REUNION DE LA DELEGATION DU 6 FEVRIER 2002
Institutions communautaires
Communication de M. Hubert Haenel sur le bilan des travaux de la délégation relatifs à la répartition des compétences entre l'Union européenne et les États membres
Le moment est venu de faire un premier bilan de nos réflexions sur la délimitation des compétences entre l'Union et les États membres. Comme vous le savez, c'est le Conseil européen de Nice qui a souhaité que cette délimitation devienne à la fois plus précise et plus conforme au principe de subsidiarité. Ce thème sera à l'ordre du jour de la Convention qui va s'ouvrir le 28 février ; ultérieurement, il sera à l'ordre du jour de la Conférence intergouvernementale (CIG) de 2004. Il était donc dans notre rôle, je dirais même qu'il était de notre devoir, de mener une réflexion sur ce sujet.
Bien entendu, nous ne pouvions envisager d'examiner, un à un, tous les domaines d'action de la Communauté, pour examiner dans quelle mesure une meilleure répartition des compétences était possible. L'exercice aurait été démesuré. Il était plus intéressant et plus réaliste de s'en tenir à quelques domaines particulièrement controversés, pouvant servir d'exemple. Dans cet esprit, nous avons retenu trois domaines :
- la culture, qui a fait l'objet d'une communication de M. Maurice Blin ;
- l'environnement, qui suscite des difficultés nombreuses et qui a fait l'objet d'une communication de M. Serge Vinçon ;
- enfin, l'éducation, qui a fait l'objet la semaine dernière d'une communication de M. Serge Lagauche.
Quels enseignements de portée plus générale peut-on tirer de ces trois exemples ?
1. D'abord, qu'il paraît très difficile de définir des blocs de compétences permettant d'attribuer clairement certaines compétences à l'Union et certaines autres aux États membres.
L'idée de définir des blocs de compétences a été défendue par le passé par d'excellents européens. Par exemple, ici même, M. Jacques Delors a souhaité que l'on réduise la « zone grise » des compétences partagées et que l'on parvienne, au contraire, à mieux préciser les compétences exclusives de l'Union et les compétences exclusives des États membres. Il en tirait la conclusion que, par exemple, la culture et l'éducation devraient être des compétences exclusives des États membres. Cela n'empêcherait pas une coopération européenne dans ces domaines, nous avait-il précisé, mais la Communauté en tant que telle, avec ses institutions et ses procédures, n'avait pas, selon lui, à intervenir dans ces domaines.
C'est une vision séduisante par sa clarté, mais les communications que nous ont présentées Maurice Blin et Serge Lagauche suggèrent une autre conclusion. Nous voyons bien que, dans le domaine de la culture comme dans celui de l'éducation, la Communauté a une vraie responsabilité à exercer :
- en matière de culture, elle doit intervenir activement pour encourager les échanges entre pays membres, les traductions, la circulation des artistes et des oeuvres, cette action étant le pendant, à l'intérieur de l'Europe, de la défense de l'« exception culturelle » vis-à-vis de l'extérieur ;
- en matière d'éducation, elle doit agir pour développer fortement la mobilité des étudiants et des enseignants, ainsi que le plurilinguisme.
Ainsi, même dans les domaines que l'on pourrait songer à exclure en bloc du champ d'action communautaire, il s'avère qu'une intervention de la Communauté est en réalité très souhaitable, voire indispensable, si l'on veut poursuivre certains objectifs.
Donc le premier enseignement de nos travaux me paraît être qu'une approche par bloc de compétences n'est pas adaptée à la construction européenne. On ne peut espérer tracer une frontière entre les compétences de l'Union et celles des États membres, ce qu'en termes juridiques, on appelle le « fédéralisme dualiste » ; la construction européenne relève plutôt du « fédéralisme coopératif » où les compétences sont très largement partagées.
Cela doit conduire à ne pas nourrir trop d'illusions quant à la simplification des traités. C'est un des objectifs retenus par la déclaration de Nice, et, naturellement, nous souhaitons tous que les traités soient aussi simples que possible. Mais à partir du moment où l'on ne peut espérer définir des blocs de compétences, il faut reconnaître que les traités ne peuvent non plus être grandement simplifiés. On peut sûrement parvenir à une présentation plus claire, mais sûrement pas aux formules lapidaires du Code Napoléon.
2. Faut-il pour autant renoncer à la meilleure répartition des compétences ? Ce n'est pas, me semble-t-il, ce qui ressort de nos travaux. Au contraire, ceux-ci suggèrent un deuxième enseignement, à savoir que la rédaction des traités n'est pas satisfaisante.
Les analyses de nos rapporteurs montrent que les interventions communautaires ne sont réellement utiles que pour certains objectifs. J'ai déjà évoqué ce problème dans les cas de l'éducation et de la culture. Si l'on prend maintenant le domaine de l'environnement, on voit qu'une intervention communautaire est nécessaire afin de définir des règles générales communes pour la lutte contre la pollution de l'air, la pollution de l'eau, ou encore la gestion des déchets ; en revanche, pour d'autres domaines, comme les eaux de baignade, la préservation des dunes ou les règles concernant les zoos, la nécessité d'une intervention communautaire paraît beaucoup plus douteuse.
Or, les traités sont rédigés de manière si vague qu'ils ne dégagent pas de véritables priorités et qu'ils peuvent servir de base à pratiquement n'importe quelle action. Le résultat, c'est que l'action communautaire a tendance à se disperser et, souvent, à se traduire par un saupoudrage de moyens sans réelle efficacité. Dans les trois grands domaines que nous avons examinés, il existe des programmes communautaires d'une utilité indiscutable dont les moyens sont limités, parce qu'ils doivent partager les financements communautaires avec d'autres programmes dont l'utilité est plus incertaine.
Cela nous a conduit à constater qu'il faudrait davantage marquer certaines priorités dans le texte même du traité. Les traités sont le seul guide dont nous disposons pour préciser le rôle de chacun. Je ne crois pas, je viens de le dire, à des traités beaucoup plus simples. Mais je crois qu'ils pourraient en revanche être moins vagues, qu'ils pourraient hiérarchiser davantage les objectifs au lieu de les juxtaposer.
3. Le troisième constat que l'on peut faire est l'insuffisante application du principe de subsidiarité.
Ce principe, bien compris, n'est pas destiné à brider l'action communautaire. Il prescrit certes à la Communauté de ne pas chercher à faire elle-même ce que les États membres peuvent tout aussi bien réaliser. Mais, en même temps, il aide la Communauté à être plus efficace en se concentrant sur ses vraies missions, celles pour lesquelles elle est la mieux placée.
Or, ce que nous avons constaté, c'est non seulement que la Communauté ne se concentre pas assez sur les missions qui lui incombent en propre, mais aussi qu'elle met en oeuvre, dans certains cas, des actions qui pourraient parfaitement relever des États membres ou de leurs collectivités locales. La Communauté subventionne des orchestres, finance la rénovation de bâtiments, réglemente la pose des compteurs d'eau, met en place des programmes d'amélioration des zones urbaines... Bien sûr, ces actions peuvent être tout à fait bonnes en elles-mêmes, mais il n'y a aucun bénéfice à les mener depuis Bruxelles.
Mieux vaut concentrer l'action européenne là où elle peut permettre d'atteindre des objectifs que les États membres - ou leurs collectivités - ne peuvent pas réaliser.
Une rédaction plus soignée des traités pourrait certes y aider. Mais elle ne suffirait pas endiguer la tendance à la dispersion des interventions communautaires, car cette tendance vient du fait qu'il n'existe, dans les institutions européennes, aucun garde-fou dans ce domaine.
D'où l'intérêt que présenterait un organe composé de parlementaires nationaux, quel que soit son nom - « seconde Chambre » comme l'a suggéré Daniel Hoeffel ou « Congrès des Parlements », comme l'a proposé le Premier Ministre - dont une des missions serait de tirer la sonnette d'alarme en matière de subsidiarité. Cette assemblée, qui serait une sorte de « COSAC renforcée » devrait pouvoir saisir la Cour de justice des Communautés européennes, conduisant ainsi la Commission, le Conseil et le Parlement à se montrer plus vigilants qu'aujourd'hui sur le respect de la subsidiarité.
*
En conclusion, je dirai qu'au travers des quelques domaines que nous avons examinés - domaines peu nombreux, mais très significatifs pour le problème posé - nous pouvons proposer des éléments de réponse à la question que le Conseil européen de Nice a adressé à la Convention et à la future CIG : « Comment établir, et maintenir ensuite, une délimitation plus précise des compétences entre l'Union et les États membres, qui soit conforme au principe de subsidiarité ».
En réalité, il ne peut y avoir de frontière nette entre les compétences de l'Union et celles des Etats membres. Posé de cette manière, le problème est sans doute insoluble. Ce que nous pouvons faire, en revanche, c'est aider l'Union à se concentrer sur les questions pour lesquelles elle est le meilleur échelon de décision. Cela suppose une rédaction des traités qui donne plus clairement qu'aujourd'hui des priorités à l'action communautaire. Et cela appelle la mise en place d'une instance parlementaire de vigilance, incitant la Communauté à ne pas multiplier inutilement les interventions.
Enfin, je constate que la délégation a désormais abordé toutes les questions retenues par la déclaration de Nice.
Nous avons évoqué la simplification des traités et le statut de la Charte lorsque nous avons abordé le problème d'une éventuelle « Constitution de l'Union ». Nous avons évoqué le rôle des parlements nationaux avec le rapport de Daniel Hoeffel. Enfin, nous avons évoqué, à partir de quelques exemples, le vaste sujet de la délimitation des compétences.
Alors que la Convention va s'ouvrir dans trois semaines, nous disposons d'une base de départ, de travaux que nous pouvons faire connaître aux autres délégations, et qui pourront être utiles aux débats de la Convention. Je crois donc que nous avons rempli notre rôle et je remercie tous ceux d'entre vous qui ont apporté leur contribution à ces travaux qui sont, je le répète, seulement un point de départ, mais qui nous permettent de ne pas arriver à la Convention les mains vides.
Compte rendu sommaire du débat
M. Lucien Lanier :
Pouvez-vous préciser comment nos travaux vont s'articuler avec la Convention ?
M. Hubert Haenel :
Je rappelle quelle sera l'organisation de la Convention. Le Conseil européen de Laeken a désigné son président - M. Valéry Giscard d'Estaing - et ses deux vice-présidents. Ils seront à la tête d'un présidium où toutes les composantes de la Convention doivent être représentées.
Quelles sont ces composantes ? Pour les États membres, trente parlementaires nationaux (deux par pays), seize parlementaires européens, quinze représentants des gouvernements et deux représentants de la Commission. Pour chaque pays candidat, deux parlementaires et un représentant de l'exécutif. Les parlementaires nationaux seront donc la composante la plus nombreuse : trente sur soixante-six, et même la composante majoritaire (cinquante-six sur cent cinq) si l'on tient compte des représentants des pays candidats qui, aux termes de la déclaration de Laeken, « participeront aux délibérations sans toutefois pouvoir empêcher le consensus qui se dégagerait entre les États membres ». Donc, normalement, les parlementaires nationaux devraient être en mesure de faire entendre les préoccupations de leurs assemblées respectives.
Il est vrai que la manière dont la Convention se met en place peut inquiéter. Certaines orientations de travail semblent s'esquisser alors que les représentants des parlements nationaux au sein du présidium n'ont pas encore été désignés. Le Parlement européen commence déjà à peser de tout son poids. Pourtant, on peut se demander quelle serait la légitimité de la Convention si les représentants des parlements nationaux n'y jouaient pas tout leur rôle. Si la Convention a été convoquée, c'est précisément pour remédier au sentiment d'un déficit démocratique en associant les parlementaires, européens mais aussi nationaux, à la réflexion sur l'avenir de l'Union. Et le rôle des parlements nationaux est un des thèmes que devra traiter la Convention. Il serait paradoxal que les parlementaires nationaux s'y trouvent sans réelle influence !
M. Jean-Marie Vanlerenberghe :
J'ai été parlementaire européen, je suis aujourd'hui parlementaire national. Je peux vous dire que les parlementaires européens regrettent le manque de contact avec les parlementaires nationaux, qui ont trop longtemps ignoré le Parlement européen et plus généralement la construction européenne.
Je crois qu'il faut éviter d'opposer parlementaires européens et nationaux. Nous avons à nous préoccuper de l'avenir de l'Europe tout autant que les parlementaires européens, mais sans rivalité. Pourquoi ne pas organiser des rencontres avec les membres français du Parlement européen, éventuellement pour aboutir à des propositions communes ?
M. Hubert Haenel :
Vous avez raison de refuser de poser le problème en termes de rivalité. Lors de la précédente Convention, les représentants du Parlement français ont travaillé avec les membres français de la délégation du Parlement européen, de manière fructueuse, sans d'ailleurs que la diversité politique pose problème. Je compte bien à nouveau agir dans ce sens.
Ce qui me préoccupe, c'est que j'ai le sentiment qu'on ne cherche pas assez à tenir compte des contraintes spécifiques qui pèsent sur les parlementaires nationaux, notamment l'éloignement. Les parlementaires européens délégués à la Convention sont à plein temps des spécialistes des questions institutionnelles européennes, et les travaux auront lieu dans leurs locaux. Si l'on veut que les parlementaires nationaux participent aux travaux sur un pied d'égalité, il faut faire un effort particulier dans leur direction, prendre le temps de les associer pleinement.
M. Jean-Paul Émin :
Les questions économiques et sociales n'ont pas été abordées dans nos travaux sur la répartition des compétences. Or, des questions capitales se posent dans ce domaine. Dans quelle mesure devons-nous harmoniser la fiscalité, les règles sociales, la législation du travail ? Il faut une réflexion sur le degré d'harmonisation souhaitable pour que la concurrence soit équitable, pour éviter les délocalisations. Mais j'adhère tout à fait à l'idée que les traités devraient mieux dégager des priorités.
M. Hubert Haenel :
Votre observation est tout à fait légitime. Comme je l'ai indiqué, la réflexion que nous avons menée sur trois domaines d'action de la Communauté est un point de départ. Mais la question de la juste répartition des compétences, des responsabilités, se pose dans l'ensemble des domaines, notamment ceux que vous avez mentionnés.
Environnement
Communication de M. Marcel Deneux sur les textes européens relatifs à l'approbation du protocole de Kyoto (E 1903) et à l'établissement d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (E 1876)
Les deux textes que nous allons examiner sont d'une importance majeure pour la préservation de l'environnement. Ils concernent l'approbation et la mise en oeuvre du protocole de Kyoto par l'Union européenne et nous connaissons la complexité des négociations qu'il a fallu mener avant d'arriver au stade actuel de la ratification. Il se trouve que je viens précisément de présenter, au nom de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques, un rapport d'information sur les changements climatiques. Aussi, permettez-moi de vous rappeler l'historique de ce texte.
I - L'ÉLABORATION DU PROTOCOLE
a) La nature des engagements internationaux
L'alerte donnée par les scientifiques sur les effets dramatiques du changement climatique mondial a conduit la communauté internationale à adopter, lors du « Sommet de la terre » de Rio de Janeiro tenu en 1992, une convention-cadre des Nations unies, ratifiée à ce jour par 186 parties et approuvée, le 15 décembre 1993, par le Conseil de l'Union européenne.
Cette convention se fixe pour objectif de stabiliser les émissions de gaz à effet de serre à un niveau tolérable pour le système climatique planétaire. En conséquence, les pays concernés s'engageaient à ramener, en 2000, leurs émissions de gaz au niveau atteint en 1990. Il est toutefois très vite apparu que les résultats à attendre de cette première étape resteraient insuffisants. Une deuxième phase a alors été programmée, à partir de 2008 jusqu'en 2012, par le protocole de Kyoto, adopté le 11 décembre 1997. Celui-ci table sur un engagement de réduction d'au moins 5 % du niveau d'émissions de gaz atteint en 1990.
L'application concrète de ce protocole a nécessité l'organisation de sept sessions de la Conférence des parties (COP). Elle a finalement été approuvée par consensus au cours de la réunion de Bonn, tenue du 19 au 27 juillet 2001 et traduite dans les textes à Marrakech lors de la réunion COP 7 du 29 octobre au 9 novembre 2001. Il est donc désormais possible d'engager le processus de ratification du protocole.
b) L'étendue de l'engagement européen
L'article 4 du protocole de Kyoto permet aux parties de s'engager de manière collective. L'Union européenne est le seul groupe à l'échelle mondiale qui ait fait savoir, lors de la signature du texte, qu'il entendait se prévaloir de cette faculté pour ses États membres. Elle s'est fixé un taux de réduction global de 8 % par rapport à 1990, donc supérieur au taux de base,dont elle a partagé la charge entre les États membres, lors de la réunion des ministres de l'environnement des 15 et 16 juin 1998. La grille de répartition alors adoptée figure dans le tableau ci-après. Elle tient compte des perspectives de croissance économique, de la situation en matière d'énergie et de la structure industrielle de chaque État membre.
Pays | % |
Autriche | - 13 |
Belgique | - 7,5 |
Danemark | - 21 |
Finlande | |
France | |
Allemagne | - 21 |
Grèce | + 25 |
Irlande | + 13 |
Italie | - 6,5 |
Luxembourg | - 28 |
Pays-Bas | - 6 |
Portugal | + 27 |
Espagne | + 15 |
Suède | + 4 |
Royaume-Uni | - 12,5 |
Communauté européenne | - 8 |
Vous constaterez que la France n'est soumise qu'à une obligation de maintien de ses émissions en raison de l'utilisation majoritaire de l'énergie nucléaire sur son territoire, de l'importance de son patrimoine forestier et de la capacité de ses sols agricoles à absorber le carbone. Ceci ne signifie d'ailleurs pas qu'il lui sera aisé d'atteindre cet objectif. On sait, en effet, que les émissions imputables aux transports, qui constituent le plus important poste de pollution, sont en croissance régulière ; il faudra donc obtenir en regard des diminutions de même volume sur d'autres secteurs.
A l'inverse, l'important objectif de réduction affiché par l'Allemagne masque en réalité des économies facilement réalisables par la modernisation de structures industrielles implantées dans l'ancienne Allemagne de l'Est, d'autant plus que des progrès significatifs ont déjà été réalisés en ce sens depuis 1990, année de référence pour le calcul de l'objectif global.
c) L'entrée en vigueur du protocole
· Celle-ci est subordonnée à la ratification de 55 parties, représentant au moins 55 % du volume total des émissions de dioxyde de carbone (base 1990). C'est la raison pour laquelle la défection américaine, pays producteur à lui seul de 25 % des gaz mondiaux incriminés, a gravement perturbé le déroulement des négociations et fait craindre l'échec de la démarche collective. Il n'est d'ailleurs pas inutile de souligner que la détermination européenne a été prépondérante dans l'achèvement du processus décisionnel, au prix du sacrifice de l'intérêt de certains de ses membres.
En tout état de cause, l'Union souhaite que le protocole puisse entrer symboliquement en vigueur en septembre 2002, lors du sommet mondial de Johannesburg sur le développement durable. Elle prévoit donc d'approuver ce texte lors du Conseil Environnement du 4 mars prochain.
· Sur le plan communautaire et conformément aux traités, le processus de ratification requiert à la fois l'approbation de la Communauté européenne (majorité qualifiée au Conseil après consultation du Parlement européen) et celle des États membres.
L'intention de l'Union est d'obtenir que la Communauté européenne et les États membres déposent simultanément leurs instruments de ratification ou d'approbation (1(*)). Si l'on peut souhaiter que cette démarche symbolique aboutisse, le fait est que certains États membres font montre d'une moins grande détermination depuis le refus américain de ratifier le Protocole de Kyoto. Il faut d'ailleurs rappeler que les États-Unis avaient tenté, un temps, de rallier à leurs thèses certaines oppositions manifestées par des pays partenaires, au sein d'un groupe dit « de l'Ombrella » qui n'a pas perduré. Dans l'hypothèse où, comme il l'est aujourd'hui envisagé, le Japon procèderait effectivement à l'approbation du protocole en avril 2002, les réticences de certains États membres pourraient être surmontées.
*
Il va de soi que nous pouvons difficilement être défavorables à la ratification de ce texte, qui va dans le sens de la politique environnementale en faveur de la lutte contre l'intensification de la production de gaz à effet de serre conduite par l'Union européenne et des revendications légitimes de nos concitoyens. Les discussions actuellement en cours entre les Quinze laissent entendre que cette approbation pourrait être effective à la date prévue, si l'on excepte une difficulté technique soulevée par certains États membres sur le choix de la base juridique sous-tendant la procédure en cours.
Je vous ferai par ailleurs observer - et notre collègue Serge Vinçon l'avait remarquablement expliqué dans sa communication sur la répartition des compétences en matière d'environnement présentée le 4 décembre 2001 - que l'intervention communautaire est ici particulièrement adéquate. L'action collective a permis de répartir l'effort entre les États membres, certains pays - les moins industrialisés - étant autorisés à accroître leurs émissions dès lors que celles-ci se trouvent compensées par des gains équivalents résultant des efforts d'autres pays partenaires. J'y vois une parfaite application de règles de simple bon sens et du principe de différenciation défini à l'article 174 du traité. Si chaque État membre avait été directement partie prenante à la négociation, un taux de réduction uniforme d'au moins 5 % lui aurait été appliqué. La communauté a d'ailleurs profité du faible taux de CO2 produit par la France qui a permis de réduire l'effort global demandé aujourd'hui aux pays européens.
En application du principe de subsidiarité, il est en outre demandé aux États membres de prendre, d'eux-mêmes, les mesures utiles à l'objectif de réduction des émissions « sans trop compter sur le fait que d'autres dépasseront leurs objectifs et permettront ainsi à l'Union européenne dans son ensemble d'honorer ses objectifs au titre du protocole de Kyoto ». Rédaction ambiguë, d'ailleurs, car le terme d'objectif peut ici s'appliquer aussi bien au résultat européen global qu'aux efforts individuels de chaque partie prenante.
II - UN MARCHÉ EUROPÉEN DES PERMIS DE POLLUER
C'est la raison pour laquelle je soumettrai maintenant à votre examen un second texte E 1876 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté.
Fortement inspirée par les États-Unis, l'Union européenne a commencé à réfléchir à ce dispositif en 1995, puis à en étudier les modalités pratiques en mars 2000, à partir d'une expérience américaine similaire d'échange de droits d'émission de soufre mise en oeuvre depuis 1977. Elle le présente comme un instrument de protection de l'environnement, d'une part, et comme l'un des instruments d'action qui porteront le moins atteinte à la compétitivité, d'autre part.
· Le fonctionnement du dispositif
Il est proposé de limiter les quantités totales d'émissions de gaz à effet de serre couverts par le protocole de Kyoto sur le territoire de l'Union par le biais d'un système reposant sur les entreprises polluantes. Les installations auront la faculté de pratiquer la vente et l'achat des droits d'émission à l'échelle communautaire afin d'« exploiter tout le potentiel rentable des émissions ». L'idée est en effet que ceux qui ne peuvent réduire leurs émissions de gaz à moindres frais achètent les réductions que d'autres partenaires pourront faire ailleurs, dans la Communauté, pour un coût moins élevé.
Concrètement, les choses devraient se passer ainsi :
- d'abord, toutes les installations incluses dans le dispositif devront obtenir une autorisation d'émettre des gaz à effet de serre ;
- ensuite, elles disposeront d'un quota annuel d'émission, chaque quota correspondant à une tonne métrique d'équivalent-dioxyde de carbone.
Il appartient à chaque État membre de délivrer les dites autorisations, d'attribuer les quotas en fonction de son engagement dans le cadre du protocole de Kyoto et de surveiller la bonne application du système. En vertu du principe de subsidiarité, le système de distribution des quotas n'est pas harmonisé : les États membres seront simplement tenus de respecter certains critères définis au niveau communautaire dans les plans nationaux d'allocation qu'ils présenteront à la Commission.
Les entreprises seront libres d'échanger leurs quotas, à charge pour elles de démontrer chaque année que leurs émissions effectives sont couvertes par les quotas correspondants. Les quotas seront accordés gratuitement lors de la création du dispositif, leur prix s'établissant ensuite en fonction du jeu du marché.
La comptabilisation et le suivi des quotas seront assurés par un registre électronique, tout dépassement entraînant l'application de sanctions aux exploitants par les États membres, sous forme d'amendes d'un niveau suffisamment prohibitif pour décourager les contrevenants.
Le système est censé entrer en vigueur en 2005, pour une première période de trois ans, soit avant l'engagement du protocole de Kyoto en 2008, afin de préparer la Communauté à sa future application.
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Je dois reconnaître que ce dispositif est, dans son principe, intéressant, même si, en première lecture, il peut sembler paradoxal, pour ne pas dire cynique, d'acheter des droits à polluer dans le cadre d'une démarche en faveur de l'environnement. Mais il faut y voir aussi l'application du principe « pollueur-payeur ».
La Commission considère qu'il en résultera un contrôle global du volume des émissions, les augmentations des uns se trouvant compensées par les réductions des autres, pour un coût économique moindre et une atteinte inchangée au niveau environnemental.
Il est toutefois d'une très grande complexité de mise en oeuvre et de nombreuses dispositions nous paraissent encore très floues :
1. Tout d'abord, le texte ne se réfère qu'aux émissions de dioxyde de carbone et non aux six gaz identifiés (2(*)) comme produisant un effet de serre, ce qui ne donne qu'une vision partielle des choses, les estimations concernant l'implication du CO2 dans l'effet de serre variant d'ailleurs entre 65 % et 80 % selon les experts.
2. Dans le même ordre d'idée, seules les émissions de CO2 provenant des grandes installations industrielles et de productions d'énergie sont concernées, soit, selon la Commission, 4.000 à 5.000 entreprises produisant environ 46 % du total des émissions de CO2 de l'Union en 2010 ; les secteurs « chimie » et « incinération des déchets » n'y sont pas inclus pour ne pas alourdir un système déjà très compliqué, d'après la Commission, ce qui paraît très contestable au vu du potentiel important d'émission de ces secteurs ; on regrettera aussi que les négociateurs n'aient pas souhaité, ou pas pu, inclure dans la réflexion d'autres aspects comme ceux liés aux transports, aux comportements individuels des particuliers ou à l'agriculture.
3. Par ailleurs, si l'échange de quotas se fait non pas au sein du même État membre mais entre États membres, il faudra modifier en conséquence le plan de charge de réduction des émissions fixée dans le cadre du protocole de Kyoto. On comprend mal, pour l'instant, dans quel État membre devra finalement s'imputer le quota ayant fait l'objet d'une tractation : l'État acheteur ou l'État vendeur ? Je ne résiste pas à la tentation de vous lire l'explication donnée par la Commission : « si une installation achète des quotas à une installation située dans un autre État membre, il faudra procéder à un ajustement correspondant du nombre de tonnes que chaque État membre concerné peut émettre en vertu de l'accord de partage de la charge, ajustement qui sera enregistré par les registres nationaux.
La vente d'un quota à une installation située dans un autre État membre impliquerait pour l'État membre « d'origine » une perte de son droit, au titre de l'accord de partage de la charge, d'émettre une tonne d'équivalent-dioxyde de carbone. L'achat d'un quota à un autre État membre, d'autre part, donne droit à l'émission d'une tonne supplémentaire d'équivalent-dioxyde de carbone dans l'État membre où est située l'installation acheteuse ». Nous ne sommes guère plus avancés...
Cette question pose plus largement celle de la bonne articulation à prévoir entre un dispositif communautaire s'appliquant aux entreprises (l'échange de quotas) et un dispositif international concernant les États (le protocole de Kyoto), qui entrera en vigueur ultérieurement.
4. La crédibilité du dispositif repose sur le degré de fiabilité à accorder aux registres nationaux interconnectés, tant pour la détention des quotas et le suivi des échanges, que pour l'appréciation du respect des engagements des États membres dans le cadre du protocole de Kyoto.
5. Et surtout l'avantage à en attendre pour l'environnement dépend de la rigueur avec laquelle sera établie la quantité totale de quotas octroyés, c'est-à-dire la limite globale des émissions autorisées par le système. Plusieurs méthodes de calcul sont possibles :
· un calcul forfaitaire, par type d'installation industrielle en fonction de son volume de production, cette solution ayant l'avantage d'être la plus simple, d'éviter les distorsions de concurrence et d'avantager les entreprises ayant déjà pris en compte la protection de l'environnement dans l'adaptation de leurs infrastructures ou de leurs méthodes de production ;
· un calcul historique, fondé sur les moyennes d'émission réelles desdites entreprises depuis 1990, cette solution permettant une appréhension plus exacte du niveau d'émission des gaz.
Or, à ce stade du débat, le choix n'est pas encore arrêté entre ces deux grilles de lecture concevables et il conviendrait de prévoir une harmonisation de la méthode d'allocation des quotas pour éviter toute distorsion des conditions de concurrence entre les États membres et assurer la transparence et l'équité des procédures d'octroi.
*
Compte tenu de toutes ces incertitudes, j'ai pensé que nous pourrions attirer l'attention du Gouvernement sur nos observations par le dépôt d'une proposition de résolution.
Compte rendu sommaire du débat
M. Maurice Blin :
Je dois confesser mon ignorance en cette matière et avouer ne pas comprendre à quoi correspond le tableau de partage de la charge que vous avez présenté. Vous nous avez indiqué que la France avait consenti à sacrifier ses intérêts pour permettre l'aboutissement de la négociation. Or, je constate que la répartition ne l'oblige pas à réduire ses émissions de gaz à effet de serre. Cela ne me semble pas cohérent.
M. Marcel Deneux :
Compte tenu de tous ses atouts - énergie nucléaire prépondérante, patrimoine forestier important et spécificité des sols agricoles - la France est infiniment moins productrice de CO2 que ses voisins. Elle aurait pu prétendre à l'obtention d'un taux d'accroissement d'environ 8 % de ses émissions polluantes. Or, la répartition de la charge telle qu'elle a été adoptée ne lui permet pas cette augmentation et l'oblige à maintenir son niveau d'émissions à celui atteint en 1990. Ceci la conduira, de facto, à des efforts de réduction puisque, pour ne prendre qu'un exemple, le seul secteur des transports a déjà augmenté significativement son taux de production de CO2 depuis cettedate.
M. Lucien Lanier :
Ce savant édifice repose essentiellement sur le degré de fiabilité que l'on peut accorder au calcul des quotas. L'appréciation mathématiquement exacte des émissions polluantes produites par les entreprises pour chaque État membre m'apparaît bien sujette à caution. Peut-on raisonnablement penser que l'évaluation précise de celles-ci est possible ?
D'autre part, je constate que la Grèce s'est vue créditée d'une autorisation d'émettre 25 % de gaz supplémentaires alors qu'Athènes passe pour être une ville passablement polluée.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe :
Les répartitions ont été effectuées à partir du niveau de développement économique de chaque pays. Il s'agit en fait de la même logique de raisonnement que pour la politique régionale européenne. Dans son ensemble, la Grèce est peu industrialisée, ce qui explique le taux d'augmentation qui lui a été accordé.
Je suis, pour ma part, très préoccupé par l'exclusion de certains secteurs industriels particulièrement émetteurs de gaz à effet de serre et je m'interroge à la fois sur le choix des intérêts industriels ainsi préservés et sur l'intérêt qu'apporte ce système, somme toute très partiel, à la Communauté.
Il existe déjà une directive européenne sur le niveau d'émission des gaz à effet de serre. Ne serait-il pas judicieux de penser d'abord à l'appliquer avant d'envisager d'élaborer un dispositif aussi complexe, pour ne pas dire ubuesque ?
M. Jean-Paul Émin :
Notre réglementation nationale en matière de pollution est déjà plus contraignante que celle de nos partenaires. La France est particulièrement performante pour le contrôle des émissions de CO2. Notre outil industriel a été restructuré, réhabilité, adapté, on peut le constater dans nos aciéries, nos verreries, nos papeteries... Depuis dix ans, nos émissions polluantes sont maintenues sous contrôle et il est parfaitement exact de dire que la France s'est montrée exemplaire dans la négociation du partage de la charge. Je regrette, pour ma part, que nos entreprises les plus à la pointe de la défense de l'environnement se voient contraintes de racheter des quotas pour pouvoir se développer dans l'avenir. Les deux textes que nous étudions sont interdépendants et je crains fort que, dans ses modalités actuelles, le second soit totalement inapplicable.
M. Jean Bizet :
J'observe que votre proposition de résolution mentionne particulièrement les émissions polluantes du secteur de l'agriculture. Est-ce une référence aux émissions de méthane et, si tel est le cas, doit-on vraiment considérer qu'il s'agit d'une pollution comparable à celle de l'oxyde de carbone ?
M. Marcel Deneux :
J'ai volontairement cité le secteur agricole pour qu'il ne soit pas tenu à l'écart d'une réflexion générale qui doit associer l'ensemble des agents économiques en raison de ses enjeux.
Je suis en effet particulièrement vigilant sur les taux d'émission de méthane par l'agriculture. J'en faisais d'ailleurs la remarque lors d'une réunion précédente, dans le cadre du groupe de travail OMC, en soulignant que certains partenaires en voie de développement seront confrontés à la même difficulté d'excédent d'émissions de méthane. Citons notamment la Thaïlande pour ses rizières ou l'Inde pour son bétail. Par ailleurs, je vous signale que l'Académie des sciences se préoccupe, pour sa part, du cas particulier des effets complexes du nitrate et du gaz carbonique, avec des émissions d'acide nitreux dont on mesure encore mal les conséquences, ce qui montre bien que la réflexion commune se poursuit.
M. Jean Bizet :
Sur un autre point, je me souviens que, lors de la réunion de l'OMC à Doha, le Medef nous avait expliqué que les États-Unis se refuseraient à ratifier le protocole de Kyoto durant deux ou trois années encore, le temps pour eux d'achever la mise au point de véhicules électriques. Ce faisant, ils se trouveraient alors en position de force dans les discussions internationales, compte tenu de l'importance des transports dans le taux d'émissions de gaz.
M. Marcel Deneux :
Je vous rappellerai la formule employée par le précédent président Bush au sommet de Rio : « Le mode de vie des américains n'est pas négociable. » C'est, je crois, la meilleure réponse à votre observation. D'autre part, la puissance du lobby pétrolier aux États-Unis n'est un secret pour personne, mais il faut aussi rappeler que le Japon produit un véhicule « Prius » faiblement polluant, fabriqué dans une usine de Californie.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe :
Compte tenu de toutes ces interventions, je me demande si nous ne devrions pas nous opposer purement et simplement à ce système de quotas.
M. Maurice Blin :
Si j'ai bien saisi l'économie de ce dispositif, il suffira d'acheter des droits pour polluer davantage. C'est à mon sens un système bien immoral....
M. Marcel Deneux :
Plus exactement, il faudra non seulement payer, mais aussi trouver un partenaire disposé à polluer moins, pour pouvoir émettre davantage, à due concurrence. Le service rendu sera facturé, ce qui peut vouloir dire aussi que le prix versé à l'État vendeur de quota servira à financer, sur son territoire, des installations moins polluantes dans l'avenir. Cette lecture me paraît plus optimiste et constructive.
C'est la raison pour laquelle je crois plus judicieux de ne pas nous opposer au système d'échange proposé, mais de souligner toutes ses imperfections afin d'obtenir les améliorations souhaitées.
A l'issue de ce débat, la délégation a conclu, à l'unanimité, au dépôt de la proposition de résolution suivante :
Proposition de résolution
Le Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu le texte E 1903 relatif à l'approbation, au nom de la Communauté européenne, du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques,
Vu le texte E 1876 établissant un système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté,
Vu la loi n° 2000-645 du 10 juillet 2000 autorisant l'approbation du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ;
Est favorable à l'approbation du protocole de Kyoto au nom de la Communauté européenne, ainsi qu'il l'a déjà montré lors du vote de la loi autorisant son approbation au nom de la France.
Souhaite que soit fidèlement respecté l'accord sur le partage de la charge entre les États membres, conclu le 16 juin 1998 ; souligne, d'ailleurs, l'effort particulier consenti par la France lors de l'établissement de la grille de répartition.
Redoute toutefois que le refus américain de tenir les engagements précédemment souscrits conduise d'autres parties à contester les objectifs du protocole et ses conditions de mise en oeuvre.
Affirme que le respect de l'esprit de Kyoto exige la plus grande loyauté des parties dans l'application des principes arrêtés en commun, sans laquelle l'effet d'entraînement produit par l'attitude constructive européenne, et notamment française, resterait vain ;
Estime que le système d'échange des quotas d'émission de gaz à effet de serre n'est pas satisfaisant dès lors que les mesures d'application envisagées demeurent insuffisantes, et à cet égard :
· Constate que l'instauration du système d'échange aura des répercussions mécaniques sur le partage de la charge résultant des engagements de réduction des émissions pris dans le cadre du protocole de Kyoto ; demande en conséquence au Gouvernement de veiller à ce qu'une articulation cohérente du dispositif communautaire proposé avec l'engagement international de Kyoto soit prévue et sa mise en oeuvre scrupuleusement surveillée ;
· Déplore que le dispositif proposé se limite au seul dioxyde de carbone, alors que cinq autres gaz sont réputés produire un effet de serre selon le protocole de Kyoto ; souhaite en conséquence que le système d'échange prévoie explicitement d'inclure ces autres substances polluantes dans son champ d'application dès que cette extension sera techniquement réalisable ; formule le même souhait pour l'élargissement du dispositif aux secteurs industriels non encore concernés et pourtant fortement émetteurs, tels les secteurs de la chimie ou de l'incinération des déchets ;
· Regrette que, malgré la prise de conscience scientifique et politique de l'ampleur du phénomène d'effet de serre, la mise en oeuvre du dispositif soit limitée aux grands secteurs industriels ; qu'elle n'ait pas intégré d'autres aspects, comme les comportements individuels des agents économiques, les transports ou l'agriculture ; incite en conséquence à la prise en compte de ces paramètres dans l'avenir ;
· Considère que les méthodes de calcul des quotas par installation ne sont pas suffisamment précises ; qu'il peut en résulter des distorsions de concurrence entre les États membres ; que le fait que les quotas feront ensuite l'objet de tractations financières conduit à exiger la plus grande transparence dans les conditions de leur attribution ; demande en conséquence une définition claire et harmonisée de la méthode d'allocation des quotas par les États membres, sans laquelle la crédibilité du dispositif pourrait être remise en cause ;
· Souligne combien la fiabilité des registres nationaux d'enregistrement conditionne le bon fonctionnement du système ; demande en conséquence que l'entrée en vigueur du système d'échange ne soit effective qu'après avoir dûment expérimenté et contrôlé l'efficacité de ceux-ci.
(1) La loi n° 2000-645 autorisant la ratification par la France du protocole de Kyoto a été promulguée le 10 juillet 2000.
(2) Dioxyde de carbone ; méthane ; oxyde nitreux ; hydrofluorocarbones ; hydrocarbures perfluorés ; hexafluorure de soufre.