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REUNION DE LA DELEGATION DU MARDI 5 JUIN 2001


Budget communautaire

Communication de M. Denis Badré sur les avant-projets de budgets rectificatifs et supplémentaires n° 3 pour 2001 (E 1652) et n° 4 pour 2001

Institutions communautaires

Rapport de M. Hubert Haenel sur l'idée d'une Constitution pour l'Union européenne


Budget communautaire

 

Communication de M. Denis Badré sur les avant-projets de budgets rectificatifs et supplémentaires
n° 3 pour 2001 (E 1652) et n° 4 pour 2001

J'ai souhaité faire quelques mots de commentaire sur l'avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire n° 3 pour 2001, qui vous a été soumis la semaine dernière en procédure écrite. J'en profiterai pour évoquer également l'avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire n°4 pour 2001, qui a été adopté le 29 mai dernier par la Commission, même si nous n'en avons pas encore été saisis officiellement.

On peut d'ailleurs s'étonner de cette succession de budgets rectificatifs.

Le premier d'entre eux, adopté au mois de février, a dégagé 971 millions d'euros pour financer les mesures de lutte contre l'ESB et de soutien au marché de la viande bovine. Le deuxième d'entre eux, adopté au mois d'avril, a augmenté les effectifs du secrétariat général du Conseil afin d'accompagner le renforcement de la politique européenne commune en matière de sécurité et de défense.

Deux autres budgets rectificatifs nous sont soumis aujourd'hui. Le n° 4 vient d'être présenté par la Commission, avant même que le n° 3 soit devenu définitif. Cette succession rapprochée de modifications apportées en cours d'exercice au budget communautaire ne me paraît pas de bonne méthode. Le regroupement de ces mesures nouvelles en un seul texte serait préférable.

Sur le fond, de quoi s'agit-il ?

1. L'avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire n° 3 concerne les dépenses de personnel de diverses institutions communautaires.

Pour la Commission, il est proposé de créer 27 postes, soit 12 postes destinés à accompagner la réalisation de l'Espace européen de recherche, et 15 postes destinés à la mise en place de la réforme financière et du contrôle interne.

Pour l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), il est simplement proposé de modifier la répartition entre les postes permanents de fonctionnaires et les postes d'agents temporaires, pour parvenir à une proportion deux tiers, un tiers. Mais le nombre de postes créés reste inchangé. Il sera de 76 en 2001, portant les effectifs de l'OLAF à 300.

Pour le Comité économique et social et le Comité des régions, il est proposé de créé un poste temporaire par comité pour renforcer les équipes chargées de la rénovation d'un bâtiment commun aux deux institutions.

En termes budgétaires, l'incidence de ces différentes demandes est quasiment nulle pour 2001, puisque les nouveaux postes seront soit pourvus seulement en fin d'exercice, soit financés par des économies réalisées au sein de la même rubrique budgétaire.

Je demeure néanmoins méfiant à l'égard de ce genre de mesures prétendument dépourvues de poids, car elles finissent toujours par avoir un impact de plein exercice l'année suivante. Mais leur principe se trouve alors acquis, et leur coût réel passe ainsi inaperçu.

En termes d'opportunité, il est permis de s'interroger sur le caractère véritablement urgent de l'inscription en budget rectificatif et supplémentaire de douze postes pour la mise en place de l'Espace européen de la recherche. D'autant plus que ce chiffre correspond en fait au solde net entre 110 créations de postes et 98 suppressions de postes. Quant à la création de deux postes temporaires pour le Comité économique et social et le Comité des régions, c'est une micro mesure qui relève de l'anecdote.

Finalement, l'apport de moyens humains à l'OLAF fait figure de motif le plus sérieux pour l'APBRS n° 3. J'ai pu prendre connaissance des principales mesures de restructuration de l'Office qui seront ainsi rendues possibles : création d'une unité d'une quinzaine de magistrats ; création d'un service de contrôle et d'audit financier interne ; renforcement de la « task force » cigarettes ; création d'une unité chargée du soutien aux pays candidats. Ces mesures sont sans doute opportunes. Mais pourquoi y a-t-il urgence à les prendre maintenant ?

Le Gouvernement français a émis une réserve sur l'affectation de trois agents à la rédaction d'un Livre vert sur le procureur européen, cette initiative ne lui paraissant pas opportune. Le Premier ministre s'est pourtant déclaré favorable à la création d'un parquet européen, dans son discours du 28 mai dernier sur l'avenir de l'Europe élargie.

2. L'avant-projet de budget rectificatif et supplémentaires n° 4 est le texte d'ajustement des recettes, traditionnel à cette période de l'année.

Le montant du solde de l'exercice 2000 est particulièrement important, puisqu'il s'élève à 11,6 milliards d'euros. Ces crédits excédentaires reflètent la bonne tenue de la croissance économique en Europe l'an dernier et la moindre consommation des crédits de politiques structurelles. Il est proposé de les affecter ainsi :

- 1,6 milliard d'euros ont déjà été inscrits au budget 2001, ce qui me semble de mauvaise gestion ;

- 2,1 milliards sont destinés à l'ajustement de la compensation britannique pour les années 2000 et 1999 et à son calcul définitif pour l'année 1997 et l'on peut se demander ce qui se serait passé s'il n'y avait pas eu cet excédent inespéré ;

- 350 millions d'euros sont destinés à accroître l'aide aux Balkans occidentaux ; c'est le seul poste justifié à mes yeux ;

le solde, soit 7,5 milliards d'euros, sera automatiquement restitué aux Etats membres.

Puisqu'il ne semble guère utile de rouvrir le débat sur la compensation britannique à l'occasion de l'examen de ce texte, la seule autre mesure qui prête matière à discussion est l'augmentation des crédits consacrés aux pays de l'ex-Yougoslavie.

La dotation budgétaire de l'assistance économique et financière aux Balkans occidentaux s'élevait initialement à 515,5 millions d'euros pour 2001. Les besoins supplémentaires constatés seraient de 382 millions d'euros, dont seulement 32 millions pourraient être financés par redéploiement. Il s'agit là de vrais problèmes, et il faut que l'Union européenne les traite.

Si le budget rectificatif et supplémentaire n° 4 est voté conforme, le montant total de l'aide aux Balkans pour 2001 s'élèvera à 897,2 millions d'euros, répartis comme suit :

- 328 millions d'euros pour les programmes d'assistance économique en faveur de la Bosnie, la Croatie, l'Albanie et la Macédoine ;

- 187,6 millions d'euros pour la Serbie et le Monténégro ;

- 357 millions d'euros pour la reconstruction du Kosovo ;

- 25,5 millions d'euros pour la contribution de l'Union européenne au financement de la MINUK.

Comment expliquer ces besoins de crédits supplémentaires ? D'une part, la mise en oeuvre des programmes a désormais atteint son rythme de croisière. D'autre part, la déconcentration de la gestion de l'aide a permis de réduire considérablement les délais. De ce fait, la vie moyenne des projets financés dans les Balkans est, de loin, beaucoup plus courte que celle des autres programmes d'aide extérieure. On ne peut que s'en féliciter, si l'on garde en mémoire les critiques sévères formulées à ce sujet par la Cour des comptes européenne.

Par conséquent, la Commission estime nécessaire que le niveau des crédits de paiement disponibles soit adapté pour soutenir ce profil d'exécution. Ainsi, dès la fin du premier trimestre, la ligne consacrée au Kosovo avait déjà épuisé sa dotation. Elle a dû être renforcée, pour le deuxième trimestre, de 110 millions d'euros prélevés sur les autres lignes du chapitre. Sur ce point, on peut admettre que nécessité fait loi, et qu'il y a une vraie urgence.

Globalement, je demeure critique à l'égard de cet usage immodéré des budgets rectificatifs et supplémentaires, qui ne me paraît pas répondre à un souci de lisibilité des actions communautaires pour les citoyens de l'Union européenne.

Compte rendu sommaire du débat

M. Maurice Blin :

Peut-on dire qu'il y a une aggravation dans le recours aux budgets rectificatifs ? S'agit-il d'une initiative du Parlement européen ou de la Commission soutenue par le Conseil ? Quelle est la réaction des autres Parlements nationaux ? Je pense en particulier aux Britanniques.

M. Denis Badré :

La procédure budgétaire européenne est une mécanique qui tourne toute seule. Je rappelle que les Parlements nationaux ne votent que les recettes du budget communautaire. Ensuite, en cours d'exercice, il y a une adaptation à la conjoncture économique, les excédents étant imputés sur les contributions des Etats membres.

Je crois que l'on peut parler d'une aggravation car les volumes des budgets rectificatifs et supplémentaires vont croissant. On s'installe dans une approche malsaine. La procédure budgétaire communautaire pourrait sans doute être améliorée.

M. Hubert Haenel :

Je vous rappelle que le Parlement britannique n'a pas été en état d'examiner les derniers textes adoptés par la Commission en raison des élections à la Chambre des communes.


Institutions communautaires

 

Rapport de M. Hubert Haenel sur l'idée d'une Constitution pour l'Union européenne

Résumé du rapport

L'idée d'une « Constitution pour l'Union européenne » s'est imposée  comme un des aspects du « débat sur l'avenir de l'Union » lancé par le traité de Nice. Cependant, il s'avère que les différents protagonistes ne mettent pas nécessairement la même chose sous le même mot de « Constitution ». Dans ce contexte, le rapport s'efforce de préciser les conceptions possibles d'une « Constitution de l'Union », de mesurer les avantages et les inconvénients d'une démarche « constitutionnelle » et d'en examiner les modalités éventuelles.

I. UNE CLARIFICATION NÉCESSAIRE

Il semble que l'on puisse schématiquement distinguer trois optiques pour une « Constitution de l'Union » :

- la première est celle de la simplification des traités, pour aboutir à un « traité fondamental » unique, qui serait plus lisible pour le citoyen parce qu'il ferait ressortir clairement les éléments « constitutionnels » déjà présents dans les traités ;

- la deuxième est celle de l'élaboration d'un « traité constitutionnel » : l'Union resterait fondée sur un accord entre les seuls États membres ; le « traité constitutionnel » regrouperait uniquement les dispositions « constitutionnelles » des traités, éventuellement modifiées ; les autres dispositions auraient un régime juridique distinct, permettant de les modifier plus facilement ;

- la troisième est celle de l'adoption d'une « Constitution » proprement dite : un pouvoir constituant européen donnerait naissance à un État fédéral ; la répartition des compétences entre l'Union et les États membres serait fixée par la Constitution et pourrait être modifiée sans l'accord unanime des Etats.

Il est à noter que ces trois formules n'offrent pas les mêmes garanties pour l'avenir des politiques communes.

Enfin, une conception alternative est d'envisager un « traité constitutionnel » ou une Constitution proprement dite pour seulement un « groupe pionnier » d'États membres.

II. AVANTAGES ET INCONVÉNIENTS D'UNE DÉMARCHE « CONSTITUTIONNELLE » POUR L'UNION

Adopter explicitement une démarche « constitutionnelle », quelle que soit l'interprétation retenue pour ce mot, constituerait un saut qualitatif pour la construction européenne. Avant de se lancer dans une entreprise aussi ambitieuse, il paraît nécessaire de tenter d'en mesurer les avantages et les inconvénients.

a) Les avantages

Une démarche « constitutionnelle » permettrait :

- d'amener tous les États membres à réfléchir ensemble à la finalité politique de l'Union ;

- de souligner la dimension politique de l'Union aux yeux des citoyens et de les associer davantage au débat européen ;

- de contrebalancer les risques de dilution liés à l'élargissement ;

- de contribuer à régler le problème de la répartition des compétences entre l'Union et les États membres ;

- de donner un contenu plus large à la citoyenneté européenne en donnant une valeur « constitutionnelle » à la Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice.

b) Les inconvénients

Une démarche « constitutionnelle » pourrait :

- rendre plus fragiles certains acquis de la construction européenne : en effet, les politiques communes font l'objet, dans les traités actuels, de dispositions détaillées qui ne peuvent être modifiées qu'à l'unanimité ; un cadre « constitutionnel » ne pourrait donner les mêmes garanties ;

- conduire à figer la construction européenne à un stade trop précoce de son évolution ;

- provoquer des divisions entres États membres, peu après les tensions déjà suscitées par la négociation du traité de Nice ;

- se trouver en décalage par rapport aux attentes des citoyens, qui portent sans doute plus sur les politiques à mener que sur les choix institutionnels.

III. QUESTIONS DE MÉTHODE

a) La préparation et l'adoption du nouveau texte


Il paraît peu probable que le débat sur l'avenir de l'Union s'oriente vers l'adoption d'une Constitution proprement dite, élaborée par une assemblée constituante puis directement soumise à un référendum. En effet, un tel processus supposerait, au préalable, un accord unanime des Etats membres pour modifier l'actuelle procédure de révision des traités et la remplacer par un processus constituant.

Dans l'optique d'un « traité constitutionnel » ou d'un « traité fondamental », l'élaboration du nouveau texte continuerait à incomber à une Conférence intergouvernementale (CIG).

Il est souvent proposé que les travaux de cette future CIG soient préparés par une nouvelle Convention, sur le modèle de celle qui a élaboré la Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice. Cette méthode permet en effet d'associer des représentants des gouvernements, des parlements nationaux, du Parlement européen et de la Commission européenne.

Pour avoir une véritable influence, une nouvelle Convention devrait, comme la précédente, travailler par consensus. Cependant, il semble exclu qu'elle puisse dégager en son sein un accord unanime sur un texte précis. Dans ces conditions, la formule la plus réaliste paraît être que la Convention ait pour tâche, sur une série de sujets définis dans son mandat, de proposer à la CIG des solutions alternatives. Car il devrait être possible, pour chaque sujet, à défaut de s'entendre sur une solution déterminée, de s'accorder pour estimer qu'il n'existe qu'un nombre réduit de solutions raisonnablement envisageables.

Enfin, les pays candidats devraient participer sur pied d'égalité à la nouvelle Convention. Celle-ci aurait pour tâche de se pencher sur les bases mêmes de l'Union à laquelle ils vont bientôt adhérer. Il serait injuste -et pour le moins maladroit- de ne pas les associer pleinement à cette réflexion.

b) Les thèmes prioritaires

Quelle que soit l'optique retenue, il paraît logique de partir des quatre thèmes retenus en priorité par la « déclaration sur l'avenir de l'Union » adoptée à Nice :

- une délimitation plus précise des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres, qui soit conforme au principe de subsidiarité ;

- le statut de la Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice ;

- la simplification des traités ;

- le rôle des parlements nationaux dans l'architecture européenne.

En effet, ces thèmes ont reçu l'accord des Quinze chefs d'État ou de Gouvernement et constituent donc une base de départ acceptée par tous les États membres.

De plus, ils conduisent à aborder bon nombre des domaines où une éventuelle démarche « constitutionnelle » pourrait présenter des avantages : clarification des compétences, meilleur respect du principe de subsidiarité, renforcement de la citoyenneté européenne par l'intégration dans les traités de la Charte des droits fondamentaux...

Par ailleurs, ces thèmes convergent, selon la déclaration de Nice, autour de « la nécessité  d'améliorer et d'assurer en permanence la légitimité démocratique et la transparence de l'Union et de ses institutions, afin de les rapprocher des citoyens des États membres ». Or, n'est-ce pas là l'esprit qui doit animer une démarche « constitutionnelle » ?

Il est permis d'espérer qu'en progressant dans cette voie, d'autres points d'accord apparaîtront sur des dispositions susceptibles de donner plus de sens à la construction européenne, de la rendre plus efficace et plus légitime. Et, au terme de l'exercice, la Conférence intergouvernementale décidera du nom à donner au résultat obtenu, « traité constitutionnel » ou « Constitution ». Il faut à tout prix éviter les querelles de mots.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Tout d'abord, pourquoi ce rapport ?

L'idée d'une « Constitution pour l'Union européenne » s'est imposée comme un des aspects du « grand débat » sur l'avenir de l'Union qui a été lancé par le traité de Nice. Cette question a été évoquée, on s'en souvient, par les principaux dirigeants allemands, mais aussi en France par le Président de la République et le Premier ministre.

Cependant, on peut constater que ce débat ne repose pas toujours sur des bases claires.

Quand nous entendons le mot « Constitution », nous pensons naturellement à la Constitution d'un pays comme le nôtre, ou encore à la Constitution de l'Allemagne ou des États-Unis. Ce sont des textes qui encadrent l'exercice d'une souveraineté. Le titre premier de notre Constitution s'intitule d'ailleurs : « De la souveraineté ».

Par ailleurs, ces textes émanent d'un pouvoir constituant qui est l'expression d'un peuple. La première phase de la « loi fondamentale » allemande a pour sujet : « Le peuple allemand » ; la Constitution américaine commence par ces mots : « Nous, le peuple ». C'est la même chose pour la Constitution française : les trois premiers mots sont « Le peuple français ».

Enfin, l'exercice de ce pouvoir constituant ne fait intervenir à aucun stade la règle de l'unanimité : c'est évident dans le cas d'un pays centralisé comme la France, mais c'est aussi le cas dans les régimes fédéraux : aux États-Unis, il faut l'accord des trois quarts des États membres ; en Allemagne, il faut une majorité des deux tiers au sein du Bundesrat.

Donc, quand on entend parler de « Constitution de l'Union européenne », on peut légitimement s'interroger. Veut-on vraiment donner une pleine souveraineté à l'Union, en faire un État fédéral comme l'Allemagne ou les États-Unis ? Peut-on considérer que les Européens forment un peuple ? Veut-on pouvoir adopter et réviser le texte de base de l'Union contre l'avis de certains États membres ?

C'est bien sûr une conception possible de la « Constitution de l'Union ». Mais, en réalité, beaucoup de ceux qui parlent d'une « Constitution de l'Union » n'ont pas cette conception à l'esprit. Ils souhaitent que le texte de base de l'Union continue à être élaboré par un accord entre tous les gouvernements. Ils ne considèrent pas que les Européens forment d'ores et déjà un peuple, au sens où l'on parle du « peuple allemand » ou du « peuple français ». Enfin, ils souhaitent que l'Union continue à avoir une compétence d'attribution, qu'elle ne fixe pas elle-même l'étendue de ses compétences.

Alors, pourquoi parler quand même de « Constitution »? En fait, ce mot peut être pris dans un sens plus faible. On peut l'appliquer à un texte dans lequel il y a certains des éléments qu'on trouve d'ordinaire dans une Constitution, mais pas tous.

Dans ce sens-là, certains juristes vont jusqu'à dire que l'Union a déjà une Constitution. En effet, les traités ont donné naissance à un ordre juridique propre, qui dispose de la primauté sur les lois nationales, et qui peut s'appliquer directement aux citoyens. De plus, l'Union a été dotée d'institutions spécifiques : le Parlement européen, la Commission européenne, la Cour de Justice... Dans cet esprit, sans aller jusqu'à employer le mot de « Constitution », la Cour de justice des Communautés européennes a qualifié les traités de « charte constitutionnelle ».

Donc, il y a un sens plus faible, plus restreint du mot « Constitution ». Dans ce sens plus faible, on peut souhaiter une « Constitution » qui garderait la forme d'un traité, d'un pacte entre les États membres.

Ce serait un traité quant à sa forme, mais son contenu ressemblerait pour une bonne partie à ce qu'on trouve dans une « Constitution ».

Pour simplifier, j'ai employé dans le rapport l'expression « traité constitutionnel » pour désigner cette conception d'une « Constitution de l'Union ».

Enfin, il existe une manière moins ambitieuse d'aborder la question de la Constitution de l'Union. Cette approche est celle de la simplification des traités, évoquée par le traité de Nice. Dans cette approche, on fusionnerait les traités européens, et on les présenterait différemment, pour faire mieux apparaître les dispositions « constitutionnelles » déjà présentes dans les traités. C'est ce que j'ai appelé, dans le rapport, l'idée d'un « traité fondamental ».

Donc, même en simplifiant au maximum, on voit qu'il y a plusieurs manières de comprendre l'idée d'une « Constitution de l'Union », et qu'il y a des risques de malentendus.

Faut-il pour autant refuser de se lancer dans une démarche « constitutionnelle » pour l'Union ? A titre personnel, je suis favorable à tout ce qui peut resserrer les liens entre les pays européens, et je me félicite que le Président de la République et le Premier ministre aient tous les deux approuvé l'idée d'une « Constitution de l'Union ». Mais nous ne devons pas nous dissimuler qu'une telle entreprise n'est pas sans risque.

Dans le rapport, j'ai essayer de recenser les avantages et inconvénients d'une démarche « constitutionnelle ». Je n'y reviens pas. Mon sentiment est que le risque principal est celui de rendre certaines politiques communes plus fragiles. Aujourd'hui, les traités contiennent des dispositions relativement détaillées sur les politiques communes. On ne peut modifier ces dispositions qu'à l'unanimité. Dans une Constitution, au contraire, on ne trouve normalement pas des dispositions détaillées sur la politique agricole ou sur la politique de cohésion. Les grandes politiques communes risquent donc d'être moins bien protégées. C'était tout à fait clair dans la prise de position de M. Schröder, qui a proposé une Constitution pour l'Europe d'inspiration très fédéraliste, tout en suggérant de renationaliser en partie les principales politiques communes, afin sans doute de diminuer la contribution allemande au budget européen. Il faut donc aborder ce débat « constitutionnel » avec une certaine prudence.

Enfin, comment procéder ?

Dans l'optique - qui me paraît la plus probable - d'un « traité constitutionnel » ou d'un « traité fondamental », l'élaboration du nouveau texte continuerait à incomber à une Conférence intergouvernementale (CIG), dont les travaux pourraient toutefois être préparés par une nouvelle Convention, sur le modèle de celle qui a élaboré la Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice. A cet égard, la formule la plus réaliste me paraît être que la Convention ait pour tâche, sur une série de sujets définis dans son mandat, de proposer à la CIG des solutions alternatives.

Enfin, je crois qu'il serait logique de partir des quatre thèmes retenus en priorité par la « déclaration sur l'avenir de l'Union » adoptée à Nice, dans la mesure où ils ont reçu l'accord des Quinze chefs d'État ou de Gouvernement et constituent donc une base de départ acceptée par tous les États membres. Je dis bien une « base de départ » : il ne s'agit pas de se limiter à ces thèmes, mais de commencer par eux.

M. Pierre Fauchon :

Je voudrais reprendre l'interrogation récemment formulée par le président Giscard d'Estaing : comment concilier le débat sur une Constitution de l'Union et la mise en oeuvre de l'élargissement ? Le débat constitutionnel ne peut en effet réellement concerner que les États dont la vision de l'Union est suffisamment proche. Il paraît difficile d'envisager qu'un tel processus puisse être mené à bien si tous les États membres d'une Union en train de s'élargir doivent être parties prenantes à l'accord final. Il y a là, me semble-t-il, un élément supplémentaire de complexité.

M. Robert Badinter :

Je voudrais manifester ma perplexité sur un point : les quatre thèmes de la déclaration de Nice paraissent une base bien limitée pour la démarche plus large que suggère le rapport. L'intégration dans le droit communautaire de la Charte des droits fondamentaux se fera d'une manière ou d'une autre. La simplification des traités n'est pas un enjeu essentiel. L'association des parlements nationaux est un point bien précis, où nous avons d'ailleurs, en tant que Sénat, tout particulièrement à jouer notre rôle. Ce n'est qu'avec la question de la répartition des compétences que l'on entre vraiment dans le sujet. C'est la vraie question préjudicielle lorsqu'il est question d'une Constitution de l'Union.

En réalité, le mot de « Constitution », tout comme l'expression « Fédération d'États-Nations », a tous les délices de l'ambiguïté. Au moment de quitter sa charge, Turgot a rédigé un sorte de testament politique contenant ses réflexions sur l'état du Royaume. Sa première phrase est pour estimer que le Royaume manque d'abord d'une Constitution. Est-ce le cas de l'Europe aujourd'hui ?

Le terme de Constitution est beaucoup employé dans le débat sur l'avenir de l'Union. Le président de la République et le Premier ministre l'ont utilisé. Mais lorsque les Allemands parlent de Constitution, ils songent à un État fédéral : il y a une logique dans les positions allemandes, que ce soit celle de M. Fischer ou celle de M. Schröder, qui ne sont d'ailleurs pas exactement les mêmes. En France, on a le sentiment que la référence à une Constitution de l'Union tient davantage de l'incantation.

Une Constitution est la mise en forme d'une souveraineté. Elle va de pair avec les attributs d'un État souverain. A sa base, il y a un peuple. Existe-t-il un peuple européen ? Songeons aussi à l'exemple de la Convention de Philadelphie. A l'origine des États-Unis, il y a certes plusieurs États ; mais ils se retrouvent dans la volonté, exprimée par Washington, d'éviter d'être otages de l'antagonisme franco-anglais. Les Européens en sont-ils là aujourd'hui ? Cela ne paraît pas certain. De plus, une Constitution suppose une Constituante ou une « Convention » au sens américain : or, il est clair que telle n'est pas la méthode envisagée par les États membres.

Ce que l'on veut faire, en réalité, c'est un nouveau traité, comprenant certains éléments d'une Constitution. C'est un pas en avant dans la constitution de l'Europe, mais ce n'est pas une Constitution. Mais si c'est bien un « traité constitutionnel » que l'on souhaite, la base reste un accord entre des États qui mettent en commun des compétences précises dont l'exercice est confié à des institutions communes. La question décisive est alors : que voulons-nous confier aux institutions communes ? Quel doit être le rôle de l'Union ? Dans ce type de réflexion, on retombe nécessairement sur quelques domaines : l'armée, la diplomatie, la justice, la monnaie. Aujourd'hui, pour l'Union, il n'y a véritablement que la monnaie. Dans les autres domaines que je viens de citer, les compétences de l'Union restent très partielles.

Or, la question centrale est de savoir jusqu'où l'on veut aller dans ces domaines. Certains veulent aller plus loin ; d'autres résistent. Y-a-t-il contradiction entre l'élargissement et une démarche constitutionnelle ainsi entendue ? Je dirai que c'est précisément parce que l'élargissement se profile que l'on songe à renforcer l'Union par une démarche constitutionnelle.

Il faut effectivement associer les pays candidats à la réflexion préalable, les écouter, même si naturellement en 2004 seuls les États qui seront membres à ce moment là pourront participer à la décision finale. Quelle sera le statut du texte élaboré par la future Convention, si elle parvient à un résultat ? Ce n'est peut-être pas une question déterminante. Il n'y a pas eu d'accord pour donner un statut à la Charte, mais son contenu est déjà en train de constituer une référence pour la jurisprudence de la Cour de Justice.

M. Hubert Haenel :

Elle a déjà été mentionnée à trois reprises par la Cour !

M. Robert Badinter :

Pour résumer mon propos : il faut d'abord déterminer l'étendue des compétences que l'on entend déléguer à l'Union, et alors seulement la question institutionnelle peut être envisagée sous le bon angle. Si la politique étrangère et la défense deviennent une compétence de l'Union, alors il faut renforcer l'exécutif ; si l'on reste au stade actuel de dévolution des compétences dans ces domaines, le problème se pose différemment. De même, si l'Union reçoit d'importantes compétences judiciaires, la Cour de Justice ne peut rester ce qu'elle est. Il faut donc prioritairement régler la question des compétences.

M. Daniel Hoeffel :

Ce rapport a pour objet « l'idée d'une Constitution pour l'Union européenne » et il a le grand mérite d'effectuer une clarification préalable. Il semble qu'il y ait au moins trois conceptions, la moins ambitieuse étant celle de la simplification des traités, la plus volontariste étant celle de l'adoption d'une Constitution proprement dite.

S'orienter aujourd'hui vers une Constitution proprement dite aurait très probablement pour effet de provoquer une coupure au sein des Etats membres. En effet, il ne semble pas qu'il existe un dénominateur commun suffisant, une volonté partagée d'aller dans ce sens. Or, une coupure entre les Etats membres pourrait marquer un coup d'arrêt dans la construction européenne.

Il faut donc retenir un objectif plus modeste : une remise en ordre pragmatique des compétences, plus de clarté dans leur répartition. En tout état de cause, la question des compétences paraît prioritaire. J'adhère donc pleinement à ce rapport.

M. Lucien Lanier :

C'est finalement un problème de sémantique que nous abordons. Mais je me demande si l'on peut parler de « Constitution de l'Union », s'engager dans un débat à ce propos, alors que l'Union n'a pas une pleine compétence en matière de défense et qu'elle n'a pas de doctrine sur ses frontières définitives.

Bien sûr, nous avons déjà certains des éléments d'une Constitution, je pense par exemple au rôle de la Cour de justice. Mais les Etats membres conservent des cultures politiques très différentes. Leur imposer une même Constitution, au vrai sens du mot, paraît très ambitieux.

Ce dont nous avons besoin aujourd'hui, c'est d'avoir des objectifs bien définis poursuivis dans le cadre de règles communes, avec des indicateurs de progression. C'est nécessaire vis-à-vis des opinions publiques des Etats membres. Mais c'est également nécessaire vis-à-vis des pays candidats, qui doivent être en mesure de savoir à quoi exactement ils s'engagent. Bien sûr, nous ne devons pas nous battre sur les mots, mais nous devons éviter ceux qui provoquent la confusion.

Certaines des idées qui sont agitées dans ce débat constitutionnel me paraissent aller trop vite en besogne. Faut-il, par exemple, que le choix du président de la Commission européenne reflète nécessairement la majorité politique du Parlement européen ? La Commission européenne doit rechercher des synthèses entre les Etats membres, elle doit donc apparaître comme indépendante, au-dessus des partis. Est-ce qu'elle pourra jouer ce rôle si son président apparaît comme le représentant d'une majorité politique ? Je crois plus que jamais qu'il faut aborder de telles questions avec beaucoup de prudence.

M. James Bordas :

Je me demande comment on peut articuler l'idée d'une Constitution européenne avec celle d'un « groupe pionnier » ou d'une « avant-garde ». Faut-il envisager une Constitution pour une partie seulement des Etats membres, de manière à avoir un groupe soudé qui entraînerait les autres ? Le problème serait alors de faire fonctionner une Union avec deux catégories d'Etats membres, ceux qui seraient dans le groupe pionnier, et les autres. Mais si nous n'avons pas une sorte d'« avant-garde », ne risquons-nous pas l'immobilisme ? J'aimerais avoir des précisions sur ces points.

M. Maurice Blin :

Ne faudrait-il pas aborder ces questions constitutionnelles de manière empirique, en essayant d'abord de recenser ce qui, dans l'Union actuelle, ne marche pas ? Je vais prendre deux exemples. La présidence de l'Union change tous les six mois. N'est-ce pas beaucoup trop court ? La Suisse pratique une rotation annuelle. N'est-ce pas un minimum ? Autre exemple : est-il logique que le Parlement européen décide des dépenses communautaires sans assumer la responsabilité des recettes ? Je ne plaide pas pour une uniformisation fiscale dans l'Union - les Etats-Unis s'en passent très bien -, mais je souhaiterais que l'on examine l'idée de financer les dépenses communautaires par un impôt communautaire. Les citoyens pourraient enfin avoir un jugement éclairé ; aujourd'hui, c'est l'obscurité la plus complète qui règne.

Au-delà, j'approuve tout à fait l'idée que la question des compétences est la question essentielle. C'est en fonction des compétences accordées que doivent être conçues les institutions chargées de les exercer. Si l'on ne peut se mettre d'accord sur les compétences à attribuer, il ne peut y avoir non plus d'accord sur une Constitution.

M. Serge Lagauche :

Bien sûr, l'Union donne parfois une impression de complexité, voire de paralysie. Mais nous devons savoir prendre du recul, et mesurer le chemin parcouru. L'époque des guerres entre Européens n'est pas si lointaine. La construction européenne les a rendues impensables, et, grâce à l'élargissement, la zone de paix que nous avons construite va s'élargir. Sachons organiser patiemment les rapprochements nécessaires pour que l'Union devienne plus solidaire, notamment dans le domaine de la défense. Nous sommes dans la bonne voie, il faut s'accrocher, et ne pas cultiver à l'excès l'autocritique.

M. Hubert Haenel :

Je constate que bon nombre de convergences se manifestent. L'objet du rapport est bien « l'idée d'une Constitution européenne », et non pas le contenu qu'une telle Constitution pourrait prendre. J'ai essayé de clarifier, autant que possible, ce débat sur une éventuelle démarche « constitutionnelle », dans la perspective du Conseil européen de Bruxelles-Laeken, au mois de décembre. C'est en effet cette réunion du Conseil européen qui va préciser les conditions dans lesquelles va se poursuivre le débat sur l'avenir de l'Union, en particulier si une nouvelle Convention doit être convoquée et quels doivent être son mandat et sa méthode de travail.

Dans notre discussion, plusieurs thèmes importants sont apparus sur lesquels nous aurons certainement à nous pencher, éventuellement pour faire des propositions en vue de la CIG de 2004 : étendue des compétences de l'Union, problème du « groupe pionnier », remise à plat de la procédure budgétaire...

Mais, aujourd'hui, il s'agissait seulement d'un travail préliminaire : essayer de dissiper les malentendus sur le terme de « Constitution », examiner dans quelles limites et sous quelle forme pourrait s'engager une démarche « constitutionnelle » pour l'Union, notamment en ce qui concerne la convocation d'une nouvelle Convention.

Pour la Charte des droits fondamentaux, l'organe d'élaboration avait été dénommé « enceinte » par le Conseil européen (« body » en anglais) ; c'est le Parlement européen qui a insisté pour qu'il prenne le nom de « Convention », avec l'idée qu'il préfigurait une sorte d'assemblée constituante. On voit tout l'intérêt que le Conseil européen fixe un mandat suffisamment clair.

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A l'issue du débat, le rapport a été approuvé à l'unanimité, M. Emmanuel Hamel s'abstenant. Il a été publié sous le numéro 363 (2000-2001) et est disponible sur Internet à l'adresse suivante :

www.senat.fr/europe/rap.html