Europe - Réunion de la délégation

REUNION DE LA DELEGATION DU MERCREDI 6 MARS 2002

• Elargissement
  • Communication de M. Serge Lagauche sur le volet « Justice et affaires intérieures » de l'élargissement
  • Communication de M. Denis Badré sur l'incidence de l'élargissement sur le budget de l'Union européenne

Elargissement

Communication de M. Serge Lagauche sur le volet
« Justice et affaires intérieures » de l'élargissement

Au début de la Présidence espagnole, en janvier 2002, les négociations sur le chapitre « Justice et Affaires intérieures » (chapitre 24) avaient été provisoirement closes avec quatre pays candidats (Hongrie, République tchèque, Slovénie et Chypre). Ce chapitre restait donc ouvert avec sept autres pays (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie, Malte et Bulgarie) et n'avait pas encore été ouvert avec la Roumanie. Étant donné le calendrier de l'élargissement, il est très probable que ce chapitre sera également clôturé avec d'autres pays, tels que la Pologne ou les pays baltes, au cours de l'année 2002.

Néanmoins, si ce chapitre n'a pas été jusqu'à présent considéré comme un « point dur » des négociations d'adhésion, il mérite toute sa place dans un rapport consacré à l'élargissement, compte tenu des enjeux qu'il soulève, de ses spécificités et des difficultés qu'il a fait apparaître.

1. Un enjeu majeur et un sujet sensible

Le domaine « Justice et Affaires intérieures » (JAI) ne représente qu'un seul des trente et un chapitres des négociations et, à la lecture des nombreux commentaires sur l'élargissement, son importance peut sembler marginale par rapport à d'autres sujets, tels que l'agriculture ou la politique régionale. Il est vrai que la coopération policière et judiciaire à l'échelle de l'Union européenne est très récente et qu'elle reste encore peu développée. Ainsi, c'est véritablement la première fois que des négociations d'adhésion à l'Union comportent une dimension JAI, puisque, lors du dernier élargissement en 1995, cette dimension venait tout juste d'être intégrée par le traité de Maastricht.

Pour autant, le domaine JAI présente un enjeu majeur pour la réussite de l'élargissement dans son ensemble et il occupe une place sensible dans l'opinion publique des États membres et des pays candidats, en particulier depuis les attentats du 11 septembre dernier.

Ainsi, ce domaine recouvre l'acquis de Schengen qui concerne le contrôle aux frontières externes et la levée des contrôles aux frontières à l'intérieur de l'Union. Or, cette question est très sensible dans les États membres, car elle touche directement à la sécurité des personnes, et elle l'est également dans les pays candidats, qui souhaitent maintenir des liens étroits avec leurs voisins de l'Est.

Ce domaine concerne également la coopération policière et judiciaire, c'est-à-dire la lutte contre les formes graves de criminalité transnationale, comme le trafic de drogue, la traite des êtres humains ou le terrorisme. Les pays candidats, qui sont souvent les premières victimes de ces formes de criminalité (on estime, ainsi, que plus de 500 000 femmes et enfants en provenance d'Europe centrale et orientale sont victimes des réseaux de prostitution), souhaitent participer pleinement à la lutte contre ces atteintes aux droits des personnes, comme l'ont montré leurs réactions aux attentats du 11 septembre dernier.

Mais surtout, ce domaine constitue la garantie majeure d'une reprise effective de l'ensemble de l'acquis de l'Union par les pays candidats. Il appartiendra, en effet, après l'incorporation du droit communautaire dans les législations des pays candidats, aux acteurs des systèmes répressifs et judiciaires de ces pays d'appliquer le droit communautaire. Par exemple, les douaniers de ces États devront effectuer le contrôle des marchandises à l'entrée dans l'Union. Les administrations des pays candidats devront s'assurer de la gestion des fonds structurels. Les juges seront, quant à eux, chargés d'appliquer, en tant que juges de droit commun, le droit communautaire.

Enfin, ce chapitre est la traduction concrète d'un des critères politiques du Conseil européen de Copenhague de 1993, qui a fixé les conditions générales à l'adhésion, en particulier le respect par les pays candidats, de l'État de droit. Or, à cet égard, les pays d'Europe centrale et orientale sont dans une situation exceptionnelle par rapport aux élargissements précédents, puisqu'ils ont été amenés à mener de concert la construction de l'État de droitet de la démocratie, le passage à l'économie de marché, ainsi que la préparation à l'adhésion.

Le prochain élargissement, qui constitue un défi sans équivalent dans l'histoire de la construction européenne, par le nombre, le profil, la situation géographique des pays concernés, représente aussi une chance à saisir. En effet, le processus d'élargissement, qui aboutira à la réunification politique de notre continent, renforcera la stabilité des pays candidats et augmentera la prospérité de l'ensemble de l'Europe. Il aura donc des conséquences positives pour la sécurité de tous les citoyens européens. À l'inverse, le maintien prolongé des pays candidats en dehors de l'Union européenne ne pourrait qu'entraîner des risques sérieux, en termes de flux migratoires ou de développement de la criminalité organisée.

C'est donc à la lumière de ces enjeux qu'il convient de dissiper les craintes qui s'expriment parfois à l'égard de l'élargissement, car celui-ci sera un important facteur de progrès, y compris du point de vue de la lutte contre la criminalité.

2. Une place particulière

a) La première originalité concerne le contenu même de l'acquis, c'est-à-dire les règles en vigueur qui doivent être transposées par les pays candidats

L'acquis JAI est un acquis très récent qui connaît une évolution dynamique.

Tout d'abord, il a fallu définir un acquis JAI qui n'existait pas lors des élargissements précédents. Ainsi, en 1998, le Conseil a adopté, sur proposition de la Commission, un document établissant cet acquis, qui a été, depuis lors, actualisé chaque année. Cet acquis comprend :

- des conventions internationales ratifiées par tous les États membres, considérées comme « indissociables » de l'acquis de l'Union, telle que la Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés ;

- l'acquis de l'Union européenne proprement dit, qui regroupe les instruments adoptés dans un cadre intergouvernemental avant le traité de Maastricht, ceux qui ont été adoptés sur la base du troisième pilier du traité de Maastricht, et, enfin, les décisions adoptées, depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, dans le cadre du titre IV du traité instituant la Communauté européenne et du titre VI du traité sur l'Union européenne ;

- l'acquis de Schengen qui comprend la convention de 1990, ainsi que les différents accords d'adhésion et le « droit dérivé » Schengen.

À cet égard, il est important de souligner deux particularités de l'acquis de Schengen. D'une part, les pays candidats à l'adhésion ne pourront pas bénéficier des clauses d'« opting out » reconnues au Royaume-Uni et à l'Irlande. En effet, l'article 8 du « protocole Schengen » dispose expressément que cet acquis doit être intégralement accepté par les pays souhaitant adhérer à l'Union. D'autre part, l'adhésion des pays candidats à l'« espace Schengen » est un processus qui se fera en deux étapes. En effet, l'adhésion des pays candidats à l'Union européenne n'entraînera pas ipso facto une levée des contrôles aux frontières intérieures de l'Union avec ces pays, car cette mesure nécessite une décision distincte prise par le Conseil, à l'unanimité, à l'issue d'une évaluation spécifique effectuée par les États membres.

L'« acquis de Schengen » a, ainsi, fait l'objet d'un découpage en deux listes différentes en septembre 2001. La première liste comprend des dispositions qui doivent être appliquées dès l'adhésion en tant que partie intégrante de l'acquis de l'Union. Elles concernent principalement les contrôles aux frontières extérieures et la coopération policière et judiciaire. La seconde porte sur les dispositions qui doivent être mises en oeuvre au plus tard au moment de la suppression des contrôles aux frontières intérieures, et concernent, en particulier, les visas et le système d'information Schengen. Il s'agit donc là d'une sorte de « période transitoire » qui relève des traités et qui a déjà été appliquée aux pays qui ont rejoint l'espace Schengen après sa mise en oeuvre entre les cinq États membres d'origine.

En plus de sa complexité, l'acquis de l'Union en matière de « Justice et Affaires intérieures » se caractérise par son caractère très évolutif. En effet, ce n'est que très récemment, notamment à la suite des engagements pris par le Conseil européen de Tampere, d'octobre 1999, que la coopération policière et judiciaire a connu des avancées importantes. Encore convient-il de souligner que la plupart des instruments font toujours l'objet de négociations ou ne sont pas encore entrés en vigueur. D'où les problèmes que poseront, d'une part, l'actualisation de l'acquis JAI, et, d'autre part, la poursuite des travaux dans le secteur JAI entre la période postérieure aux négociations et l'entrée effective des pays candidats dans l'Union. En outre, le non-respect par les États membres des engagements qu'ils se sont eux-mêmes fixés, à l'image des nombreuses conventions ou décisions-cadres qui ne sont pas encore entrées en vigueur faute d'avoir été ratifiées ou introduites dans les droits internes, aboutit à affaiblir la position de l'Union dans la conduite des négociations. Comment les États membres pourraient-ils, en effet, exiger des pays candidats plus que ce qu'ils s'imposent à eux-mêmes ? D'où la nécessité, maintes fois soulignée, d'inciter les gouvernements à ratifier et à transposer les textes adoptés.

b) La seconde particularité de ce chapitre a trait à sa forte dimension intergouvernementale

Bien que la conduite des négociations sur le chapitre JAI ne soit pas très différente de celle menée sur les autres chapitres, le caractère intergouvernemental de la matière a incité les États membres à prévoir, à l'initiative du gouvernement français, l'intervention d'un groupe de travail du Conseil spécifique chargé d'effectuer une « évaluation collective » des pays candidats dans le domaine JAI. Ce groupe élabore des rapports sur chacun des pays ou sur des sujets transversaux. Néanmoins, il semble que la Commission européenne ne prenne pas suffisamment en compte les travaux de ce groupe et qu'il existe encore d'importantes lacunes en matière d'information sur ces questions.

c) Une dernière spécificité résulte du caractère particulier des négociations

A la différence d'autres chapitres, l'objet principal des négociations ne porte pas sur les périodes transitoires, mais sur la capacité des pays candidats à convaincre les États membres qu'ils seront en mesure, au jour de l'adhésion, d'assurer une mise en oeuvre effective de l'acquis en matière de justice et affaires intérieures. Or, sur le plan administratif, la principale difficulté reste la capacité des administrations de ces pays à assimiler l'acquis de l'Union.Dès lors, la question essentielle du chapitre JAI est moins la clôture provisoire du chapitre avec tel ou tel pays, que l'organisation d'un suivi régulier des engagements pris par les pays candidats.

3. Les principales difficultés

a) Il s'agit, tout d'abord, des contrôles aux frontières extérieures de l'Union

La question des contrôles aux frontières extérieures de l'Union est une question majeure étant donné la position géographique des futurs États membres. En effet, l'adhésion de ces États se traduira par le déplacement des frontières de l'Union vers l'Est et vers le Sud, et ces frontières seront directement en contact avec les pays de la Communauté des États indépendants (CEI), des Balkans ou de l'espace méditerranéen (pour Chypre et Malte). Or, ces espaces sont une source importante d'immigration clandestine ou des zones de transit. Par ailleurs, le passage de ces frontières signifiera l'entrée dans l'union douanière, d'où l'importance d'un contrôle douanier efficace, par exemple en matière sanitaire. Inversement, comme l'a souligné la Commission européenne dans son rapport au Conseil européen de Gand d'octobre 2001, « l'élargissement ne doit pas provoquer de nouvelles divisions en Europe ». Il faut donc tenir compte des relations particulières entretenues par certains pays d'Europe centrale et orientale, en particulier la Pologne et la Hongrie, avec leurs voisins orientaux, notamment compte tenu du fait que des minorités de ces pays resteront en dehors de l'Union.

Cette question a donc fait l'objet d'une grande attention dans les négociations d'adhésion, en particulier sur la question des visas, que les pays d'Europe centrale et orientale ont été amenés à réintroduire à l'égard des ressortissants des pays de la CEI. Les États membres ont également incité les pays candidats à renforcer la sécurité de leurs frontières, tant en termes d'infrastructures, que de formation et d'émoluments des personnels concernés. Ils ont consenti des moyens importants pour aider les pays candidats. Ainsi, le programme PHARE, qui avait, à l'origine, une vocation essentiellement économique, a été progressivement réorienté, à partir de 1997, vers l'aspect institutionnel, dont la dimension JAI. De 1997 à 2001, près de 525 millions d'euros ont été affectés à l'aspect JAI et au sein de cette enveloppe, plus de 50 % ont été consacrés à la question des frontières extérieures. Enfin, l'idée de la création d'une police européenne aux frontières a été lancée récemment par plusieurs pays, dont la France. Comme l'a précisé le ministre de l'Intérieur, M. Daniel Vaillant, « il s'agirait de moyens policiers mobiles qui pourraient se rendre sur les points difficiles, voire les points de crise, pour évaluer la situation, conseiller ou encadrer temporairement la police locale aux frontières (...) ». Cette question, qui soulève encore de nombreuses difficultés techniques et juridiques, constitue une priorité de l'actuelle présidence espagnole de l'Union.

b) La seconde difficulté porte sur la fiabilité des systèmes judiciaires des pays candidats

Dans le système de droit que représente l'Union européenne, le rôle des juges est fondamental. Or, certains pays candidats ont dû partir presque de zéro pour construire un système juridictionnel indépendant et protecteur des libertés publiques. Dans ce domaine, le Conseil de l'Europe a joué un rôle prééminent et ce n'est qu'avec retard que l'Union européenne s'est préoccupée de cette question, en favorisant notamment des « jumelages » entre les administrations des États membres et des pays candidats. La plupart des pays candidats ont introduit d'importantes réformes, notamment sur le statut de la magistrature, la réforme du code pénal ou la justice commerciale. Toutefois, le problème majeur reste l'émergence d'une véritable « culture judiciaire », qui résulte moins des textes que de la pratique. D'autant plus que celle-ci prend une grande importance aujourd'hui au regard du principe de reconnaissance mutuelle, qui a été consacré par le Conseil européen de Tampere, comme la « pierre angulaire » de la coopération judiciaire. En effet, l'idée est d'aller progressivement vers un espace de libre circulation des décisions judiciaires, où les décisions de justice prises par un pays seraient automatiquement reconnues par les autres États. Cette idée a, en particulier, été concrétisée dans le projet de création d'un mandat d'arrêt européen, qui supprimerait la procédure d'extradition entre les États membres et aboutirait à la remise automatique des personnes détenues ou en fuite dans un État à une autorité judiciaire d'un autre État membre. Or, le principe de reconnaissance mutuelle suppose un degré élevé de confiance mutuelle entre les États membres et entre leurs systèmes judiciaires. Le renforcement des relations entre les systèmes judiciaires des pays candidats et des États membres est donc une nécessité.

c) Un axe fort de travail (et de négociation avec les pays candidats) : la lutte contre la criminalité organisée

Le lien entre l'élargissement et l'augmentation de la criminalité organisée, avec en particulier le rôle prétendu de la « mafia russe », fait désormais partie de notre inconscient collectif. Toutefois, il convient de remarquer que les réseaux criminels de l'Est n'ont pas attendu cette étape pour s'implanter dans de nombreuses villes de l'Union européenne et que l'élargissement représentera un progrès du point de vue de la lutte contre la criminalité, en permettant notamment la ratification des conventions existantes et une participation des pays candidats à Europol et à Eurojust.

d) Enfin, il convient de mentionner le problème de la corruption

Il s'agit là d'un sujet sensible, qui ne se prête pas aux cénacles diplomatiques que constituent les négociations d'adhésion et qui, pour cette raison, est rarement évoqué publiquement par les différents responsables. C'est néanmoins un sujet de préoccupation, car il semble que certains pays d'Europe centrale et orientale éprouvent des difficultés à éradiquer ce phénomène hérité de la période précédente. Tout au plus peut-on espérer que l'augmentation du niveau de vie consécutive à l'entrée dans l'Union, ainsi que l'introduction de règles relatives à la fonction publique, exerceront des effets positifs.

*

En définitive, la dimension JAI ne mérite sans doute ni les excès d'inquiétudes, ni la relative indifférence, dont elle fait souvent l'objet. Il convient, au contraire, de saluer les progrès considérables effectués par les pays candidats, qui ont entrepris d'importantes réformes de leur appareil judiciaire et policier et qui ont consolidé la prééminence dans leurs sociétés de l'État de droit. Les efforts engagés par l'Union européenne, ou par les États membres dans un cadre bilatéral, à la fois pour inciter ces pays à poursuivre leurs réformes et pour leur offrir une assistance concrète, doivent donc être poursuivis. Parallèlement, l'Union européenne devrait approfondir ses relations avec la Russie, les pays des Balkans et les pays du Sud, tant au niveau politique qu'au niveau de la coopération dans le domaine JAI, notamment sur le problème de l'immigration clandestine, la criminalité organisée ou le terrorisme. Enfin, la dynamique de la construction d'un « espace de liberté, de sécurité et de justice » au niveau européen doit être maintenue dans une Union à vingt-sept ou trente États membres. Cela suppose de s'interroger sur le maintien de la règle actuelle de l'unanimité, qui régit encore largement la coopération JAI, ou sur le recours aux coopérations renforcées. Mais il s'agit là d'un point qui devra être examiné dans le cadre de la Convention sur l'avenir de l'Europe.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Je vous remercie de votre communication qui, tout à la fois, montre les aspects positifs de cet élargissement, qui permettra un renforcement de la lutte contre la criminalité et, sans doute, des avancées en matière de contrôle aux frontières, et souligne des difficultés, comme la corruption, qui reste un sujet sensible.

M. Marcel Deneux :

Je partage les propos du rapporteur, mais je voudrais souligner que des questions essentielles, comme les contrôles vétérinaires, sont loin d'être réglées. Or, la création de postes d'inspection vétérinaire aux frontières et la qualité des corps d'inspection vétérinaire dans les pays candidats, revêtent une importance majeure du point de vue de la sécurité alimentaire.

M. Serge Lagauche :

Ces phénomènes nous préoccupent d'autant plus qu'on les regarde de l'extérieur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu'ils persistent également à l'intérieur de l'Union. Ainsi, la corruption n'est malheureusement pas un phénomène propre aux pays candidats, même si le degré de corruption d'une société dépend souvent du niveau de vie. La fraude au budget communautaire en offre, également, l'illustration.

Vous avez évoqué la question des contrôles sanitaires, mais cette question se pose aussi avec acuité à l'intérieur de l'Union, comme l'ont montré les récentes crises alimentaires. Il est donc difficile de « donner des leçons » en la matière, même si, parfois, l'Union européenne peut mener des discussions constructives avec les pays candidats sur certains sujets, comme sur le problème des enfants arrivés illégalement dans l'Union, qui a été abordé avec la Roumanie.

M. Marcel Deneux :

Les contrôles aux futures frontières extérieures de l'Union, par exemple en Pologne, me semblent encore insuffisants, malgré l'aide apportée par l'Union dans le cadre du programme PHARE.

Elargissement

Communication de M. Denis Badré sur l'incidence de l'élargissement sur le budget de l'Union européenne

I - UN SURCROÎT DE DÉPENSES PRÉVU DANS LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES

L'un des aspects de l'élargissement de l'Union européenne qui préoccupe le plus les opinions publiques des États membres est son impact financier. En effet, les pays candidats ont de grands besoins, mais de faibles capacités contributives.

J'ai déjà fait, en 1996, un premier rapport d'information sur les conséquences économiques et budgétaires de l'élargissement à l'Est. Dans ce rapport, en me fondant sur une étude macroéconomique réalisée par l'OFCE, j'estimais que les conséquences financières de l'élargissement seraient maîtrisables. Les dépenses supplémentaires étaient alors évaluées à 10 milliards d'écus pour la politique agricole commune et à 20 milliards d'écus pour la politique de cohésion. J'en concluais que les présentations alarmistes qui étaient alors faites de l'impact de l'élargissement étaient dénuées de fondement, qu'il n'y avait pas de risque de dérive budgétaire de l'Union européenne, ni de raison d'abandonner les principes de la politique agricole commune.

Cette appréciation n'a pas été démentie depuis, puisque les évaluations de dépenses additionnelles faites plus récemment par les instances communautaires se situent nettement en deçà de mes propres prévisions.

En effet, il ne s'agit pas d'un saut dans l'inconnu, car l'impact budgétaire de l'élargissement s'est trouvé intégré de manière prévisionnelle dans le cadre global des perspectives financières approuvé en mars 1999 par le Conseil européen de Berlin pour la période 2000-2006. Sur la base d'un scénario « EU 21 » prévoyant l'adhésion de six nouveaux États membres dès 2002, des montants progressant de 6,450 milliards d'euros en 2002 à 16,780 milliards d'euros en 2006 ont été inscrits sous une nouvelle rubrique 8 « Elargissement ». Cette rubrique comporte elle-même quatre postes de dépenses qui correspondent à autant de rubriques traditionnelles : agriculture, actions structurelles, politiques internes et administration. En pratique, les crédits de cette rubrique réservoir ont vocation à être redistribués entre les rubriques précitées, les plafonds des perspectives financières étant ajustés en conséquence, conformément à l'article 25 de l'accord interinstitutionnel.

Détail important, les montants de la rubrique 7 « Aide de pré-adhésion », ne diminuent pas à partir de 2002, mais demeurent constants au niveau de 3,120 milliards d'euros. Le principe est de concentrer ces crédits sur les pays candidats restants, afin d'accélérer leur préparation.

C'est sur la base de ces perspectives financières 2000-2006 que la Commission a présenté le 30 janvier dernier une note d'information relative à un cadre financier commun 2004-2006 pour les négociations d'adhésion. Etant donné que l'élargissement ne se produira pas avant 2004, au lieu de 2002 comme initialement prévu, et qu'il pourrait concerner jusqu'à dix nouveaux États membres, au lieu de six comme initialement prévu, elle propose d'adapter le scénario de Berlin, sans dépasser toutefois les plafonds de dépenses initiaux.

Perspectives financières 2000-2006 EU 21

En toute logique, la Commission part, non pas des montants prévus par le Conseil européen de Berlin pour les années 2004 à 2006, mais des montants alors inscrits pour les années 2002 à 2004, c'est-à-dire pour les trois premières années suivant la date effective de l'élargissement.

Toutefois, elle les ajuste à la hausse afin de tenir compte du fait que les nouveaux États membres seront dix et non pas six seulement. Ainsi, en 2004, le montant total des crédits d'engagement sera de 7,185 milliards d'euros, au lieu de 6,450 milliards d'euros à six, et en 2006, il sera de 13,450 milliards d'euros, au lieu de 11,610 milliards d'euros à six.

II - LES DÉPENSES SUPPLÉMENTAIRES PROPOSÉES PAR LA COMMISSION

Sur cette base de départ, la Commission propose ensuite un certain nombre de dépenses additionnelles par rapport au scénario retenu à Berlin.

1. Dans le domaine des interventions de marché de la politique agricole commune, elle suggère de faire bénéficier les agriculteurs des nouveaux États membres des paiements directs, à concurrence de 25 % des montants prévus par le régime actuel en 2004, de 30 % en 2005 et de 35 % en 2006. Les hypothèses sur lesquelles se fondait la programmation de Berlin n'incluaient pas le versement des paiements directs aux nouveaux États membres, mais la Commission fait valoir que tous les pays candidats demandent à être pleinement intégrés à ce volet de la politique agricole commune. Elle propose toutefois de les étendre progressivement, jusqu'à une pleine application en 2013, considérant qu'une intégration complète et immédiate dans le régime des paiements directs ne constituerait pas le meilleur moyen d'inciter les agriculteurs des nouveaux États membres à poursuivre les restructurations nécessaires. Elle précise bien que ces dispositions transitoires ne préjugent en rien de l'évolution de la nature du régime.

Les montants correspondants s'élèvent à 1,169 milliard d'euros pour 2005 et à 1,413 milliard d'euros pour 2006. Aucun montant n'est prévu pour 2004, puisque les paiements directs sont remboursés aux États membres avec un an de décalage.

2. Dans le domaine de la politique de développement rural, la Commission propose des adaptations sur deux points afin de mieux tenir compte des besoins des nouveaux États membres :

- relèvement du taux de cofinancement communautaire jusqu'à 80 % pour les mesures de développement rural financées par le FEOGA, section « garantie » ;

- mise en place de mesures spécifiques, éligibles ni au FEOGA section « orientation », ni à aucun autre fonds structurel, qui serviront notamment à encourager la restructuration des exploitations dites « de semi-subsistance ».

Les montants correspondants s'élèvent à 1,532 milliard d'euros en 2004, 1,674 milliard d'euros en 2005 et 1,781 milliard d'euros en 2006.

3. Dans le domaine des actions structurelles, la Commission propose d'accroître la capacité d'absorption des nouveaux États membres en concentrant les ressources disponibles sur les dépenses du Fonds de cohésion. Un tiers de l'enveloppe financière prévue pour les actions structurelles serait consacré au Fonds de cohésion, au lieu de 18 % pour les quatre États membres bénéficiaires actuels. La charge pour les budgets nationaux des nouveaux États membres s'en trouverait légèrement réduite, dans la mesure où le taux de cofinancement pour le Fonds de cohésion (85 % au maximum) peut être plus important que pour les fonds structurels attribués aux régions relevant de l'objectif n° 1 (80 % au maximum).

Les montants prévus dans le scénario de Berlin pour les fonds structurels au cours des trois premières années suivant l'élargissement se trouveront ainsi accrus de 2,443 milliards d'euros en 2004, 975 millions d'euros en 2005, et 824 millions d'euros en 2006.

Les dépenses structurelles en faveur des nouveaux États membres correspondraient à une aide par habitant de 137 euros en 2006, ce qui représente 2,5 % de leur PIB total. Par comparaison, la moyenne pour les quatre pays bénéficiant actuellement du Fonds de cohésion est de 231 euros par habitant, ce qui représente 1,6 % de leur PIB total.

4. Dans le domaine des politiques internes, la dotation budgétaire, ajustée pour tenir compte de l'adhésion de quatre États membres de plus que prévu, passerait de 846 millions d'euros en 2004 à 916 millions d'euros en 2006. La Commission propose de surcroît des crédits supplémentaires sur deux points :

- en ce qui concerne la sûreté nucléaire, il s'agirait d'assurer le relais des dépenses de pré-adhésion consacrées au déclassement de la centrale de Bohunice en Slovaquie (20 millions d'euros pour chacun des exercices 2004, 2005 et 2006) et de la centrale d'Ignalina en Lituanie (105 millions d'euros en 2004 et 70 millions d'euros respectivement en 2005 et 2006) ;

- en ce qui concerne la facilité transitoire de renforcement des institutions, il s'agirait de mener à leur terme certaines actions de renforcement des capacités administratives actuellement financées dans le cadre du programme de pré-adhésion PHARE, et qui ne seraient pas éligibles aux Fonds structurels ordinaires. Les crédits supplémentaires proposés iraient en décroissant de 200 millions d'euros en 2004 à 60 millions d'euros en 2006.

5. Le cadre financier de Berlin n'ayant pas pris en compte l'hypothèse d'un règlement de la question chypriote, la Commission propose de l'adapter en y intégrant les besoins de la partie nord de Chypre. Il s'agit d'une région parmi les plus pauvres des pays candidats, qui n'est bénéficiaire d'aucune aide de pré-adhésion, et à qui il faudra donner les moyens de rattraper son retard de développement.

En conséquence, des montants respectivement de 39 millions, 67 millions et 100 millions d'euros sont prévus pour les exercices 2004, 2005 et 2006, répartis entre toutes les rubriques.

6. En ce qui concerne les dépenses administratives, celles-ci sont calculées sur la base des sommes prévues pour les trois premières années suivant l'élargissement, et adaptées à l'hypothèse d'un élargissement à dix pays au lieu de six. L'accroissement du nombre des nouveaux États membres entraîne une augmentation plus que proportionnelle des dépenses, en raison de l'incidence de chaque nouvelle langue communautaire sur les services de traduction et d'interprétation.

Cadre financier commun 2004-2006

III - LA QUESTION DES COMPENSATIONS BUDGÉTAIRES

A côté de ces dépenses supplémentaires, la Commission propose un régime transitoire de compensations budgétaires. Normalement, il est prévu que les nouveaux États membres appliquent pleinement la décision concernant les ressources propres dès la première année de leur adhésion. Cependant, lors de chacun des élargissements précédents, les nouveaux États membres ont bénéficié d'un régime transitoire réduisant leurs obligations financières à l'égard du budget de la Communauté. Tous les pays candidats ont demandé à bénéficier d'un traitement non moins favorable que celui qui avait été accordé lors des élargissements précédents (1(*)).

Dans le cas du prochain élargissement, le but du régime transitoire serait de compenser une éventuelle détérioration de la position budgétaire nette des nouveaux États membres par rapport à leur situation l'année précédant leur entrée dans l'Union, durant laquelle ils auront bénéficié d'aides de pré-adhésion. Une telle détérioration pourrait résulter de deux facteurs :

- un décalage entre le niveau des paiements et celui des engagements, alors que les nouveaux États membres devront verser immédiatement l'intégralité de leur contribution au budget ;

- le remboursement des dépenses encourues par les États membres au titre des paiements directs n'est effectué que l'année suivant leur versement aux agriculteurs. Dès lors, aucun remboursement ne serait accordé aux nouveaux États membres sur le budget 2004.

Le régime transitoire proposé par la Commission prendrait la forme de restitutions forfaitaires, dégressives et temporaires, dans la partie dépenses du budget.

Aucun nouvel État membre ne devrait se trouver dans une position budgétaire nette moins favorable que celle de l'année précédant l'élargissement. La Commission ne précise pas le montant précis des compensations budgétaires, qui dépendra du résultat final des négociations, mais considère qu'en toute hypothèse il ne dépassera pas la marge disponible sous le plafond des perspectives financières fixé à Berlin pour les dépenses liées à l'élargissement, soit 816 millions d'euros en 2004, 800 millions d'euros en 2005 et 814 millions d'euros en 2006.

IV - LA POSITION DES ÉTATS MEMBRES

En termes de procédure, la note présentée par la Commission a fait l'objet d'un débat au sein du groupe Elargissement du Coreper, étendu pour l'occasion aux experts budgétaires et financiers, puis au sein du Conseil Ecofin du 12 février, et enfin lors du Conseil Affaires générales des 18 et 19 février.

Il reste à la Commission à présenter un projet de position commune pour les dispositions budgétaires et financières, qui sera examiné parallèlement avec les projets de position commune sur la politique régionale et sur la politique agricole, en vue d'une adoption lors du Conseil européen de Séville, au mois de juin prochain.

Le commissaire chargé de l'élargissement, M. Günter Verheugen, a présenté la note de cadrage comme un document équilibré : « cette offre constitue le juste milieu entre les attentes des pays candidats, qui sont appelés à devenir des membres à part entière de l'Union européenne, et les limites budgétaires de l'Union européenne. En d'autres termes, il s'agit du meilleur arrangement possible, et non d'une invitation au marchandage. » De son côté, la commissaire responsable du budget, Mme Michaele Schreyer, a déclaré : « la proposition de la Commission indique clairement que l'élargissement bénéficiera d'un financement solide et bien calculé. Entre 0,09 % et 0,14 % du PNB de l'Union élargie sera consacré aux dépenses en faveur des nouveaux États membres : voilà qui permet de tirer le meilleur profit des ressources disponibles dans une Europe unifiée. » En clair, il s'agit pour la Commission d'une proposition à prendre ou à laisser, d'un aboutissement et non pas d'un point de départ pour la négociation.

Tactiquement, un certain nombre d'États membres, dont la France, ont regretté cette approche, considérant qu'il serait maladroit de se priver de toute marge de négociation en saturant les plafonds des perspectives financières, alors que les pays candidats demanderont inévitablement plus que ce qui leur est d'emblée proposé.

Sur le fond, neuf États membres se sont déclarés prêts à accepter globalement la proposition de la Commission : l'Espagne, l'Italie, le Luxembourg, le Danemark, la Grèce, la Finlande, l'Irlande, la Belgique et le Portugal.

En revanche, cinq autres États membres la contestent : l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Suède et l'Autriche. Ces pays, qui sont tous contributeurs net au budget de l'Union, considèrent que le versement des aides directes agricoles aux nouveaux États membres n'a jamais été prévu dans les perspectives financières de Berlin, et que les montants proposés pour le développement rural et les actions structurelles excèderont leurs capacités d'absorption, alors même qu'ils peinent déjà à utiliser les crédits de pré-adhésion. Les dépenses additionnelles consacrées à la sûreté nucléaire, au nord de Chypre, et au renforcement des capacités administratives sont peu contestées.

La position du Gouvernement français est intermédiaire. Il s'est déclaré ouvert au principe du versement progressif de paiements directs agricoles, à condition qu'il soit conditionné par le respect des disciplines sanitaires et de maîtrise de la production. En revanche, il considère également que l'accélération proposée pour les fonds structurels et le développement rural est trop forte.

En ce qui concerne les compensations budgétaires, il est prématuré de parler de ce qui sera, éventuellement, une variable d'ajustement des négociations finales. Mais il faut souligner que l'argument des élargissements précédents invoqué par la Commission n'a qu'une pertinence limitée. D'abord, parce que ces élargissements n'avaient pas été précédés du versement d'aides de pré-adhésion. Ensuite, parce que la situation des nouveaux États membres de l'époque n'était pas comparable à celle des pays candidats actuels. En 1995, il s'agissait de pays contributeurs nets, éligibles à la politique agricole commune, mais subissant des baisses de prix. En 1986, il s'agissait de pays débiteurs nets, mais qui ne recevaient alors pas du tout le même soutien en termes d'actions structurelles, la politique régionale et la politique de cohésion n'ayant pas encore atteint l'ampleur qui est la leur aujourd'hui. Toutefois, si le principe de compensations budgétaires devait être finalement retenu, la technique proposée par la Commission est sans doute la meilleure. Mieux vaut des versements à partir du budget communautaire, aisément réversibles, qu'une réfaction sur les contributions dues, qui nécessite une modification de la décision « Ressources propres » ratifiée par tous les parlements nationaux.

Au total, sur les trois exercices 2004, 2005 et 2006, le coût budgétaire de l'élargissement s'élève à 40,1 milliards d'euros en crédits d'engagement. Face à ces dépenses additionnelles, la contribution des nouveaux États membres est estimée à 5,5 milliards d'euros par an. Au-delà de l'horizon 2006, l'impact budgétaire de l'élargissement dans la nouvelle programmation financière de l'Union européenne dépendra des réformes qui interviendront dans la politique agricole commune et la politique régionale.

Mon rapport de 1996 comportait une projection macroéconomique à moyen terme, qu'il serait sans doute intéressant de renouveler aujourd'hui. Sur vingt ans, elle montrait que l'intégration des pays d'Europe centrale et orientale se traduirait par une augmentation de leur PIB de 29 % supérieure à sa tendance spontanée, soit un surcroît de croissance de près de 1,5 % par an. Pour les Quinze, le bilan serait légèrement positif, de l'ordre de 0,4 % du PIB, la dégradation initiale des soldes publics étant contrebalancée par les effets de l'accélération de la croissance économique dans l'Union européenne.

Compte rendu sommaire du débat

M. Marcel Deneux :

Je partage la prudence de notre rapporteur, et me sens encore plus sceptique que lui. Il nous faut bien faire des prévisions, mais la marge d'erreur est considérable. Ainsi, il ne faut pas sous-estimer l'impact que des monnaies flottantes, comme le seront celles des nouveaux États membres, peuvent avoir sur la politique agricole commune, en termes de montants compensatoires fluctuants. Il n'y a rien de maîtrisé en ce domaine. Il ne faut pas non plus sous-estimer la lenteur du processus d'intégration. L'exemple de l'Allemagne nous montre qu'il faudra bien vingt ans avant que les länders de l'Est rattrapent leur retard. Si ce processus est simplement amorcé vers 2015 pour les nouveaux États membres, nous aurons déjà beaucoup progressé.

M. Denis Badré :

Vous avez raison de dire que l'exercice est très difficile. La fourchette des prévisions est extrêmement ouverte. Mais il nous faut bien agir, tout en restant rigoureux. Veillons à ne pas introduire de principes nouveaux à l'occasion de l'élargissement, que l'on paierait ensuite très cher. Les besoins financiers liés à l'élargissement progressent moins vite qu'on ne le pense, mais il faut aller vite politiquement.

En ce qui concerne la politique monétaire, on risque d'avoir de bonnes surprises. Je vous signale que les pays baltes viennent d'aligner leurs monnaies respectives sur l'euro, alors qu'elles étaient jusqu'à présent calées sur le dollar.

M. Jean Bizet :

J'apprécie la notion de « phasage » qui inspire le document présenté par la Commission. Il est important d'indiquer aux pays candidats qu'on ne les accueillera pas à guichets ouverts.

Il me paraît essentiel de ne pas désarticuler l'architecture financière de la politique agricole commune. C'est un point sur lequel le Premier ministre et le Président de la République sont d'accord.

Je suis enfin favorable au maintien de la spécificité agricole de chacun des pays candidats.

M. Marcel Deneux :

Je crois que les évolutions de la politique agricole commune devront consister à demander plus au consommateur et moins au contribuable.

M. Denis Badré :

Ce ne serait d'ailleurs qu'un retour aux origines, puisqu'au départ, la politique agricole commune était essentiellement prise en charge par le consommateur.

(1) En 1981, la Grèce s'est vu accorder une réduction, dégressive sur cinq ans (de 70 % à 10 %), de ses contributions au titre des recettes de TVA. En 1986, l'Espagne et le Portugal ont obtenu une réduction, dégressive sur six ans (de 87 % à 5 %), de leurs contributions au titre des recettes de TVA, réduction qui a été étendue aux contributions liées au PNB lors de leur introduction en 1988. En 1995, l'Autriche, la Finlande et la Suède ont bénéficié, sur le budget général, de paiements forfaitaires dégressifs sur quatre ans, qui sont passés de 1,5 milliard d'euros en 1995 à 0,7 milliard en 1996, à 0,2 milliard en 1997 et à 0,1 milliard en 1998.