REUNION DE LA DELEGATION DU 5 DECEMBRE 2001
Transports
Communication et proposition de résolution de M. Jacques Oudin relatives à la politique européenne des transports
(E 1818 et E 1841)
La Commission européenne a adopté le 12 septembre dernier le Livre blanc sur la politique européenne des transports qui était annoncé depuis longtemps. La parution de ce document va entraîner une accélération du processus de décision communautaire dans le domaine des transports.
I - LES GRANDES ORIENTATIONS DE LA COMMISSION
1. Le bilan contrasté de la politique commune des transports
En ce qui concerne les aspects institutionnels, la Commission rappelle que la Communauté est demeurée inactive jusqu'au constat de carence du Conseil fait par la Cour de justice en 1985 et que le traité de Maastricht a constitué un triple apport pour la politique commune des transports :
- substitution de la majorité qualifiée à l'unanimité ;
- pouvoir de codécision donné au Parlement européen ;
- introduction du concept de réseau transeuropéen.
La Commission estime que l'objectif d'ouverture du marché du transport a été globalement atteint, avec la généralisation du cabotage routier et l'ouverture du trafic aérien, seul le secteur ferroviaire faisant exception.
Le Livre blanc met en avant deux avancées décisives de la politique commune des transports :
- une baisse des prix pour les consommateurs et une multiplication des choix de transport ;
- le développement des techniques les plus modernes dans un cadre d'interopérabilité, avec la réalisation du réseau ferroviaire à grande vitesse et le lancement du programme de navigation par satellite Galileo.
Toutefois, la Commission, outre les distorsions de concurrence dues au manque d'harmonisation fiscale et sociale, identifie trois difficultés majeures :
- la croissance inégale des différents modes de transport, qui reflète la meilleure adaptation de la route aux besoins de l'économie moderne ;
- la congestion de certains grands axes routiers et ferroviaires ;
- les nuisances à l'égard de l'environnement et de la santé des citoyens.
2. La croissance de la demande de transport
Les dernières décennies ont fait apparaître une croissance des échanges et des transports supérieure à celle de la richesse européenne. La création d'un vaste espace européen et le développement des échanges sont d'ailleurs des objectifs poursuivis depuis le Traité de Rome.
Le Livre blanc recense deux facteurs expliquant la poursuite de la demande de transport en Europe pour au moins les deux ou trois prochaines décennies :
- pour les passagers, l'essor de la motorisation des ménages, qui devrait perdurer surtout à l'Est du continent ;
- pour les marchandises, le passage d'une économie de stock à une économie de flux, avec la mise en place d'un système de production en « juste à temps ».
En l'absence de mesures de rationalisation, l'augmentation du seul trafic de poids lourds entre 1998 et 2010 serait de 50 %.
3. Le problème de la congestion
Paradoxalement, la congestion du centre de l'Europe s'accompagne d'un trop grand isolement des régions périphériques. Ce phénomène de congestion risque de faire perdre de sa compétitivité à l'économie européenne. D'ores et déjà, les coûts externes de la congestion due au seul trafic routier sont estimés à environ 0,5 % du PIB communautaire.
L'une des causes de ce problème est le retard pris dans la réalisation des infrastructures du réseau transeuropéen. Le programme d'investissement de 400 milliards d'euros arrêté au Conseil d'Essen en 1994 n'a été réalisé qu'au cinquième. Quant à ce qui a été fait, il ne s'agit trop souvent que de la simple juxtaposition de projets nationaux.
4. L'intégration des transports au développement durable
Le Conseil européen de Göteborg a placé le rééquilibrage entre les modes de transport au coeur de la stratégie de développement durable. Ce rééquilibrage passe par une intermodalité renforcée, qui devrait tenter de stabiliser puis de redresser la part des transports ferroviaires. La Commission estime que cet objectif ambitieux ne pourra pas être pleinement réalisé dans les dix prochaines années, et souligne que les mesures présentées dans le Livre blanc ne constituent qu'une première étape vers un système de transport durable que l'on peut espérer atteindre d'ici 30 ans.
Actuellement, 40 % des émissions de CO2 sont dus au transport. En dépit des progrès considérables enregistrés au cours des dernières années pour les moteurs « propres », la croissance globale des émissions de gaz dues au transport devrait se poursuivre. Si les émissions de particules seront très largement supprimées par les nouvelles technologies, en revanche le CO2 ne pourra être supprimé que par les moteurs électriques ou la pile à combustible. En attendant, les émissions de CO2 dues au transport devraient augmenter d'environ 50 % entre 1990 et 2010, dont 84 % pour le seul transport routier.
Afin d'aboutir à ce qu'elle espère être un nouvel équilibre à la fois économique et écologique, la Commission souhaite pouvoir aboutir à un découplage progressif entre croissance des transports et croissance économique.
La Commission - et c'est heureux - estime irréaliste de décréter une baisse de mobilité des personnes et des biens, tout en imposant un nouveau partage entre les modes de transport, car la Communauté ne dispose ni des compétences ni des moyens pour le faire.
Selon elle, il faut recourir à une approche intégrée qui allie politique de tarification, revitalisation des modes de transport alternatifs à la route et investissements ciblés dans le réseau transeuropéen.
II - LES PRINCIPALES MESURES DU LIVRE BLANC
Le Livre blanc comporte une soixantaine de propositions de mesures précises, échelonnées d'ici 2010 avec des clauses de rendez-vous, et notamment un bilan à mi-parcours prévu pour 2005. Les mesures présentées ci-après sont une sélection parmi les plus importantes.
1. Revitaliser le rail
La Commission relève que le rail est aujourd'hui en voie de marginalisation, mais que cette évolution n'a rien d'inéluctable si l'on considère l'exemple des Etats-Unis, où il assure 40 % du transport de marchandises.
Elle estime que la revitalisation de ce secteur passe par une concurrence entre les compagnies ferroviaires elles-mêmes, l'arrivée sur le marché de nouvelles entreprises ferroviaires devant être accompagnée de mesures de restructuration des compagnies existantes.
Alors qu'un accord a été difficilement obtenu en décembre 2000 pour le transport international de marchandises, la Commission estime que l'ouverture du marché devrait être étendue en priorité au cabotage sur les marchés nationaux et progressivement pour le transport international de passagers. Elle annonce qu'elle proposera dès l'année prochaine un paquet de directives en ce sens.
Par ailleurs, la Commission considère qu'à terme un réseau de lignes devra être exclusivement dédié au transport des marchandises. Dans l'absolu, il s'agirait d'un avantage certain. Mais cela nécessitera des investissements importants, alors qu'il faut déjà lever les goulets d'étranglement sur le réseau existant.
2. Renforcer la qualité du transport routier
Les principaux atouts du transport routier sont sa flexibilité et son moindre coût. Mais ce secteur est plus fragile économiquement qu'il n'y paraît. Il ne génère que de faibles marges, du fait de sa forte atomisation et de la pression des chargeurs sur les prix. Certaines entreprises de transport routier sont ainsi tentées de pratiquer un dumping sur les prix et de passer outre les législations sociales et de sécurité.
La Commission entend proposer une réglementation permettant d'harmoniser certaines clauses contractuelles afin de protéger les transporteurs vis à vis des chargeurs pour qu'ils puissent réviser leurs tarifs en cas de hausse brutale des prix des carburants.
Parallèlement, la Commission estime nécessaire d'harmoniser et de renforcer les contrôles afin de faire disparaître les pratiques contraires à une concurrence saine et loyale. Le tachygraphe digital, plus performant et plus fiable que le tachygraphe mécanique, sera introduit d'ici la fin 2003.
3. Renforcer la sécurité routière
La Commission s'étonne de la relative tolérance de l'opinion vis à vis des accidents de la route. Avec 40.000 morts chaque année sur les routes européennes, c'est l'équivalent d'une ville moyenne rayée de la carte. Ou, quotidiennement, l'écrasement au sol d'un avion moyen-courrier.
Le Livre blanc propose que l'Union européenne se fixe comme objectif de réduire le nombre des victimes de 50 % d'ici 2010. La Commission entend privilégier d'ici 2005 l'échange de bonnes pratiques, mais elle se réserve la possibilité de prendre des initiatives réglementaires si le nombre d'accidents ne diminuait pas.
Dans l'immédiat, la Commission propose de prendre deux initiatives limitées au réseau transeuropéen :
- d'une part, harmoniser la signalisation des lieux particulièrement dangereux ;
- d'autre part, uniformiser, pour le transport commercial international, les règles relatives aux contrôles et sanctions pour excès de vitesse et d'alcool au volant.
4. Promouvoir le transport maritime
La Commission prône la création de véritables « autoroutes de la mer », qui supposent une meilleure connexion des ports avec le réseau ferroviaire et fluvial et une amélioration de la qualité des services portuaires.
Certaines de ces liaisons maritimes permettront de contourner les goulets d'étranglement que sont aujourd'hui les Alpes, les Pyrénées et le Bénélux et, demain, la frontière germano-polonaise. Elles feront parties du réseau transeuropéen au même titre que les routes ou les voies ferrées.
Afin de favoriser le retour d'un maximum de navires sous pavillon communautaire, la Commission veut encourager les formules de « taxation au tonnage », c'est-à-dire une modalité d'imposition des armements maritimes forfaitaire et plus favorable que l'impôt sur les sociétés de droit commun.
5. Réaliser le réseau transeuropéen de transport
Conformément aux conclusions du Conseil européen de Göteborg, le Livre blanc propose de concentrer l'actualisation du réseau transeuropéen de transport sur la suppression des goulets d'étranglement dans le domaine ferroviaire, sur l'aménagement d'itinéraires prioritaires pour absorber les flux liés à l'élargissement, et sur l'accessibilité des régions périphériques.
Dans cette optique, la Commission a présenté récemment une proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision de 1996 sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (E 1841).
La plupart des liaisons routières déjà planifiées seront réalisées d'ici 2010. En revanche, il faudrait une dizaine d'années supplémentaire pour réaliser l'ensemble de 12.600 kilomètres de liaisons ferroviaires à grande vitesse prévues dans les orientations en cours. Pour les voies navigables, on estime à 40 % le manque de financement. Ce sont généralement les projets transfrontaliers qui accusent le plus de retard, car les Etats membres ont privilégié dans leurs décisions d'investissements les sections nationales du réseau transeuropéen. Le résultat est que 10 % du réseau routier et 20 % du réseau ferroviaire sont considérés comme des goulets d'étranglement.
La proposition de décision présentée par la Commission comporte certaines adaptations techniques limitées du schéma du réseau transeuropéen : liaisons ferroviaires inscrites dans le Réseau transeuropéen de fret ou améliorant la desserte des ports ; abandons officiels de projets ; liaisons situées dans les régions frontalières des pays candidats.
Pour l'essentiel, cette proposition de décision complète la liste des quatorze grands projets prioritaires d'Essen par une demi douzaine de nouveaux projets, parmi lesquels le projet de navigation par satellite Galileo. La France est concernée par deux de ces six projets prioritaires : la traversée ferroviaire à grande capacité à travers les Pyrénées, et la ligne mixte fret/train à grande vitesse entre Montpellier et Nîmes. La liaison ferroviaire à grande vitesse Rhin-Rhône n'en fait pas partie, mais figure bien parmi les projets d'intérêt communautaire du réseau transeuropéen de transport.
Parallèlement à cette proposition de décision modifiant les orientations communautaires pour le réseau transeuropéen, la Commission propose d'amender les règles d'octroi de soutien financier. Le but est de permettre une participation accrue de la Communauté, à hauteur de 20 % du coût total, pour les projets ferroviaires transfrontaliers traversant des barrières naturelles, peu rentables mais ayant démontré une réelle valeur ajoutée transeuropéenne.
Enfin, la Commission fait part de son intention de présenter en 2004 une révision du réseau transeuropéen de plus grande ampleur visant, notamment, à introduire le concept d'autoroutes de la mer, à développer des capacités aéroportuaires, à mieux relier les régions périphériques à l'échelle du continent et à interconnecter les réseaux des pays candidats avec ceux des pays de l'Union.
Afin de financer ces projets, la Commission propose une nouvelle politique de tarification.
6. Développer une politique de tarification efficace
Le Livre blanc relève que les différences de tarification d'un Etat et d'un mode de transport à l'autre entraînent un dysfonctionnement du marché intérieur et faussent la concurrence au sein du système de transport.
La Commission propose tout d'abord d'harmoniser la fiscalité des carburants professionnels, en particulier pour le transport routier. Au delà, elle préconise de réfléchir à l'inégalité du niveau de taxation de l'énergie utilisée entre les différents modes, par exemple entre le train et l'avion.
Elle propose également de rapprocher les principes tarifaires d'usage des infrastructures, selon un double principe :
- encourager l'utilisation des modes de transport ayant un moindre impact environnemental ;
- dégager des recettes pour financer de nouvelles infrastructures.
La tarification d'usage devrait varier en fonction de la catégorie d'infrastructures, de la période de la journée, de la distance, de la taille et du poids du véhicule, et de tout autre facteur qui a une influence sur la congestion, la dégradation des infrastructures ou l'environnement.
La Commission estime que, dans bon nombre de cas, la prise en compte des coûts externes permettra de dégager un surplus de recettes par rapport à ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts des infrastructures utilisées. Ce surplus devrait être affecté à des fonds spécifiques nationaux ou régionaux, qui financeraient en priorité la construction d'infrastructures qui encouragent l'intermodalité. En France, nous avions le fonds d'investissement dans les transports terrestres et les voies navigables (FITTVN).
Il s'agit, dans certaines zones sensibles, de mutualiser les revenus des redevances d'infrastructures. Le Livre blanc cite l'exemple de la taxe imposée aux poids lourds par la Suisse pour financer ses grands travaux ferroviaires. Ces fonds de mutualisation des redevances serait gérés par les Etats membres ou les gestionnaires d'infrastructure, et non pas au niveau communautaire. Ils permettraient de faire reposer la charge financière sur les utilisateurs, y compris les véhicules en transit international, alors qu'un financement par l'impôt la fait reposer seulement sur les contribuables du pays concerné.
III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR
1. La problématique du découplage entre la croissance économique et la croissance de la demande de transport n'est pas explicitée. Au stade de notre développement économique, une telle proposition, qui fait partie du discours « écologiquement correct », ne peut être considérée, à court et moyen terme, que comme un voeu pieu. A long terme, une telle orientation peut être examinée. Mais il faut savoir qu'elle entraîne des bouleversements considérables dans nos modes de vie et nos systèmes de production. A tout le moins, on aurait pu espérer de la Commission, en annexe au Livre blanc, une analyse argumentée des conséquences d'une telle problématique. En particulier, la hausse programmée et inéluctable du coût des transports aura des effets réels qu'il est important de mieux cerner. Il conviendrait que la Commission s'explique davantage sur cette orientation et sur les conséquences qu'elle peut entraîner.
2. La priorité accordée au rééquilibrage des modes de transport se traduit par une attention particulière portée au secteur ferroviaire.
Afin qu'une telle orientation se concrétise, il serait nécessaire de dresser un constat sans complaisance de la situation ferroviaire dans les différents pays de l'Union, tant sur le plan de l'évolution des parts modales, que de la situation technique des systèmes ferroviaires, que des situations financières des systèmes ferroviaires, qui conditionnent leur capacité d'investissement futur. Il ne faut pas ignorer le poids des structures ferroviaires nationales face aux problèmes d'ouverture des marchés, et tenir compte de l'intérêt, dans un premier temps, de la coopération plutôt que de la concurrence entre les compagnies ferroviaires nationales. La priorité donnée au fret et à l'intermodalité implique d'inverser une tendance lourde. Le problème essentiel est la fiabilité du système ferroviaire, qui constitue le maillon faible de la chaîne intermodale. Si l'on souhaite un réel développement du fret ferroviaire il faut :
- résorber les goulets d'étranglement ;
- rendre cohérentes les grandes liaisons transeuropéennes, notamment pour les lignes dédiées au fret ;
- afficher les coûts ;
- résoudre les problèmes de financement.
3. La prépondérance incontestable du transport routier génère des difficultés de trafic de plus en plus fortes. Cet engorgement deviendra insupportable si des aménagements ne sont pas réalisés.
Il faut sélectionner les grands axes à désengorger, définir les modalités d'investissement, et pratiquer le ferroutage là où c'est nécessaire.
Une harmonisation fiscale et sociale apparaît également nécessaire dans un secteur ayant une certaine fragilité économique, sous couvert de son dynamisme. L'encadrement contractuel proposé par le Livre blanc apparaît comme une mesure de bon sens, même s'il risque de ne pas suffire pour rééquilibrer le marché en faveur des transporteurs routiers, atomisés face à la puissance des chargeurs.
La politique de sécurité routière préconisée par la Commission repose sur une harmonisation et un renforcement des contrôles. Le principe de subsidiarité me paraît cependant devoir guider la mise en oeuvre des mesures de police. Un autre axe d'une politique de sécurité routière est celui de la qualité des infrastructures, qui sont d'autant plus sûres qu'il y a une séparation des flux et un développement des intersections.
4. La tarification est un élément de la régularité de la concurrence entre les modes de transport et entre les pays.
Il faut d'abord avoir une harmonisation conceptuelle, sur la définition et le chiffrage des coûts internes et externes. La modulation fine de la tarification proposée dans le Livre blanc est en théorie intéressante. Cependant, le bon sens amène à préconiser de maintenir la complexité de la tarification dans une limite raisonnable, afin qu'elle demeure compréhensible, donc acceptable pour l'usager.
A terme, une généralisation du péage autoroutier peut être envisagée en Europe.
La tarification apparaît comme la seule source efficace de financement. La péréquation peut être géographique, au sein d'un même mode, ou d'un mode vers l'autre, c'est-à-dire de la route vers le rail. En l'absence de marge de manoeuvre budgétaires nationales, la mutualisation des redevances d'infrastructure apparaît comme le seul moyen de financer les projets les plus ambitieux. Encore faut-il s'assurer que ceux-ci soient rentables dans le long terme.
5. Le développement du transport maritime passe d'abord par l'aménagement des ports et l'amélioration de la desserte portuaire. Pour le développement du cabotage intra-européen, la notion d'autoroutes de la mer me paraît particulièrement pertinente, surtout si elle implique des règles plus rigoureuses de déclaration et de suivi des navires. Quant au système de la « taxation au tonnage », il pourrait suppléer, en droit français, la disparition du système des quirats. Cette nouvelle forme d'aide fiscale a déjà fait ses preuves chez nos voisins britanniques ou allemands.
Compte rendu sommaire du débat
M. Hubert Haenel :
Je vous signale que, à la demande de notre rapporteur, la délégation a commandé deux études, l'une sur les grands axes européens en France, l'autre sur la tarification.
M. Marcel Deneux :
Je partage les conclusions de notre rapporteur, le problème des transports est fondamental pour notre société. Nous avons copié le modèle américain, qui n'accorde aucune importance aux gaspillages d'énergie ni à la pollution. A titre d'illustration, l'énergie incorporée dans la fabrication d'un pot de yaourt de 150 grammes suffirait pour déplacer 40 tonnes sur vingt mètres. Pourtant, l'influence du lobby routier ne se dément pas, et on ne semble toujours pas décidé à faire les investissements ferroviaires nécessaires. Autre exemple d'aberration : 6 % des avions lâchent du kérosène en vol dans le seul but de se rééquilibrer. Ce qui est certain, c'est que l'on ne pourra pas continuer d'avoir le même mode de vie dans les quarante années qui viennent.
M. Hubert Haenel :
L'objectif de doubler le fret ferroviaire en valeur absolue, qui revient à conserver simplement sa part de marché, apparaît à la fois irréaliste et trop peu ambitieux. Ce n'est pas le problème des seules compagnies ferroviaires, mais de l'Etat.
M. Jean Bizet :
Je ne crois pas que vous ayez évoqué la problématique des grèves dans le transport ferroviaire. Par ailleurs, le Livre blanc fait-il des propositions pour dégager davantage de crédits en faveur de la pile à combustible ?
M. Simon Sutour :
Les débats autour du troisième aéroport de la région parisienne nous montrent qu'il est de plus en plus difficile de faire prévaloir l'intérêt général sur les intérêts particuliers en matière de transport.
Je ne suis pas d'accord pour une libéralisation accrue du transport ferroviaire. Mme Loyola de Palacio pousse dans ce sens, mais la situation du Royaume-Uni est dans ce domaine un contre-exemple. Je suis favorable au service public, et reste convaincu de l'importance des lignes ferroviaires secondaires dans une perspective d'aménagement du territoire.
M. Aymeri de Montesquiou :
La somme des investissements dans le réseau transeuropéen de transport équivaudrait à 1 % du PNB communautaire pendant six ans. Cela ne me paraît pas si gigantesque.
Je suis toujours surpris par les dysfonctionnements dans les systèmes de transport. Le principe de l'utilisateur-payeur n'est-il pas la solution ?
M. Jacques Oudin :
Le Livre blanc présente des orientations, mais ne résout pas les problèmes. Ces orientations sont bonnes, sous réserve du découplage entre la croissance économique et la demande de transport, qui me paraît relever de l'utopie.
Alors que le coût de la congestion est considérable, la tarification est un outil fondamental pour une plus grande rationalité des choix de transport. Elle permet d'équilibrer la concurrence entre les modes et d'assurer le financement.
En ce qui concerne les grèves dans le secteur ferroviaire, il suffit de dire que la SNCF représente 1 % de l'emploi national mais 25 % des journées de grève. C'est une situation ingérable, qui trahit un manque d'ambition collective.
Le partage entre usager et contribuable reste à trouver. Dans le cas des péages autoroutiers, l'Etat ponctionne 11 milliards de francs chaque année, qui ne sont pas recyclés dans le système routier. Quant au cabotage maritime, il ne fonctionnera pas sans subvention initiale des lignes concernées.
En ce qui concerne le coût des infrastructures de transport, il a tendance à s'accroître en raison des contraintes d'environnement et de sécurité. Ainsi, la sécurité routière est mieux garantie par la séparation des flux et des intersections.
En ce qui concerne la libéralisation, il me semble que les compagnies ferroviaires font figure de derniers bastions d'un système de service public qui doit être amélioré.
M. Simon Sutour :
Oui, mais le Sénat, en tant que représentant des collectivités locales, doit raisonner en termes d'aménagement du territoire.
M. Jacques Oudin :
Je ne parle que des grandes liaisons transeuropéennes pour le fret, qui doivent être ouvertes à la concurrence.
M. Hubert Haenel :
Je vous propose que nous précisions, dans notre proposition de résolution, qu'il faut renforcer la concurrence, tout en tenant compte des impératifs de service public et d'aménagement du territoire.
Pour ces raisons, la délégation pour l'Union européenne a conclu au dépôt de la proposition de résolution suivante :
Proposition de résolution
Le Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution ;
Vu le Livre blanc sur la politique européenne des transports à l'horizon 2010 (E 1818) ;
Vu la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision n° 1692/96/CE sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (E 1841) ;
Souligne qu'il n'est pas réaliste, à l'horizon 2010, de vouloir découpler la croissance de la demande de transport et la croissance économique ; et demande, à tout le moins, qu'une analyse approfondie de la faisabilité d'une telle hypothèse puisse être présentée ;
Estime que la priorité doit être donnée à la satisfaction de l'augmentation prévisible des besoins de transport, tous modes confondus ;
Souhaite qu'un effort accru d'investissement permette de réaliser les infrastructures nécessaires pour les grandes liaisons européennes et, plus particulièrement, pour celles concernant le transport combiné et l'intermodalité ;
Invite le Gouvernement à soutenir plus particulièrement, parmi les mesures proposées dans le Livre blanc :
- l'ensemble de propositions de directives permettant la concurrence au sein des différents modes, dont le transport ferroviaire, en tenant compte des impératifs de service public et d'aménagement du territoire ;
- le rééquilibrage des relations contractuelles entre les transporteurs routiers et les chargeurs ;
- l'harmonisation des contrôles et des sanctions pour infraction aux règles de sécurité routière, dans le respect du principe de subsidiarité ;
- la taxation au tonnage des armements maritimes ;
- le développement du cabotage maritime ;
- le financement d'investissements de capacité dans les infrastructures de transport par la mutualisation des redevances d'utilisation ;
Demande au Gouvernement d'oeuvrer :
- à la conclusion rapide d'un accord sur les règles de tarification applicables dans les différents pays européens ;
- à la conclusion dans les meilleurs délais d'un accord de programmation pour la réalisation des grandes liaisons transeuropéennes.
Relations extérieures
Rapport d'information de M. Louis Le Pensec sur l'état d'avancement du partenariat euro-méditerranéen
Résumé du rapport
En 1995, lorsque l'Union a posé les bases d'un nouveau partenariat avec douze pays tiers méditerranéens, elle a fait naître un grand espoir sur la rive sud de la Méditerranée. Celui d'y trouver enfin la paix, permettant d'envisager un développement économique harmonieux et de construire un véritable dialogue entre les hommes et les cultures.
Ce nouveau partenariat, décidé ensemble lors de la Conférence de Barcelone, organise en effet un modèle unique de relations, un véritable projet d'accompagnement fondé sur trois volets distincts et pourtant inséparables :
- un volet politique pour instaurer un espace commun de paix et de sécurité ;
- un volet économique et financier pour construire une zone de prospérité partagée ;
- un volet culturel, social et humain pour améliorer la compréhension mutuelle avec les peuples.
Ce faisant, le partenariat euro-méditerranéen se situe à mi-chemin entre l'intégration à l'Union et la coopération au développement. Il se veut aussi une structure d'échange et de partage que les événements dramatiques du 11 septembre dernier ont rendue plus que jamais nécessaire. Six ans après son lancement, où en est-on ? Le bilan n'est certes pas négatif. Il est toutefois en-deçà de ce que l'on en espérait.
1. La raison première de cette désillusion tient aux lenteurs avec lesquelles l'encadrement du dispositif a été mis en place.
· En effet, il était prévu que chacun des douze partenaires conclue avec l'Union un accord personnel d'association prévoyant un cadre de dialogue politique, un volet commercial, la promotion des investissements et le renforcement de la coopération dans tous les domaines visés par le partenariat. Or, ces accords ont été très longs à conclure, et très longs aussi à être ratifiés par chacun des Etats membres. De ce fait, on peut déplorer que l'accord avec la Jordanie ne soit pas encore entré en vigueur, quatre ans après sa conclusion, que l'accord égyptien entame à peine le processus de ratification, et que les accords avec le Liban, l'Algérie et la Syrie n'aient toujours pas été finalisés.
· Une autre difficulté a résulté du mode de financement des aides accordées par l'Union. Celles-ci transitent essentiellement par un fonds spécial global dénommé MEDA et doté, pour la première phase 1995-1999 à hauteur d'environ 3,5 milliards d'euros. La mise en oeuvre de ce fonds a été très éprouvante : l'adoption des textes, la création des procédures, les lourdeurs bureaucratiques de part et d'autre de la Méditerranée ont provoqué de sérieux retards. En définitive, à l'issue de cette première période, seuls 26 % des crédits disponibles avaient été effectivement utilisés.
Cette situation a conduit la Commission à proposer, en septembre 2000, de donner un nouvel élan au partenariat euroméditerranéen. La structure administrative gérant ces programmes a été refondue pour plus de rationalité ; le fonctionnement de MEDA a été simplifié et ses procédures allégées et décentralisées ; enfin, l'enveloppe financière accordée pour la période 2000-2006 a été accrue et portée à 5,35 milliards d'euros. L'avenir nous dira si ces mesures porteront leurs fruits.
2. Pour l'heure, quelles ont été les réalisations effectivement obtenues ?
a) concernant le volet politique, il est malheureusement inutile de souligner combien la situation conflictuelle au Proche-Orient a paralysé le déroulement du partenariat : l'aboutissement du processus de paix constitue un élément déterminant pour son succès, même s'il avait été clairement spécifié que le projet de Barcelone, n'avait pas pour vocation de se substituer aux autres actions menées en faveur de la paix. Il faut toutefois reconnaître, pour s'en réjouir, que, dans cette zone déchirée par de nombreux conflits, le partenariat euro-méditerranéen a fourni un forum unique et un cadre de dialogue réel où toutes les parties acceptaient de se rencontrer, même au plus fort des crises.
Trois conférences ministérielles Euromed ont succédé à l'étape initiale de Barcelone ; la dernière d'entre elles s'est tenue à Marseille en novembre 2000. Lentement, mais effectivement, elles ont permis de faire progresser l'idée d'élaborer ensemble une « Charte pour la paix et la stabilité », initiative française pour tenter d'institutionnaliser des mécanismes de préservation de la sécurité dans la région. On notera toutefois que, de manière très pragmatique, les vingt-sept partenaires ont prévu que ce texte n'entrerait en vigueur que « lorsque les circonstances politiques le permettront »...
b) Le volet économique repose essentiellement sur le projet d'établissement d'une zone de libre-échange euro-méditerranéenne à l'horizon des années 2010-2012. Encore faut-il préciser que le libre-échange ne s'appliquera qu'aux seules productions industrielles, la libéralisation des échanges de services et de produits agricoles constituant une étape ultérieure non encore programmée.
En première analyse, on ne peut qu'être perplexe devant cet objectif : en effet, il ne s'agit pas d'accorder un avantage commercial aux pays tiers méditerranéens qui bénéficient déjà d'un système de préférences commerciales asymétriques. Bien au contraire, ce qui en résultera est un rééquilibrage des échanges au profit de l'Union, justement dans les domaines industriels où elle dispose d'un avantage de compétitivité évident.
La démarche reposait sur l'idée que ce choc pourrait être salutaire pour les économies méditerranéennes et les conduire à réformer et moderniser leurs structures de productions. Inutile de dire que certains pays ont adhéré avec bien peu de conviction à ce schéma de pensée et considéré que le remède était peut-être pire encore que le mal. En tout état de cause, on ne peut s'empêcher de s'interroger sur la mise à l'écart qui en résulte pour l'agriculture : c'est pourtant dans ce secteur que les pays méditerranéens ont une vraie potentialité, même s'ils se livrent à une concurrence excessive sur quelques productions identiques.
Quoi qu'il en soit, au fil des réunions préparatoires successives, l'ambition libre-échangiste est confirmée et le cap maintenu, même si l'évolution des structures économiques attendue tarde encore à se produire.
On observe en effet que les investissements directs étrangers dans la région restent faibles. Ils ne s'élèvent qu'à 5 % de l'ensemble des investissements, contre 12 % en moyenne dans les pays en développement, car ils sont pénalisés par les incertitudes découlant de l'instabilité de la situation politique. Or, l'aide financière de l'Union, si elle peut « amorcer la pompe », doit être impérativement relayée par des flux de capitaux privés, venant accroître son effet de levier.
Plus grave encore, on déplore que les échanges Sud-Sud demeurent limités et ne représentent qu'à peine 6 % des échanges. L'idée d'un partenariat euro-méditerranéen repose aussi sur le développement d'une solidarité et d'une interpénétration économique entre les partenaires méditerranéens eux-mêmes. La Commission européenne a fait de cet objectif son cheval de bataille en engageant les pays méditerranéens à constituer, entre eux, des zones de libre-échange. Une première tentative en ce sens vient d'ailleurs d'être lancée en mai dernier entre le Maroc, la Tunisie, l'Egypte et la Jordanie, et c'est un signal encourageant.
c) Le partenariat culturel, social et humain, dernier volet du triptyque, en constitue indéniablement le parent pauvre : si les bonnes volontés et les déclarations d'intention ne manquent pas, les résultats tangibles restent encore symboliques. Quelques réalisations sont encourageantes, comme les programmes Meda-démocratie, Euro-med jeunesse, Euro-med audiovisuel ou Euro-med héritage, qui traite du patrimoine culturel.
Mais à ces exceptions près, on observe plutôt que ce troisième volet conduit à la création d'une mosaïque de structures diverses de rencontre, très favorable au développement des contacts personnels, mais ne débouchant guère sur des mesures concrètes.
Je crois pouvoir dire, toutefois, qu'on assiste aujourd'hui à la montée en puissance de la coopération décentralisée et cette perspective me paraît riche de promesses.
Juste après Barcelone, et dans le cadre de ce troisième volet, des programmes d'échanges spécifiques entre villes et entre universités (Med-urbs et Med-campus) avaient été lancés. Des irrégularités financières avaient malheureusement mis fin prématurément à ces expériences dès 1996.
Depuis lors, les collectivités locales des deux rives de la Méditerranée ont voulu et su s'engager dans des opérations de coopération décentralisée : un Forum euro-méditerranéen permanent des collectivités et autorités territoriales a été créé en novembre 2000 à Marseille ; le Comité permanent pour le partenariat euro-méditerranéen (COPPEM) instauré à Palerme à la même époque vient de tenir sa première conférence à Marrakech. Je peux témoigner ici de la forte attente de tous les élus impliqués et animés par une même volonté de coopération multiforme et respectueuse de leur culture respective.
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Après l'espoir suscité par l'adoption du processus de coopération euro-méditerranéen, le bilan que l'on peut dresser de la première période du partenariat ne porte malheureusement pas à l'optimisme. Depuis la Conférence de Barcelone qui l'a lancé en 1995, la dégradation de la situation au Moyen-Orient a envenimé le dialogue et paralysé le développement économique de la région, tant il est patent que la stabilité politique conditionne la réussite du projet tout entier. Est-il besoin de souligner en quoi les événements du 11 septembre 2001 viennent conforter la thèse de ceux qui considèrent ce partenariat comme une ardente obligation ?
L'ampleur de la tâche qui reste à accomplir est telle qu'elle masque les résultats, somme toute non négligeables, déjà acquis. L'équité conduit à admettre qu'il s'agit d'une politique de très long terme qu'on ne saurait apprécier à ce stade balbutiant de son développement sans commettre une injustice. De surcroît, malgré ses lacunes, la démarche de partenariat semble la seule qui puisse être envisagée, un système d'aide classique au développement ne convenant plus à la situation actuelle des pays partenaires.
Par ailleurs, il paraît totalement inenvisageable, pour ne pas dire déraisonnable, que l'Europe renonce à sa politique de soutien en faveur de la Méditerranée, pour des motifs tout à la fois humains, historiques, culturels, économiques et géostratégiques.
Avec l'évolution du processus d'élargissement de l'Union à l'Est, les pays tiers méditerranéens éprouvent parfois le sentiment de ne plus constituer un centre d'intérêt pour l'Europe, il est indispensable que les Etats membres leur témoignent un peu plus d'attention : en ce sens, la fixation de l'enveloppe MEDA 2 à un niveau montrant que l'effort communautaire restait soutenu a constitué un signal fort de la bonne volonté de l'Union.
La réussite du processus de Barcelone repose avant tout sur les partenaires méditerranéens eux-mêmes, tant pour la réalisation, si longtemps attendue, de son volet politique que dans l'accomplissement de son objectif économique. Le projet libre-échangiste ne pourra aboutir, et porter ses fruits, que si des initiatives constructives sont prises pour créer, entre les Etats de la rive sud eux-mêmes, une zone d'intégration régionale comparable à celle atteinte dans l'Union, donc attractive pour les investisseurs. C'est alors seulement que l'on pourra parler d'un partenariat réel et non de la simple juxtaposition de relations bilatérales privilégiées entre l'Europe et chacun des pays partenaires.
La perspective est désormais plus large encore que celle du développement de relations commerciales entre deux entités géographiques voisines. Il en va de l'avenir de nombreux pays musulmans inspirés par un islam modéré, qui souhaitent ancrer leurs peuples dans un monde moderne, au sein d'une communauté internationale mettant le terrorisme hors la loi et où sont partagées les valeurs de développement durable et équilibré, de paix et de sécurité, de démocratie, de respect des cultures.
Enfin, c'est l'intégration de la zone méditerranéenne dans l'économie mondiale qu'il faut désormais avoir aussi à l'esprit. L'accord final de Doha arraché in extremis avec le soutien unanime des 142 pays membres, constitue un signal fort exprimant la volonté de voir émerger, demain, un monde plus juste. Souhaitons que le partenariat euro-méditerranéen contribue pour sa part à la réalisation de cet objectif ambitieux.
En tout état de cause, ce sujet justifie, à mon sens, qu'on suive régulièrement l'état d'avancement du processus de Barcelone. Si vous en étiez d'accord, je serais heureux d'assurer une mission de veille et de surveillance, dont je vous rendrais compte au fur et à mesure des réalisations.
Compte rendu sommaire du débat
M. Hubert Haenel :
Ce rapport constitue un plaidoyer remarquable pour la poursuite de la coopération entre l'Union et les pays de la zone méditerranéenne, et j'approuve votre souhait de suivre le déroulement des prochaines échéances de ce dossier. Vous nous avez indiqué les difficultés rencontrées pour la mise en place de ce partenariat et les mesures prises pour essayer de le rendre plus performant. La France y a-t-elle joué un rôle particulier, compte tenu de son histoire et de sa position géographique ? Qui sont les responsables directement impliqués, au sein de la Commission européenne, dans le dialogue euro-méditerranéen ?
M. Aymeri de Montesquiou :
Il s'agit là d'une question fort intéressante, notamment dans le contexte international que nous connaissons. L'axe majeur me semble être son volet politique, mais l'aspect économique est essentiel car nous devons avoir à coeur d'éviter d'accroître, entre des régions si voisines, des écarts de développement qui peuvent susciter la haine.
Je suis surpris par la décision d'augmenter, de façon aussi sensible, l'enveloppe budgétaire allouée à ce partenariat si la part de crédits effectivement utilisée est aussi faible que vous nous l'avez indiqué. N'aurait-il pas été plus judicieux de permettre, dans un premier temps, un plus fort engagement des fonds déjà disponibles ?
Par ailleurs, je suis plus que réservé sur le projet de zone de libre-échange, dont je pressens les effets négatifs sur l'économie méditerranéenne. Mon sentiment est qu'il serait utile de mieux utiliser le savoir-faire, la capacité des entreprises européennes pour compenser le déficit industriel qu'on déplore dans cette zone. Ne peut-on inciter, par des aides par exemple, les industries européennes à s'installer dans ces pays et à coopérer avec le secteur industriel local, entre partenaires de niveaux équivalents ? De ce fait, on laisserait aux Etats le soin de régler les problèmes d'Etats, notamment l'éducation puisque le taux d'analphabétisme est encore très élevé dans la région méditerranéenne et constitue un vrai risque pour demain.
M. Simon Sutour :
Sur le plan économique, il est en effet capital d'aider ces pays, mais je souhaite rappeler que l'Union a, elle-même, une façade méditerranéenne importante et qu'elle produit des denrées alimentaires méditerranéennes. Je pense notamment à mon département, le Gard, où la production d'oliviers a été développée, grâce à des aides européennes pour l'équipement en système d'irrigation. Je ne plaide pas, bien sûr, pour le protectionnisme, mais je souhaite qu'on prenne cet élément en considération.
Pour ce qui concerne la coopération décentralisée, je partage l'opinion d'Aymeri de Montesquiou pour considérer que l'on ne peut pas vivre, de part et d'autre de la Méditerranée, selon deux modèles de développement économique aussi éloignés. Nos régions, nos collectivités territoriales, celles qui sont les plus proches géographiquement, sont probablement les mieux placées pour agir. Existe-t-il des dispositifs d'aides pour accompagner de telles actions de coopération ?
M. Louis Le Pensec :
La prochaine grande étape du partenariat Euro-med aura lieu à Valence au cours du premier semestre 2002, où se tiendra la Conférence des ministres des affaires étrangères, et je ne manquerai pas de vous tenir informés du déroulement de ce processus. Le partenariat euro-méditerranéen concerne l'Union dans son ensemble et pas seulement les pays riverains. J'ai rencontré des élus finlandais profondément attachés au processus de Barcelone !
Notre pays peut-il être un élément plus moteur ? Il l'est déjà, et c'est ce que l'on attend compte tenu de l'importance de sa façade méditerranéenne, de son histoire et des enjeux pour la France. Hubert Védrine et Pierre Moscovici soulignent, au fil des forums, l'engagement méditerranéen de la France. Cette volonté doit passer dans les faits. Sur ce point, je suis encore en attente.
Concernant l'utilisation des fonds Meda, la réforme entreprise semble avoir commencé à porter ses fruits car les premiers chiffres d'utilisation des crédits sont en net progrès par rapport à la phase précédente. J'ai pu observer, sur le terrain, que les structures décentralisées, qui gèrent désormais les programmes Med dans les pays partenaires, étaient mobilisées. Je me suis rendu à plusieurs reprises à Bruxelles. J'y ai rencontré le Président Prodi. J'ai aussi eu des entretiens avec certains des responsables du dossier Euro-med. J'ai pris acte de la volonté d'un nouvel élan à l'égard du partenariat de Barcelone. J'ai toutefois été surpris que le Commissaire en charge de cette question, Chris Patten, ne soit présent à aucune des deux dernières réunions du Forum parlementaire euro-méditerranéen.
L'action des collectivités locales, des grandes villes entre les deux rives, est essentielle dans le dialogue, et c'est un dialogue difficile, qui doit intégrer la dimension religieuse et culturelle. Les différents partenaires ont pour volonté d'assurer un rapprochement entre les deux zones et d'éviter, dans cette région déjà très troublée, un basculement dans le fanatisme islamique dont nous connaissons les dangers. Je comprends l'argumentation d'Aymeri de Montesquiou, mais l'aspect politique est essentiel dans ce dialogue.
Comme je vous l'indiquais, après plusieurs années d'expectative, la coopération décentralisée monte en puissance ; les contributions financières des collectivités locales ont été augmentées et constituent une part importante du budget que l'Union y consacre pour sa part.
Pour ce qui concerne le projet de libre-échange, il faut aussi tenir compte des règles et des contraintes fixées à l'OMC. La marche forcée imposée aux entreprises et aux agents économiques méditerranéens me semble effectivement éprouvante, mais je n'y vois guère d'alternative. Je suivrais volontiers la suggestion d'Aymeri de Montesquiou en faveur d'une coopération directe entre industriels, mais le climat politique de la zone est trop instable pour attirer l'investissement des entreprises. L'objectif de rentabilité les conduit aujourd'hui à s'installer plutôt en Chine qu'à Gaza.
Il existe effectivement des aides européennes à la coopération décentralisée, dont les collectivités territoriales peuvent bénéficier si elles s'inscrivent dans le cadre des programmes Euro-med. J'en communiquerai la liste à M. Simon Sutour.
Pour poursuivre cette réflexion, et dans le cadre de la mission de veille et d'évaluation du processus Euro-med que vous m'avez confiée, je serais d'avis de retenir, parmi les thèmes d'investigation pour l'année 2002, la question agricole et la libéralisation des échanges.
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A l'issue du débat, la délégation a approuvé, à l'unanimité, ce rapport publié sous le numéro 121 (2001-2002).
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