Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 4 décembre 2002
Convention sur l'avenir de l'Europe
Communication de M. Hubert Haenel sur les travaux
de la Convention relatifs à « l'espace de liberté,
de sécurité et de justice »
Après avoir présenté l'état des travaux concernant le contrôle du principe de subsidiarité, le rôle des parlements nationaux, l'avenir de la PESC, la gouvernance économique, je voudrais présenter aujourd'hui l'état des réflexions sur un sujet dont vous savez qu'il me tient particulièrement à coeur et sur lequel le Sénat a souvent joué un rôle de précurseur, celui de l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ».
La création d'un tel espace, que l'actuel Président de la Convention appelait de ses voeux il y a déjà plus de vingt ans, constitue, chacun le sait, une attente très forte des citoyens. Les premières sessions de la Convention consacrées aux attentes vis-à-vis de l'Europe, ont d'ailleurs montré qu'il existait un consensus pour classer ces questions parmi les priorités de l'Europe.
Le groupe de travail, créé au sein de la Convention pour examiner les questions de sécurité et de justice, était présidé par M. John Bruton, représentant du parlement irlandais et membre du Présidium. Parmi la vingtaine de conventionnels qui en faisaient partie, figuraient notamment M. Antonio Vitorino, Commissaire européen chargé de ces questions. Le Royaume-Uni, l'Allemagne et l'Espagne étaient fortement représentés, avec la présence des représentants suppléants des trois gouvernements et de trois représentants titulaires des parlements de ces pays. Ce groupe de travail, auquel j'ai participé, ainsi que notre collègue Jacques Floch de l'Assemblée nationale, a tenu une dizaine de réunions et a procédé à l'audition de nombreux experts. La publication, lors de la dernière réunion du groupe, de l'initiative conjointe des ministres français et allemand des Affaires étrangères sur les questions de sécurité et de justice a eu un certain retentissement, car les positions des deux gouvernements paraissaient a priori assez éloignées. Je voudrais également saluer la qualité de la contribution présentée par Mme Ana Palacio, au nom du Gouvernement espagnol.
Le rapport définitif a été diffusé il y a seulement quelques jours et il doit être discuté par la Convention lors de la session plénière du 6 décembre prochain. A ce moment crucial, il m'a semblé important de vous présenter les orientations retenues par le groupe de travail et de recueillir votre sentiment en vue de la discussion en séance plénière.
I. LE CONTENU DU RAPPORT
Ce rapport est basé sur deux lignes directrices, ou « règles d'or », qui ont fait l'objet d'un large consensus au sein du groupe de travail :
- le transfert des matières relevant de l'actuel « troisième pilier » dans le cadre juridique commun, tout en conservant certaines particularités pour tenir compte de la spécificité de ce domaine ;
- la distinction opérée entre les aspects normatifs, qui seraient largement alignés sur les procédures générales du droit communautaire, et les aspects opérationnels, qui resteraient régis par la méthode intergouvernementale, mais avec un renforcement de la collaboration entre les États.
Le rapport comporte trois parties, consacrées respectivement aux aspects normatifs, aux aspects opérationnels et aux questions transversales.
A. Les aspects normatifs
La suppression de la structure en piliers et le regroupement des matières relevant du premier pilier (asile, immigration, coopération judiciaire en matière civile) et du troisième pilier (coopération policière et judiciaire en matière pénale) dans un cadre juridique et institutionnel commun n'entraînerait pas pour autant des procédures uniformes. Les procédures pourraient, en effet, varier selon la nature de l'action envisagée au niveau de l'Union : on irait, en réalité, vers une échelle avec, à une extrémité, des politiques communes, notamment en matière d'asile, d'immigration et de visas, et, de l'autre, des mesures d'incitation et de soutien, notamment en matière de prévention de la criminalité. Entre ces deux extrémités, le champ de la coopération policière et judiciaire, tant en matière civile qu'en matière pénale, serait davantage précisé pour faciliter un renforcement des actions dans ce domaine.
1. Domaines relevant actuellement du premier pilier (asile, immigration, visas, coopération judiciaire en matière civile)
a) Asile, réfugiés et personnes déplacées
Le rapport retient trois recommandations :
- la reformulation de la disposition actuelle du traité afin de tenir compte de l'objectif fixé par le Conseil européen de Tampere, d'octobre 1999, d'aboutir à un système commun en matière d'asile et à une politique commune en matière de réfugiés et de personnes déplacées ;
- l'application du vote à la majorité qualifiée au Conseil et la codécision avec le Parlement européen pour tous les actes législatifs concernant ces domaines ;
- l'inscription du principe de solidarité et de partage équitable de responsabilité entre les États membres, qui était fortement demandée par le Royaume-Uni et par la Commission. Ce principe général, qui engloberait le partage des charges financières entre les États, serait inscrit dans le traité et s'appliquerait aux politiques de l'Union en matière d'asile, d'immigration et de contrôle aux frontières.
b) Politique de l'immigration
Le rapport recommande que l'objectif d'une politique commune dans le domaine de l'immigration soit inscrit dans le traité et qu'une base juridique soit prévue afin de permettre à l'Union d'arrêter des mesures d'incitation et de soutien en vue de contribuer aux efforts consentis par les États membres pour promouvoir l'intégration des ressortissants de pays tiers en situation régulière. La législation dans ce domaine serait adoptée à la majorité qualifiée et à la codécision. Certains membres avaient souhaité aller au-delà pour permettre l'harmonisation des législations en matière d'intégration.
c) Politique en matière de visas
Le rapport propose de simplifier l'actuelle base juridique en retenant une disposition unique permettant l'adoption, au vote à la majorité qualifiée et dans le cadre d'une procédure de codécision, de toutes les mesures nécessaires à une politique commune en matière de visas.
d) La coopération judiciaire en matière civile
Le rapport préconise de dissocier ce domaine des questions relatives aux politiques d'asile, d'immigration et de visas. Le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires serait inscrit dans le traité en tant que pierre angulaire de cette politique commune.
Alors que certains membres souhaitaient élargir le champ de la coopération judiciaire en matière civile et recourir au vote à la majorité qualifiée pour les aspects touchant au droit de la famille, la majorité du groupe a estimé que l'action européenne devrait rester limitée aux « matières civiles ayant une incidence transfrontière » et ce « dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché intérieur ». Après de nombreux débats au sein du groupe, l'actuelle exception à la procédure de vote à la majorité qualifiée et de codécision qui touche le droit de la famille serait maintenue, sauf en ce qui concerne la responsabilité parentale.
2. Matières relevant de l'actuel « troisième pilier » (coopération policière et judiciaire en matière pénale)
a) Une définition plus précise du champ d'application de la législation de l'Union
Le rapport estime qu'il est nécessaire d'assurer à la fois une meilleure délimitation des compétences entre l'Union et les États membres et de définir dans le traité un bon équilibre entre l'harmonisation et le principe de reconnaissance mutuelle.
Il distingue quatre types d'intervention de l'Union :
- la définition d'un socle commun pour les éléments constitutifs de certaines infractions et les sanctions pénales y afférentes ;
- l'adoption de règles communes pour certains éléments spécifiques de procédure pénale (comme par exemple l'admissibilité des preuves ou la protection des droits fondamentaux) ;
- l'adoption de règles concernant la coopération policière et judiciaire entre les autorités nationales (à l'image du mandat d'arrêt européen) ;
- les mesures de soutien en matière de prévention de la criminalité.
Afin de mieux préciser ce qui devrait relever de l'harmonisation et ce qui pourrait relever de la reconnaissance mutuelle, le groupe propose de combiner deux méthodes : le recours à des critères, qui avait la préférence de la Commission, et l'énumération d'une liste d'infractions, qui était notamment demandée par les représentants allemands.
Les deux critères alternatifs seraient les suivants :
- lorsque l'infraction en question est d'une particulière gravité et qu'elle revêt une dimension transfrontalière ;
- lorsque l'infraction est dirigée contre un intérêt commun européen qui fait lui-même l'objet d'une politique commune de l'Union (comme la contrefaçon de l'euro par exemple).
Un troisième critère, reposant sur la facilitation de la reconnaissance mutuelle, n'a finalement pas été retenu.
Ces critères seraient combinés avec l'inclusion, dans le traité, d'une liste d'infractions considérées comme ayant une dimension transfrontalière. Même si cette liste a vocation à être exhaustive, il serait stipulé que le Conseil, statuant à l'unanimité après avis conforme du Parlement européen, pourrait la modifier.
Afin de faire face à certaines actions urgentes dans les domaines du troisième pilier, le groupe a estimé également qu'il serait envisageable d'utiliser à l'avenir une clause de flexibilité tel que l'actuel article 308.
b) Le droit d'initiative
Malgré le souhait de la Commission et du Parlement européen de prévoir le monopole de l'initiative de la Commission, la majorité du groupe a estimé que, pour les matières de l'actuel troisième pilier, le droit d'initiative devait rester partagé entre la Commission et les États membres. Toutefois, afin de s'assurer que les initiatives émanant des États répondent réellement à une préoccupation générale, un seuil d'un quart des États serait requis pour admettre une initiative.
c) Le vote à la majorité qualifiée et la procédure de codécision
Un large consensus s'est dégagé au sein du groupe pour considérer que la règle de l'unanimité, qui régit la quasi totalité des matières relevant de l'actuel troisième pilier, ne devrait pas être maintenue après l'élargissement. Une majorité de membres recommande donc de prévoir le passage au vote à la majorité qualifiée pour la plupart des mesures normatives.
L'unanimité ne resterait requise que pour certaines fonctions essentielles, comme la création d'organes de l'Union ayant des pouvoirs opérationnels, les règles concernant les actions menées par des équipes conjointes de police ou par des autorités policières nationales agissant sur le territoire d'un autre État membre.
Dans une version précédente, un paragraphe du rapport prévoyait de retenir la procédure de codécision pour l'ensemble des actes normatifs, mais, à la demande de certains membres du groupe, ce paragraphe a été supprimé afin d'établir un lien entre le vote à la majorité qualifiée au Conseil et la procédure de codécision. Le rapport devrait se conformer sur ce point aux conclusions du groupe chargé de la simplification.
d) L'unité des instruments juridiques
La quasi totalité des membres du groupe de travail s'est accordée sur l'urgence de réformer les instruments juridiques actuellement disponibles au titre du troisième pilier. En effet, la plupart des instruments difficilement adoptés au niveau européen ne sont pas encore entrés en vigueur, faute d'avoir été transposés ou ratifiés par les États membres. Le groupe recommande donc de remplacer les instruments existants par des règlements et des directives et de supprimer les conventions. Cette adaptation se traduirait notamment par la possibilité pour les particuliers de se prévaloir de l'effet direct des directives.
B. Les aspects opérationnels
Cette partie du rapport a été sans conteste la plus discutée, voire la plus controversée. Une très large majorité du groupe s'est prononcée pour un renforcement de la collaboration opérationnelle entre les États membres, mais finalement peu de propositions concrètes ont été avancées. J'avais, pour ma part, présenté deux propositions : la première était l'institution d'un responsable politique chargé de la coordination des aspects opérationnels (une sorte de « Haut représentant pour la justice et les affaires intérieures ») ; la seconde était la création d'un véritable parquet européen. Sur ce deuxième point, je voudrais préciser que la création d'un procureur européen chargé de la protection des intérêts financiers, telle qu'elle avait été proposée par la Commission européenne, était fortement contestée au sein du groupe, dont la majorité était manifestement opposée à cette création. C'est pourquoi j'ai proposé un compromis consistant à créer un organe de nature collégiale chargé d'engager les poursuites.
Ces deux propositions ont suscité des clivages différents au sein du groupe de travail.
D'une part, la création d'un responsable politique, ou même seulement technique, qui avait été retenue dans la première version du rapport, a été fortement contestée par les représentants de la Commission et du Parlement européen, qui ont estimé que cette question devait être examinée dans le contexte plus large de la réforme de la présidence du Conseil. D'autre part, la question de la création d'un parquet européen a fait apparaître un clivage entre, d'un côté, les représentants britanniques, irlandais et nordiques, très réticents à cette idée, et, de l'autre, les représentants des autres États membres, de la Commission et du Parlement européen, qui se sont prononcés favorablement, avec quelques nuances sur son statut et ses compétences.
En définitive, le rapport ne retient que l'idée d'établir une distinction plus claire au sein du Conseil entre ce qui relève de l'aspect normatif et ce qui relève de la collaboration opérationnelle. La tâche de coordination serait ainsi confiée à un comité formé de représentants des États membres. Au sujet de la création d'un parquet européen, le groupe n'est pas parvenu à se mettre d'accord et la question a été renvoyée à la Convention. En revanche, une majorité de membres du groupe s'est accordée sur l'idée de renforcer les organes existants, en particulier Europol et Eurojust, en leur octroyant des compétences opérationnelles, et sur le renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Union, avec l'idée d'aller progressivement vers un système intégré de gestion du contrôle des frontières extérieures, qui reposerait notamment sur la création d'un corps européen de garde-frontières.
C. Les questions transversales
Le rapport aborde enfin des questions relevant à la fois des aspects normatifs et des aspects opérationnels.
Il prévoit notamment d'affirmer le rôle de la Commission européenne en tant que gardienne du traité, en lui octroyant le droit de former des recours en manquement devant la Cour de Justice, de lui reconnaître un pouvoir d'exécution et un rôle en matière d'évaluation, à côté du mécanisme d'évaluation mutuelle entre les États.
· Il préconise également de prévoir un contrôle plein et entier de la Cour de justice des Communautés européennes, tant en matière d'interprétation qu'en matière d'application, mais la compétence de la Cour resterait exclue pour les mesures liées au maintien de l'ordre public et à la sauvegarde de la sécurité intérieure.
· En matière de négociation des accords internationaux et sur les coopérations renforcées, une majorité du groupe a estimé que ces questions devraient être examinées par la Convention de manière plus générale.
· Enfin, mis à part quelques voix minoritaires, notamment des députés européens, un large consensus s'est dégagé au sein du groupe pour reconnaître un rôle particulier aux parlements nationaux sur les questions de sécurité et de justice. A cet égard, le groupe de travail formule plusieurs propositions, telles que :
- l'association des parlements nationaux à la détermination par le Conseil européen des grands axes stratégiques et des priorités de la politique criminelle européenne ;
- le recours au mécanisme d'« alerte précoce » en matière de contrôle de la subsidiarité et la mise en place d'un mécanisme similaire d'« alerte précoce » pour les cas où certains parlements nationaux estimeraient qu'une initiative irait à l'encontre d'aspects fondamentaux du droit pénal national ;
- le recours exclusif aux directives en matière d'harmonisation du droit pénal matériel ;
- l'association des parlements nationaux aux mécanismes d'évaluation.
Après vous avoir présenté le contenu du rapport élaboré par le groupe de travail, qui a donné lieu à des discussions parfois houleuses entre les membres du groupe, je voudrais vous faire part de mes premières réactions.
II. MES IMPRESSIONS PERSONNELLES
Mon sentiment personnel pourrait se résumer de la manière suivante :
- une satisfaction mêlée de prudence sur les aspects normatifs ;
- une grande déception sur les aspects opérationnels.
- enfin, je voudrais, à cette occasion, vous faire part de mon étonnement sur la manière dont est assurée la rédaction des rapports des groupes de travail.
1. Une satisfaction mêlée de prudence sur les aspects normatifs
Tout d'abord, je voudrais saluer l'avancée importante que représente la suppression du troisième pilier et le transfert de ces matières dans un cadre juridique unique. Ce transfert se traduira, en particulier, par le remplacement des instruments actuels, c'est-à-dire les conventions, les décisions et les décisions-cadres, par des règlements et des directives. La fixation d'un seuil pour admettre l'initiative des États permettra également de remédier à la tentation qui existe souvent de faire remonter des sujets qui relèvent du niveau national au niveau européen dans un but d'affichage politique.
Je voudrais néanmoins vous faire part de quelques inquiétudes, car, si la majorité du groupe a prôné l'abandon de la contrainte de l'unanimité, ce qui paraît indispensable dans la perspective de l'élargissement, car cette règle aboutit, d'ores et déjà, à des blocages et à des compromis a minima en raison du droit de veto dont dispose chaque État, les représentants de plusieurs États membres ont annoncés que, sur certains sujets qu'ils considèrent comme particulièrement sensibles, ils n'accepteraient pas de renoncer à l'unanimité. Or, si l'on compile les sujets que ces représentants considèrent comme sensibles, comme l'immigration, l'asile et la coopération policière pour l'Allemagne, le droit de la famille et l'harmonisation du droit pénal pour le Royaume-Uni et pour les pays nordiques, on risque d'aboutir à un « catalogue à la Prévert » et de conserver la règle de l'unanimité pour un large champ de mesures.
2. Une grande déception sur les aspects opérationnels
C'est là, il me semble, que réside la plus grande faiblesse du rapport, qui me paraît manquer d'ambition dans ce domaine. Si l'on ne va pas plus loin, le fossé va s'aggraver entre l'adoption de normes communes et l'action concrète des juges et des policiers au niveau européen. On ne peut, d'ailleurs, qu'être frappé par le décalage entre les progrès proposés sur les aspects normatifs et le faible contenu des propositions concernant les aspects opérationnels.
Ainsi, le rapport confie la coordination des activités opérationnelles à un comité composé d'une trentaine de fonctionnaires des États membres. Qui peut croire sérieusement que cela permettra d'assurer une meilleure coordination des activités opérationnelles et de remédier au manque de légitimité démocratique de l'action européenne dans ce domaine ?
Pour le parquet européen, le rapport propose seulement qu'au mieux le traité contienne une disposition permettant de créer à l'avenir un parquet européen si cette proposition est acceptée à l'unanimité des États membres, lesquels seront vingt-cinq demain et trente après-demain.
En réalité, je crois que, sous l'influence des représentants de la Commission et du Parlement européen, préoccupés avant tout par la « communautarisation du troisième pilier », les discussions menées au sein du groupe se sont trop focalisées sur les procédures législatives, qui relèvent d'enjeux de pouvoir entre les institutions, et qu'elles ont délaissé les aspects opérationnels, qui pourtant figurent au premier rang des priorités dans ces matières. C'est la raison pour laquelle, mes interventions ont essentiellement porté sur les aspects opérationnels et je dois dire que mes propositions ont été quasiment les seules à traiter de ces aspects, avant l'initiative conjointe des ministres français et allemand des Affaires étrangères.
3. Un problème général de méthode
Enfin, je voudrais vous faire part de mon étonnement sur la manière dont est assurée la rédaction des rapports par le secrétariat des groupes de travail de la Convention, qui est d'ailleurs composé essentiellement de fonctionnaires européens.
Je ne prendrai qu'un seul exemple qui concerne le rôle des parlements nationaux dans les affaires de justice et de sécurité. En effet, alors que la version précédente du rapport de M. John Bruton prévoyait l'institution d'un contrôle politique conjoint du Parlement européen et des parlements nationaux dans ces domaines, avec notamment l'idée d'instituer une commission mixte chargée de contrôler l'activité d'Europol et d'Eurojust, cette disposition a été supprimée après la dernière réunion et la version définitive du rapport ne retient plus que l'idée « d'associer les parlements nationaux à l'examen des rapports annuels sur les activités d'Europol ». Or, cela ne reflète ni la discussion menée lors de la dernière réunion du groupe de travail où ce point n'a pas fait l'objet de débats et où je suis même intervenu pour insister sur le contrôle politique d'Europol, ni, d'ailleurs, le consensus général qui s'est dégagé au sein du groupe pour reconnaître un rôle particulier aux parlements nationaux dans ces domaines.
Je rappellerai que la Convention a été créée précisément pour remédier aux dysfonctionnements des Conférences intergouvernementales, en particulier à leur manque de transparence. Mais elle n'a pas pour vocation à ce que des fonctionnaires européens se substituent à des diplomates !
Compte rendu sommaire du débat
M. Robert Badinter :
Je partage entièrement vos regrets et vos inquiétudes. Il s'agit pourtant d'un domaine où je croyais que la Convention allait proposer de grandes avancées. Il me semblait que, sur ce sujet, on n'allait pas se heurter aux mêmes difficultés que celles que l'on a connues sur la gouvernance économique et que l'on connaîtra certainement à propos de la politique étrangère. Je crois que la responsabilité principale de cette absence de résultat incombe aux Britanniques, pour qui la justice s'arrête à la Manche et qui n'ont qu'une confiance limitée dans la justice des autres pays membres. Il sera intéressant d'entendre les réactions lors de la session plénière, mais, compte tenu de la méthode du consensus et de l'absence de vote, je suis un peu sceptique sur les suites qui seront données à ce rapport. Certes, le Président de la Convention a le génie de la synthèse, comme on l'a vu lors de la discussion sur la gouvernance économique. Mais la méthode du consensus qui a été retenue ne laisse présager rien de bon.
Tel que vous l'avez présenté, le rapport du groupe de travail sur l'« espace de liberté, de sécurité et de justice » me paraît très décevant. Mise à part la suppression de la structure en piliers, qui me paraît aller dans la bonne direction, je suis très inquiet, et je vous trouve même optimiste sur les aspects normatifs. Sur le parquet européen, c'est une déception considérable et je trouve que vous avez bien fait d'intervenir sur ce point. L'absence de progrès en matière de « communautarisation » de la répression, alors que le crime est déjà « communautarisé » me paraît effarante. Comment imaginer que, dans une Union à vingt-cinq ou trente États membres, les organes chargés de la répression continuent d'agir chacun de leur côté sans réelle coordination ou vision d'ensemble ? Face aux formes graves de criminalité transnationale, telles que le terrorisme, le blanchiment d'argent ou la traite des êtres humains, on ne peut s'en tenir à une simple coopération qui resterait soumise à la contrainte de l'unanimité. Les questions de sécurité et de justice constituent pourtant le coeur des problèmes actuels de l'Europe, en particulier dans le contexte de l'élargissement. Il me semble que, si la Convention échoue sur ce sujet, comme sur la gouvernance économique ou sur les questions sociales, elle n'aura pas rempli sa tâche.
A cet égard, la contribution franco-allemande me paraît manquer de souffle et d'ambition.
M. Pierre Fauchon :
Je voudrais, d'abord, féliciter et remercier notre Président pour le combat qu'il a mené pour obtenir la création d'un parquet européen. Lorsque l'on parle des « piliers », je ne peux m'empêcher de penser à Samson. Je considère donc que l'ébranlement de la structure en piliers constitue une première avancée. Mais, pour le reste, c'est effrayant. Il y a une évidente nécessité de lutter contre la criminalité transnationale, en particulier contre les atteintes portées aux intérêts financiers de la Communauté, qui constituent une responsabilité particulière de l'Europe. Au moins pour ce domaine, la Communauté devrait se doter de moyens d'action efficaces qui passent par une capacité de poursuite, une capacité d'enquête, une capacité policière et un contrôle qui ne peut relever, à mon avis, que de la Cour de justice. Et je ne parle pas des autres formes de criminalité, telles que le terrorisme, le trafic de drogue ou la traite des être humains. Que l'on puisse simplement renvoyer la question à plus tard me paraît incroyable. L'opinion publique dans nos pays est actuellement très sensible à la petite délinquance quotidienne qui crée un sentiment d'insécurité et on a raison de vouloir lutter contre cette forme de délinquance. Mais il ne faudrait pas pour autant oublier la criminalité organisée qui est, en réalité, bien pire car elle menace les fondements mêmes de nos sociétés avec notamment le développement d'une économie parallèle.
L'initiative prise par les ministres français et allemands des affaires étrangères sur ces questions, même si elle me paraît assez limitée, me paraît toutefois constituer un pas dans la bonne direction dans le marasme actuel. Elle aborde, en effet, clairement, les problèmes et elle contient plusieurs avancées, comme la création, il est vrai par étapes, d'un parquet européen doté de prérogatives importantes pour un large champ de compétences, ou la transformation d'Europol en une autorité « coercitive », même si cette expression paraît peu claire. Sur l'harmonisation des droits pénaux, il me semble également que cette contribution constitue un progrès et que les points de vue différents de la France et de l'Allemagne sur les éléments qui devraient faire l'objet d'une harmonisation peuvent être conciliés. Je serais donc enclin à soutenir l'initiative franco-allemande, car elle me paraît être la seule voie possible pour sortir de l'impasse actuelle, de même que l'accord entre ces deux pays a permis de sortir du blocage sur l'agriculture.
Je crois aussi que vous devez vous montrer ferme lors de la discussion de ce rapport en séance plénière car l'opinion sera avec vous. Dans ce domaine, il existe des évidences. Il ne s'agit pas de questions qui font débat tels que les aspects institutionnels. Je ne serai pas d'avis de recourir ici à des arrangements ou à des compromis. Au contraire, je pense qu'il faut isoler ceux qui, comme les Britanniques, ne souhaitent pas avancer. Je crois que les questions de sécurité et de justice constituent le domaine par excellence où les coopérations renforcées pourraient permettre de réaliser de véritables avancées.
M. Robert Badinter :
Le thème de l'extradition a-t-il été évoqué par le groupe de travail ?
M. Hubert Haenel :
L'extradition n'a pas été évoquée, car le groupe a estimé que cette question avait été réglée par le mandat d'arrêt européen, même si celui-ci ne constitue, finalement, qu'une procédure d'extradition améliorée.
M. Pierre Fauchon :
Je pense qu'il ne pouvait pas en être autrement dans le schéma actuel. Un véritable mandat d'arrêt européen nécessiterait d'établir un espace judiciaire structuré au niveau européen, avec une juridiction pénale au niveau communautaire.
M. Robert Badinter :
Il faudrait créer une chambre pénale au sein de la Cour de justice des Communautés européennes. Mais il faut pour cela une volonté politique, qui fait actuellement défaut.
M. Jean-Paul Émin :
Je souhaiterais connaître la position de l'Italie sur ces questions, car ce pays n'a pas été cité dans votre présentation.
Par ailleurs, à propos du décalage entre les progrès proposés sur le plan normatif et l'absence de mesures concrètes pour l'opérationnel, je voudrais citer l'adage « la fonction crée l'organe ». Les progrès proposés sur le volet normatif me paraissent, en effet, appeler nécessairement la création d'organes opérationnels.
M. Hubert Haenel :
Il est vrai que l'on peut s'interroger sur la position de l'Italie sur ces questions car ce pays n'était pas représenté au sein du groupe de travail.
Politique commerciale
Communication de M. Jean Bizet
sur le suivi des négociations au sein de l'OMC
Je souhaitais vous dire quelques mots sur l'accord international qui vient d'être conclu en matière de lutte contre les épidémies dans les pays en développement.
Vous vous souvenez que la question de l'accès des pays les plus pauvres aux médicaments s'est trouvée au centre des discussions de la Conférence de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) à Doha, en septembre 2001. Elle est devenue, en quelque sorte, le symbole de la prise en compte des spécificités des pays en voie de développement, de leur intégration à un monde globalisé et a conditionné, pour une large part, leur ralliement au principe de l'ouverture d'un nouveau cycle de négociations commerciales internationales.
L'enjeu du problème est en effet immense : selon l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS), le tiers de la population mondiale, soit deux milliards de personnes environ, n'a pas accès aux médicaments essentiels. Or, la situation sanitaire des pays en développement - notamment en raison de l'épidémie de sida, qui touche 42 millions de malades à travers le monde, massivement en Afrique et dont 90 % ne disposent pas de médicaments - est dramatique. Son ampleur justifie que soient mises à leur disposition les substances pharmaceutiques auxquelles ils ne peuvent pour l'instant avoir accès compte tenu de leur prix sur le marché. À titre d'illustration, on évalue à 6,8 millions le nombre de personnes touchées par le virus du sida dans l'Afrique de l'ouest. Au prix pratiqué sur le marché européen, le traitement de ces populations coûterait six milliards d'euros par an, à rapprocher des 500 millions d'euros que l'ensemble des pays concernés consacrent chaque année aux budgets de santé.
Il n'est pas inutile, je crois, de préciser pourquoi cette problématique, qui relève plutôt a priori d'une approche de santé publique, de solidarité et d'aide humanitaire, s'est trouvée directement mêlée à des négociations internationales de type commercial.
Le problème se pose à travers l'accord ADPIC (accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce) qui régit la protection, au niveau mondial, des droits de propriété intellectuelle, et dont la réforme était inscrite à l'agenda de Doha. Cet accord instaure des droits minimums pour ceux qui en sont titulaires et prévoit des mécanismes permettant de les faire respecter. La réglementation s'applique notamment aux médicaments et participe de la détermination de leur prix de vente. L'attente des pays en développement, qui sont désormais majoritaires au sein de l'OMC, était très forte à l'égard des pays développés sur l'assouplissement des règles internationales en matière thérapeutique.
Les débats conduits lors de la Conférence de Doha ont donc tendu à trouver une solution juridique acceptable pour tous, permettant de réduire le prix des médicaments, en autorisant l'exemption des droits, sans pour autant porter atteinte aux moyens financiers qui en découlent et qui servent à alimenter la recherche.
La solution qui semble se dégager a été trouvée en deux temps :
- Un accord de principe a été conclu à Doha. Il y a été reconnu le caractère indispensable d'aider les pays en développement à lutter contre les trois pandémies mortelles que sont le sida, le paludisme et la tuberculose. Considérant, pour reprendre les mots récents du Secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, « que les règles protégeant la propriété intellectuelle ne doivent pas constituer un obstacle à la promotion et à la protection de la santé publique », il avait été accordé aux pays émergents le droit de reproduire des médicaments brevetés dans les pays développés. L'autorisation ainsi octroyée bénéficiait aux grands pays émergents, comme l'Inde, la Thaïlande, le Brésil ou l'Afrique du Sud, qui disposent des laboratoires et des capacités scientifiques de production des substances thérapeutiques. En revanche, l'accord laissait de côté les pays les plus pauvres, ne possédant pas les moyens techniques de fabrication nécessaires, alors même qu'ils sont souvent les plus touchés par les maladies prises en compte.
En effet, si elle acceptait la fabrication des médicaments pour un usage local, l'OMC s'opposait à la commercialisation des médicaments génériques, en raison de la résistance des grands groupes pharmaceutiques. Ceux-ci craignaient que l'exportation de substances à bas prix vers les pays du tiers-monde n'entraîne des détournements de trafics vers les pays développés et des pertes de ressources venant tarir les moyens financiers qu'ils consacrent à leurs efforts de recherche et développement.
Constatant l'impasse, les pays de l'OMC avaient arrêté le principe d'une clause de rendez-vous avant la fin de l'année 2002. Pour trouver une issue juridique à cette difficulté, un mandat avait été confié en ce sens au Conseil des ADPIC.
- Cet engagement est en voie d'être respecté puisqu'un second accord a été conclu le 15 novembre dernier, à Sydney, entre vingt-quatre ministres du commerce, plus l'Union européenne, qui s'y réunissaient en mini-ministérielle dans le cadre de l'OMC.
L'arrangement auquel ils sont parvenus devrait autoriser certains pays à fabriquer et à exporter vers « les pays qui en ont le plus besoin », sur la base du cas par cas, les médicaments génériques qui concernent « les maladies aux proportions d'épidémies ». Bien que lourd et d'une mise en oeuvre complexe, il devrait garantir l'accès des pays les plus pauvres aux produits génériques, à un prix acceptable, tout en évitant le risque de réexportation vers d'autres pays. Ce faisant, la procédure n'est pas achevée puisqu'il reste encore à déterminer quels médicaments seront concernés par cet accord et quels pays pourront en bénéficier.
Pour l'heure, l'Union souhaite qu'en soient exclus les pays classés « en développement » mais ayant un niveau de revenu élevé et l'on peut s'attendre à ce que les industries pharmaceutiques canadienne, américaine, européenne et suisse se montrent particulièrement vigilantes sur l'issue qui sera trouvée à ce dossier difficile.
Les derniers détails de l'accord doivent donc encore être définis, d'ici la fin 2002, par les responsables de l'OMC à Genève, avant que l'Organisation et ses 145 pays membres en ratifient les termes.
Compte rendu sommaire du débat
M. André Ferrand :
Quelles précautions techniques peut-on prendre pour éviter les détournements de trafics de médicaments ?
M. Jean Bizet :
À ce stade, je crois que l'on prévoit par exemple un étiquetage spécifique des produits, non seulement sur les emballages, mais aussi sur les plaquettes de médicaments elles-mêmes.
M. Pierre Fauchon :
Pour revenir sur le sujet précédent, je constate que ce même problème de trafics organisés, que nous déplorions avec les réseaux internationaux criminels, se retrouve dans d'innombrables sujets et résulte de l'évolution vers une économie mondiale de plus en plus globalisée.
M. Jean Bizet :
Notre groupe de travail chargé de suivre les négociations menées au sein de l'OMC devrait disposer de renseignements complémentaires à ce sujet prochainement, en rencontrant des membres du cabinet de François Loos, ministre délégué au commerce extérieur, et en auditionnant certains groupes pharmaceutiques directement concernés par cet accord. Nous aurons ainsi des éléments d'information sur les conditions dans lesquelles seront assurés la traçabilité et l'étiquetage des produits.
J'assistais à la réunion de l'OMC à Doha, et je peux vous certifier que ce sujet constituait bien la pierre d'achoppement du débat. Lorsque cette hypothèque a été levée, on a pu entrer dans le coeur de la négociation. Ce faisant, le texte actuel me paraît satisfaisant, bien qu'il ait été critiqué par les ONG prônant des dispositifs extrêmes qui risquaient de mettre à mal la notion de brevet, donc de réduire les moyens financiers disponibles pour la recherche.
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M. Jean Bizet :
Je souhaitais aussi vous dire quelques mots sur la dimension parlementaire du suivi des négociations commerciales internationales. La création, au Sénat, du groupe de travail de suivi des négociations de l'Organisation mondiale du commerce, groupe conjoint à notre délégation et à la commission des affaires économiques, témoigne de notre intérêt à être associé à ces procédures. Ce groupe formalise les travaux d'information, de suivi et de contrôle de l'action gouvernementale qui sont devenus particulièrement indispensables à ce sujet depuis la conférence de Seattle. À l'issue de cette conférence, les parlementaires des différents pays qui y avaient participé avaient adopté un texte dans lequel ils affirmaient la volonté d'associer plus étroitement les parlements afin de rendre l'OMC plus transparente et d'en renforcer sa légitimité. Comme le relève un rapport présenté à l'Union interparlementaire (UIP) : « au fur et à mesure que de nouvelles questions relevant de la politique intérieure entrent dans le champ de compétence de l'OMC, les retombées constitutionnelles de l'expansion de l'organisation se font sentir et l'équilibre des pouvoirs prévu par la Constitution évolue au détriment du Législatif. »
Il est indiscutable que, sans l'introduction de contrepoids importants, notamment au niveau des parlements, l'influence croissante de l'exécutif et l'internationalisation de la prise de décision conduit à une sous-représentation des assemblées parlementaires et donc des citoyens. Le choc de Seattle a conduit les citoyens à se tourner vers les organisations non gouvernementales (ONG) ou vers les mouvements alternatifs pour faire entendre leur voix. On vient encore de le voir très récemment à Florence. La valeur du travail effectué par les ONG, leur efficacité médiatique et le caractère naturel de leur association à ces questions, montrent a contrario le relatif effacement des parlements dans ce débat, alors même qu'ils sont les représentants les plus légitimes de la société civile.
En tant que médiateur, nous intervenons pour faire connaître les sentiments et les analyses de nos concitoyens et, à l'inverse, nous devons expliquer la nécessité de la régulation qu'effectue l'OMC. En tant que législateur, il nous appartient d'être associés en amont au processus de négociation afin de pouvoir influer sur les directives et les orientations qui vont définir le droit commercial. La simple ratification des accords internationaux ne peut plus suffire à un moment où les accords commerciaux sont au coeur de la gouvernance mondiale et qu'ils ont indiscutablement empiété sur des prérogatives revenant traditionnellement aux Parlements. Enfin, notre fonction de contrôle de l'exécutif doit nous amener à suivre les négociations et à vérifier leur adéquation avec les orientations définies en amont afin d'en informer nos assemblées.
C'est bien évidemment ces trois rôles que nous nous efforçons de remplir à travers les travaux de notre groupe. Mais, au-delà de ce travail national propre à chaque parlement, la question d'une représentation parlementaire de l'OMC s'est posée très tôt. A Seattle, la résolution adoptée recommandait la création d'une assemblée parlementaire de l'OMC. Cette idée avait, à juste titre, été rapidement abandonnée au profit d'une association des parlements aux travaux de l'Organisation. A Doha, les parlementaires présents avaient souhaité que la déclaration finale de la conférence prévoie un renforcement de la transparence par l'association des parlements. Cette suggestion n'avait pas été reprise et une déclaration beaucoup plus vague sur l'information du public et le dialogue nécessaire avec celui-ci lui avait été préférée.
Depuis cette date, le dialogue entre les différents parlements s'est intensifié, notamment au Parlement européen et au sein de l'Union interparlementaire. Cette dernière avait déjà organisé en juin 2001 une première réunion intitulée « Pour un système commercial multilatéral libre, juste et équitable : apporter une dimension parlementaire ». Après la réunion de Doha, un comité de pilotage, conjoint au Parlement européen et à l'UIP, a été constitué afin de rapprocher les points de vue et de préparer une seconde réunion interparlementaire sur le commerce international qui se tiendra finalement les 17 et 18 février 2003.
La période électorale du premier semestre n'avait pas permis que la France soit représentée lors de la première session du comité de pilotage qui s'est tenue à Genève au mois de mai. J'ai représenté le groupe français de l'UIP à la seconde réunion, en septembre dernier. Un certain consensus s'est alors dégagé pour recommander de ne pas créer une structure parlementaire supplémentaire alors qu'existe déjà l'Union interparlementaire. Il ne s'agit pas non plus de chercher à se doter de fonctions législatives ou de contrôle de l'OMC, ce à quoi s'opposent à juste titre un grand nombre de pays, dont beaucoup de pays en développement. Toutefois, le mécanisme doit permettre aux législateurs du monde entier de procéder à des échanges de vues, d'être informés et de suivre de manière compétente les négociations et activités de l'OMC. Il nous a semblé que, dans un premier temps, l'organisation régulière de réunions parlementaires, en association avec l'OMC, et en plus des réunions qui se tiennent désormais traditionnellement en marge des conférences gouvernementales, offre une solution à ce besoin d'échange et de suivi. Ce choix évite en effet la création d'une structure supplémentaire. Il permet par ailleurs une évolution dans l'avenir, au fur et à mesure du déroulement de ces réunions.
Comme je vous l'ai indiqué, la prochaine conférence de ce type aura lieu en février 2003. Trois rapports parlementaires seront établis, portant sur l'accès aux marchés, sur le programme de développement de Doha et, naturellement, sur la dimension parlementaire de l'OMC. Ils seront discutés en séance plénière. La conférence sera ouverte par M. Supachai Panitchpakdi, directeur général de l'OMC, qui répondra aux questions des participants. Les délégations nationales seront composées de quatre parlementaires.