les avancées réalisées ces dernières années vers la construction d'un « espace judiciaire européen » paraissent limitées.

Certes, les Chefs d'État et de gouvernement ont pris, lors du Conseil européen de Tampere, d'octobre 1999, des engagements, mais les réalisations effectives demeurent très modestes. Ainsi, la création de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), issu de la transformation de l'Unité centrale de lutte antifraude (UCLAF), si elle a amélioré le volet administratif, ne s'est pas traduite par l'amélioration de l'aspect pénal de la lutte contre la fraude communautaire. L'Office européen de coopération policière, EUROPOL, n'est resté, quant à lui, qu'un lieu d'échange d'informations, sans réelle capacité opérationnelle. De même, si EUROJUST est compétent pour toutes les formes graves de criminalité transnationale, il demeure simplement une unité chargée d'améliorer la coopération judiciaire entre les États membres, et son rôle repose principalement sur la bonne volonté des personnes ou des organismes concernés. Par ailleurs, la plupart des instruments adoptés dans le cadre du troisième pilier ne sont pas encore entrés en vigueur, faute d'avoir été ratifiés ou transposés dans les droits internes par les États membres, parfois depuis plus de dix ans ! Enfin, la création annoncée d'un mandat d'arrêt européen, à la suite des attentats terroristes du 11 septembre dernier, constitue en grande partie un leurre, car cet instrument n'a de « mandat d'arrêt européen » que le nom, puisqu'il constitue, en réalité, uniquement une nouvelle procédure d'extradition, dont on peut d'ailleurs s'interroger sur les risques au regard du respect des droits fondamentaux dans un système qui n'est pas encore intégré.

II - LE CONTENU DU LIVRE VERT

Le Livre vert, qui est soumis à notre examen, concerne uniquement la protection pénale des intérêts financiers communautaires, vis-à-vis de laquelle la Communauté a une responsabilité particulière. Il fait suite à une proposition de la Commission européenne de réviser les traités, afin de créer un Procureur européen compétent pour lutter contre la fraude communautaire, qu'elle avait présentée lors des travaux de la dernière Conférence intergouvernementale et qui était inspirée du « corpus juris » de Mme Mireille Delmas-Marty. Cette proposition n'a pas été retenue dans le traité de Nice, mais la Commission européenne souhaite la reprendre dans le cadre de l'actuelle réflexion sur la révision des traités, qui doit déboucher sur une nouvelle Conférence intergouvernementale en 2004. Le Livre vert constitue, à cet égard, une étude approfondie sur les modalités concrètes du dispositif proposé. Il comporte dix-huit questions qui s'adressent à toutes les « parties intéressées ». Il ne s'agit pas, cependant, pour nous de répondre directement aux questions soulevées par le Livre vert, mais plus fondamentalement de donner un avis sur les orientations générales du projet de la Commission européenne, telles qu'elles ressortent de ce document.

En résumé, la Commission européenne propose de créer un « ministère public européen », dirigé par un Procureur européen, désigné pour un mandat de six ans non renouvelable par le Conseil à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission et après avis conforme du Parlement européen. Le Procureur européen serait assisté de procureurs européens délégués, désignés par chaque État membre, conformément à leur droit national. Ce « ministère public européen » serait compétent pour engager des poursuites à l'encontre des auteurs de certaines infractions, définies en commun, en matière de protection des intérêts financiers communautaires, et pour exercer, lors du procès lui-même, l'action publique. La Commission européenne se prononce, à cet égard, pour un haut degré d'harmonisation en ce qui concerne le droit pénal applicable, et pour le recours au principe de reconnaissance mutuelle pour les règles de procédure encadrant l'exercice des fonctions du Procureur européen. Par ailleurs, la Commission européenne préconise, assez curieusement, un très large recours aux juridictions nationales, non seulement en ce qui concerne le jugement lui-même, mais également pour le contrôle juridictionnel des actes du Procureur européen.

Nous sommes donc invités à formuler un avis sur ce projet et tel est l'objet de la proposition de résolution dont je vous propose de conclure au dépôt.

III - L'OBJET DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION : APPROUVER LE PRINCIPE DE LA CRÉATION D'UN « MINISTÈRE PUBLIC EUROPÉEN », SOUS DEUX RÉSERVES ET AVEC UNE OBSERVATION

Le Sénat, et en particulier sa délégation pour l'Union européenne, se sont déjà prononcés, depuis longtemps, en faveur de la création d'un « ministère public européen » et de la définition d'un droit pénal de l'Union pour lutter contre toutes les formes graves de criminalité transnationale. Par ailleurs, nous avions proposé le recours à une méthode originale, celle de la Convention, qui a été ensuite retenue pour élaborer la Charte des droits fondamentaux, puis pour se pencher sur l'avenir de l'Europe. La proposition de la Commission européenne d'instituer un Procureur européen ne peut donc rencontrer que notre assentiment.

Je voudrais néanmoins faire une remarque et formuler deux réserves.

1. La création d'un système juridictionnel pénal intégré dans le domaine de la protection des intérêts financiers ne fait pas obstacle au renforcement de la coopération judiciaire pénale, notamment par l'intermédiaire D'EUROJUST, pour les autres formes graves de criminalité transnationale.

Si la plupart des réactions au Livre vert ont été, jusqu'à présent, assez hostiles, notamment de la part du Royaume-Uni, mais également de la part du Gouvernement français, les arguments des opposants au projet de la Commission sont assez surprenants. En effet, l'argument communément employé, d'après lequel la mise en place d'EUROJUST rendrait superflue la création d'un Procureur européen, ne paraît pas convainquant.

Comme il a été mentionné précédemment, les représentants des États membres ne se sont accordés que sur le plus petit dénominateur commun à propos d'EUROJUST, contrairement au souhait du Sénat. Par ailleurs, considérer qu'il convient de partir d'EUROJUST pour parvenir progressivement à la création d'un véritable parquet européen ne paraît guère crédible, car ceux qui le demandent savent bien qu'il n'en sera rien, en tout cas dans les prochains mois.

Enfin, la création d'un Procureur européen dans le domaine spécifique de la lutte contre la fraude serait en cohérence avec la séparation entre le premier et le troisième piliers, dont relève la coopération judiciaire en matière pénale. En effet, la lutte contre la fraude est déjà largement « communautarisée » et la création d'un Procureur européen marquerait, à cet égard, un aboutissement logique de l'intégration communautaire. Elle resterait en cohérence avec les autres formes de criminalité relevant du troisième pilier, pour lesquelles EUROJUST continuerait de jouer un rôle de premier plan.

2. La création d'un Procureur européen ne peut se concevoir sans la mise en place d'une instance juridictionnelle pénale au niveau européen et d'une unification des droits et des procédures pénales y afférentes.

a) L'unification des droits pénaux et la méthode pour la réaliser

Il paraît souhaitable d'aller plus loin que la simple harmonisation des législations nationales, comme le propose la Commission, pour des raisons évidentes d'efficacité, car, en matière pénale, la moindre différence de texte fournit des échappatoires et des occasions de nullité de procédure. La création d'un Procureur européen devrait donc nécessairement s'accompagner d'une unification des règles et des procédures pénales, la plus complète possible, de sorte qu'il n'y ait plus que des difficultés de traduction, ce qui n'est déjà pas si mal.

Pour réaliser cette unification, l'idée d'une instance comprenant notamment des délégués des parlements nationaux et du Parlement européen trouverait ici son entière justification, étant donné l'expertise qu'ils détiennent et leur légitimité. Car, en réalité, les représentants des États membres, qui mettent souvent en avant l'argument selon lequel les différentes traditions juridiques font partie du coeur de la souveraineté nationale, se gardent bien de consulter les parlements nationaux qui sont pourtant les gardiens de cette souveraineté et qui sont les premiers à appeler de leurs voeux le renforcement de l'« espace judiciaire européen ».

b) La garantie juridictionnelle

Alors que la Commission européenne se montre ambitieuse s'agissant du Procureur européen, paradoxalement, elle se montre très en retrait en ce qui concerne l'aspect juridictionnel de son projet. Or, il serait pour le moins dangereux d'aboutir à un Procureur européen surpuissant, et qui ne rendrait compte à personne. Ni la Commission européenne, ni le Conseil, ne seraient, en effet, responsables du Procureur européen.

C'est pourquoi je vous propose dès à présent de poser le principe selon lequel la création d'un Procureur européen ne peut se concevoir sans la mise en place d'une autorité juridictionnelle supérieure, en particulier pour contrôler les actes du Procureur européen qui constituent une restriction aux libertés fondamentales. En effet, la solution préconisée par le Livre vert, selon laquelle ces actes devraient être soumis au contrôle des juges nationaux, ne paraît pas réaliste.

Une réflexion sur la création d'une Cour pénale européenne, éventuellement issue de la Cour de justice de Luxembourg, apparaît, dès lors, indissociable de la création d'un « ministère public européen ».

Enfin, je crois qu'il est utile de souligner, au cas où le dispositif proposé ne recueillerait pas l'unanimité au sein des États membres, la possibilité, pour les États membres qui y seraient favorables, de recourir au mécanisme de la coopération renforcée. Je dis cela en étant conscient, toutefois, des effets de distorsions qui en résulteraient et donc en regrettant à l'avance la création de sanctuaires chez les États qui n'y participeraient pas.

Cette question de la création d'un Procureur européen devrait donc être inscrite à l'ordre du jour, tant de la prochaine Convention sur l'avenir de l'Europe, que de la future Conférence intergouvernementale de 2004, car elle s'inscrit dans le cadre de la révision des traités.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

M. Hubert Haenel :

Pour répondre à votre dernière remarque, je voudrais souligner que, lors de la première session de la Convention sur l'avenir de l'Europe, j'ai mis l'accent, dans mon intervention, sur le troisième pilier. Je considère, en effet, que, avec les questions de défense et d'affaires étrangères, c'est dans le domaine de la justice et des affaires intérieures que s'expriment les plus fortes attentes des citoyens à l'égard de l'Europe. J'ai rappelé, à cette occasion, que j'étais favorable à l'idée d'un Procureur européen et à une évolution du troisième pilier. Je suis donc convaincu que ce domaine sera un axe fort de travail pour la Convention et, en tout cas, je m'y emploierai.

A l'issue de ce débat, la délégation pour l'Union européenne a conclu à l'unanimité au dépôt de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le Livre vert de la Commission européenne sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen (E 1912),

Constate que l'augmentation des formes graves de criminalité transnationale, telles que le terrorisme international, le trafic de drogue ou le trafic des êtres humains, constitue un véritable défi pour l'Union européenne, qui rend plus que jamais urgente la création d'un « espace de liberté, de sécurité et de justice », en raison du morcellement actuel de l'espace pénal européen, qui ne pourra que s'aggraver et se complexifier avec le prochain élargissement de l'Union,

Considère que seules la constitution d'une autorité responsable des poursuites et l'unification des règles et procédures pénales nécessaires à la mise en oeuvre efficace des poursuites et des enquêtes constitueraient une réponse adaptée face à ces formes graves de criminalité transfrontalière,

Rappelle, à cet égard, les termes de sa résolution n° 67, adoptée le 29 mars 2001, en particulier son dernier paragraphe où il est demandé au Gouvernement « d'agir au sein du Conseil afin qu'une Convention composée de parlementaires nationaux et européens, ainsi que de représentants des Gouvernements et de la Commission européenne soit réunie pour étudier, dans les matières relevant de la compétence d'Eurojust, les conditions de l'unification des droits pénaux et de la création d'un ministère public européen (...) »,

Considère que le renforcement de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, qui passe notamment par l'octroi de compétences opérationnelles à Eurojust et à Europol, ainsi que par la ratification des instruments déjà existants, ne fait pas obstacle à la création d'un « ministère public européen », spécifiquement chargé de lutter contre la fraude aux intérêts financiers de la Communauté, étant donné la responsabilité particulière de la Communauté dans ce domaine et les entraves créées par le morcellement de l'espace judiciaire européen à la répression efficace de ce type spécifique de criminalité transnationale, qui constitue une atteinte à la crédibilité même de l'Europe,

Approuve le principe de la création d'un « ministère public européen », telle qu'elle a été suggérée par la Commission européenne dans sa contribution à la dernière Conférence intergouvernementale, ainsi que les orientations générales du Livre vert, sous les deux réserves suivantes :

Estime, d'une part, que la création d'un « ministère public européen », c'est-à-dire d'une autorité chargée de la direction des recherches, responsable des poursuites et de l'exercice de l'action publique, ne peut se concevoir sans la création d'une instance juridictionnelle pénale au niveau européen, éventuellement issue de la Cour de Justice des Communautés européennes, c'est-à-dire d'une Cour pénale européenne, compétente en premier et/ou en dernier ressort, pour contrôler, en particulier, les actes de recherche qui constituent une restriction aux libertés fondamentales et la décision de renvoi en jugement, ainsi que pour se prononcer sur le fond,

Estime, d'autre part, que la création d'un « ministère public européen » devrait nécessairement s'accompagner d'une unification des règles et des procédures pénales, la plus complète possible, en particulier pour la définition des incriminations, y compris la tentative ou la complicité, les circonstances aggravantes, comme l'association de malfaiteurs, ainsi que les régimes de prescription ; à défaut d'unification, et uniquement en matière de sanctions et de procédures pénales, il serait envisageable de recourir à l'harmonisation et au principe de reconnaissance mutuelle,

Considère qu'une instance comprenant notamment des délégués des parlements nationaux et du Parlement européen, telle qu'elle avait été proposée dans le rapport d'information sur « la construction d'un espace judiciaire européen » de la délégation pour l'Union européenne du Sénat de 1997, pourrait utilement préparer cette unification des règles de droit pénal et des procédures,

Souligne l'intérêt de recourir au mécanisme de la coopération renforcée, au cas où le dispositif proposé ne recueillerait pas l'unanimité au sein des États membres,

Souhaite que cette question soit inscrite à l'ordre du jour, tant de la Convention sur l'avenir de l'Europe que de la future Conférence intergouvernementale de 2004.


Justice et Affaires intérieures

 

Communication de M. Hubert Haenel sur le texte E 1920
relatif à Europol (participation aux équipes communes d'enquête ; procédure de révision de la Convention Europol)

Le texte E 1920 traite de deux questions totalement distinctes qu'il nous faut examiner successivement.

La première concerne la participation d'Europol aux équipes communes d'enquête. Je vous rappelle que la création d'équipes communes était déjà prévue par le traité d'Amsterdam et qu'elle a été inscrite à l'article 13 de la Convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale qui a été conclue le 29 mai 2000. L'absence de ratification par tous les États membres de cette Convention a d'ailleurs entraîné le dépôt d'un projet de décision-cadre que nous avons examiné par procédure écrite en décembre dernier.

Le texte E 1920 propose de modifier la Convention Europol afin de permettre à cet organisme, d'une part, de participer à titre d'appui aux équipes communes d'enquête, et, d'autre part, de demander aux autorités compétentes des États membres concernés de mener ou de coordonner des enquêtes dans des affaires précises.

Les agents d'Europol seront habilités à prêter leur concours à toutes les activités et à échanger des informations avec tous les membres de l'équipe commune d'enquête. Toutefois, ils ne pourront exercer eux-mêmes des mesures coercitives liées à l'arrestation et à la détention. En outre, au cours des opérations d'une équipe commune d'enquête, et par dérogation aux dispositions sur leurs privilèges et immunités, les agents d'Europol seront assimilés aux agents de l'État membre d'intervention en ce qui concerne les infractions dont ils seraient victimes ou qu'ils commettraient. Europol devrait d'ailleurs rembourser les dommages que ses agents pourraient causer sur le territoire d'un État membre.

La participation d'Europol aux équipes communes d'enquêtes permettra à l'0ffice européen de Police de gagner en efficacité en collectant et en répercutant davantage d'informations directement opérationnelles. Nous ne pouvons donc qu'être favorables à cette disposition.

La deuxième modification à la Convention Europol qui est proposée par le texte E 1920 pose des problèmes d'une toute autre nature. Il s'agit en effet de changer la procédure de révision de la Convention Europol.

Europol a été créée par une Convention établie par le Conseil, en application de l'article 34 du traité sur l'Union européenne. Cette Convention est un accord international qui n'a pu entrer en vigueur qu'après adoption par les États membres, selon leurs règles constitutionnelles respectives. En conséquence, la Convention Europol a fait l'objet en France d'une loi autorisant sa ratification. L'article 43 de cette Convention, qui régit sa procédure de modification, prévoit que toute révision de la Convention nécessite une décision du Conseil à l'unanimité, puis une ratification par chaque État membre. Il y est cependant adjoint une procédure simplifiée, dispensant de la ratification pour les modifications portant sur la définition des formes de criminalité entrant dans le domaine d'Europol. Le texte E 1920 propose purement et simplement de supprimer l'exigence de ratification par les États membres pour toute modification de la Convention Europol.

De ce fait, toute modification de la Convention, quelle que soit son importance ou sa nature, pourrait être opérée par la seule unanimité au Conseil, sans que les parlements nationaux aient à donner leur accord. Un des considérants du texte E 1920, invoquant la nécessité de réagir plus rapidement aux évolutions de l'environnement international, déclare d'ailleurs sans fard qu'il s'agit de remédier aux « net désavantage » que constitue l'exigence de ratification qui « réduit considérablement la marge de manoeuvre ».

Il me semble que nous devons examiner cette disposition sous deux angles différents :

- d'abord sous l'angle de sa régularité juridique ;

- ensuite sous l'angle de son opportunité politique.

Du point de vue juridique, je me suis interrogé sur la conformité de cette disposition à notre Constitution.

En effet, la Constitution de 1958 donne, dans son article 53, compétence au législateur pour autoriser la ratification de certains traités et accords internationaux dont la Convention Europol fait partie. C'est pourquoi cette dernière a fait l'objet d'une loi autorisant sa ratification. La modification de sa procédure de révision proposée par le texte E 1920 devra, elle aussi, être soumise à cette autorisation parlementaire. Mais, en adoptant cette proposition, le Parlement français serait amené à renoncer, par une loi simple, à l'exercice d'une compétence qui lui est accordée par la Constitution.

Or, les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État s'accordent à juger non conforme à la Constitution la renonciation par le législateur à une compétence que lui a explicitement conférée la Constitution. Afin d'éclaircir ce point, j'ai demandé au Jurisconsulte du Sénat d'examiner plus attentivement cette question. Sa réponse n'a pu que me conforter dans mon impression première.

Le Jurisconsulte du Sénat fait en effet valoir :

- que la compétence conférée au législateur en application de l'article 53 de la Constitution est « protégée avec rigueur par le juge administratif, que ce soit dans les avis du Conseil d'État sur les projets de loi ou à l'occasion d'instances contentieuses » ;

- que « le Conseil d'État retient, le plus souvent, une conception extensive de cette compétence, notamment quand sont en cause des modalités de révision » ; en cas de procédure simplifiée pour la révision de certains articles, le Conseil d'État rappelle « qu'une loi de ratification resterait nécessaire si les dispositions en cause étaient de nature législative ».

Le Jurisconsulte ajoute que « ce souci de préserver la compétence législative est particulièrement marqué quand des engagements internationaux touchent, comme c'est le cas pour Europol, aux libertés publiques ou au droit pénal ».

Du point de vue de l'opportunité politique, les motifs de s'interroger sur le bien fondé de cette proposition ne sont pas moins nombreux.

Europol est un organisme qui a connu une forte croissance. Ses effectifs ont été portés à 280 personnes et son budget pour l'année 2002 dépasse à présent 50 millions d'euros. Cette croissance a trop longtemps privilégié l'image extérieure de l'organisation sans que l'on se préoccupe des attentes des États membres et sans que l'on cherche à leur rendre compte. Beaucoup d'États membres se plaignent d'ailleurs de n'avoir jamais connaissance des résultats obtenus par Europol, qui, ne l'oublions pas, est actuellement une police au service des États membres et non une police européenne intégrée.

Disons, pour résumer et pour simplifier, que le sentiment prévaut aujourd'hui qu'Europol n'est pas suffisamment contrôlé par les États membres. Or, les parlements nationaux ont déjà quelque peine, dans la situation actuelle, à suivre l'activité d'Europol. Il paraît pour le moins étrange de leur demander de renoncer par avance à leur droit de regard sur les évolutions de l'institution et de les priver de leurs prérogatives.

D'une manière générale, les questions policières sont d'une nature suffisamment sensible pour que les parlementaires nationaux n'en soient pas écartés. Europol est appelé à évoluer dans les années à venir et des choix décisifs devront être effectués. On voit mal pourquoi les parlements nationaux ne seraient pas partie prenante à ces choix.

La Convention sur l'avenir de l'Europe devra réexaminer le fonctionnement de l'Union européenne en matière de justice et d'affaires intérieures. Mais, tant que l'on se situe dans le cadre actuel, on voit mal comment on pourrait, du point de vue démocratique, légitimer la mise à l'écart des parlements nationaux pour une matière fondamentale au regard des libertés publiques.

En conséquence, tant pour des raisons de régularité juridique que pour des raisons d'opportunité politique, il me semble que la proposition formulée par le texte E 1920 n'est pas acceptable. Cette proposition a d'ailleurs été fortement critiquée lors de l'examen du texte par les représentants des États membres. De ce fait, la Présidence a proposé trois options :

- la première est celle qui figure dans le texte E 1920 ;

- la seconde consiste à ne retenir cette procédure de modification simplifiée, sans ratification parlementaire, que pour certains articles de la Convention. La procédure de modification sans intervention des parlements nationaux ne concernerait que les éléments les moins importants de la Convention, tandis que la révision des autres continueraient de requérir une ratification parlementaire ;

- enfin, la troisième option consiste à remplacer la Convention Europol par une simple décision du Conseil.

Cette dernière option, qui aurait pour effet de supprimer toute procédure d'autorisation de ratification par les parlements nationaux, emporterait en outre quelques autres conséquences non négligeables. D'une part, elle ne permettrait pas de rendre immédiatement exécutoires les décisions prises par le Conseil puisque ces dernières ne peuvent entraîner d'effet direct. Il serait donc nécessaire, dans un certains nombre de cas, d'adopter dans chaque Etat membre une législation d'application, ce qui relativise le gain de souplesse et de rapidité qui est recherché. D'autre part, elle aurait pour effet de modifier la conception même d'Europol. Les compétences de la Cour de justice sur Europol en seraient modifiées, dans des conditions qu'il serait d'ailleurs utile de mieux déterminer. De plus, le budget d'Europol pourrait en être communautarisé dès lors qu'un seul État membre le souhaiterait. Enfin, il serait nécessaire de procéder d'abord à l'abrogation de la Convention Europol.

Là encore, il semble préférable, avant de songer à prendre des décisions de ce genre, d'attendre que la Convention ait achevé ses travaux. Des changements d'une telle importance devraient être soumis à la Conférence intergouvernementale qui suivra la Convention.

Dans ces conditions, je vous propose :

de faire connaître au Gouvernement que nous estimons que l'option à privilégier est celle qui consiste à n'envisager une procédure simplifiée que pour les dispositions techniques et secondaires de la Convention Europol ;

et de lui demander de saisir sans tarder le Conseil d'État afin qu'il détermine les éléments de la Convention Europol qui pourraient, au regard des exigences constitutionnelles et de nos traditions en matière de libertés publiques, faire l'objet d'une telle procédure simplifiée.

Je dois ajouter, à titre personnel, que je regrette que le Gouvernement n'ait pas cru bon jusqu'ici de demander au Conseil d'État son sentiment sur la conformité à la Constitution des trois options soumises au Conseil.

Et je pense que, lorsque nous aurons davantage d'informations sur les modalités de cette deuxième option proposée, il sera utile de déterminer si cette procédure simplifiée pour une partie de la Convention Europol est réellement opérationnelle, car rien ne permet aujourd'hui d'en être certain.

Compte rendu sommaire du débat

M. Pierre Fauchon :

M. Pierre Fauchon :

Je suis en plein accord avec votre proposition. La seconde option est manifestement la meilleure. Et il reste à déterminer, au sein de la Convention Europol, ce qui appartient au domaine législatif et ce qui appartient au domaine réglementaire.

M. Serge Lagauche :

C'est là un domaine d'une grande complexité et je ne suis pas en mesure de me prononcer sur tous les considérants que vous avez évoqués à l'appui de votre argumentation. Je suis réservé, à titre personnel, à l'égard de tout ce qui peut entraver le fonctionnement d'Europol ou son efficacité ; ce qui ne veut pas dire que je suis opposé à votre souci d'assurer le respect des règles constitutionnelles.

M. Bernard Angels :

Le problème de constitutionnalité est clair et la consultation du Conseil d'État paraît appropriée.


La délégation a alors approuvé la proposition du rapporteur.


(1) Premier rapport d'étape sur la cohésion - Janvier 2002 - « Unité de l'Europe, solidarité des peuples, diversité des territoires ».